Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du canada

Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-03-25
Recueil
[1993] 1 RCS 941
Numéro de dossier
22295
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22295
Contenu de la décision
canada (procureur général) c. alliance de la fonction publique du canada, [1993] 1 R.C.S. 941
Le procureur général du Canada Appelant
c.
Alliance de la Fonction publique du Canada Intimée
répertorié: canada (procureur général) c. alliance de la fonction publique du canada
No du greffe: 22295.
1992: 12 novembre; 1993: 25 mars.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin and Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
Relations du travail ‑‑ Fonction publique ‑‑ Adoption par le gouvernement fédéral de la politique concernant le réaménagement des effectifs ‑‑ Ministères obligés en vertu de la politique de mettre fin à des marchés de services afin de faciliter la réaffectation des employés excédentaires ‑‑ Ministère fédéral ayant accordé des marchés de services pour diminuer ses années-personnes ‑‑ Décision de la Commission rendue en faveur du renvoi du syndicat qui soutenait que l'impartition des service allait à l'encontre de la politique et de la convention collective ‑‑ La décision de la Commission est-elle manifestement déraisonnable.
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Compétence -- Commission des relations de travail dans la fonction publique ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ La Commission avait‑elle compétence pour entendre le renvoi dont l'a saisie le syndicat? ‑‑ La décision de la Commission concernant sa compétence doit-elle être juste ou la norme relative aux décision manifestement déraisonnable s'applique-t-elle?
En avril 1985, le gouvernement fédéral a donné son approbation à une Politique concernant le réaménagement des effectifs, qui a par la suite été incorporée dans la convention cadre conclue par le Conseil du Trésor et l'intimée l'AFPC. La politique visait à réduire au minimum les effets d'un manque de travail ou d'une suppression de certaines fonctions assurées par l'État sur les employés nommés pour une période indéterminée et précise que les ministères doivent revoir la façon dont ils utilisent les marchés de services et «y mettre fin si cela est de nature à faciliter la réaffectation des employés touchés, des employés excédentaires et des personnes mises en disponibilité». En mai 1985, le ministre des Finances a prévu la suppression de 15 000 années‑personnes dans la fonction publique sur une période de cinq ans. Afin de réduire le nombre de ses années‑personnes, le ministère du Revenu national, Douanes et Accise, a confié à des entrepreneurs de l'extérieur le travail de 270 préposés au traitement des données. L'AFPC a déposé un renvoi en vertu de la disposition qui est devenue l'art. 99 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la «LRTFP»), en soutenant que cette impartition allait à l'encontre de la Politique et violait en conséquence la convention cadre intervenue entre les parties. L'article 99 autorise un employeur ou un agent négociateur à renvoyer une affaire à la Commission des relations de travail dans la fonction publique lorsque l'obligation en question n'en est pas une dont l'exécution peut faire l'objet d'un grief de la part d'un fonctionnaire. La Commission a conclu qu'elle avait compétence relativement au renvoi et s'est prononcée en faveur de l'AFPC. La Cour d'appel fédérale a confirmé cette décision. Il s'agit en l'espèce de déterminer si la Commission avait compétence pour statuer sur le renvoi dont elle a été saisie et, dans l'affirmative, si elle a rendu une décision manifestement déraisonnable lorsqu'elle a statué que l'appelant a violé sa convention collective avec l'AFPC en confiant à des entrepreneurs de l'extérieur le travail de saisie de données.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Cory et Iacobucci: Quand il n'outrepasse pas sa compétence, un tribunal administratif perdra sa compétence seulement s'il agit d'une manière manifestement déraisonnable. Toutefois, si la question en cause porte sur une disposition législative qui limite les pouvoirs du tribunal, une simple erreur lui fera perdre compétence. Une cour de justice, en examinant si une commission a commis une simple erreur relativement à la question de sa propre compétence, devrait adopter l'analyse pragmatique et fonctionnelle exposée dans l'arrêt Bibeault.
Les cours de justice devraient faire preuve de retenue à l'égard des décisions rendues par la Commission dans les limites de sa compétence. Ces décisions bénéficient de la protection d'une clause privative de large portée, que le législateur a expressément inclus dans le but de s'assurer que les décisions de la Commission soient définitives et sans appel et que les cours de justice n'aient pas le pouvoir de les modifier à volonté. En outre, la Commission est composée d'experts en matière de relations du travail. Eu égard aux définitions du dictionnaire des mots «manifeste» et «déraisonnable», il appert que si la décision qu'a rendue la Commission, agissant dans le cadre de sa compétence, n'est pas clairement irrationnelle, c'est-à-dire, de toute évidence non conforme à la raison, on ne saurait prétendre qu'il y a eu perte de compétence.
