Démocratie en Surveillance c. Canada (Procureur général)

Démocratie en Surveillance c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-07-09
Référence neutre
2004 CF 969
Numéro de dossier
T-641-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040709
Dossiers : T-641-03
T-642-03
T-690-03
T-711-03
Référence : 2004 CF 969
ENTRE :
DÉMOCRATIE EN SURVEILLANCE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
(BUREAU DU CONSEILLER EN ÉTHIQUE)
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
[1] Les présents motifs font suite à l'audition de quatre demandes de contrôle judiciaire déposées pour le compte du demandeur (Démocratie en surveillance) relativement à des décisions du conseiller en éthique visé au paragraphe 5(1) du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat[1] (le Code des titulaires de charge publique) et désigné par le gouverneur en conseil en vertu de l'article 10.1 de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes[2]. Les quatre demandes ont été entendues ensemble. Dans les requêtes ou plaintes faisant l'objet de trois des décisions visées par le présent contrôle, Démocratie en surveillance demandait qu'une [traduction] « enquête complète et approfondie » soit effectuée principalement dans le but de déterminer si les règles de déontologie auxquelles les lobbyistes et les titulaires de charge publique sont assujettis avaient été violées. Dans la quatrième demande, l'organisme demandait qu'une décision [traduction] « claire » soit rendue publiquement sous le régime du Code de déontologie des lobbyistes[3] (le Code des lobbyistes) sur la question de savoir si une infraction à ce code avait été commise. Deux des décisions sont datées du 21 mars 2003, une autre du 27 mars 2003 et la dernière du 31 mars 2003.
LES PARTIES
[2] Dans son affidavit qui a été déposé pour le compte de Démocratie en surveillance, M. Duff Conacher se présente comme le [traduction] « coordonnateur » de l'organisme. Il décrit la nature de Démocratie en surveillance dans les termes suivants :
[traduction] Démocratie en surveillance a été fondé en septembre 1993 et a été constitué en organisme à but non lucratif sous le régime fédéral. Démocratie en surveillance est un organisme non partisan qui prône des réformes démocratiques, la participation des citoyens aux affaires publiques ainsi que la responsabilisation et le comportement éthique des gouvernements et des entreprises au Canada. L'organisme a mené différentes campagnes, notamment une campagne relative à l'éthique des gouvernements et des lobbyistes, dans le cadre de sa mission[4].
[3] Le conseiller en éthique était M. Howard Wilson à tous les moments pertinents. Le Bureau du conseiller en éthique a été créé en 1994, lorsque le premier ministre de l'époque a adopté le Code des titulaires de charge publique, la version la plus récente des différentes règles sur les conflits d'intérêts applicables aux titulaires de charge publique adoptées depuis 1973. Le conseiller en éthique s'est vu confier d'autres responsabilités en février 1996 en vertu de l'article 10.1 de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.
LES DÉCISIONS FAISANT L'OBJET DU PRÉSENT CONTRÔLE
a) La première décision
[4] Dans une lettre adressée au conseiller en éthique le 27 mars 2001, Démocratie en surveillance demandait une enquête sur des circonstances qui, selon l'organisme, [traduction] « soulevaient des questions sérieuses concernant des infractions au Code de déontologie des lobbyistes [...] et au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat fédéraux » . L'organisme écrivait notamment :
[traduction] Les activités de René Fugère, qui aurait travaillé comme assistant du premier ministre Jean Chrétien sans être rémunéré et qui aurait été membre de l'exécutif de l'association de circonscription libérale du premier ministre, ont fait l'objet de reportages en 1999 et au début de 2000. Les médias ont aussi révélé l'existence de preuves claires démontrant que M. Fugère :
1. a reçu au moins 15 000 $ pour représenter Philippe Clément et sa société, Les Maisons Beam International, et pour promouvoir le projet de celle-ci de construire des maisons modulaires à Grand-Mère, au Québec (dans la circonscription du premier ministre), dans les démarches infructueuses faites par la société pour obtenir des subventions fédérales totalisant plus d'un million de dollars;
2. a été rémunéré pour représenter la scierie Opiticiwan, située à Obedjiwan, au Québec, dans ses démarches fructueuses pour obtenir une subvention de 300 000 $ du gouvernement fédéral (après l'avoir refusée à au moins deux reprises, le gouvernement a accordé la subvention après que M. Fugère eut été embauché pour représenter la scierie);
3. a représenté d'autres sociétés cherchant à obtenir des subventions fédérales, notamment au moins une autre société située dans la circonscription du premier ministre.
