Première Nation de Lake St. Martin c. Canada (Procureur général)

Première Nation de Lake St. Martin c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-01-29
Référence neutre
2020 CF 165
Numéro de dossier
T-1927-19
Contenu de la décision
Date : 20200129
Dossier : T‑1927‑19
Référence : 2020 CF 165
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 janvier 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
LE CHEF ADRIAN SINCLAIR, LE CONSEILLER BRAD BEARDY, LE CONSEILLER EMERGY STAGG, LE CONSEILLER MAURICE TRAVERSE, LE CONSEILLER CHRIS TRAVERSE ET LE CONSEILLER JULES BEARDY, À TITRE PERSONNEL ET EN LEUR QUALITÉ DE REPRÉSENTANTS DE LA PREMIÈRE NATION DE LAKE ST. MARTIN, ET LADITE PREMIÈRE NATION DE LAKE ST. MARTIN, EN SA QUALITÉ DE REPRÉSENTANTE DE L’ENSEMBLE DE SES MEMBRES
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, L’HONORABLE BILL BLAIR, MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’HONORABLE MARC MILLER, MINISTRE DE SERVICES AUX AUTOCHTONES CANADA, L’HONORABLE CAROLYN BENNETT, MINISTRE DES RELATIONS COURONNE‑AUTOCHTONES ET DES AFFAIRES DU NORD
défendeurs
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une requête déposée le 17 décembre 2019 par le chef Adrian Sinclair et par les conseillers Brad Beardy, Emery Stagg, Maurice Traverse, Chris Traverse et Jules Beardy, à titre personnel et en leur qualité de représentants de la Première Nation de Lake St. Martin, ainsi que par la Première Nation de Lake St. Martin en en sa qualité de représentante de l’ensemble de ses membres (tous étant ci‑après désignés les « demandeurs » ou la « Première Nation de LSM »). Les demandeurs voudraient obtenir une injonction interlocutoire en vertu de l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F‑7, et en vertu de l’article 373 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106.
[2] Plus précisément, la réparation demandée est ainsi formulée :
[traduction]
1. Une injonction interlocutoire suspendant l’application de la décision retirant leur statut d’évacués de la Croix‑Rouge aux personnes évacuées de la Première Nation de Lake St. Martin qui n’ont pas de maisons où ils puissent retourner dans la réserve et dont les besoins en logement dans la réserve n’ont pas été satisfaits, lesdites personnes étant désignées à l’annexe A de cette requête;
2. Une ordonnance enjoignant à toutes les parties, y compris aux défendeurs et à la Croix‑Rouge, de se conformer à la suspension, en rétablissant ou en maintenant l’intégralité des prestations de la Croix‑Rouge aux personnes évacuées pour cause d’inondation qui sont désignées à l’annexe A, jusqu’à la première des dates suivantes :
a. la date où il sera statué à titre définitif sur la procédure initiale (la demande);
b. la date à laquelle sera rendue une décision judiciaire disant qu’il y a dans la réserve une maison prête à les recevoir, eux et leurs personnes à charge, où ils pourront se loger en toute sécurité (selon une norme non inférieure à la Norme nationale d’occupation).
3. Subsidiairement, si une injonction mandatoire de rétablissement des prestations de la Croix‑Rouge aux personnes évacuées est requise, alors une injonction interlocutoire en ce sens;
4. Une ordonnance libérant les demandeurs de tout engagement quant aux dommages‑intérêts qui pourraient par ailleurs être imposés au titre du paragraphe 373(2) des Règles.
5. Une ordonnance d’adjudication des dépens selon que la Cour la jugera à propos.
6. Telle autre ordonnance que la Cour jugera à propos.
[3] Lorsqu’il a comparu devant moi, l’avocat des demandeurs a indiqué qu’il n’entendait pas insister sur l’élément 2b) mentionné ci‑dessus.
[4] Pour statuer sur la présente requête, il faut d’abord résumer le contexte factuel, lequel a mené au dépôt de la demande sous‑jacente de contrôle judiciaire et à celui de la présente requête connexe en injonction interlocutoire.
Faits
[5] En 2011, à la suite de crues extrêmes, le gouvernement du Manitoba (le Manitoba) a adopté d’urgence des mesures d’atténuation des inondations, notamment une mesure de détournement des eaux vers le lac Manitoba. Il y a débat entre les parties sur le rôle du gouvernement du Canada (le Canada) dans cette décision, mais cette question n’intéresse pas la requête en injonction sur laquelle je dois statuer, et je ne me prononcerai donc pas sur cet aspect. Ce qui n’est pas contesté, c’est que la dérivation des eaux dans le lac Manitoba a entraîné des inondations dévastatrices dans certaines collectivités des Premières Nations, dont la Première Nation de LSM. Les inondations ont forcé l’évacuation de cette dernière et entraîné la destruction de toutes les maisons et infrastructures communautaires.
