Gordon c. Canada (Santé)

Gordon c. Canada (Santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-02-27
Référence neutre
2008 CF 258
Numéro de dossier
T-347-06
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20080227
Dossier : T-347-06
Référence : 2008 CF 258
ENTRE :
MIKE GORDON
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SANTÉ
défendeur
et
LA COMMISSAIRE À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE
intervenante
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
[1] Par une demande déposée le 24 février 2006, Mike Gordon (le demandeur) a demandé réparation contre le ministre de la Santé (le défendeur), en raison du refus de ce dernier de communiquer le champ « province » dans la base de données du Système canadien d’information sur les effets indésirables des médicaments (Canadian Adverse Drug Reaction Information System-CADRIS) maintenu par le défendeur. La réparation demandée par le demandeur est énoncée dans son mémoire des faits et du droit :
[TRADUCTION]
Le demandeur demande que la Cour :
a) ordonne au défendeur de publier le champ « province » et que ce champ soit ajouté aux autres champs déjà publiés;
b) ordonne au défendeur de maintenir l’accès du public aux autres champs déjà publiés afin d’empêcher le défendeur de soustraire arbitrairement l’un de ces champs à l’accès du public;
c) ordonne que soit rendue cette ordonnance ainsi que toute autre ordonnance que la Cour jugera indiquée;
d) le tout avec dépens.
[2] Par une ordonnance en date du 14 novembre 2006, la commissaire à la protection de la vie privée du Canada (l’intervenante) est autorisée à intervenir dans la présente demande avec tous les droits normalement associés à la qualité de partie.
[3] Les présents motifs suivent l’audition de la demande qui a eu lieu le 4 février 2008.
CONTEXTE
[4] Par une lettre adressée au « Coordonnateur de l’accès à l’information, Santé Canada », en date du 23 août 2001, sur papier à en‑tête de « CBC/Radio-Canada », le demandeur, qui se décrit comme producteur associé – Divulgation, CBC-TV, a écrit :
[TRADUCTION] En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, je demande l’accès à la base de données sur les effets indésirables des médicaments ainsi qu’une copie de cette base de données. Celle‑ci contient de l’information provenant de la « Notification concernant un effet indésirable soupçonné dû à des produits de santé commercialisés au Canada »…ou tout autre rapport ou communication similaire recueilli dans le cadre du Programme canadien de surveillance des effets indésirables des médicaments du Bureau de la surveillance des médicaments.
Un certain David McKie, apparemment collègue du demandeur à CBC/Radio-Canada, a déposé par la suite une demande similaire, et lui et le demandeur ont ensemble pris diverses mesures pour donner suite à leurs demandes. M. McKie n’a pas été partie à la présente procédure et n’a pas participé à l’audience devant la Cour bien que son affidavit ait été déposé à l’appui de la demande.
[5] CADRIS se compose d’une base de données qui contient des renseignements recueillis par le défendeur relativement aux effets indésirables soupçonnés causés par des produits de santé, notamment les produits pharmaceutiques, les produits biologiques, les produits de santé naturels et les produits radiopharmaceutiques commercialisés au Canada. Pour les besoins du système CADRIS, un « effet indésirable » désigne tout effet nocif provoqué par un produit particulier ainsi que les effets qui se produisent à la suite d’une réaction à une combinaison de médicaments. Les renseignements concernant de tels effets sont recueillis au moyen de déclarations produites, sur une base volontaire, par des professionnels de la santé et des consommateurs et, sur une base obligatoire, par les fabricants de médicaments. Environ trente‑huit pour cent (38 %) des cas d’effets indésirables signalés au défendeur proviennent de déclarations volontaires. Les autres, environ soixante-deux pour cent (62 %), sont fournis par les fabricants de médicaments. Le nombre total de déclarations de cas d’effets indésirables reçues par le défendeur en 2005 s’établissait à dix mille quatre cent dix (10 410). Vers le 5 juillet 2006, la base de données CADRIS contenait des données provenant de plus de cent quatre-vingts mille (180 000) déclarations d’effets indésirables soupçonnés reçues depuis 1965[1].