M. Fugère n'était pas enregistré comme lobbyiste pour exercer ces activités, même si les médias ont divulgué des preuves claires démontrant qu'il avait été payé pour communiquer avec des titulaires de charge publique fédéraux afin d'influencer l'octroi de subventions. Or, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes exige qu'une personne soit enregistrée comme lobbyiste dans ces conditions.
Selon les médias également, des employés du Cabinet du premier ministre ont téléphoné à M. Clément et ont appuyé activement la demande de subvention de sa société, et peut-être aussi d'autres demandes[5].
[5] Le conseiller en éthique a répondu par une lettre datée du 21 mars 2003, dans laquelle il écrivait notamment :
[traduction] Pour que je puisse intervenir en vertu du Code de déontologie des lobbyistes, il faut que la personne visée par une plainte ou une allégation soit un lobbyiste au sens de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, ou une personne tenue de s'enregistrer comme lobbyiste parce que ses activités sont enregistrables suivant cette loi.
M. Fugère n'était pas enregistré sous le régime de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes relativement aux activités signalées par les médias en 1999 et au début de 2000. À cet égard, vous vous rappellerez que, à la suite d'articles parus dans le National Post en mai 1999 au sujet de l'aide apportée par M. Fugère à l'Auberge des Gouverneurs et aux bateaux Celebrity pour obtenir des fonds du gouvernement, le directeur [au sens de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes] a communiqué avec la GRC pour lui demander de faire enquête afin de savoir si M. Fugère contrevenait à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.
La GRC a effectué une enquête et les procureurs de la Couronne ont conclu en août 2000 qu'ils ne disposaient pas d'une preuve suffisante pour intenter efficacement une poursuite en vertu de l'article 5 de la Loi. Selon eux, il était très difficile de rassembler des éléments qui pourraient prouver « hors de tout doute raisonnable » qu'une personne a été rémunérée pour communiquer avec un titulaire de charge publique « afin de tenter d'influencer » l'octroi de subventions ou de contributions, par exemple. Par conséquent, nous n'étions pas en mesure de démontrer devant une cour de justice que M. Fugère avait l'obligation de s'enregistrer comme lobbyiste. Ainsi, M. Fugère n'a jamais été assujetti au Code de déontologie des lobbyistes.
Le gouvernement craignait que nous ne soyons jamais en mesure de poursuivre efficacement une personne qui a simplement refusé d'enregistrer ses activités de lobbying. Nous avons conclu qu'il fallait, pour régler ce problème, supprimer les mots « afin de tenter d'influencer » , de façon à mettre l'accent sur le fait de communiquer. C'est ce que propose le projet de loi C-15 qui vient tout juste de franchir l'étape de la troisième lecture à la Chambre des communes et qui doit maintenant être étudié par le Sénat. Nous sommes convaincus que nous serons en mesure d'appliquer efficacement la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes lorsque cette modification sera en vigueur[6].
Le projet de loi C-15 a reçu la sanction royale le 11 juin 2003[7]. Il n'était cependant pas encore entré en vigueur par décret du gouverneur en conseil à la date des demandes en cause en l'espèce.
b) La deuxième décision
[6] Démocratie en surveillance a écrit au conseiller en éthique le 12 avril 2001 pour lui faire part notamment de ce qui suit :
[traduction] Nous vous demandons d'enquêter sur une situation qui, d'après Démocratie en surveillance, soulève des questions sérieuses concernant des infractions au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat [...] ainsi qu'à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes [...] et au Code de déontologie des lobbyistes fédéraux [...]
Jusqu'à tout récemment, John Dossetor était le conseiller principal en matière de politiques du ministre fédéral de la Santé, Allan Rock. Il ne fait aucun doute qu'il est assujetti au Code des titulaires de charge publique. Il est établi que, pendant qu'il était au service du gouvernement, M. Dossetor s'est occupé des demandes d'approbation d'aliments génétiquement modifiés présentées par Monsanto Canada.
Le 26 février 2001, Monsanto a annoncé qu'elle avait embauché M. Dossetor à titre de vice-président, Affaires gouvernementales (à compter du 5 février 2001), afin de créer « des alliances et des partenariats avec les gouvernements et de contribuer à l'élaboration et à la formulation de la stratégie de Monsanto concernant les audiences gouvernementales internes et externes » [...]
Compte tenu du travail fait par M. Dossetor auprès du gouvernement, de la description de son travail chez Monsanto et des règles de déontologie fédérales, Démocratie en surveillance croit que tout ce que M. Dossetor pourrait faire pour Monsanto contreviendrait à au moins l'une de ces règles. De plus, si M. Dossetor exerce les fonctions décrites dans sa description de travail, il devrait probablement aussi être enregistré conformément à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et se conformer au Code des lobbyistes[8].