[6] Le 29 juillet 2011, le gouverneur en conseil a pris le décret CP 2011‑0843, qui autorisait le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre) à fournir, en vertu de l’alinéa 4(1)j) de la Loi sur la gestion des urgences, LC 2007, c 15, une aide financière au Manitoba après que celui‑ci eut déclaré l’état d’urgence provinciale en conséquence des inondations de 2011 dans la province.
[7] Depuis 2011, les personnes évacuées de la Première Nation de LSM reçoivent des prestations mensuelles qui leur permettent de payer les frais de location et de subsistance pendant qu’ils vivent hors de la réserve. Les prestations mensuelles sont versées par un organisme d’aide local à chacun des chefs de famille spécifiés par la Première Nation de LSM. De 2011 à 2014, c’est la Manitoba Association of Native Firefighters (la MANFF) qui a administré les prestations. Vers 2014, la Croix‑Rouge canadienne (la CRC) a remplacé la MANFF dans la gestion des mesures de soutien aux personnes évacuées. Comme la CRC aujourd’hui, la MANFF versait les prestations directement aux personnes évacuées, puis était remboursée par l’Organisation des mesures d’urgence Manitoba, qui à son tour peut demander un remboursement au Canada.
La liste des personnes évacuées
[8] À l’époque où la CRC a remplacé la MANFF dans la gestion de l’aide aux personnes évacuées, il revenait au Canada de dire sur la liste des personnes évacuées qui était admissible à des prestations.
[9] La liste de 2014 de la CRC énumérant les personnes évacuées faisait état d’environ 1 100 personnes appartenant à la Première Nation de LSM.
[10] Ce nombre a évolué au fil du temps et au gré des événements de la vie. Les enfants qui avaient moins de 18 ans à l’époque de l’évacuation en 2011 ont atteint cet âge. Des enfants sont nés des personnes évacuées, et des personnes évacuées sont décédées. En 2017, la liste des personnes évacuées comprenait 1 297 personnes.
Les négociations
[11] Des discussions ont commencé en 2011 entre le Canada, le Manitoba et la Première Nation de LSM concernant la reconstruction de la communauté et le retour à la maison des personnes évacuées. Le Canada appelle « opération Retour au foyer » les efforts qu’il a déployés pour venir en aide à la Première Nation de LSM et à d’autres Premières Nations évacuées.
[12] Les parties s’accordaient en général pour dire que le but ultime était de parvenir à un accord de règlement global (ARG) qui porterait sur tous les aspects liés aux inondations passées et futures sur les terres de la Première Nation de LSM, y compris sur les litiges en cours, le redémarrage de la communauté et le retour des personnes évacuées dans leurs logements.
[13] À cette fin, le 14 juillet 2014, les parties ont signé une reconnaissance des éléments fondamentaux (REF). Elles y reconnaissaient qu’un plan global était nécessaire pour reconstruire la communauté de la Première Nation de LSM, et elles y exprimaient l’espoir qu’un ARG serait fondé sur les éléments fondamentaux exposés dans la REF. Elles reconnaissaient en outre que le futur ARG serait fondé sur les modalités énoncées dans la REF et que, en signant la REF, les parties s’engageaient à recommander les modalités en question à leurs mandants respectifs comme base de négociations ultérieures en vue d’un ARG final. Cependant, elles reconnaissaient aussi que la REF n’était pas contraignante et ne créait pas entre elles d’obligation légale. La REF portait sur plusieurs sujets, notamment les terres soumises à servitude et les nouvelles terres de réserve, les infrastructures (routes, services publics, traitement des eaux, écoles, poste d’incendie, bureau du conseil de bande, centre communautaire, etc.). Il est question du logement dans la requête. La REF contient ce qui suit :
[traduction]
4) Logement
a) L’ARG proposé s’attacherait à la question du logement comme il suit :
b) une contribution financière maximale de 72,8 millions de dollars versée par le Manitoba et le Canada pour le logement serait subordonnée à l’exécution par la Première Nation de LSM d’un plan communautaire et au respect des modalités d’accords de financement, des règles régissant les appels d’offres, d’une stratégie détaillée de logement et d’un plan de mise en œuvre;
c) priorité sera donnée aux personnes évacuées de 2011 figurant sur la liste des évacués de la Croix‑Rouge datée du 2 juillet 2014, sous réserve des documents qui pourront être déterminés ou exigés;
i) la Première Nation de LSM établira une stratégie détaillée de logement et un plan de mise en œuvre ou de gestion; et […]
[14] Les parties ont aussi convenu que, si la Première Nation de LSM n’approuvait pas la REF, alors le Canada et le Manitoba fourniraient la [traduction] « Trousse des seuls éléments fondamentaux – L’essentiel pour le retour des personnes évacuées ». Selon ce document, il est entendu que la REF énonce les éléments et questions formant une base raisonnable pour un ARG; toutefois, si la REF proposée n’était pas approuvée par la Première Nation de LSM, alors le Canada et le Manitoba pourvoiraient aux exigences essentielles énumérées suivantes pour le retour des personnes évacuées dans la collectivité. S’agissant du logement :
[traduction]
i) Afin de pourvoir au retour des personnes évacuées, l’un des éléments fondamentaux, une contribution financière totale maximale de 47,3 millions de dollars, versée par le Manitoba et le Canada, en vue du rétablissement, à titre prioritaire, des personnes évacuées de la Première Nation de LSM figurant sur la liste de la Croix‑Rouge en date du 2 juillet 2014, et sous réserve des documents pouvant être requis.