La Commission a tranché correctement lorsqu'elle a décidé qu'elle avait compétence relativement à la question qui lui a été renvoyée en vertu de l'art. 99 LRTFP. L'analyse fonctionnelle que les cours de justice doivent utiliser lorsqu'elles révisent les décisions rendues par des tribunaux administratifs sur des questions relatives à leur compétence exige que l'on prenne en considération les personnes qui sont censées bénéficier de l'obligation énoncée dans la Politique. Il faut en outre décider en quoi consiste la fonction de la Commission aux termes de sa loi habilitante. L'obligation de ne pas violer la Politique en recourant à la «privatisation» ou à l'«impartition» touche l'ensemble de l'unité de négociation plutôt qu'un employé en particulier. Le différend mettant aux prises l'AFPC et l'employeur tire son origine de l'impartition du travail effectué collectivement par l'unité de négociation et il portait sur les obligations envers l'unité de négociation dans son ensemble énoncées dans la Politique. Il s'agit donc d'un grief qu'un employé ne pouvait présenter individuellement. Les dispositions de sa loi habilitante indiquent clairement que la Commission avait compétence pour déterminer si les questions lui ont été renvoyées à bon droit.
La Commission n'a pas donné à la Politique une interprétation manifestement déraisonnable. La politique vise à faire en sorte que les employés nommés pour une période indéterminée puissent compter sur la cessation de l'impartition pour que leurs emplois soient protégés. Le recours à des marchés de services n'est pas interdit, mais la Politique obligeait l'employeur à réexaminer la sous‑traitance et, lorsque c'était possible, à y mettre fin afin de préserver les emplois des fonctionnaires nommés pour une période indéterminée au sein de la fonction publique. Plutôt que de tenter de préserver les emplois d'employés nommés pour une période indéterminée, l'employeur s'est mis en devoir de réduire le nombre de ces employés en confiant à un entrepreneur de l'extérieur des tâches identiques à celles de ces derniers et ce, en contravention de l'obligation énoncée dans la politique.
La conclusion de la Commission que l'employeur a manqué à cette obligation ne peut pas être qualifiée de manifestement déraisonnable, et notre Cour ne devrait pas la modifier.
Les juges L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin: La conclusion du juge Cory que la Commission n'a pas rendu une décision manifestement déraisonnable en concluant que l'appelant a contrevenu aux termes de la convention collective intervenue avec l'AFPC est acceptée. Toutefois, la norme de contrôle relative à la décision de la Commission quant à savoir si la question lui a été renvoyée à bon droit en vertu de l'art. 99 LRTFP n'est pas qu'elle ne doit pas avoir fait d'erreur. Il s'agit d'une question qui relève de sa compétence, de sorte que s'applique la norme du caractère manifestement déraisonnable. Comme l'article en soi ne permet pas de répondre définitivement à la question de savoir si le législateur a voulu qu'une telle matière relève de la compétence conférée au tribunal, la Cour doit considérer les autres éléments que comporte l'approche pragmatique et fonctionnelle énoncée dans l'arrêt Bibeault. La loi habilitante de la Commission lui attribue des pouvoirs vastes et étendus et, en accordant à ses décisions la protection d'une clause privative extensive, le Parlement a expressément manifesté son intention que les tribunaux fassent preuve d'une grande retenue à l'égard de ces décisions. L'expertise de la Commission et de ses membres vient étayer également la proposition selon laquelle l'attribution de compétence à l'art. 99 se voulait large plutôt que plus restreinte. En outre, il s'agit d'une question qui est au c{oe}ur de la spécialité de la Commission. Comme la question relève de sa compétence, la Commission n'a pas agi de façon manifestement déraisonnable en concluant qu'il s'agit d'une obligation qui pourrait à bon droit faire l'objet d'un renvoi fondé sur l'art. 99, et la Cour devrait faire preuve de retenue envers sa décision.