[7] Par une lettre datée du 27 mars 2003, le conseiller en éthique a répondu en partie ce qui suit :
[traduction] Bien que nous ne semblons pas avoir officiellement fermé ce dossier, nous voulons néanmoins que vous sachiez que nous nous sommes assurés que M. Dossetor se conformait à toutes les obligations rattachées à l'après-mandat qui sont prévues par le Code sur les conflits d'intérêts.
En ce qui concerne l'allégation selon laquelle M. Dossetor n'était pas enregistré comme lobbyiste sous le régime de la [Loi sur l'enregistrement des lobbyistes], il est vrai que M. Dossetor n'était pas enregistré à la date où votre organisme a déposé sa plainte [...] M. Dossetor s'est cependant enregistré en tant que lobbyiste salarié le 18 mai 2001, lorsque ses activités de lobbying sont devenues une partie importante de ses fonctions chez Monsanto Canada, c'est-à-dire lorsque ces activités ont représenté au moins 20 p. 100 de ses fonctions, comme le prévoit le bulletin d'interprétation de la LEL intitulé « Une partie importante des fonctions d'un employé » [...] Ce bulletin indique :
Les employés qui consacrent une partie considérable de leur temps aux fonctions décrites précédemment devront s'enregistrer; à cet égard, on peut utiliser une proportion de 20 p. 100 comme point de repère.
Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle M. Dossetor avait contrevenu au Code des lobbyistes en ne divulguant pas ses obligations conformément à la LEL, Démocratie en surveillance n'a fourni aucun renseignement l'étayant.
Lorsqu'une plainte est déposée en vertu du Code de déontologie des lobbyistes, mon bureau effectue une enquête préliminaire afin de m'aider à décider s'il existe des motifs raisonnables et probables de croire qu'une infraction à ce code a été commise. Or, dans le cas de M. Dossetor, cette enquête n'a révélé aucun renseignement permettant de croire qu'il ne s'était pas conformé au Code des lobbyistes.
Par conséquent, compte tenu des renseignements disponibles, je ne peux conclure qu'il existe des motifs raisonnables et probables de croire qu'une infraction au Code de déontologie des lobbyistes a été commise[9].
c) La troisième décision
[8] Par une lettre datée du 17 juin 2002, Démocratie en surveillance a déposé auprès du conseiller en éthique une autre requête ou plainte qui indiquait en partie ce qui suit :
[traduction] Nous vous demandons de faire enquête, en tant que responsable de l'application du Code de déontologie des lobbyistes fédéral [...], sur des cas qui, selon Démocratie en surveillance, soulèvent des questions sérieuses concernant des infractions à ce code.
Démocratie en surveillance croit que le fait que vous êtes également chargé de l'application du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat vous empêche d'appliquer le Code des lobbyistes avec impartialité [...], de sorte que vous ne pouvez pas en assurer le respect de manière équitable et impartiale. Comme vous le savez, Démocratie en surveillance a présenté une demande à la Cour fédérale dans laquelle elle fait notamment valoir que le fait que vous occupez les deux postes est contraire à la loi. Démocratie en surveillance vous envoie quand même la présente lettre, sous réserve de cette demande, parce qu'il croit que si une autre personne que vous était chargée de l'application du Code des lobbyistes, elle serait suffisamment indépendante et disposerait de pouvoirs suffisants pour appliquer ce code avec équité et impartialité [...]
Le Code des lobbyistes s'applique à tous les lobbyistes tenus de s'enregistrer conformément à la Loi [sur l'enregistrement des lobbyistes].
Des reportages récents ont confirmé que les neuf lobbyistes suivants, qui sont tous enregistrés conformément à la Loi pour faire du lobbying auprès du gouvernement fédéral, ont travaillé des périodes plus ou moins longues (et, dans certains cas, travaillent toujours) avec les ministres et titulaires de charge publique suivants dans le cadre d'au moins une initiative privée (et peut-être d'autres initiatives), à savoir une campagne à la direction d'un parti politique :[10]...
[9] Démocratie en surveillance nomme ensuite neuf personnes, le titulaire de charge publique avec lequel chacune travaille dans le cadre d'une campagne à la direction et tous les clients, ou certains d'entre eux, pour lesquels elle a agi comme lobbyiste. Dans huit de ces cas, le titulaire de charge publique était un ministre fédéral à l'époque pertinente. L'autre était, à la même époque, un député faisant campagne pour la direction du parti de l'Alliance canadienne.
[10] Après avoir décrit en détail ses préoccupations, Démocratie en surveillance conclut sa lettre de la manière suivante :
[traduction] En d'autres termes, Démocratie en surveillance croit que les lobbyistes ne peuvent jamais travailler avec un titulaire de charge publique sans créer un conflit d'intérêts et que la règle 8 du Code des lobbyistes signifie en fait que les lobbyistes doivent choisir entre être un lobbyiste et travailler avec des titulaires de charge publique, des partis politiques ou des candidats à une charge publique.