[15] Cette contribution financière était subordonnée aux conditions, dont l’exécution par la Première Nation d’un plan communautaire, une stratégie détaillée de logement et les autres points énumérés, qui rendent compte des modalités figurant dans la REF.
[16] Le 7 avril 2016, le Canada, le Manitoba et la Première Nation de LSM ont signé une Demande d’approbation de projet (DAP) pour la construction de 150 unités d’habitation. Finalement, une offre favorable permettait la construction de 40 unités additionnelles, pour un total de 190 unités, appelées la phase 1 du projet.
[17] Le 26 avril 2017, le Canada, le Manitoba et la Première Nation de LSM ont signé un [traduction] « Accord de principe pour la conclusion d’un accord de règlement global, daté du 25 avril 2017 » (« l’accord de principe »). L’accord de principe reconnaissait que, à cette date, la majorité des personnes évacuées étaient encore éloignées de leur communauté, un rapatriement partiel étant prévu pour 2017, et le rapatriement complet au plus tard à l’automne de 2018. Il reconnaissait aussi que les parties s’étaient rencontrées régulièrement pour constater et régler les points intéressant le redressement de la communauté, notamment la construction de nouvelles unités d’habitation et autres éléments de l’accord. Il a été convenu que l’accord de principe constituait le fondement d’un ARG, mais qu’il n’était pas contraignant, et qu’il était rédigé explicitement sous toutes réserves. Selon l’accord de principe, il restait trois catégories d’infrastructures à parachever et les parties avaient été convenues de les gérer d’une manière distincte, à la demande de la Première Nation de LSM. L’une de ces catégories concernait l’octroi d’une somme de 36 millions de dollars pour 130 unités d’habitation additionnelles. Les parties ont convenu que le Canada piloterait le financement après approbation de l’ARG selon les modalités d’une DAP précise devant être exécutée avant la conclusion de l’ARG. Le Canada et le Manitoba s’étaient entendus pour que leurs parts respectives des coûts servent à rembourser le fournisseur actuel des logements, après approbation de la Première Nation de LSM, pour des unités additionnelles jusqu’à concurrence du plein montant de 36 millions de dollars, même si cela dépassait 130 unités résidentielles. La Première Nation de LSM serait ainsi à même d’envisager des immeubles de logements multiples ou des ensembles résidentiels de plus haute densité, avec l’appui de ses membres, pour un coût unitaire inférieur à celui de logements unifamiliaux.
[18] À ce jour, aucun ARG n’a été conclu.
Le rapatriement des personnes évacuées
[19] Le rapatriement des personnes évacuées a commencé à l’automne de 2017.
[20] À l’époque, la phase 1, soit la construction de 190 logements unifamiliaux, était presque terminée. M. Stephen Taylor, directeur général régional (le « DGR ») de Services aux Autochtones Canada (SAC) pour le Manitoba, a émis une [traduction] « note décisionnelle concernant la Première Nation de Lake St. Martin – Lettre de rapatriement, décision du directeur général régional pour la région du Manitoba », datée du 1er novembre 2017. Le sommaire figurant dans la lettre de rapatriement indique que la Première Nation de LSM comptait alors 1 297 personnes évacuées, dont environ 474 devaient entreprendre leur rapatriement le 3 novembre 2017, date à laquelle quelque 44 logements seraient prêts pour occupation, les logements restants étant attendus pour décembre 2017. Le sommaire précise aussi qu’un projet de lettre de rapatriement avait été remis au chef et au conseil de la Première Nation de LSM, lesquels avaient décidé de la signer et de l’envoyer aux personnes évacuées. Le projet de lettre expliquait qu’une unité d’habitation avait été attribuée à ces personnes et qu’elle était prête pour occupation immédiate. Le 3 août 2018, 40 ménages étaient informés que le chef et le conseil de la Première Nation de LSM leur avaient attribué une unité d’habitation qui était prête pour occupation immédiate.