[6] Un souscripteur d’affidavit atteste pour le compte du défendeur :
[TRADUCTION] Les données fournies dans les déclarations d’effets indésirables varient grandement en qualité, exactitude et intégralité. Les déclarations d’effets indésirables sont les observations et les soupçons de ceux qui produisent la déclaration. Il est très difficile de tirer des conclusions définitives fondées sur des relations de cause à effet à partir des renseignements fournis dans une déclaration donnée. Toute une gamme de considérations diverses peuvent avoir causé un effet indésirable, notamment la contribution possible de médicaments ou de thérapies concomitantes et les antécédents médicaux du patient. En outre, seule une infime partie des effets indésirables soupçonnés est signalée au programme. Au site Web de Santé Canada, on peut lire ce qui suit sous la rubrique « Résultats au moment de la déclaration » :
« Conséquence des effets signalés dans le rapport de cas, tels que décrits par le déclarant au moment de la déclaration et indépendamment de tout lien causal. Le résultat n’est pas fondé sur une évaluation scientifique de Santé Canada[2] ».
[7] La base de données CADRIS contient environ cent vingt-cinq (125) champs de données dont à peu près vingt‑cinq pour cent (25 %) « ne sont pas utilisés ». Au moment de l’instruction de la présente procédure, environ quatre-vingt-deux (82) champs de données avaient été communiqués au demandeur. Des dix‑neuf (19) autres, trois (3) n’étaient pas divulgués parce qu’ils sont « toujours CDN », quatre (4) n’étaient pas divulgués parce qu’ils étaient « toujours WHOART », présumément une référence à l’Organisation mondiale de la santé, et les douze (12) autres n’avaient pas été fournis, en tout ou en partie, essentiellement pour des raisons de protection de renseignements personnels[3]. De ces douze (12) champs de données, un seul fait l’objet de la présente procédure : celui qui est intitulé « province ». Dans la terminologie de la base de données CADRIS, le terme « province » renvoie à la province d’où vient la déclaration en question; il n’indique donc pas nécessairement la province de résidence de la personne qui a présumément subi l’effet indésirable.
[8] Le 30 octobre 2002, un collègue du demandeur, David McKie, a écrit au commissaire à l’information pour déposer une plainte [TRADUCTION] « … concernant le refus de Santé Canada de communiquer sous forme électronique les données des effets indésirables des médicaments… ». Il s’en est suivi une longue intervention du Commissariat à l’information qui a finalement fait parvenir un rapport en date du 12 janvier 2006. Le rapport en question indique notamment :
[TRADUCTION] Le 31 août 2001, Santé Canada vous a remis une estimation des frais de production d’une copie papier des dossiers contenus dans sa base de données sur le Système canadien d’information sur les effets indésirables des médicaments (CADRIS). La même journée, vous vous être plaint de la réponse de Santé Canada. De plus, nous avons fait enquête sur l’argument de Santé Canada selon lequel il n’était pas possible de fournir une copie électronique des dossiers parce que les renseignements personnels contenus dans la base de données ne pouvaient pas, dans tous les cas, devenir anonymes et être protégés par voie électronique.
Vous le savez, j’ai rencontré votre collègue Dave McKie, les représentants de Santé Canada ainsi que vous-même le 30 mai 2003 afin d’accélérer le règlement de votre plainte. Par la suite, en octobre 2003, Santé Canada vous a remis une copie électronique reconfigurée des renseignements contenus dans la base de données CADRIS (1965-2002) sur un CD‑ROM. De plus, jusqu’au 9 septembre 2005, les représentants de Santé Canada ont continué de travailler avec vous pour améliorer la qualité et la nature conviviale des renseignements fournis. Ensuite, le 26 février 2004, Santé Canada vous a donné une réponse « définitive » en vous fournissant la majorité des renseignements figurant dans les champs de données.
Douze champs de données ont été retenus : « groupe ethnique », « déclarant clinique », « déclarant hôpital », « déclarant nom », « déclarant ville », « déclarant numéro de téléphone », « initiales du patient », « identification du patient », « province », « date de naissance », « date de conception » et « date de décès ». L’information a été retenue conformément au paragraphe 19(1) de la Loi. À la suite d’une rencontre que j’ai eue avec les représentants de Santé Canada le 12 juillet 2005, j’ai été informé que, le 9 septembre 2005, Santé Canada vous a communiqué les renseignements de la base de données touchant l’année de décès, l’année de naissance et l’année de conception.
…
Ayant examiné la preuve et l’argumentation présentées par les deux parties, je suis convaincu que les autres champs retenus contiennent de l’information qui, s’ils étaient divulgués, pourraient révéler l’identité des individus. Par conséquent, je juge que les renseignements retenus sont « personnels » aux fins du paragraphe 19(1) de la Loi. Je suis également convaincu que les individus concernés n’ont pas donné leur consentement à la divulgation de leurs renseignements personnels, que le public n’a pas droit à la communication des renseignements détenus et qu’aucune des dispositions de l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels n’autorise la communication des renseignements détenus.