Jurisprudence
Citée par le juge Cory
Distinction faite d'avec les arrêts: Mudarth c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1989] 3 C.F. 371 (1re inst.), conf. par (1990), 113 N.R. 159 (C.A.F.); Gonthier c. Canada (1986), 77 N.R. 386; Flieger c. Nouveau-Brunswick (1991), 125 R.N.-B. (2e) 228, autorisation de pourvoi accordée [1992] 2 R.C.S. vi; arrêts mentionnés: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Anisminic Ltd. c. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614; Bell Canada c. Canada (Conseil canadien de la radiodiffusion et des télécommunications), [1989] 1 R.C.S. 1722; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Lester (W.W.) (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l'industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740, [1990] 3 R.C.S. 644; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983; La Reine c. Lavoie, [1978] 1 C.F. 778; Gloin c. Procureur général du Canada, [1978] 2 C.F. 307; Association canadienne du contrôle du trafic aérien c. La Reine, [1985] 2 C.F. 84; Transport Guilbault Inc. c. Scott, C.A.F., no A‑618‑85, 21 mai 1986.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêts mentionnés: Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048.
Lois et règlement cités
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 28 .
Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33, art. 29 .
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 12 , 21 , 22 , 92 , 99 , 101 .
Doctrine citée
Grand Larousse encyclopédique. Paris: Librairie Larousse, 1972, «déraisonnable», «manifeste».
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1991] 1 C.F. 428, 124 N.R. 379, qui a confirmé une déclaration de la Commission des relations de travail dans la fonction publique faite relativement à un renvoi. Pourvoi rejeté.
Eric A. Bowie, c.r., et Harvey A. Newman, pour l'appelant.
Andrew J. Raven, pour l'intimée.
//Le juge Cory//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Cory et Iacobucci rendu par
Le juge Cory ‑‑ Deux questions sont à trancher dans le présent pourvoi. Il s'agit de déterminer en premier lieu, si la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la «Commission») avait compétence pour statuer sur le renvoi dont l'a saisie l'intimée et, en second lieu, à supposer qu'elle ait eu cette compétence, si elle a rendu une décision manifestement déraisonnable lorsqu'elle a statué que l'appelant a violé sa convention collective avec l'intimée en confiant à des entrepreneurs de l'extérieur le travail de saisie de données jusque‑là accompli par les membres de l'unité de négociation.
Les faits
Le 18 avril 1985, le gouvernement du Canada a donné son approbation à une Politique concernant le réaménagement des effectifs, qu'a acceptée le Conseil national mixte de la fonction publique. Cette politique énonçait un programme complet destiné à faciliter la réaffectation et, au besoin, le recyclage des employés nommés pour une période indéterminée touchés par le manque de travail ou par la suppression de certaines fonctions assurées par l'État. La politique a par la suite été incorporée dans la convention collective conclue avec l'intimée. Le texte de la politique revêt donc une importance particulière, d'où la nécessité d'en faire un exposé plutôt détaillé.
D'après la politique, des cas de réaménagement des effectifs peuvent survenir dans la fonction publique pour différentes raisons et, comme conséquence directe d'une telle situation, la direction d'un ministère peut juger que les services d'un ou de plusieurs employés nommés pour une période indéterminée ne seront plus requis après une certaine date. La politique vise à réduire au minimum les effets d'un réaménagement des effectifs sur les employés nommés pour une période indéterminée. L'article 1.3 de la politique est ainsi conçu:
La présente politique a pour but de réduire au minimum les répercussions d'un RÉAMÉNAGEMENT DES EFFECTIFS sur les employés nommés pour une période indéterminée et de faire en sorte que, dans la mesure du possible, d'autres possibilités d'emploi soient offertes aux EMPLOYÉS TOUCHÉS.
Suivant l'article 1.8, «[l]'exécution de cette politique implique le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), la Commission de la Fonction publique (CFP), les ministères et organismes, les agents négociateurs et les employés». Il porte en outre:
Les fonctionnaires touchés par un RÉAMÉNAGEMENT DES EFFECTIFS ne sont pas eux‑mêmes responsables de cette situation. En conséquence, il incombe à la direction de s'assurer que les EMPLOYÉS TOUCHÉS sont traités de façon équitable et qu'on leur offre une possibilité raisonnable de poursuivre leur carrière dans la Fonction publique.
Les termes «employés touchés» et «réaménagement des effectifs» sont ainsi définis:
EMPLOYÉS TOUCHÉS: Les employés nommés pour une période indéterminée dont les services ne seront plus requis en raison d'un RÉAMÉNAGEMENT DES EFFECTIFS.