[21] Au printemps de 2019, le chef et le conseil ont soumis une demande de changement pour l’ajout de 40 logements collectifs au lieu de 10 maisons unifamiliales. Une lettre commune du 24 mai 2019 adressée par le Canada et le Manitoba faisait état de leur soutien au changement proposé et soulignait que le coût projeté de 5,8 millions de dollars se solderait par un coût total révisé de 35,9 millions de dollars, ce qui était encore en deçà de l’autorisation actuelle de 36 millions de dollars prévue par la DAP. Leur soutien était subordonné aux conditions énumérées suivantes : l’inclusion des logements collectifs ne devait pas retarder la conclusion du contrat de base portant sur les 120 logements unifamiliaux, et l’achèvement substantiel des logements collectifs ne devait pas être postérieur au 31 mars 2020, un financement ne pouvant pas être garanti pour des exercices ultérieurs. La lettre relevait aussi que, une fois ajouté le contrat de base de 120 logements individuels aux 190 logements déjà achevés de la phase 1, la communauté aurait un total de 310 logements disponibles à la fin de novembre 2019, et de 350 logements à la fin de mars 2020. La lettre contient aussi ce qui suit :
[traduction]
L’aide financière fournie à toutes les personnes évacuées prendra fin le 31 décembre 2019 même si les logements additionnels ne sont pas achevés à cette date. En outre, l’accroissement du nombre de logements devant être achevés avant la fin de l’exercice n’aura pas d’incidence sur le retour escompté, au plus tard le 31 décembre 2019, de personnes évacuées.
[22] Dans une lettre du 15 juillet 2019, le chef et le conseil de la Première Nation de LSM se sont déclarés déçus de la décision de cesser au 31 décembre 2019 l’aide financière à la totalité des personnes évacuées. La lettre précise que le chef et le conseil avaient pris contact avec le directeur de projet, P.M. Associates, qui les avait informés que 310 logements seraient achevés au plus tard le 30 novembre 2019 et que les 40 logements restants ne le seraient pas avant le 31 mars 2020. Selon le chef et le conseil, l’échéancier allait avoir pour effet qu’environ 771 personnes évacuées se retrouveraient à la rue et seraient durement touchées, physiquement et mentalement, si elles étaient forcées de retourner prématurément dans la collectivité, ou obligées de se passer d’un appui financier constant. La lettre priait le Canada et le Manitoba de revenir sur la décision.
[23] Dans une note décisionnelle datée du 24 octobre 2019, le DGR faisait savoir à la Première Nation de LSM qu’elle avait alors 991 personnes évacuées et que toutes devaient réintégrer leur communauté au plus tard le 31 décembre 2019. Cependant, la note indiquait qu’une tempête hivernale survenue en octobre avait retardé la construction de telle sorte que l’achèvement de 100 maisons sur les 120 de la phase 2 n’aurait pas lieu avant décembre 2019 et que les 20 maisons restantes ne seraient pas prêtes pour occupation avant la mi‑janvier 2020, au plus tôt. Il était aussi précisé dans la note que les prestations de la CRC pourraient cesser et que les personnes évacuées restantes pourraient réintégrer la communauté. Un projet de lettre de rapatriement avait été rédigé, semblable, dans sa forme, aux lettres antérieures. Ce projet recommandait que les lettres de rapatriement soient envoyées au plus tard le 31 octobre 2019 de manière à constituer un préavis de 60 jours pour une date limite de prise d’effet, à savoir le 31 décembre 2019. Des lettres de rapatriement ont été envoyées par le DGR le 30 octobre 2019. Elles précisaient que les prestations de la CRC versées aux résidents de la Première Nation de LSM en conséquence d’une évacuation qui avait commencé en 2011 allaient cesser le 31 décembre 2019 et que les bénéficiaires devaient communiquer avec le bureau du conseil de bande de la Première Nation pour en savoir davantage sur l’attribution d’unités d’habitation.
[24] La lettre mentionnait aussi que de nouvelles infrastructures, à savoir des logements, des réseaux d’approvisionnement en eau et d’assainissement des eaux, des écoles et un bureau temporaire du conseil de bande, étaient en place, et que la CRC était disposée à prêter assistance dans les opérations de déménagement.
[25] Lors d’une réunion tenue le 12 novembre 2019 entre des représentants du Canada et le chef et le conseil de la Première Nation de LSM, le chef et le conseil ont de nouveau exprimé leur déception quant à la décision de cesser, le 31 décembre 2019, le versement de prestations aux personnes évacuées, ajoutant qu’ils étaient préoccupés de ce que les unités d’habitation ne seraient pas toutes achevées à cette date.
[26] Par courriel du 22 novembre 2019, le Canada a informé la Première Nation de LSM qu’il avait reçu la lettre du 18 novembre 2019 envoyée par son avocat (lettre évoquée plus loin) et que le Canada avait déjà reconnu que les unités d’habitation (70) ne seraient pas toutes prêtes au plus tard le 31 décembre 2019, comme on l’avait espéré. Le DGR avait indiqué que SAC voulait travailler avec le chef et l’avocat pour régler la situation. Le Canada restait d’ailleurs disposé à apporter son aide au‑delà du 31 décembre 2019 pour les personnes évacuées auxquelles étaient attribuées ces 70 unités d’habitation inachevées.