En qualité de conseiller en éthique responsable de l'application du Code des lobbyistes, vous avez l'obligation, aux termes de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, d'effectuer une enquête si vous avez des motifs raisonnables de croire qu'une personne a commis une infraction à ce code. Vous disposez de tous les pouvoirs d'un juge dans le cadre de votre enquête (notamment celui d'assigner des témoins et de leur enjoindre de déposer), et vous devez faire rapport de votre décision au Parlement [...]
Nous croyons qu'il est justifié et nécessaire que vous meniez une enquête complète et approfondie et que vous exerciez tous vos pouvoirs d'enquête afin de savoir si les neuf lobbyistes nommés ci-dessus ont contrevenu à la règle 8 du Code des lobbyistes.
Nous vous demandons donc d'exercer tous les pouvoirs que vous confère la Loi et d'enquêter sur ces cas, de déterminer si les lobbyistes nommés ci-dessus ont contrevenu à la règle 8 du Code des lobbyistes et de faire rapport de votre décision au Parlement, comme vous y êtes tenu par la loi.
Nous vous demandons également, si vous apprenez que d'autres lobbyistes enregistrés travaillent avec des ministres, c'est-à-dire agissent de manière à leur procurer un bénéfice, de faire enquête dans le but de déterminer s'ils contreviennent à la règle 8 du Code des lobbyistes.
Lorsqu'on évalue les activités des titulaires de charge publique sous le régime du Code des titulaires de charge publique, il faut se demander si des « conflits d'intérêts réels, potentiels ou apparents » ont été créés (non souligné dans l'original). Cette norme oblige tous les titulaires de charge publique à éviter même les conflits d'intérêts potentiels ou apparents.
Nous attendons avec intérêt votre enquête sur cette affaire ainsi que votre réponse[11].
[11] Par une lettre datée du 21 mars 2003, le conseiller en éthique a répondu en partie ce suit :
[traduction] Nous avons reçu votre lettre [du 17 juin 2002, reproduite en partie ci-dessus] tout juste au moment où notre bureau mettait la touche finale à des lignes directrices applicables aux ministres qui se sont lancés dans la campagne à la direction du Parti libéral ou qui envisagent d'y participer. Au même moment, je travaillais toujours à une interprétation de la règle 8 [du Code des lobbyistes] qu'un lobbyiste voulant participer directement à l'une des campagnes m'avait demandée.
Comme vous le savez, le premier ministre a publié, le 11 juin 2002, des lignes directrices relatives au Conseil des ministres et aux activités à des fins politiques personnelles. Ces lignes directrices reconnaissent que la campagne à la direction d'un parti politique est une question d'intérêt privé à laquelle le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat [...] s'applique[12].
[12] Après avoir cité des passages du Code des titulaires de charge publique et des lignes directrices dont il est question dans l'extrait ci-dessus, le conseiller en éthique a écrit :
[traduction] Nous avons conclu que c'est le ministre et non le lobbyiste qui devait veiller à ce qu'il n'y ait pas de conflits d'intérêts [...]
Il fallait tout même déterminer si la règle 8 - Influence répréhensible du Code de déontologie des lobbyistes [...] imposait également une obligation aux lobbyistes participant à la campagne à la direction d'un ministre. Comme je l'ai indiqué précédemment, un lobbyiste m'avait déjà demandé une interprétation du Code des lobbyistes sur ce point. J'ai terminé mon travail au début de l'année et j'ai transmis mon interprétation de l'application de la règle 8 à cette personne. Conformément à notre pratique, j'ai supprimé les renseignements personnels qui y figuraient et j'ai placé le document sur notre site web le 21 janvier 2003. Vu votre intérêt pour la règle 8, je vous en ai fait parvenir une copie à titre gracieux.
Mon raisonnement est exposé en détail dans l'interprétation, mais j'attire votre attention sur la conclusion suivante :
Ma conclusion est qu'il n'est pas raisonnable de croire qu'un lobbyiste a exercé une influence répréhensible sur un ministre, qui le place en situation de conflit d'intérêts, simplement parce que le lobbyiste l'aidait à l'occasion d'une campagne à la direction tout en faisant du lobbying auprès de son ministère pour le compte d'un client. De façon plus générale, je conclus que le simple fait que ces deux activités légitimes sont exercées par un lobbyiste ne viole pas, en soi, le Code de déontologie des lobbyistes.