En concluant que le paragraphe 19(2) n’autorise pas la communication des renseignements obtenus, j’ai pris spécialement en considération les dispositions du sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Vu la grande quantité de renseignements déjà divulgués de la base de données CADRIS et vu la nécessité de protéger l’anonymat afin d’encourager des déclarations volontaires, je ne peux conclure que des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée.
Compte tenu de la réponse définitive donnée par Santé Canada le 9 septembre 2005, je considère que la présente plainte est réglée. Je sais gré à M. McKie et à vous de la patience et de la coopération dont vous avez fait montre tout au long de cette enquête.
…
[Non souligné dans l’original. Les renvois à la « Loi » sont, bien entendu, des renvois à la « Loi sur l’accès à l’information »]
[9] La procédure s’est poursuivie. Comme il a été indiqué plus tôt, le seul litige porté devant la Cour est la non-communication du champ « province » de la base de données CADRIS, non‑communication que justifie le défendeur par l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information. Comme il a été également indiqué antérieurement, le terme « province » dans le système CADRIS renvoie à la province d’où vient la déclaration d’un effet indésirable, ce qui dans la majorité des cas ne serait pas nécessairement la même province que la province de résidence de la personne qui subit présumément l’effet indésirable.
DISPOSITONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[10] Les dispositions législatives pertinentes sont vastes. Elles sont énoncées au complet dans une annexe jointe aux présents motifs. Voici une brève description des dispositions énoncées dans l’annexe.
[11] La présente procédure a été introduite en vertu de l’article 41 de la Loi sur l’accès à l’information[4] (la Loi). Voici les dispositions de la Loi pertinentes quant à la procédure :
- L’article 2 énonce l’objet de la Loi et sa complémentarité avec les autres procédures régissant l’accès aux renseignements détenus par le gouvernement.
- L’article 3 de la Loi définit, entre autres, les termes et expression « Cour », « institution fédérale » et « document » aux fins de la Loi.
- L’article 19 de la Loi interdit la communication des « renseignements personnels » visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et lève cette interdiction, entre autres, dans les circonstances où la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
- L’article 41 de la Loi prévoit le pouvoir de l’institution et le règlement de procédures semblables à celle qui est portée devant la Cour.
- L’article 48 de la Loi traite du « fardeau de la preuve » dans une procédure semblable à celle‑ci.
- L’article 49 de la Loi traite du règlement d’une procédure semblable à celle de l’espèce lorsque la Cour conclut au bon droit de la personne qui a exercé le recours en révision d’une décision de refus de communication. L’article 19 de la Loi n’est pas mentionné à l’article 50 de la Loi.
- La mention du ministère de la Santé dans l’annexe 1 de la Loi a pour effet d’inclure ce ministère dans la définition d’« institution fédérale » figurant à l’article 3.
[12] Les dispositions suivantes de la Loi sur la protection des renseignements personnels[5] sont pertinentes :
- L’article 2 définit l’objet de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
- L’article 3 définit aux fins d’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels entre autres l’expression « renseignements personnels », mais exclut, pour l’application de certains articles, notamment l’article 19 de la Loi, certains renseignements qui autrement seraient visés par cette définition.
- L’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et particulièrement le sous-alinéa 8(2)m)(i), compte tenu des faits de l’espèce, interagit avec l’alinéa 9(2)c) de la Loi.
RÉPARATIONS DEMANDÉES [13] Les réparations demandées par le demandeur sont citées au paragraphe 1 des présents motifs. Le défendeur cherche à faire rejeter la demande avec dépens. L’intervenante ne sollicite aucune réparation précise.
LES QUESTIONS [14] Le demandeur fait valoir au paragraphe 56 de son mémoire des faits et du droit que les questions suivantes sont soulevées par la présente demande :
a) Quelle est la norme de contrôle judiciaire appropriée pour la décision de Santé Canada de ne pas communiquer le champ « province » contenu dans la base de données CADRIS?
b) La communication du champ « province » demandée constitue‑t‑elle une communication de renseignements personnels? Plus précisément, la communication du champ « province » permet-elle l’identification d’un individu, donnant ainsi d’autres renseignements, des renseignements personnels visés par l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels?
c) En supposant que la communication du champ « province » ou de la « province » ne constitue pas un renseignement personnel en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, Santé Canada peut-il invoquer une autre exception du champ « province » en vertu de la Loi sur l’accès à l’information?