[27] Par lettre du 17 décembre 2019, l’avocat du Canada faisait savoir à l’avocat de la Première Nation de LSM que le Canada continuerait, sous toutes réserves, de verser, de manière générale, les prestations aux personnes évacuées restantes, et ce, jusqu’au 31 janvier 2020. Le Canada continuerait en outre de verser des prestations à un sous‑ensemble spécifique de personnes évacuées dont les logements n’étaient pas encore achevés, et ce, jusqu’au 31 mars 2020, lequel engagement n’était pas pris sous toutes réserves. La lettre précise que son auteur croyait comprendre que l’avocat de la Première Nation de LSM s’employait à recenser les personnes en question et communiquerait sous peu ce renseignement. Le Canada voulait du reste obtenir ce renseignement afin de pouvoir promptement instruire toutes les personnes évacuées et leur indiquer exactement la date exacte de cessation de leurs prestations.
[28] Par courriel daté du 23 décembre 2019, l’avocat de la Première Nation de LSM a communiqué à l’avocat du Canada une liste des chefs de famille évacués auxquels avait été attribuée une maison qui n’était pas prête pour occupation.
[29] Par lettres datées du 24 décembre 2019, tous les chefs de famille évacués restants (496) ont été informés par le DGR que des prestations seraient versées aux personnes évacuées jusqu’au 31 janvier 2020.
L’appel
[30] Par lettre du 18 novembre 2019, l’avocat de la Première Nation de LSM écrivait à l’avocat du Canada pour l’informer que la plupart des personnes évacuées n’avaient nulle part où se loger et lui dire que les avis de cessation des prestations devaient être annulés parce que prématurés. L’avocat de la Première Nation de LSM se référait à une page Web de SAC qui contient une Foire aux questions – Information à l’intention des personnes évacuées à la suite des inondations de 2011 au Manitoba (la FAQ). L’avocat estimait aussi que le Canada avait omis d’informer les personnes évacuées de la manière dont elles pouvaient faire appel de la décision qui les retirait de la liste des personnes évacuées, ou de leur indiquer les conditions à remplir pour qu’un appel aboutisse, et, selon lui, cette omission contrevenait à l’équité et à la justice naturelle. L’avocat priait le Canada de préciser immédiatement la procédure d’appel promise aux personnes évacuées, ainsi que la manière dont les auditions seraient tenues et à quelles dates, et il demandait au Canada de confirmer immédiatement que la cessation des prestations avait été annulée et ne serait restaurée qu’après un processus d’appel. À défaut, la Première Nation de LSM demanderait un contrôle judiciaire et solliciterait une mesure interlocutoire. L’avocat a reconnu être au courant de la décision rendue par la Cour dans une affaire intéressant la Première Nation de Dauphin River (Stagg c Canada (Procureur général), 2019 CF 630 (Stagg)), mais, selon lui, dans cette affaire, les circonstances étaient différentes.
[31] Par lettre du 28 novembre 2019, l’avocat du Canada a répondu à celle du 18 novembre 2019 de l’avocat de la Première Nation de LSM. Cette lettre se référait au courriel du Canada du 22 novembre 2019, évoqué plus haut. L’avocat du Canada y reconnaissait aussi que l’avocat de la Première Nation de LSM avait fourni une liste des personnes évacuées auxquelles le chef et le conseil avait attribué des maisons qui avaient été construites, qui étaient en construction ou qui le seraient, et il demandait des renseignements afin de pouvoir faire concorder les maisons qui ne seraient pas achevées au 31 décembre 2019 avec les membres concernés de la bande. La lettre prenait acte des préoccupations de la Première Nation de LSM concernant le nombre de maisons qui seraient financées en sus des 183 logements qui existaient dans la réserve en 2011, mais elle mentionnait que le niveau de logement était fixé par les parties dans l’accord de principe. S’agissant des prestations aux personnes évacuées, elles sont versées aux termes du Programme d’aide à la gestion des urgences jusqu’à ce que les communautés sinistrées retrouvent leur état antérieur à la situation d’urgence. SAC prévoyait que les logements additionnels seraient achevés au plus tard le 31 décembre 2019 (sous réserve de ceux déjà notés), et qu’il appartenait au chef et au conseil de veiller à l’attribution des logements. La lettre indiquait que SAC respecterait cette compétence et n’interviendrait pas dans son exercice. S’agissant de la référence à la FAQ sur une page Web de SAC, la lettre précise que, comme l’avocat de la Première Nation de LSM le déduirait de la preuve produite dans une autre affaire soumise à la Cour, l’appel évoqué dans la FAQ se rapportait à une décision sur l’admissibilité de certaines personnes figurant sur les listes de personnes évacuées, et non à la question de savoir si, en tant que tel, le versement de prestations aux personnes évacuées, doit cesser.