Cela ne veut pas dire que la règle 8 ne s'appliquerait jamais dans ce cas, mais, comme l'interprétation l'indique, « l'activité qui constitue une influence répréhensible sur un titulaire d'une charge publique est une question de fait dans chaque cas particulier » . L'interprétation de la règle 8 énonce les facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si un lobbyiste a proposé ou entrepris une action qui constituerait une influence répréhensible sur un titulaire de charge publique. Il s'agit notamment des facteurs suivants :
- s'il y a eu atteinte à la décision, au jugement ou à l'action du titulaire d'une charge publique;
- s'il y a eu contrainte préjudiciable par laquelle la volonté du titulaire d'une charge publique a été maîtrisée et que le titulaire d'une charge publique ait été poussé à accomplir un acte ou se soit abstenu d'accomplir un acte, comportement qu'il n'aurait pas eu s'il avait été libre d'agir;
- s'il y a eu abus de la position de confiance ou que le lobbyiste ait tiré avantage de la faiblesse, de l'infirmité ou de la détresse d'un titulaire d'une charge publique pour modifier les actes ou décisions de ce dernier.
Or, ces facteurs n'existent pas dans les cas que vous décrivez. En outre, je suis convaincu qu'après la publication des lignes directrices en juin dernier les ministres et leurs cabinets ont veillé à ce que les lobbyistes faisant partie de l'équipe de campagne d'un ministre aient mis fin à leurs activités de lobbying auprès du ministère de ce ministre. D'autres lobbyistes ont plutôt choisi de ne pas participer à la campagne.
Par conséquent, je n'ai aucun motif raisonnable de croire que les personnes dont vous parlez ont contrevenu au Code des lobbyistes. Une enquête ne peut donc pas être entreprise en vertu des dispositions de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes[13].
d) La quatrième décision
[13] Par une lettre datée du 17 octobre 2002, Démocratie en surveillance a déposé une nouvelle requête ou plainte auprès du conseiller en éthique, lui demandant [traduction] « ... d'enquêter sur des cas qui, selon Démocratie en surveillance, soulève des questions sérieuses concernant des infractions au Code des lobbyistes » . Après avoir répété que le conseiller en éthique est partial parce qu'il est chargé à la fois de l'application du Code des lobbyistes et du Code des titulaires de charge publique, Démocratie en surveillance a écrit :
[traduction] En juin et au début de juillet 2002, vous avez, en qualité de responsable de l'application des deux lois indiquées ci-dessus ou de l'une d'elles (vous ne l'avez pas précisé à l'époque), demandé aux ministres Sheila Copps, John Manley et Allan Rock de remettre les dons qu'ils avaient reçus pour leur campagne à la direction. Vous avez refusé de divulguer les sources et les montants de ces dons mais, selon les médias, vous avez dit que le montant total remis par chaque ministre était inférieur à 50 000 $.
Selon le Ottawa Citizen, vous avez déclaré le 11 juillet (date à laquelle les ministres ont divulgué les dons qu'ils avaient reçus) que vous aviez demandé à chaque ministre de remettre certains des dons qu'ils avaient reçus pour la raison suivante : « Je craignais que le ministre doive se retirer de certains dossiers qui étaient tellement importants pour ses responsabilités ministérielles que cela aurait entravé sérieusement sa capacité d'exercer ses fonctions. » Vous avez également indiqué clairement que les dons provenaient de sources faisant du lobbying auprès des ministres et que, de ce fait, ils créaient un conflit qui obligerait ces derniers à « se retirer de certains dossiers » . La remise d'un don de 25 000 $ par le ministre de l'Industrie, Allan Rock, à BCE Inc. qui a été rendue publique respecte la norme que vous avez formulée puisque BCE Inc. est un lobbyiste enregistré pour faire du lobbying auprès d'Industrie Canada[14].
[14] Après avoir fait référence à des dispositions du Code des lobbyistes et du Code des titulaires de charge publique, Démocratie en surveillance ajoutait :
[traduction] Selon Démocratie en surveillance, si l'on appliquait et interprétait les règles prévues par le Code des lobbyistes et le Code des titulaires de charge publique de manière raisonnable et si l'on interprétait de la même manière la norme de common law servant à déterminer si un titulaire de charge publique est en « conflit d'intérêts » , on conclurait que tout lobbyiste qui fait un don en secret à un ministre, en particulier à un ministre auprès de qui il fait du lobbying, contrevient à la règle 8 du Code des lobbyistes.
En exigeant des ministres qu'ils remettent certains dons, vous avez clairement souscrit à cette interprétation des règles de déontologie fédérales auxquelles sont assujettis les titulaires de charge publiques et les lobbyistes.