RÉAMÉNAGEMENT DES EFFECTIFS: Cette situation se produit lorsqu'un sous‑chef ou son AGENT DÉLÉGUÉ décide que les services d'un ou de plusieurs employés nommés pour une période indéterminée ne seront plus requis au delà d'une certaine date en raison d'un manque de travail ou de la suppression d'une fonction. Un RÉAMÉNAGEMENT DES EFFECTIFS est considéré comme important lorsqu'au moins dix employés nommés pour une période indéterminée dans un ministère, dans un ou plusieurs lieux de travail, sont touchés au même moment.
L'objet fondamental de la politique, énoncé à l'art. 3, consiste à:
. . . réaffecter, dans la mesure du possible, à un poste vacant de la Fonction publique, les employés nommés pour une période indéterminée dont les services ne sont plus requis en raison d'un manque de travail ou de la suppression d'une fonction.
L'obligation incombant aux ministères est exposée sous la rubrique «Rôles et responsabilités» et les exigences en matière de planification des ressources humaines sont énoncées aux art. 5 et 6 de la politique:
5.1 Les ministères doivent:
. . .
5.1.2 revoir la façon dont ils utilisent les services des employés nommés pour une période déterminée et les marchés de services, et y mettre fin si cela est de nature à faciliter la RÉAFFECTATION des EMPLOYÉS TOUCHÉS, des EMPLOYÉS EXCÉDENTAIRES et des PERSONNES MISES EN DISPONIBILITÉ;
. . .
6. PLANIFICATION DES RESSOURCES HUMAINES
. . .
6.2 Voici quelques‑uns des facteurs dont il faut tenir compte au moment d'établir un plan d'utilisation des ressources humaines:
. . .
d) les possibilités de placement qui résulteraient de la fin des nominations pour une période déterminée et (ou) des marchés de services;
La Politique concernant le réaménagement des effectifs a été incorporée dans une convention cadre conclue par le Conseil du Trésor et l'intimée, laquelle devait venir à expiration le 30 juin 1988. La convention cadre faisait partie de la convention collective des préposés au traitement des données du ministère du Revenu national, Douanes et Accise.
En mai 1985, le ministre des Finances a prévu la suppression de 15 000 années‑personnes dans la fonction publique sur une période de cinq ans. Afin de réduire le nombre de ses années‑personnes, le ministère du Revenu national, Douanes et Accise, a confié à des entrepreneurs de l'extérieur le travail de 270 préposés au traitement des données, travaillant à divers endroits au Canada.
L'AFPC intimée a déposé un «renvoi» en vertu de la disposition qui est devenue l'art. 99 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35 (la «LRTFP »). Elle soutenait que l'impartition des services de saisie des données allait à l'encontre de l'art. 5.1.2 et de l'al. 6.2d) de la Politique concernant le réaménagement des effectifs et violait en conséquence le par. M‑37.03(28) de la convention cadre intervenue entre les parties. L'intimée a fait valoir en somme que le ministère ne pouvait confier le travail à des entrepreneurs de l'extérieur s'il en résultait une violation de la Politique concernant le réaménagement des effectifs, qui faisait partie de la convention collective.
L'appelant a opposé une exception préliminaire au renvoi, prétendant que la Commission des relations de travail dans la fonction publique n'avait pas compétence en la matière. Dans une décision préliminaire en date du 23 juin 1989, la Commission s'est déclarée compétente pour connaître du renvoi et a rejeté l'exception. Dans sa décision définitive datée du 13 mars 1990, la Commission s'est prononcée en faveur de l'intimée. L'appelant a porté cette décision en appel devant la Cour d'appel fédérale en vertu de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 , modifiée, mais a été débouté: [1991] 1 C.F. 428, 124 N.R. 379.
Les juridictions inférieures
La Commission des relations de travail dans la fonction publique
La Commission a conclu qu'elle avait compétence relativement au renvoi. Il existait, selon elle, deux procédures pour l'audition d'une question concernant l'interprétation d'une convention collective. La première est énoncée dans ce qui est maintenant l'art. 92 LRTFP , qui vise les griefs individuels des employés. La seconde, prévue à l'art. 99 , s'applique à l'audition de ce qu'on pourrait qualifier de griefs de principe. La Commission a conclu que le problème faisant l'objet du renvoi présentait un caractère général et portait sur des questions de principe, de sorte que c'était à l'agent négociateur et non pas à chaque employé qu'il appartenait de faire le grief. L'obligation de l'employeur que l'intimée cherchait à faire exécuter n'était pas une obligation envers un employé en particulier mais bien envers l'ensemble des employés. Il s'ensuivait donc qu'un employé n'aurait pas pu demander l'exécution de l'obligation incombant à l'employeur «de revoir la façon dont il utilise les [marchés de] services».