[15] Le défendeur reformule les questions dans son mémoire des faits et du droit comme suit :
a) Santé Canada a‑t‑il conclu à bon droit que le champ « province » dans la base de données CADRIS est assujetti à l’exception obligatoire de communication prévue au paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information?
b) Santé Canada « abuse‑t‑il de son pouvoir discrétionnaire » en concluant que la communication ne doit pas se faire en vertu du paragraphe 19(2) de la Loi?
[16] L’intervenante n’a présenté aucun énoncé de questions dans son mémoire des faits et du droit, mais a présenté des observations détaillées et très utiles, tant par écrit qu’oralement, à l’audition de la présente affaire, sous les rubriques [traduction] « Le critère approprié à appliquer pour déterminer si les renseignements personnels "concernent un individu identifiable" et « Pondération des intérêts inhérente au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ». Les sous-titres de la première rubrique comprennent « L’importance de la protection des renseignements personnels dans la société canadienne ».
[17] La norme de contrôle judiciaire, mentionnée dans la liste des questions du demandeur, est bien entendu essentielle pour les décisions à l’égard de toutes les demandes semblables à la présente. Il y a beaucoup de chevauchement entre les autres questions proposées au nom du demandeur et celles proposées au nom du défendeur.
ANALYSE 1. Norme de contrôle
[18] Dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada)[6], le juge Gonthier a écrit, au nom de la Cour, dans le contexte d’une brève analyse pragmatique et fonctionnelle et après avoir cité le paragraphe 2(1) de la Loi :
Selon moi, l’adoption d’une norme de contrôle qui commande une moins grande retenue sert cet objectif. Sous le régime fédéral, les personnes chargées de répondre aux demandes de renseignements sont des représentants de l’institution fédérale en cause. Cette situation diffère donc de celle créée par de nombreuses lois provinciales sur l’accès à l’information qui prévoient l’examen des demandes de renseignements par un tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif. … Une norme de contrôle qui comporte une moins grande retenue est donc conforme à l’objet déclaré de la loi, selon lequel les décisions quant à la communication de documents de l’administration fédérale doivent être susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. Par ailleurs, les personnes chargées de répondre aux demandes de renseignements sous le régime de la Loi sur l’accès à l’information pourraient être portées à interpréter les exceptions à la communication d’une manière libérale qui favorise leur institution … À cet égard, l’exercice de pouvoirs de contrôle étendus concorderait avec l’objet déclaré de la loi, qui est de consacrer le principe du droit du public à la communication des documents de l’administration fédérale, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées.
[Renvois omis.]
Il a conclu que, sur le fondement des faits de l’affaire portée devant lui, pour bon nombre des éléments essentiels qui sont similaires au contexte factuel de l’espèce, la norme de contrôle de judiciaire appropriée était la « décision correcte ».
[19] L’avocate du demandeur a fait valoir que, dans l’espèce, le défendeur était tenu d’interpréter l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Elle soutient par conséquent que, comme dans le précédent ci‑dessus, le fait que le responsable d’une institution fédérale est chargé d’interpréter la loi milite en faveur de l’octroi de vastes pouvoirs de contrôle judiciaire. Donc, l’avocate fait valoir que la norme de contrôle judiciaire appropriée compte tenu des faits de la présente affaire est « la décision correcte ».
[20] L’avocat du défendeur soutient que ce qui précède devrait être restreint dans des circonstances, comme en l’espèce, où le Commissaire à l’information du Canada a exprimé une opinion selon laquelle il convient de ne pas divulguer des renseignements en raison de préoccupations en matière de vie privée. Dans la décision Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l’information)[7], mon collègue le juge Dawson a écrit au paragraphe 84 de ses motifs :
…La communication peut uniquement être ordonnée par la Cour fédérale dans le cas où, une fois terminée l’enquête du commissaire, le demandeur d’accès ou le Commissaire exerce, conformément à l’article 41 ou 42 de la Loi, un recours en révision pour refus subséquent de communication d’un document. En pareil cas, la Cour bénéficiera de l’enquête et du rapport du commissaire. La présente cour et la Cour d’appel fédérale ont statué que l’avis motivé du commissaire est un facteur dont il faut tenir compte dans le cadre d’un contrôle judiciaire exercé par la présente cour. …
[Renvois omis.]