Par conséquent, Démocratie en surveillance estime que vous avez manqué à l'obligation que la loi vous impose de faire rapport au Parlement des conclusions de vos enquêtes sur les dons faits aux ministres du Cabinet et de divulguer dans votre rapport l'identité des lobbyistes qui, en faisant ces dons, ont contrevenu à la règle 8 du Code des lobbyistes.
En tant que conseiller en éthique responsable de l'application du Code des lobbyistes, vous devez, suivant la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, faire enquête si vous avez des motifs raisonnables de croire qu'une personne a commis une infraction au Code des lobbyistes. Vous disposez de tous les pouvoirs d'un juge dans le cadre de votre enquête (y compris le pouvoir d'assigner des témoins et de leur enjoindre de déposer), et vous devez faire rapport de votre décision au Parlement [...]
Vous pourriez prétendre que c'est en tant que responsable de l'application du Code des titulaires de charge publique que vous avez exigé des ministres qu'ils remettent les dons. Si c'est le cas, Démocratie en surveillance vous demande de le confirmer clairement par écrit et d'exercer maintenant, en tant que responsable de l'application du Code des lobbyistes, tous les pouvoirs qui vous sont conférés par la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes pour enquêter sur les dons faits aux ministres afin de déterminer si les lobbyistes qui ont fait ces dons ont contrevenu à la règle 8 du Code des lobbyistes et de faire rapport publiquement à ce sujet au Parlement, comme vous y êtes tenu par la loi.
De plus, Démocratie en surveillance vous demande de statuer publiquement, comme vous êtes tenu de le faire en tant que responsable de l'application du Code des lobbyistes, sur la question de savoir si certains des dons faits par des lobbyistes que vous avez permis aux ministres de garder sont également contraires à la règle 8 du Code des lobbyistes[15].
[15] Après avoir fait état de certains dons faits par des lobbyistes que les ministres n'auraient pas été tenus de remettre, Démocratie en surveillance a écrit :
[traduction] Selon les médias, vous avez déclaré le 11 juin : « Il faut trouver un juste équilibre, et ces sommes étaient si peu élevées que je ne pensais pas qu'il était justifié de demander au ministre de les remettre ou de se retirer de ces dossiers. » Démocratie en surveillance ne souscrit pas à l' « équilibre » que vous prétendez avoir établi et estime que vous avez manqué aux obligations que la loi vous impose en ne rendant pas une décision claire, en tant que responsable de l'application de l'un ou l'autre des codes, sur l'application des règles de déontologie à des dons de sommes semblables faits par des lobbyistes ou des entités ayant un lien direct avec un lobbyiste. En conséquence, Démocratie en surveillance vous demande de rendre publiquement une décision claire sous le régime du Code des lobbyistes[16].
[16] Par une lettre datée du 31 mars 2003, le conseiller en éthique a répondu notamment ce qui suit :
[traduction] Vous écrivez dans votre lettre que « tout lobbyiste qui fait un don en secret à un ministre, en particulier à un ministre auprès de qui il fait du lobbying, contrevient à la règle 8 du Code des lobbyistes » . Vous ajoutez ensuite que j'ai manqué à l'obligation que la loi m'impose de faire rapport au Parlement des conclusions de mes enquêtes « sur les dons faits aux ministres du Cabinet et de divulguer dans [mon] rapport l'identité des lobbyistes qui, en faisant ces dons, ont contrevenu à la règle 8 du Code des lobbyistes » .
Je dois d'abord souligner que les contributions politiques versées aux ministres participant à la campagne à la direction du Parti libéral ne sont pas faites en secret. Les lignes directrices applicables aux campagnes à la direction d'un parti exigeaient que toutes les contributions reçues avant la publication de ces lignes directrices soient divulguées dans un délai de 30 jours. Toutes les contributions subséquentes dont le ministre a connaissance doivent être divulguées dans un délai de 60 jours. Les contributions placées dans la fiducie sans droit de regard du ministre seront divulguées au plus tard 30 jours avant le congrès.
Pour ce qui est de l'application possible de la règle 8[17]...
[17] Après avoir cité la règle 8, le conseiller en éthique a écrit :
[traduction] La collecte de fonds constitue une partie importante du processus politique, y compris lors des campagnes à la direction d'un parti politique. On considère généralement qu'elle est légitime, en particulier si elle est entièrement divulguée au public. Me fondant sur mon interprétation de la règle 8, « Les lobbyistes et les campagnes à la direction » , qui, comme vous le savez, se trouve sur mon site web, je ne peux conclure que le simple fait qu'un lobbyiste a versé une contribution politique à un ministre participant à la campagne à la direction d'un parti politique constitue en soi une infraction au Code de déontologie des lobbyistes.