Sur la question de fond, la Commission est arrivée à la conclusion que la politique avait pour but de protéger les employés nommés pour une période indéterminée contre les conséquences de changements importants apportés à la structure de la fonction publique fédérale. D'après la Commission, le recours à des employés contractuels pour le travail de saisie de données violait la convention collective. À son avis, la politique obligeait l'employeur à réexaminer l'impartition et, lorsque c'était possible, à y mettre fin afin de préserver les emplois des fonctionnaires nommés pour une période indéterminée au sein de la fonction publique. L'employeur a manqué à cette obligation.
La Cour d'appel fédérale, [1991] 1 C.F. 428
En ce qui concerne la question de la compétence, le juge Mahoney, au nom des juges majoritaires, a dit que la Commission a employé à mauvais escient l'expression «grief de principe», mais que c'est avec raison qu'elle s'est jugée compétente à l'égard de la question posée dans le cadre du renvoi. Il s'agissait en fait d'un grief qui allait plus loin que l'obligation envers chaque employé pris individuellement et qui concernait essentiellement l'«existence même» de l'unité de négociation.
Les majoritaires ont décidé en outre que la conclusion de la Commission sur la question de fond était appuyée par la preuve. Le juge Mahoney a convenu que l'employeur s'était conduit d'une manière qui violait à la fois la lettre et l'esprit de la Politique concernant le réaménagement des effectifs, dont le but, a‑t‑il fait remarquer, consistait à faciliter la réaffectation d'employés touchés, excédentaires ou mis en disponibilité. C'est pourquoi la politique prévoyait que l'employeur réexaminerait son utilisation des marchés de services et y mettrait fin si elle portait préjudice aux employés nommés pour une période indéterminée. La politique n'autorisait pas que des employés soient touchés, ou deviennent excédentaires ou mis en disponibilité par l'impartition du travail même qu'ils accomplissaient.
Dans ses motifs de dissidence, le juge Pratte, se bornant à la question de la compétence, a conclu à l'incompétence de la Commission pour décider la question faisant l'objet du renvoi. Selon lui, il ressortait de l'art 5.1 de la Politique concernant le réaménagement des effectifs que l'obligation de l'employeur «de ne pas recourir à l'impartition de façon à préjudicier aux employés nommés pour une période indéterminée [. . .] était manifestement assumée au bénéfice exclusif des employés» (aux pp. 435 et 436). Cela étant, la question renvoyée à la Commission ne pouvait relever du par. 99(1) LRTFP parce qu'elle concernait une obligation dont l'exécution pouvait faire l'objet de griefs présentés par chacun des employés intéressés.
Les dispositions législatives applicables
La Commission a été créée en vertu de la LRTFP . Les articles 11 à 27 traitent de la constitution, des pouvoirs et des fonctions de la Commission. Ses membres (commissaires) sont nommés par le gouverneur en conseil et exercent leurs fonctions à titre inamovible pendant la durée de leur mandat (art. 12 ). Ils sont choisis sur une liste de candidats proposés au président par l'employeur et par l'agent négociateur. On constate donc que la loi va loin pour ce qui est de veiller à l'indépendance et à la compétence des commissaires et de voir ainsi à ce que les parties à un différend aient confiance en eux.
Les décisions de la Commission bénéficient de la protection d'une clause privative de large portée, soit l'art. 101 LRTFP , qui porte:
101. (1) Sauf exception dans la présente loi, toute ordonnance, décision arbitrale ou autre, instruction ou déclaration de la Commission, d'un arbitre nommé en vertu de l'article 63 ou d'un arbitre de griefs est définitive et non susceptible de recours judiciaire.
(2) Il n'est admis aucun recours ou décision judiciaire ‑‑ notamment par voie d'injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto ‑‑ visant à contester, réviser, empêcher ou limiter l'action de la Commission, d'un arbitre nommé en vertu de l'article 63 ou d'un arbitre de griefs.
Le législateur a inclus cette clause privative expressément dans le but de s'assurer que les décisions de la Commission soient définitives et sans appel et que les cours de justice n'aient pas le pouvoir de les modifier à volonté.