[32] Par lettre du 9 décembre 2019, l’avocat de la Première Nation de LSM, répondant à une lettre de l’avocat du Canada datée du 28 novembre 2019, affirmait qu’il voulait, au nom de ceux des membres de celle‑ci qui avaient été informés que leurs prestations allaient prendre fin, faire appel de la décision en ce sens. Il exprimait l’avis que ces personnes avaient droit à un processus d’appel si elles décidaient de contester la décision et que l’affaire de la Nation Dauphin, sur laquelle avait statué la Cour (Stagg), ne disait rien sur l’existence d’un processus d’appel. L’avocat exigeait que le Canada informe la Première Nation de LSM quant à la procédure d’appel et quant au processus d’appel et que le Canada laisse le processus d’appel suivre son cours avant de donner avis d’une cessation du versement des prestations aux personnes évacuées.
[33] Par lettre du 16 décembre 2019, l’avocat du Canada a confirmé à l’avocat de la Première Nation de LSM qu’aucun processus d’appel n’est offert aux personnes évacuées en ce qui a trait à la cessation par le Canada du versement des prestations aux personnes évacuées. Il a ajouté que le processus d’appel auquel l’avocat de la Première Nation de LSM se référait s’appliquait uniquement aux cas où une personne évacuée était jugée non admissible à figurer sur la liste de la CRC et souhaitait faire appel de son retrait de cette liste. L’avocat du Canada a affirmé que le processus ne s’appliquait pas à la décision du Canada de ne plus offrir ce volet de l’aide aux sinistrés, jusque‑là fourni en vertu d’un décret autorisant la fourniture d’une aide financière en vertu de la Loi sur la gestion des urgences, une loi fédérale.
La procédure introduite devant la Cour
[34] La Première Nation de LSM a déposé le 29 novembre 2019 un avis de demande de contrôle judiciaire contestant la décision du 30 octobre 2019 qui donnait avis aux personnes évacuées restantes de la CRC de la cessation de leurs prestations à compter du 31 décembre 2019.
[35] La requête, déposée le 17 décembre 2019, a été instruite lors d’une séance spéciale, à Winnipeg, le vendredi 24 janvier 2020. Les avocats ont indiqué au cours de l’audience que, pour des raisons pratiques, une décision était nécessaire, quant à la plupart des prestations, avant la date de cessation du 31 janvier 2020.
La preuve
[36] Au soutien de cette requête en injonction interlocutoire, la Première Nation de LSM a produit les affidavits suivants :
i. Affidavit du chef Adrian Sinclair, chef et membre de la Première Nation de LSM, souscrit le 17 décembre 2019. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit du chef Sinclair;
ii. Affidavit de Chase Traverse, coordonnateur du projet de logement, phase 2, pour la Première Nation de LSM, souscrit le 17 décembre 2019. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit de Chase Traverse;
iii. Affidavit de Chris Traverse, un conseiller de la bande de la Première Nation de LSM, souscrit le 17 décembre 2019. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit de Chris Traverse;
[37] En réponse à la requête, le Canada a produit les affidavits suivants :
Affidavit d’Eunice Gross, directrice intérimaire des Initiatives communautaires, SAC, souscrit le 3 janvier 2020. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit d’Eunice Gross;
Affidavit d’Aaron O’Keefe, auparavant employé comme directeur des Initiatives communautaires, SAC, souscrit le 3 janvier 2020. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit d’Aaron O’Keefe;
Affidavit de Donny Buckingham, ing., ingénieur principal, Région du Manitoba, SAC, souscrit le 3 janvier 2020. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit de Donny Buckingham;
Affidavit de Louis Dion, ingénieur principal, directeur pour les négociations des revendications, Région du Manitoba, SAC, souscrit le 3 janvier 2020. J’ai aussi devant moi la transcription du contre‑interrogatoire sur affidavit de Louis Dion.
Points litigieux
[38] Cette requête soulève deux questions. La première est une question préliminaire, celle de savoir si l’injonction demandée doit être qualifiée d’injonction mandatoire ou d’injonction prohibitive. Après quoi, il faut se demander si le critère applicable à l’octroi d’une injonction a été rempli.
Question préliminaire : L’injonction demandée est‑elle une injonction mandatoire ou prohibitive?
La position de la Première Nation
[39] La Première Nation affirme que, pour savoir si l’injonction est mandatoire ou prohibitive, il faut d’abord qualifier l’injonction demandée. Comme l’indiquait la Cour suprême du Canada dans l’arrêt R c Société Radio‑Canada, 2018 CSC 5, au paragraphe 5 (Société Radio‑Canada), l’analyse requise à cette fin consiste à se demander si l’injonction exigerait du défendeur qu’il fasse quelque chose ou qu’il s’abstienne de faire quelque chose. En l’espèce, la mesure recherchée par les demandeurs, à savoir l’injonction, vise essentiellement à faire annuler une décision et à faire en sorte que le DGR s’abstienne temporairement de « faire quelque chose » – la chose en question étant le retrait du statut de personne évacuée conféré par la CRC.