Cela ne veut pas dire que la règle 8 ne s'appliquerait jamais dans ce cas, mais, comme l'interprétation l'indique, « l'activité qui constitue une influence répréhensible sur un titulaire d'une charge publique est une question de fait dans chaque cas particulier » . L'interprétation de la règle 8 énonce les facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si un lobbyiste a proposé ou entrepris une action qui constituerait une influence répréhensible sur un titulaire de charge publique[18].
[18] Après avoir énoncé de nouveau les trois facteurs décrits dans sa réponse à la troisième requête ou plainte de Démocratie en surveillance citée précédemment, le conseiller en éthique a conclu :
[traduction] Je ne dispose d'aucun renseignement indiquant que l'un de ces facteurs existait dans les cas que vous avez portés à mon attention. Je n'ai donc aucun motif raisonnable de croire que ces personnes ou organisations ont contrevenu au Code des lobbyistes. En conséquence, aucune enquête ne peut être effectuée en vertu des dispositions de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes[19].
[19] Par souci de commodité, dans le reste des présents motifs, les quatre requêtes ou plaintes de Démocratie en surveillance et les réponses qu'y a données le conseiller en éthique seront appelées « les requête et décision Fugère » , « les requête et décision Dossetor » , « les requête et décision relatives aux neuf lobbyistes » et « les requête et décision relatives aux dons » .
LES MESURES DE RÉPARATION DEMANDÉES
[20] Les mesures de réparation suivantes sont demandées dans le mémoire des faits et du droit déposé pour le compte de Démocratie en surveillance :
- premièrement, une ordonnance annulant chacune des décisions rendues par le conseiller en éthique qui sont décrites ci-dessus;
- deuxièmement, un jugement déclaratoire portant que Démocratie en surveillance n'a pas eu droit à l'équité procédurale dans le contexte de ses quatre requêtes ou plaintes;
- troisièmement, un jugement déclaratoire portant que le régime institutionnel créé par la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, dans la mesure où il permet que la même personne soit chargée d'enquêter et de faire rapport au Parlement sur des allégations d'infraction au Code des lobbyistes et d'appliquer le Code des titulaires de charge publique, crée une crainte raisonnable de partialité;
- quatrièmement, un jugement déclaratoire portant qu'à tous les moments pertinents le conseiller en éthique n'était pas indépendant et ses décisions étaient entachées de partialité institutionnelle à cause de ses diverses fonctions et de celles de son poste et du fait qu'il est désigné par le gouvernement;
- cinquièmement, un jugement déclaratoire portant que la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes doit être interprétée de façon à interdire la nomination de la même personne au poste de conseiller en éthique sous le régime de cette loi et au poste de conseiller en éthique sous le régime du Code des titulaires de charge publique;
- sixièmement, un jugement déclaratoire portant qu'à tous les moments pertinents le conseiller en éthique a manqué d'objectivité envers Démocratie en surveillance;
- finalement, les dépens, y compris la TPS, et toute autre mesure que la Cour estime juste[20].
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES ET AUTRES PERTINENTES
[21] Il incombe à la Cour d'entendre les demandes de contrôle judiciaire visant les décisions des offices fédéraux qui ne sont pas énumérés au paragraphe 28(1) de la Loi sur les Cours fédérales[21], sauf disposition contraire de la loi. Les parties ne contestent pas en l'espèce le fait que le conseiller en éthique était, à tous les moments pertinents, un office fédéral dont les décisions étaient susceptibles de contrôle par la Cour. La définition d' « office fédéral » figurant au paragraphe 2(1) de la Loi sur les Cours fédérales, les paragraphes 18(1) et (3) et l'article 18.1 de cette loi sont reproduits à l'annexe I des présents motifs.
[22] Les dispositions de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes qui sont pertinentes en l'espèce, notamment les articles 8 à 10 qui s'appliquent au regard de la question préliminaire dont je traiterai bientôt, sont reproduites à l'annexe II des présents motifs dans la version en vigueur à tous les moments pertinents.
[23] Le Code des lobbyistes, élaboré et adopté en vertu de l'article 10.2 de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, est reproduit intégralement dans la version en vigueur à tous les moments pertinents à l'annexe III des présents motifs; cette annexe contient aussi un « message du conseiller en éthique » . La nature de ce code n'est pas bien définie. Il ne s'agit certainement pas d'un texte législatif, ni d'un texte réglementaire pour l'application de la Loi sur les textes réglementaires[22]. Cela étant dit, après son élaboration par le conseiller en éthique - un exercice qui, d'après ce dernier, a nécessité « de nombreuses consultations auprès d'un large éventail de personnes et de groupes intéressés à accroître la confiance du public dans l'intégrité du processus décisionnel de l'État » -, le Code a été examiné par un comité permanent de la Chambre des communes et publié dans la Gazette du Canada du 8 février 1997. Les avocats du défendeur (le conseiller en éthique) ne considèrent pas le Code des lobbyistes comme un texte de loi, mais je ne suis pas convaincu qu'ils aient tout à fait raison.