Le législateur a investi la Commission de larges pouvoirs en ce qui a trait à l'examen et au règlement d'une grande variété de problèmes qui se posent dans le domaine des relations du travail. À titre d'exemple, l'art. 21 autorise la Commission à prendre des ordonnances relatives à l'observation de l'ensemble de la LRTFP et des règlements pris sous son régime. En outre, l'art. 22 lui confère de larges pouvoirs réglementaires dans plusieurs domaines, dont la détermination des unités habiles à négocier collectivement. Visiblement, le législateur a mis toute sa confiance dans la Commission et a cherché à protéger les décisions rendues par celle‑ci dans le domaine délicat et explosif qu'est celui des conflits de travail. La LRTFP a établi une Commission composée d'experts en matière de relations du travail. La Commission a pour but et pour vocation de régler les différends qui pourront naître entre le gouvernement fédéral et ses fonctionnaires. Pour qu'elle puisse atteindre cet objectif, il faut qu'elle rende ses décisions de façon expéditive et que celles‑ci soient définitives. C'est précisément pour leur assurer le caractère définitif tellement nécessaire dans ce domaine que les décisions de la Commission bénéficient de la protection d'une clause privative de large portée. Il faut toujours se rappeler que c'est le législateur qui a conçu l'idée d'une commission d'experts chargés de régler le plus rapidement et le plus définitivement possible les différends entre employés et employeurs. Les tribunaux devraient hésiter à s'ingérer dans les décisions de la Commission.
Il sera utile de garder présents à l'esprit les buts généraux de la LRTFP ainsi que ses dispositions particulières lorsque nous entreprendrons l'examen des questions soulevées par le présent pourvoi.
Les cours de justice et les tribunaux administratifs
Dans une société aussi complexe que la nôtre, l'existence de commissions et de tribunaux administratifs s'impose de plus en plus. En effet, l'expérience et les connaissances spécialisées de certaines commissions dépassent celles des cours de justice. Ces commissions permettent la résolution rapide de questions compliquées et, souvent, techniques. Généralement composés d'experts dans leur domaine, les tribunaux administratifs fonctionnent indépendamment du gouvernement. Les relations du travail et l'énergie sont deux excellents exemples de domaines où l'expertise d'un tribunal administratif se révèle inestimable.
L'évolution de l'attitude des cours de justice à l'égard des tribunaux administratifs a passé par trois étapes. La première est celle des affaires décidées antérieurement à l'arrêt de notre Cour Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227 («SCFP»). Ce sont l'arrêt SCFP lui‑même et le principe y énoncé qui marquent la deuxième étape, tandis que les décisions rendues postérieurement à l'arrêt SCFP représentent la dernière étape.
Jurisprudence antérieure à l'arrêt SCFP
La jurisprudence antérieure à l'arrêt SCFP est caractérisée par le contrôle rigoureux qu'exerçaient les cours de justice sur les tribunaux dits inférieurs, ce qui se manifestait par leur empressement à substituer leur opinion à celle du tribunal administratif. Cette position est énoncée, entre autres, dans Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425, et Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756. Dans chacun de ces arrêts la Cour a suivi le principe énoncé dans l'arrêt Anisminic Ltd. c. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147. Ils ont tous adopté la position qu'une définition de l'erreur juridictionnelle devrait comprendre toute question qui se rattache à l'interprétation d'une loi faite par un tribunal administratif. Dans chaque cas, notre Cour a substitué à l'interprétation du tribunal administratif sa propre opinion quant à la bonne interprétation de la loi en cause. Ces arrêts ont donc considérablement élargi la portée du contrôle judiciaire.
L'arrêt SCFP
Dans l'affaire SCFP, il s'agissait d'une plainte, portée auprès de la Commission des relations de travail dans les services publics, qui reprochait à l'employeur de remplacer des grévistes par des cadres en contravention de la Loi relative aux relations de travail dans les services publics, L.R.N.‑B. 1973, ch. P‑25, qui prévoyait que, durant une grève, «l'employeur ne doit pas remplacer les grévistes ou attribuer leurs postes à d'autres employés». La question en litige portait sur la compétence de la Commission pour interpréter le sens de l'expression «autres employés». Le juge Dickson (plus tard Juge en chef), s'exprimant au nom de la Cour, a fait remarquer l'ambiguïté de l'article en question. Il a ensuite énoncé la raison de protéger les décisions des tribunaux administratifs qui ont été prises conformément à leur compétence. Il écrit, aux pp. 235 et 236:
La commission est un tribunal spécialisé chargé d'appliquer une loi régissant l'ensemble des relations de travail. Aux fins de l'administration de ce régime, une commission n'est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s'est développé à partir du système de négociation collective, tel qu'il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine.