Je suis convaincu que le passage susmentionné n’est pas incompatible avec les directives formulées par le juge Gonthier de la Cour suprême du Canada. En fait, je suis d’avis que cet extrait est tout à fait compatible avec ces directives, compte tenu de l’indépendance du Commissaire à l’information à l’égard du gouvernement.
[21] En outre, l’avocat du défendeur fait valoir que, lorsque le défendeur décide de refuser la communication du champ « province » au motif que ce champ constitue des renseignements personnels visés par l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il faut faire preuve d’une plus grande retenue à l’égard de cette décision parce que l’exception à la règle générale figurant au paragraphe 19(1) de la Loi est entièrement discrétionnaire. La décision de ne pas exercer ce pouvoir discrétionnaire se fonde, selon les faits de la présente affaire, sur la conclusion que la communication ne serait pas conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Donc, l’exercice du pouvoir discrétionnaire de ne pas communiquer des renseignements comporte une interprétation de la loi.
[22] Dans l’arrêt Dagg c. Canada (Ministère des Finances)[8] (Dagg), le juge LaForest a écrit, au paragraphe 110 :
Dans Kelly c. Canada (Solliciteur général)…le juge Strayer a analysé la méthode générale à adopter à l’égard des exemptions discrétionnaires prévues à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Il affirme, à la p. 149 :
Comme on peut le voir, ces exemptions exigent que le responsable d’un établissement prenne deux décisions : 1) une décision de fait sur la question de savoir si les renseignements en question correspondent à la description de renseignements susceptibles de ne pas être divulgués; et 2) une décision discrétionnaire sur la question de savoir s’il convient néanmoins de divulguer lesdits renseignements.
Le premier type de décision est, je crois, révisable par la Cour et celle‑ci peut y substituer sa propre conclusion, sous réserve, à mon avis, de la nécessité de faire preuve d’une certaine déférence envers les décisions des personnes qui, de par les responsabilités institutionnelles qu’elles assument, sont mieux placées pour juger la question . . .
Le second type de décision est purement discrétionnaire. À mon sens, en révisant une telle décision la Cour ne devait pas tenter elle-même d’exercer de nouveau le pouvoir discrétionnaire, mais plutôt examiner le document en question et les circonstances qui l’entourent et se demander simplement si le pouvoir discrétionnaire semble avoir été exercé de bonne foi et pour un motif qui se rapporte de façon logique à la raison pour laquelle il a été accordé.
J’estime qu’il s’agit de la bonne façon d’aborder la révision de l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu au sous‑al. 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[23] Je suis convaincu que l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la Loi correspond au « second type de décision », c’est‑à-dire une décision purement discrétionnaire dont il est fait état dans la citation susmentionnée.
[24] En conséquence, j’estime que la norme de contrôle appropriée dans la présente demande est celle de la décision correcte, sous réserve des deux restrictions susmentionnées qu’a fait valoir le défendeur : le fait que le commissaire a participé à cette affaire et a appuyé la décision du défendeur de maintenir l’exception du champ « province » est un facteur dont la Cour doit tenir compte comme restriction de la norme de contrôle judiciaire de la décision correcte relativement à l’exception demandée en vertu du paragraphe 19(1) de la Loi; la décision du défendeur de ne pas exercer son pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de communiquer malgré tout le contenu du champ « province » ne devrait faire l’objet d’un contrôle que pour décider si le pouvoir discrétionnaire a été exercé de bonne foi et pour un motif logiquement lié au but pour lequel le pouvoir discrétionnaire a été accordé.
2. La décision selon laquelle le champ « province » est visé par le paragraphe 19(1) de la Loi
a) Renseignements personnels
[25] La définition de l’expression « renseignements personnels » qui s’applique à la Loi sur la protection des renseignements personnels se trouve à l’article 3, et est libellée comme suit : « …les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable … ». Cette définition large est précisée à l’aide de neuf (9) catégories de renseignements énumérées et non exhaustives. Les exceptions faites à la vaste définition sont ensuite énumérées, entre autres aux fins de l’application de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information et, parmi ces exceptions, une seule pourrait s’appliquer en l’espèce : « un individu décédé depuis plus de vingt ans ». Une bonne part de l’issue de la présente affaire dépend de l’interprétation donnée au mot « concernant » dans la définition générale de « renseignements personnels ».
[26] Le paragraphe 19(1) de la Loi prévoit que le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le paragraphe 19(2) prévoit un pouvoir discrétionnaire grâce auquel le responsable d’une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans trois cas donnés, dont un seul s’applique à la présente affaire et c’est celui qui prévoit que « la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[27] Le paragraphe 8(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit que les renseignements personnels ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l’individu qu’ils concernent, que conformément au paragraphe (2) du même article. Le paragraphe 8(2) prévoit que les renseignements personnels peuvent être communiqués dans treize (13) cas énumérés, dont un seul s’applique à la présente affaire. Ce cas est formulé en ces termes :
m) communication à toute autre fin dans les cas où, de l’avis du responsable de l’institution,
(i) des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée,
…
[28] Dans l’arrêt Dagg[9], le juge LaForest a décrit l’interprétation de l’article 19 de la Loi comme résultant « … d’un conflit entre deux principes opposés consacrés par la loi – l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels ». Dans l’arrêt H.J. Heinz Co. of Canada Ltd. c. Canada (Procureur général)[10], la juge Deschamps a écrit au nom de la majorité de la Cour, au paragraphe 26 de ses motifs :
Cependant, le lien étroit qui existe entre le droit d’accès à l’information et le droit à la vie privée ne signifie pas qu’il y a lieu d’accorder en tout temps une valeur égale à tous les droits. Le régime législatif établi par la LAI et la LPRP indique clairement que, lorsqu’il est question des renseignements personnels d’un individu, le droit à la vie privée l’emporte sur le droit d’accès à l’information, sauf dans la mesure prévue par la loi. Les deux lois comportent des interdictions de divulguer des renseignements personnels, plus particulièrement à l’art. 8 de la LPRP et à l’art. 19 de la LAI. Ainsi, bien que le droit à la vie privée soit l’élément déterminant de la LPRP, il est également reconnu et appliqué par la LAI.
À propos de cette question, la juge Deschamps a conclu au paragraphe 29 :
Il ressort donc clairement du régime législatif établi par la LAI et la LPRP que, lorsqu’il est question des renseignements personnels d’un individu, le droit à la vie privée l’emporte sur le droit d’accès à l’information [Non souligné dans l’original.]
[29] Au paragraphe 28 de l’arrêt Heinz, précité, la juge Deschamps a noté :
… Cette mesure législative a une telle importance que notre Cour l’a qualifiée de « quasi constitutionnelle » en raison du rôle que joue la protection de la vie privée dans le maintien d’une société libre et démocratique : ….
[Renvois omis.]
[30] C’est dans ce contexte que doit être examinée la décision du défendeur de ne pas divulguer le champ « province » dans la base de données CADRIS dont il assure la tenue.
b) Le contenu du champ « province » constitue‑t‑il des renseignements personnels?
[31] Comme il a été noté précédemment, le champ « province » n’indique pas nécessairement la province de résidence de l’individu qui a souffert ou qui semblerait avoir souffert d’un effet indésirable d’un médicament. Ce champ révèle plutôt l’endroit, par province, – et le terme « province » inclut dans le présent contexte les trois territoires du Nord canadien– de la personne, au sens le plus large du terme, qui remplit la déclaration. La question devient alors, est-ce que le contenu du champ « province » constitue des renseignements concernant un individu identifiable?
[32] Dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports)[11], la juge Desjardins a écrit au nom de la Cour, au paragraphe 43 :
Ces deux mots, « concernant » et « about », nous apprennent peu de chose sur la nature précise des renseignements qui se rapportent à l’individu, si ce n’est pour dire que les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, sont pertinents s’il s’agit de renseignements « concernant » un individu et s’ils permettent d’identifier l’individu ou rendent possible son identification. Il existe des précédents selon lesquels un individu « identifiable » est une personne dont il est raisonnable de croire qu’elle pourra être identifiée à l’aide des renseignements en cause s’ils sont combinés avec des renseignements d’autres sources.
[Renvois omis, non souligné dans l’original.]
[33] Ainsi, les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, sont des renseignements « concernant » un individu s’ils « permettent » d’identifier l’individu ou « rendent possible » son identification, que ces renseignements soient utilisés seuls ou combinés avec des renseignements d’autres sources, y compris les sources auxquelles le public a accès.
[34] Les avocats de l’intervenante, la commissaire à la protection de la vie privée, ont fait valoir l’adoption du critère suivant pour déterminer à quel moment les renseignements sont des renseignements concernant un individu identifiable :
Les renseignements seront des renseignements concernant un individu identifiable lorsqu’il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces renseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources.
À mon avis, cette affirmation est appropriée au regard du texte applicable.
[35] Comme nous l’avons vu, il incombe au défendeur d’établir qu’il avait le droit de refuser de communiquer le champ « province » dans la base de données CADRIS. Comme je l’ai également indiqué, le défendeur a, pour s’acquitter de ce fardeau, déposé trois (3) affidavits : celui de Bill Wilson, chef, Unité de base de données et de terminologie – Direction des produits de santé commercialisés de Santé Canada; celui de Ross Hodgins, directeur, Accès à l’information et Protection des renseignements personnels de Santé Canada; et celui d’Ann Brown, consultante en statistique principale, Groupe de la consultation statistique – Divison des méthodes d’enquêtes sociales de Statistique Canada.
[36] Aucun des souscripteurs d’affidavit du défendeur n’a été appelé à témoigner à titre d’expert. Ils ont tous les trois (3) été contre-interrogés sur leur affidavit. Ils ont fourni des réponses raisonnablement détaillées aux engagements donnés dans le contre-interrogatoire.
[37] Sous la rubrique [traduction] « Risque d’identification de renseignements personnels en cas de communication du champ « province », M. Wilson a déclaré :
[TRADUCTION] 22. Une première indication d’un tel risque réside dans la taille de la masse de renseignements que contient la base de données en ce qui concerne les petites provinces et territoires. Selon les évaluations postcensitaires préliminaires de Statistique Canada pour le 1er janvier 2006, la population de l’île‑du‑Prince‑Édouard, par exemple, est de 138 157 habitants (comparativement à 865 500 pour Ottawa). De plus, il n’y a que neuf hôpitaux dans la province. Les territoires, eux aussi, envoient des déclarations sur les effets indésirables et leur population est très petite : Yukon 31 150 habitants, Territoires du Nord‑Ouest 42 526 habitants et Nunavut 30 245 habitants. Le nombre de déclarations en provenance de ces petites provinces et territoires est relativement faible. (En 2005, treize déclarations provenaient de l’île‑du‑Prince‑Édouard, cinq du Yukon, trois des Territoires du Nord‑Ouest et aucune du Nunavut.) Si l’on tient compte parallèlement des autres renseignements divulgués, c’est-à-dire hauteur, poids, âge, description de l’effet et type du déclarant, on peut établir des liens avec des individus donnés[12].
[38] Au paragraphe 27 de son affidavit, M. Wilson déclare :
[TRADUCTION] Comme autre test utilisé pour déterminer la capacité d’un tiers d’obtenir des renseignements personnels, j’ai examiné les renseignements de la base de données auxquels le public avait accès en parallèle avec les notices nécrologiques sur Internet. La combinaison de ces deux sources de renseignements m’a permis, avec une facilité relative, d’identifier les renseignements personnels si la province était connue. …
Il a conclu, au paragraphe 28 de son affidavit :
[TRADUCTION] …l’identification de renseignements personnels est beaucoup plus difficile sans la connaissance du champ « province » parce que le nombre de déclarations d’EI [effets indésirables] et les renseignements secondaires correspondants d’accès public peut être très élevé sans la connaissance du champ « province ». Toutefois, avec ce champ, des renseignements personnels jumelés à des renseignements publics disponibles, tels que les notices nécrologiques ou d’autres renseignements connus de quelqu’un, tel un voisin ou un membre du personnel hospitalier, facilite extrêmement l’identification de l’individu.
[39] Enfin, aux paragraphes 29 et 30 de son affidavit, M. Wilson a fait la déclaration suivante quant à l’utilisation réelle des renseignements déjà divulgués dans la base de données CADRIS :
[TRADUCTION] La possibilité de l’identification de renseignements personnels, de la façon décrite ci‑dessus, n’est pas purement théorique. Même en l’absence d’information sur la province, en 2003, CBC a utilisé les renseignements de la base de données CADRIS en combinaison avec les notices nécrologiques pour identifier une étudiante de 26 ans appelée Kathrina Agelidis et aborder la famille afin d’établir un lien possible entre le médicament qu’elle avait pris et son décès. Les détails de ce rapport tiré du site web de CBC sont annexés aux présentes … Le tableau et les autres renseignements fournis ... figurent parmi les autres renseignements publics disponibles fournis sur le site de CBC relativement à ce rapport.
Le rapport de CBC reflète de l’incertitude quant à savoir si la personne en question est la même que celle qui est inscrite dans la base de données CADRIS. Une telle incertitude serait réduite considérablement, voire complètement éliminée, si le champ « province » avait été fourni comme le demandait le demandeur.
[40] M. Hodgins a témoigné en réponse à l’affidavit de David MacKie, déposé pour le compte du demandeur au sujet du processus ayant mené à la présente affaire et du fondement de l’exception du champ « province » et des considérations ayant amené le défendeur à ne pas exercer le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la Loi. Relativement au fondement de l’exception du champ « province », il a déclaré, au paragraphe 9 de son affidavit :
[TRADUCTION] Santé Canada a jugé que la communication du champ « province » dans la base de données CADRIS entraînerait la communication de renseignements concernant un individu identifiable, qu’il s’agisse du déclarant ou du patient lui‑même. Comme il a été indiqué de façon plus détaillée dans l’affidavit de Bill Wilson, cette conclusion était fondée sur le fait que le nombre d’inscriptions dans la base de données devient extrêmement restreint lorsque le champ « province » est fourni en parallèle avec d’autres renseignements publics disponibles, rendant ainsi très élevé le risque de communication de renseignements personnels … .[13]
[41] Dans son affidavit, Ann Brown déclare, au paragraphe 4 :
[TRADUCTION] En avril 2006, Santé Canada m’a demandé d’établir une évaluation de l’impact de la communication du champ « province » sur la capacité de tiers d’identifier des déclarations individuelles, uniques ou presque uniques à partir des champs de la base de données CADRIS auxquels le public a accès. Bill Wilson de Santé Canada m’a fourni les données brutes de CADRIS en format électronique. J’ai commencé à me familiariser avec le contenu et le fonctionnement des données CADRIS. Cette démarche incluait notamment l’identification de champs qui pourraient être utilisés par quelqu’un qui essaie de relier des renseignements publics disponibles dans la base de données à un individu connu ou à des renseignements concernant un individu connu. Les champs choisis ont été les suivants:
a) « année de réception à la DPSC » (Direction des produits de santé commercialisés) : cela correspond à l’année inscrite au champ « date de réception à la DPSC » dans la base de données CADRIS;
b) « suite » : champ « suite »;
c) « sexe » : champ « sexe »;
d) « âge au moment de l’effet indésirable » : cela correspond au champ « âge » dans la base de données CADRIS[14].
[42] Mme Brown a conclu, au paragraphe 9 de son affidavit :
[TRADUCTION] Les colonnes [pièce « A » de l’affidavit de Mme Brown], sous la rubrique « après ajout de la province », indiquent les variations du nombre de déclarations en question lorsque le champ « province » est ajouté. Dans le cas des déclarations uniques comprenant l’ensemble des cinq champs, par exemple, le nombre de déclarations uniques augmente de plus 16 000 lorsque le champ « province » est ajouté.
Les « déclarations uniques » dans la citation précédente représentent les situations où il n’y a qu’une seule déclaration pour une combinaison de champs donnés. Par exemple, les quatre (4) champs concernant une déclaration unique pourraient être : « Année d’envoi à la DPSC = 2002; Suite = Décédé à cause de l’effet indésirable; Sexe = Femme : Âge au moment de l’effet indésirable = 26 », soit la combinaison de champs pertinents pour feue Mme Agelidis mentionnée dans la citation au paragraphe 39 des présents motifs.
[43] J’estime que les témoignages des trois souscripteurs d’affidavit du défendeur, dont des extraits sont reproduits plus haut, lorsqu’ils sont réunis, représentent une preuve substantielle que la communication du champ « province » augmenterait considérablement la possibilité que des renseignements concernant un individu identifiable, quels qu’en soient la forme et le support, puissent tomber entre les mains de personnes cherchant à utiliser la totalité des renseignements divulgués dans la base de données CADRIS, parallèlement avec d’autres renseignements publics disponibles, pour identifier des individus « particuliers ».
[44] Dans les observations écrites contenues dans le mémoire des faits et du droit du demandeur et dans l’argumentation orale présentée pour le compte du demandeur à l’audition de la présente affaire, le demandeur a grandement critiqué ces témoignages. Comme nous l’ai mentionné dans les présents motifs, il a fait remarquer qu’aucun des souscripteurs d’affidavit n’a témoigné à titre de témoin expert. Par conséquent, l’avocate a affirmé que le défendeur n’avait pas présenté de témoignage d’expert concernant la probabilité que la communication du champ « province » permette l’identification d