[24] Finalement, les dispositions pertinentes du Code des titulaires de charge publique en vigueur à tous les moments pertinents sont reproduites à l'annexe IV des présents motifs.
LA QUESTION PRÉLIMINAIRE
[25] En fin de journée le 13 mai 2004, soit seulement quelques jours avant la date prévue pour le début de l'audience, le 17 mai 2004, les avocats du conseiller en éthique ont signifié à l'avocat de Démocratie en surveillance et ont déposé au greffe de la Cour à Toronto un dossier de requête, ne contenant pas de mémoire des arguments, demandant le rejet des quatre demandes de contrôle judiciaire en cause en l'espèce au motif qu'elles étaient devenues théoriques. La requête reposait sur le fait que, le 11 mai 2004, le gouverneur en conseil, sur recommandation du premier ministre et en vertu de l'article 42 de la Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada (conseiller sénatorial en éthique et commissaire à l'éthique) et certaines lois en conséquence[23], avait fixé au 17 mai 2004 la date d'entrée en vigueur des dispositions de fond de cette loi[24].
[26] En résumé, les modifications apportées par la loi en question prévoyaient principalement la création des postes de commissaire à l'éthique et de conseiller sénatorial en éthique. Le commissaire à l'éthique, nommé par le décret C.P. 2004-656 à compter du 17 mai 2004, assumait dans les faits les fonctions incombant au conseiller en éthique à l'égard des titulaires de charge publique décrites dans le Code des titulaires de charge publique. La loi en question modifiait en outre la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes de manière à supprimer toutes les mentions du conseiller en éthique et à confier au directeur désigné en vertu de l'article 8 de cette loi des fonctions qui, jusqu'au 17 mai 2004, incombaient au conseiller en éthique.
[27] À compter du 17 mai 2004, le Bureau du conseiller en éthique cessait ainsi d'exister à tous les égards.
[28] La Cour suprême du Canada a défini le critère relatif au caractère théorique dans l'arrêt Borowski c. Canada (Procureur général)[25]. Le juge Sopinka a décrit la doctrine relative au caractère théorique dans les termes suivants à la page 353 de ses motifs :
La doctrine relative au caractère théorique est un des aspects du principe ou de la pratique générale voulant qu'un tribunal peut refuser de juger une affaire qui ne soulève qu'une question hypothétique ou abstraite. Le principe général s'applique quand la décision du tribunal n'aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. Si la décision du tribunal ne doit avoir aucun effet pratique sur ces droits, le tribunal refuse de juger l'affaire. Cet élément essentiel doit être présent non seulement quand l'action ou les procédures sont engagées, mais aussi au moment où le tribunal doit rendre une décision. En conséquence, si, après l'introduction de l'action ou des procédures, surviennent des événements qui modifient les rapports des parties entre elles de sorte qu'il ne reste plus de litige actuel qui puisse modifier les droits des parties, la cause est considérée comme théorique. Le principe ou la pratique général s'applique aux litiges devenus théoriques à moins que le tribunal n'exerce son pouvoir discrétionnaire de ne pas l'appliquer. J'examinerai plus loin les facteurs dont le tribunal tient compte pour décider d'exercer ou non ce pouvoir discrétionnaire.
La démarche suivie dans des affaires récentes comporte une analyse en deux temps. En premier, il faut se demander si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement théorique. En deuxième lieu, si la réponse à la première question est affirmative, le tribunal décide s'il doit exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre l'affaire. La jurisprudence n'indique pas toujours très clairement si le mot « théorique » (moot) s'applique aux affaires qui ne comportent pas de litige concret ou s'il s'applique seulement à celles de ces affaires que le tribunal refuse d'entendre. Pour être précis, je considère qu'une affaire est « théorique » si elle ne répond pas au critère du « litige actuel » . Un tribunal peut de toute façon choisir de juger une question théorique s'il estime que les circonstances le justifient. [non souligné dans l'original]
[29] En ce qui concerne la question de savoir si un tribunal devrait exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre une affaire même s'il n'y a plus de litige actuel entre les parties, le juge Sopinka a décrit trois facteurs à prendre en compte. Le premier facteur tient à ce que la capacité des tribunaux de trancher des litiges a sa source dans le système contradictoire. Ainsi, un tribunal devrait hésiter à intervenir si aucun rapport contradictoire n'existe entre les parties. Le deuxième facteur est l'économie des ressources judiciaires. En l'absence de circonstances particulières qui justifie l'utilisation des ressources judiciaires pour régler un li