Les raisons habituelles pour lesquelles les tribunaux évitent de réviser les décisions des commissions des relations de travail prennent encore plus de poids dans un cas comme celui‑ci. Ce n'est pas simplement à un organisme administratif que le législateur a donné un pouvoir de décision, mais à un organisme spécial et distinct, une Commission des relations de travail dans les services publics. Elle a de larges pouvoirs ‑‑ plus étendus que ceux normalement conférés à pareil organisme ‑‑ afin de surveiller et d'administrer le tout nouveau système de négociation collective créé par la Loi relative aux relations de travail dans les services publics. Cette loi établit un équilibre délicat entre le besoin de maintenir des services publics et le besoin de préserver la négociation collective. Pour atteindre ce double but, les membres de la Commission doivent donc faire preuve d'une grande sensibilité à ces questions et d'une habileté unique.
Le juge Dickson a ajouté que «non seulement la Commission n'est‑elle pas tenue de faire une interprétation «juste», mais encore a‑t‑elle le droit d'errer et pareille erreur ne sera pas susceptible de révision étant donné la protection offerte par la clause privative» (à la p. 236).
Quelle est donc alors la norme applicable? Il ne suffit pas que la décision soit entachée d'erreur. Comme l'a dit le juge Dickson dans l'arrêt SCFP, à la p. 237:
La Commission a‑t‑elle interprété erronément les dispositions législatives de façon à entreprendre une enquête ou à répondre à une question dont elle n'était pas saisie? Autrement dit, l'interprétation de la Commission est‑elle déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s'appuyer sur la législation pertinente et d'exiger une intervention judiciaire? [Je souligne.]
Suivant l'arrêt SCFP, tant qu'il n'outrepasse pas sa compétence, un tribunal administratif perdra sa compétence seulement s'il agit d'une manière manifestement déraisonnable, principe qu'a appliqué uniformément la jurisprudence subséquente.
Jurisprudence ultérieure à l'arrêt SCFP
Se sont révélées particulièrement importantes deux affaires dans lesquelles le juge Beetz a rédigé les motifs de notre Cour. Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412, l'employeur a présenté au Conseil canadien des relations du travail («CCRT») une requête dans laquelle il alléguait que le syndicat autorisait une grève illégale des employés qui étaient engagés dans un refus concerté de faire du travail supplémentaire. L'employeur a demandé au CCRT de déclarer la grève illégale et de délivrer une ordonnance de ne pas faire contre le syndicat. Le CCRT a conclu que les actes des employés équivalaient en fait à une grève, peu importe si la convention collective accordait à l'employeur le pouvoir d'obliger les employés à faire du travail supplémentaire. L'ordonnance du CCRT exigeait que les ouvriers mettent fin à leur refus de faire du temps supplémentaire et renvoyait à l'arbitrage la question de savoir si, selon une juste interprétation de la convention collective, le travail supplémentaire était obligatoire.
Le syndicat a demandé une révision de la conclusion à l'illégalité de l'embargo sur le temps supplémentaire et a soutenu que le CCRT avait commis une erreur juridictionnelle ou erreur de compétence en répondant incorrectement à la question de savoir si le refus d'effectuer du travail supplémentaire constituait une grève.
Le juge Beetz a établi une distinction entre les erreurs commises par un tribunal administratif qui agit dans le cadre de sa compétence pour trancher la question dont il est saisi et les erreurs commises en déterminant s'il a compétence pour examiner la question dont il est saisi. D'après l'arrêt SCFP, le tribunal n'a alors qu'à rendre une décision qui ne soit pas manifestement déraisonnable. En ce qui concerne la question de la compétence, cependant, la norme de retenue sera beaucoup moins élevée. Il faudra, relativement à cette question, que le tribunal administratif ait raison, c'est‑à‑dire que, du moment que sa décision est simplement erronée, il y a erreur donnant lieu à examen. Le juge Beetz s'est expliqué aux pp. 420 et 421:
L'erreur juridictionnelle entraîne le plus souvent un excès de compétence ou un refus d'exercer une compétence, soit dans l'ouverture d'une enquête, soit en cours d'enquête, soit encore dans ses conclusions ou son dispositif. Une telle erreur, même commise de la meilleure foi du monde, entraîne néanmoins l'annulation de la décision qui en est entachée . . .