[40] La Première Nation de LSM affirme que, si l’injonction est accordée, elle n’obligera pas le Canada à effectuer des paiements aux personnes évacuées puisque c’est en réalité la CRC qui verse les prestations aux personnes évacuées. Le Manitoba rembourse la CRC, [traduction] « puis le Canada pourrait ultérieurement » rembourser le Manitoba. Selon les demandeurs, le Canada n’effectue pas les paiements, ce qu’il fait consiste plutôt à déterminer le statut des personnes évacuées. La Première Nation de LSM dit que c’est la détermination du statut qui est au cœur du différend. Elle se fonde sur la décision A.C. c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 1196 (A.C.) et sur la décision West Moberly First Nations c British Columbia, 2018 BCSC 1835 (West Moberly), pour affirmer que l’injonction demandée est prohibitive puisque le Canada est prié de s’abstenir de retirer le statut de personne évacuée. Selon la Première Nation de LSM, le fait que le Canada puisse rembourser à la CRC les paiements qu’elle a effectués aux personnes évacuées est une conséquence accessoire de l’injonction interlocutoire empêchant le retrait du statut de personne évacuée.
La position du Canada
[41] Les défendeurs désignés (ci‑après collectivement appelés « le Canada ») soutiennent que la Première Nation de LSM sollicite une injonction mandatoire. La raison en est que, à proprement parler, la réparation souhaitée vise à forcer le Canada à faire quelque chose (Société Radio‑Canada, au para 16), c’est‑à‑dire à maintenir ou rétablir le versement de prestations aux personnes évacuées. Ce type d’obligation positive est mandatoire par nature car, si l’injonction était accordée, elle « intime[rait] au[x] défendeur[s] de faire quelque chose – comme de rétablir le statu quo ‑‑, ou d’autrement [TRADUCTION] “restaurer la situation” » (Société Radio‑Canada, au para 15; Medical Laboratory Consultants Inc c. Calgary Health Region, 2003 ABQB 995 (Medical Laboratory)). Le Canada s’oppose à l’appréciation inexacte de la Première Nation de LSM quand elle affirme que ce qu’elle recherche, c’est le maintien du statut de personne évacuée. Selon le Canada, rien ne prouve que les prestations versées par la CRC aux personnes évacuées seraient maintenues après cessation par le Canada et le Manitoba du financement du programme. Cette inexactitude ressort de la demande de réparation de la Première Nation de LSM, qui vise à une ordonnance additionnelle [traduction] « enjoignant à toutes les parties, y compris les défendeurs et la Croix‑Rouge, de se conformer à la suspension, en rétablissant ou en maintenant l’intégralité des prestations de la Croix‑Rouge aux personnes évacuées pour cause d’inondation qui sont désignées à l’annexe A […] ». Selon le Canada, sans cet aspect mandatoire de l’injonction, l’argument tout entier de la Première Nation de LSM concernant le préjudice irréparable est irrecevable puisqu’il repose sur les difficultés financières des personnes évacuées. Le Canada affirme que le fait de qualifier de mesure subsidiaire ou accessoire l’injonction mandatoire demandée n’est d’aucune aide pour la Première Nation de LSM puisque la « conséquence pratique » recherchée est le maintien, par le Canada, du versement des prestations aux personnes évacuées.
Analyse
[42] Le point de départ pour la résolution de cette question est l’arrêt Société Radio‑Canada rendu par la Cour suprême du Canada. Celle‑ci y examinait le critère applicable à une injonction prohibitive et le critère renforcé de première étape applicable aux injonctions mandatoires :
[12] Dans l’arrêt Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores Ltd., et plus tard dans l’arrêt RJR — MacDonald, la Cour a affirmé que les demandes d’injonction interlocutoire devaient respecter chacun des trois volets du test qui tire son origine de la décision de la Chambre des Lords dans American Cyanamid Co. c. Ethicon Ltd. À la première étape, le juge de première instance doit procéder à un examen préliminaire du bien‑fondé de l’affaire pour décider si le demandeur a fait la preuve de l’existence d’une « question sérieuse à juger », c’est‑à‑dire que la demande n’est ni futile ni vexatoire. À la deuxième étape, le demandeur doit convaincre la cour qu’il subira un préjudice irréparable si la demande d’injonction est rejetée. Enfin, à la troisième étape, il faut apprécier la prépondérance des inconvénients, afin d’établir quelle partie subirait le plus grand préjudice en attendant qu’une décision soit rendue sur le fond, selon que la demande d’injonction est accueillie ou rejetée.
[13] Ce cadre d’analyse n’est toutefois que général. (En effet, dans RJR — MacDonald, la Cour a cerné deux exceptions qui pourraient commander un « examen plus approfondi du fond d’une affaire » à la première étape de l’analyse.) Dans le présent litige, les parties ont convenu à chaque palier judiciaire que, lorsqu’une injonction interlocutoire mandatoire est sollicitée, la question à trancher à la première étape du test énoncé dans RJR — MacDonald était celle de savoir si les demandeurs ont établi une forte apparence de droit [...].