Dans l'affaire U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, le juge Beetz, s'exprimant au nom de la Cour, a précisé davantage le point de vue de notre Cour exposé dans l'arrêt L'Acadie. Examinant la question de la retenue judiciaire, il a conclu que l'arrêt SCFP n'établit nullement qu'un excès de compétence ne peut naître que d'erreurs manifestement déraisonnables. Il a énoncé dans les termes suivants les deux cas dans lesquels un tribunal administratif outrepasse sa compétence (à la p. 1086):
1.Si la question de droit en cause relève de la compétence du tribunal, le tribunal n'excède sa compétence que s'il erre d'une façon manifestement déraisonnable. Le tribunal qui est compétent pour trancher une question peut, ce faisant, commettre des erreurs sans donner ouverture à la révision judiciaire.
2.Si, par contre, la question en cause porte sur une disposition législative qui limite les pouvoirs du tribunal, une simple erreur fait perdre compétence et donne ouverture à la révision judiciaire.
Cela se résume donc ainsi: sur la question de sa compétence pour connaître de la plainte dont elle est saisie, du moment qu'elle commet une simple erreur, la commission excède sa compétence.
Une cour de justice, en examinant si une commission a commis une simple erreur relativement à la question de sa propre compétence, devrait adopter l'analyse «pragmatique et fonctionnelle» dont a parlé le juge Beetz aux pp. 1088 et 1089:
L'analyse formaliste de la doctrine de la condition préalable cède le pas à une analyse pragmatique et fonctionnelle, associée jusqu'ici à la notion d'erreur manifestement déraisonnable. À première vue, il peut paraître que l'analyse fonctionnelle appliquée jusqu'ici aux cas d'erreur manifestement déraisonnable ne convienne pas aux cas où l'on allègue une erreur au sujet d'une disposition législative qui circonscrit la compétence d'un tribunal. La différence entre ces deux espèces d'erreur est évidente: seule une erreur manifestement déraisonnable entraîne un excès de compétence quand la question en cause relève de la compétence du tribunal tandis que, quand il s'agit d'une disposition législative qui circonscrit la compétence du tribunal, une simple erreur entraîne une perte de compétence. Il n'en reste pas moins que la première étape de l'analyse nécessaire à la notion de l'erreur «manifestement déraisonnable» consiste à déterminer la compétence du tribunal administratif. À cette étape, la Cour examine non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres, et la nature du problème soumis au tribunal. L'analyse pragmatique ou fonctionnelle, à cette première étape, convient tout aussi bien pour le cas où l'on allègue une erreur dans l'interprétation d'une disposition qui circonscrit la compétence du tribunal administratif: dans le cas où l'on allègue une erreur manifestement déraisonnable sur une question qui relève de la compétence du tribunal comme dans le cas où l'on allègue une simple erreur sur une disposition qui circonscrit cette compétence, la première étape consiste à déterminer la compétence du tribunal.
Notre Cour a confirmé cette démarche tout récemment dans les motifs rédigés par le juge Sopinka au nom des juges majoritaires dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614.
Toutefois, en ce qui concerne la question de fond soumise au tribunal administratif, la jurisprudence ultérieure à l'arrêt SCFP n'a rien changé à la position adoptée par le juge Dickson dans cet arrêt. Dans l'arrêt L'Acadie, le juge Beetz a confirmé la norme énoncée dans l'arrêt SCFP. Il a dit, aux pp. 419 et 420:
Faut‑il le rappeler, des clauses privatives comme celles qui résultent de la combinaison de ces deux dernières dispositions ne confèrent pas un droit d'appel. Elles n'habilitent pas la cour chargée de la révision à rendre la décision qu'un tribunal administratif comme le Conseil aurait dû rendre quoiqu'elles lui permettent d'indiquer en certains cas les actes qu'il aurait dû accomplir et de lui retourner l'affaire pour qu'il y soit donné suite. Elles n'habilitent même pas la cour à casser la décision d'un tribunal administratif à cause d'une simple erreur de droit. Si le Conseil commet une telle erreur, sa décision reste intangible. [Je souligne.]
De plus, bien qu'y formulant l'analyse dite pragmatique et fonctionnelle, notre Cour a eu soin de souligner dans l'arrêt Bibeault que la norme établie dans l'arrêt SCFP devait être appliquée chaque fois qu'une cour de justice examine une décision rendue par une commission dans les limites de sa compétence. Le juge Beetz a dit, à la p. 1086:
. . . Si la question de droit en cause relève de la compétence du tribunal, le tribunal n'excède sa compétence que s'il erre d'une façon manifestement déraisonnable. Le tribunal qui est compétent pour trancher une question peut, ce faisant, commettre des erreurs sans donner ouverture à la révision judiciaire.
De même, dans l'arrêt Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications ca