[…]
[15] À mon avis, lorsqu’il s’agit d’examiner une demande d’injonction interlocutoire mandatoire, le critère approprié pour juger de la solidité de la preuve du demandeur à la première étape du test énoncé dans RJR — MacDonald n’est pas celui de l’existence d’une question sérieuse à juger, mais plutôt celui de savoir si le demandeur a établi une forte apparence de droit. Une injonction mandatoire intime au défendeur de faire quelque chose — comme de rétablir le statu quo —, ou d’autrement [traduction] « restaurer la situation », ce qui est souvent coûteux et pénible pour le défendeur et ce que de longue date l’equity a été réticente à faire. Une telle ordonnance est également (en règle générale) difficile à justifier à l’étape interlocutoire, puisque la réparation qui vise à restaurer la situation peut habituellement être obtenue au procès. De plus, comme l’a exprimé le juge Sharpe (dans un ouvrage de doctrine), « le risque qu’un tort soit causé au défendeur est [rarement] moins important que le risque couru par le demandeur du fait de la décision du tribunal de ne pas agir avant le procès ». Les conséquences potentiellement sérieuses pour un défendeur du prononcé d’une injonction interlocutoire mandatoire, y compris la décision finale relativement à la poursuite en faveur du plaignant, exigent en outre ce que la Cour a décrit dans RJR — MacDonald comme étant « un examen approfondi sur le fond » à l’étape interlocutoire.
[16] Dans certains cas, un dernier élément devra être examiné, soit que, parce que les injonctions interlocutoires mandatoires requièrent que le défendeur fasse quelque chose, elles peuvent constituer un fardeau plus important ou avoir des conséquences coûteuses pour lui. Il faut toutefois garder à l’esprit que le respect d’injonctions prohibitives peut entraîner des coûts aussi lourds que ceux découlant des injonctions mandatoires. Tout en concluant que les demandes d’injonctions interlocutoires mandatoires doivent être examinées à la lumière d’une version modifiée du test énoncé dans RJR — MacDonald, je reconnais qu’il peut être difficile de faire une distinction entre les injonctions mandatoires et les injonctions prohibitives, puisqu’une injonction interlocutoire au libellé prohibitif peut avoir [traduction] « l’effet de forcer le défendeur à faire quelque chose ». Par exemple, en l’espèce, cesser de diffuser les renseignements établissant l’identité de la victime requerrait qu’un employé de la SRC prenne les mesures nécessaires pour retirer ces renseignements du site Web de l’entreprise. En définitive, le juge de première instance, lorsqu’il qualifie l’injonction interlocutoire de mandatoire ou de prohibitive, doit regarder au‑delà de la forme et du libellé de la demande sollicitant l’ordonnance de manière à déceler l’essence de ce qui est recherché et, à la lumière des circonstances particulières de l’affaire, à déterminer [traduction] « ce que risquent d’être les conséquences pratiques de l’injonction ». Bref, le juge de première instance doit examiner si, en substance, l’effet global de l’injonction consisterait à exiger du défendeur qu’il fasse quelque chose ou qu’il s’abstienne de le faire.
[Renvois omis.]
[43] Ainsi, dans le cas d’une injonction prohibitive, la partie qui la demande doit établir que :
a) il existe une question sérieuse à trancher, c’est‑à‑dire que la demande n’est ni frivole ni vexatoire;
b) la partie requérante subirait un préjudice irréparable si l’injonction était refusée;
c) la prépondérance des inconvénients milite en faveur de la partie requérante.
[44] Lorsque c’est une injonction mandatoire qui est demandée, la première étape de l’analyse est renforcée. La partie qui exerce le recours doit établir qu’il existe une forte apparence de droit qu’elle obtiendra gain de cause sur la demande sous‑jacente.
[45] Dans les deux cas, le critère est conjonctif.
[46] Pour cette question préliminaire, il s’agit donc de déterminer si l’injonction que demande la Première Nation de LSM peut être validement qualifiée de mandatoire ou de prohibitive, en faisant abstraction des mots employés dans l’ordonnance demandée, pour savoir si, en réalité, l’injonction aurait pour effet global d’obliger le Canada à faire quelque chose ou à s’abstenir de faire quelque chose.
[47] Pour bien qualifier l’injonction, il est utile de rappeler d’abord le fondement législatif régissant le versement des prestations aux personnes évacuées, et le maintien de quelles prestations est en cause. Il s’agit de la Loi sur la gestion des urgences. Ce texte est très bref. Il définit ainsi le mot « gestion » en son article 2 : « En ce qui touche les urgences, les activités en matière de prévention, d’atténuation, de préparation, d’intervention et de rétablissement ». L’article 2 définit aussi ce qu’est une urgence provinciale : « Urgence survenant dans une province et à laquelle la province ou une autorité locale est chargée de faire face en premier lieu ». Le ministre est chargé d’assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux