Haque c. Canada (Procureur général)

Haque c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-06-22
Référence neutre
2018 CF 651
Numéro de dossier
T-1352-16
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20180622
Dossier : T-1352-16
Référence : 2018 CF 651
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Toronto (Ontario), le 22 juin 2018
En présence de monsieur le juge Norris
ENTRE :
HUSSAIN-UL-HAQUE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. APERÇU
[1] En février 2015, le demandeur, qui était employé par Air Canada Cargo à l’aéroport international Lester B. Pearson, a présenté au ministre des Transports une demande d’habilitation de sécurité en matière de transport (DHSMT). Le demandeur a besoin d’une habilitation de sécurité en matière de transport avant de pouvoir avoir accès aux zones réglementées de l’aéroport. Le 19 juillet 2016, la directrice générale, sûreté de l’aviation, qui exerçait des pouvoirs délégués au nom du ministre, a rejeté la demande. Elle a conclu que des renseignements sur le demandeur figurant dans un rapport de vérification des antécédents criminels (rapport de VAC) l’avaient amenée à « croire raisonnablement, selon la prépondérance des probabilités, que le demandeur pouvait être sujet ou être incité à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile ». C’était là le seul motif de refus de la DHSMT.
[2] Le demandeur présente maintenant une demande de contrôle judiciaire de cette décision conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F-7.
[3] La présente demande soulève deux questions principales : premièrement, la question de savoir si les exigences en matière d’équité procédurale ont été respectées et deuxièmement, la question de savoir si la décision de la directrice générale est raisonnable.
[4] J’ai conclu que la présente demande devrait être accueillie. Je conclus que les exigences en matière d’équité procédurale ont été respectées. Cependant, à plusieurs égards, la décision dépend de conclusions qui ne sont pas raisonnablement étayées par les renseignements fournis à la directrice générale. Il en découle une décision qui n’est ni justifiée, ni transparente ou intelligible. Par conséquent, pour les motifs exposés ci-dessous, la demande de contrôle judiciaire est accueillie et la décision de la directrice générale est annulée.
II. RÉSUMÉ DES FAITS
A. Le processus de demande d’habilitation de sécurité en matière de transport (DHSMT)
[5] Le défendeur a déposé un affidavit complémentaire décrivant en règle générale comment les DHSMT sont traitées.
[6] L’obligation et le pouvoir d’accorder ou de refuser des habilitations de sécurité en matière de transport dans les aéroports désignés sont prévus dans la Loi sur l’aéronautique, LRC (1985), c A-2 (la Loi), et dans le Règlement canadien de 2012 sur la sûreté aérienne, DORS/2011-318 (le Règlement).
[7] En matière de sécurité et de sûreté aériennes, certaines zones des aéroports ne sont accessibles qu’aux personnes autorisées. En règle générale, les personnes dont l’emploi exige qu’elles se trouvent dans des zones réglementées d’aéroports désignés doivent d’abord obtenir une habilitation de sécurité auprès du ministre.
[8] L’article 4.8 du Règlement prévoit :
Loi sur l’aéronautique, LRC (1985), c A-2
Aeronautics Act, RSC, 1985, c A-2
4.8 Le ministre peut, pour l’application de la présente loi, accorder, refuser, suspendre ou annuler une habilitation de sécurité.
4.8 The Minister may, for the purposes of this Act, grant or refuse to grant a security clearance to any person or suspend or cancel a security clearance.
[9] En application du paragraphe 3(1) de la Loi, l’expression « habilitation de sécurité » est définie comme une habilitation accordée au titre de l’article 4.8 à toute personne jugée acceptable sur le plan de la sûreté des transports. (security clearance – a security clearance granted under section 4.8 to a person who is considered to be fit from a transportation security perspective).
[10] Après avoir obtenu une habilitation de sécurité, une personne peut faire faire une demande auprès de l’exploitant d’un aéroport désigné en vue d’obtenir une carte d’identité de zones réglementées. Cette carte autorise son titulaire à entrer dans les zones réglementées de l’aéroport.
[11] L’article 4.3 de la Loi prévoit que le ministre peut déléguer un certain nombre de ses pouvoirs ou fonctions en vertu de la Loi. Le pouvoir d’accorder ou de refuser une habilitation de sécurité en matière de transport est généralement exercé par un haut fonctionnaire de Transports Canada conformément au Programme d’habilitation de sécurité en matière de transport [le Programme].
[12] Un candidat à une habilitation de sécurité en matière de transport en matière d’aviation doit remplir et soumettre un formulaire de demande. Le demandeur doit, entre autres, fournir des renseignements biographiques, y compris ses adresses actuelles et passées, ses antécédents scolaires et professionnels, ses antécédents d’immigration et de voyage, ainsi que son état matrimonial (et les détails biographiques de son conjoint, le cas échéant).
[13] Un demandeur doit également accepter de se soumettre à des vérifications complètes des antécédents. À cette fin, le demandeur doit donner son consentement écrit à la communication de divers types de renseignements à la GRC ou à Transports Canada. Cela comprend les renseignements provenant de « tous » les organismes d’application de la loi canadiens ou étrangers concernant les « antécédent(s) judiciaire(s), mise(s) en accusation, ordonnance(s) judiciaire(s) et tou[t][s] autre(s) renseignement(s) concernant [le demandeur] contenus dans tous les dossiers et banques de données accessibles et sous leur contrôle ». Ce consentement porte également explicitement sur la communication de « tout renseignement permettant de faire enquête sur les fréquentations [du demandeur] et, par le fait même, de vérifier si [le demandeur est] de bonnes mœurs ». (Ce qui précède est tiré du consentement signé par le demandeur en l’espèce en 2015). Les résultats de ces enquêtes sont compilés par la GRC dans un rapport de vérification des antécédents criminels [rapport de VAC] et communiqués au programme de filtrage de sécurité.
[14] Si l’information contenue dans le rapport de VAC (ou d’autres vérifications des antécédents) soulève des préoccupations quant à l’admissibilité d’un candidat à une habilitation de sécurité en matière de transport, le directeur doit renvoyer le dossier à un Organisme consultatif créé en vertu de la Politique sur le Programme d’habilitation de sécurité en matière de transport [la Politique]. Ce dernier est présidé par le directeur et formé de personnes qui connaissent bien les objectifs du Programme d’habilitation de sécurité.
[15] Avant que l’Organisme consultatif ne se penche sur la question, le demandeur est informé par lettre de l’information particulière reçue qui a soulevé des préoccupations quant à son admissibilité à l’obtention d’une habilitation de sécurité en matière de transport. Le demandeur est encouragé à fournir toute information pertinente quant à son admissibilité à obtenir une habilitation de sécurité en matière de transport, y compris les circonstances entourant les événements qui ont soulevé les préoccupations et toute circonstance ou explication atténuante. Le demandeur est également informé du rôle de l’organisme consultatif et des différents motifs à l’égard desquels l’organisme peut faire une recommandation au ministre, tel qu’il est énoncé à la section I.4 de la Politique.
[16] Si l’Organisme consultatif décide que la présence du demandeur dans une zone réglementée d’un aéroport ne s’inscrit pas dans les objectifs du Programme d’habilitation de sécurité en matière de transport, il peut recommander au ministre ou à son délégué de refuser de délivrer l’habilitation de sécurité en matière de transport.
[17] À la réception de la recommandation de l’Organisme consultatif, le ministre et son délégué détermineront s’il faut accorder ou refuser la demande. Si l’habilitation de sécurité est refusée, un avis écrit est envoyé au demandeur et au responsable de la sécurité de l’aéroport.
B. La DHSMT du demandeur
1) Le rapport de VAC
[18] À la suite des vérifications des antécédents effectuées après la réception de la DHSMT du demandeur par Transports Canada, un rapport de VAC a été préparé. Le rapport de VAC n’a pas été communiqué à Transports Canada. Au lieu de cela, son contenu a fait l’objet d’un résumé dans une lettre adressée à M. Guy Morgan, directeur, programmes de filtrage de sécurité de Transports Canada, datée du 27 août 2015, de la part de l’inspecteur Stephen Verrette, officier responsable de la Section du filtrage sécuritaire [SFS] de la Direction des opérations techniques de la Gendarmerie royale du Canada [GRC].
[19] D’après ce qui est indiqué dans la lettre de l’inspecteur Verrette, le rapport de VAC contenait, en résumé, les renseignements suivants : [traduction]
a) En octobre 2005, le demandeur a été accusé de possession de biens criminellement obtenus. Lui et une autre personne ont été découverts alors qu’ils tentaient de retirer de l’argent d’un guichet automatique de la Banque TD/Canada Trust en utilisant des cartes vierges dont les bandes magnétiques contenaient de l’information relative aux cartes de débit de la Banque TD/Canada Trust. Cette information avait été volée dans un « site d’écrémage » d’une station-service. Le demandeur a été découvert portant sur lui douze cartes et 1 000 $ en espèces. L’accusation portée contre le demandeur a été retirée en février 2007 [traduction] « pour des raisons inconnues de la SFS ».
b) En juin 2008, le demandeur et quelques amis ont été impliqués dans une altercation avec trois autres hommes dans un stationnement où le demandeur travaillait. La police a été appelée et a rencontré le demandeur, qui est désigné dans le rapport comme étant le plaignant. Le demandeur et ses amis ne voulaient pas porter d’accusation; ils voulaient seulement que ces autres personnes quittent la propriété. La lettre de l’inspecteur Verrette indique ceci : [traduction] « Le rapport ne précise pas s’il y a eu d’autres interventions policières lors de cet incident. » La lettre note également que l’un des « amis » du demandeur, mentionné ci-dessous, avait été impliqué dans cet incident.
c) En novembre 2010, le demandeur était un passager dans un véhicule avec trois autres personnes, sur qui la Police régionale de Peel a effectué un « contrôle de routine ». La lettre ne dit rien sur la raison de ce contrôle. La lettre indique cependant ceci : [traduction] « Le rapport ne précise pas s’il y a eu d’autres interventions policières dans cet incident ». La lettre note également que l’un des « amis » du demandeur, mentionné ci-dessous, avait été impliqué dans cet incident.
d) En septembre 2011, le demandeur avait été identifié comme étant un passager dans un véhicule, accompagné d’un autre occupant, qui a été arrêté par la Police régionale de Peel pour une infraction non précisée au Code de la route. Le rapport indique qu’avant l’arrêt complet du véhicule, le demandeur [traduction] « s’est sauvé à pied ». Le demandeur a été décrit comme ayant consommé de l’alcool et comme étant [traduction] « peu coopératif avec la police ». Aucun autre détail n’a été donné. La lettre indique que [traduction] « [l]e rapport de police ne précise pas s’il y a eu d’autres interventions policières lors de l’événement. »
e) En août 2012, une personne identifiée comme étant le demandeur a tenté d’entrer au casino de Woodbine en se faisant passer pour quelqu’un d’autre. La sécurité du casino l’a empêché d’entrer. La Police provinciale de l’Ontario est intervenue lors de cet incident. Le demandeur a expliqué à la police qu’il n’avait aucune pièce d’identité sur lui et qu’il avait emprunté celle d’un ami. Cet ami n’était pas présent au casino, mais rendait visite à des membres de sa famille à proximité. Le demandeur a été informé qu’il ne serait plus autorisé à fréquenter un casino en Ontario et un avis d’intrusion pour une période illimitée a été émis par la sécurité du casino de Woodbine. Aucune accusation criminelle n’a été portée.
f) Deux des personnes impliquées dans les incidents décrits ci-dessus ont un casier judiciaire. Plus particulièrement :
Le sujet « A », qui a été impliqué avec le demandeur dans quatre de ces incidents, avait été reconnu coupable en 2013 d’utilisation non autorisée de données de carte de crédit et de méfait de moins de 5 000 $; et
Le sujet « B », qui a été impliqué avec le demandeur dans l’un de ces incidents, avait été reconnu coupable entre 2006 et 2008 de possession d’une substance en vertu de l’annexe I, d’obstruction, de vol et de possession de biens criminellement obtenus.
[20] Le contenu de la lettre de l’inspecteur Verrette a été communiqué au demandeur et repris essentiellement dans une lettre datée du 15 décembre 2015 que lui a adressée Christopher McQuarrie, chef, programmes de filtrage de sécurité à Transports Canada. Cette lettre indiquait également ce qui suit :
[traduction] Transports Canada vous encouragerait à communiquer toute information supplémentaire décrivant les circonstances entourant les accusations criminelles, les fréquentations et les incidents susmentionnés, ainsi que toute autre information ou explication pertinente, y compris les circonstances atténuantes.
2) La réponse du demandeur au rapport de VAC
[21] Le demandeur a fourni une réponse écrite à l’information contenue dans le rapport de VAC par courriel daté du 4 janvier 2016.
[22] Le demandeur a déclaré ce qui suit relativement à l’incident de la Banque TD/Canada Trust en 2005 :
[traduction] En 2005, je venais de commencer à fréquenter le College Humber. Une aide financière en application du RAFÉO n’a pas été approuvée. J’ai dû contracter un prêt personnel auprès de la Banque Td [sic] pour payer le collège et faire des versements pour aller à l’école à temps plein. Je travaillais aussi à temps plein au restaurant McDonalds au salaire minimum pour essayer de payer mes études. J’étais jeune, stupide et j’avais besoin d’argent. Quelqu’un est venu me voir avec la possibilité de faire une grosse somme d’argent en une nuit et j’ai sauté sur l’occasion en pensant que cela réglerait mes problèmes financiers et que je serais capable de concentrer tous mes efforts sur mon éducation.
[23] En ce qui concerne l’incident du stationnement de 2008, le demandeur a déclaré ce qui suit :
[traduction] En 2008, je travaillais au stationnement des vols directs où des gars saouls voulaient se rendre à leur hôtel en passant par le stationnement. Je leur ai dit que le stationnement était clôturé et qu’il n’y avait aucun passage permettant d’accéder à leur hôtel, et donc, qu’ils auraient à faire le tour du stationnement. Ils n’ont pas semblé aimer ça et ont commencé à vouloir se battre. Des policiers sont arrivés et les ont emmenés.
[24] En ce qui concerne l’incident concernant l’arrêt du véhicule en novembre 2010, le demandeur a déclaré ce qui suit :
[traduction] Je ne sais pas quoi dire au sujet de l’incident de novembre 2010, car il n’y a rien dans le rapport qui permet de me rappeler à quel moment cela s’est produit ou ce qui s’est passé à ce moment-là.
[25] Enfin, le demandeur a déclaré ce qui suit à propos de l’arrêt du véhicule en septembre 2011 et de l’incident survenu en août 2012 au casino de Woodbine :
[traduction] Quant à ce qui s’est passé en septembre 2011 et en août 2012, je n’ai aucune idée de ce que ce rapport indique. Aucun de ces incidents ne s’est jamais produit dans ma vie. Je ne me suis jamais sauvé des policiers en courant. Je ne bois pas. Je n’ai jamais eu d’incident au casino de Woodbine. Soit que vous me prenez pour quelqu’un d’autre, soit que quelqu’un d’autre a utilisé mon nom dans ces cas-là.
3) Autres demandes de renseignements par Transports Canada
[26] À la suite de la correspondance adressée par le demandeur, le 4 janvier 2016, Lesley Mott, surintendante, programmes de filtrage de sécurité à Transports Canada, a écrit à Pascal Poutot, son contact à la SFS de la GRC, pour demander des [traduction] « éclaircissements » concernant les incidents de septembre 2011 et d’août 2012. Après avoir exposé le contenu de la réponse du demandeur concernant ces incidents, Mme Mott a demandé s’il était possible de [traduction] « confirmer l’identité du demandeur concernant ces deux incidents ».
[27] M. Poutot a fait parvenir la réponse suivante à Mme Mott par courriel le 5 janvier 2016 :
[traduction]
L’enquêteur a soigneusement vérifié à nouveau les deux rapports. Pour l’incident décrit au paragraphe 4 [l’incident de septembre 2011], les détails fournis par la police de Peel sont limités. Toutefois, le nom et le prénom du demandeur sont notés dans le rapport, ainsi que son ancienne adresse [...], sa date de naissance, son numéro de téléphone ainsi que le numéro de son permis de conduire, ce qui laisse entendre (sans confirmer) que la police l’a identifié avec une carte d’identité avec photo.
En ce qui concerne le paragraphe 5 [l’incident d’août 2012] du rapport de la section centrale de la Police provinciale de l’Ontario, l’homme a été identifié verbalement avec le prénom et le nom du demandeur, son ancienne adresse [...], sa date de naissance et son numéro de téléphone.
C’est tout ce que j’ai pour vous. J’espère que cela vous aidera.
Les caractères gras se trouvaient dans le courriel d’origine. J’ai omis les détails concernant l’adresse précédente du demandeur, mais je note que la même adresse à Hamilton a été indiquée relativement aux deux incidents.
[28] Aucune autre enquête n’a été effectuée concernant les incidents de septembre 2011 ou d’août 2012.
4) La recommandation de l’Organisme consultatif
[29] L’Organisme consultatif a examiné le dossier du demandeur le 12 avril 2016. Il a formulé la recommandation suivante le même jour :
[traduction]
L’Organisme consultatif recommande de refuser d’accorder l’habilitation de sécurité en matière de transport au demandeur en raison de l’existence d’un rapport de police donnant des détails sur l’implication du demandeur dans des activités criminelles reliées au vol et sur son manque de respect pour l’autorité. L’Organisme consultatif a noté la fréquentation par le demandeur de deux (2) personnes ayant des casiers judiciaires. Un examen approfondi des renseignements retrouvés au dossier a conduit l’Organisme consultatif à raisonnablement croire, selon la prépondérance des probabilités, que le demandeur pouvait être sujet ou être incité à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile. En outre, les observations du demandeur ne fournissaient pas suffisamment de renseignements pour dissiper les préoccupations de l’Organisme consultatif.
5) La décision finale à l’égard de la demande
[30] Le 19 juillet 2016, Brenda Hensler-Hobbs, directrice générale, sûreté de l’aviation, a pris la décision finale en tant que déléguée du ministre de refuser d’accorder une habilitation de sécurité en matière de transport au demandeur.
[31] Le compte rendu de décision énonce les motifs suivants de la décision, que j’ai exposés en entier :
[traduction]
La question est de savoir s’il y a lieu d’accorder ou de refuser une habilitation de sécurité en matière de transport (HSMT) à M. Haque, préposé d’escale à Air Canada à l’aéroport international Lester B. Pearson. Ma décision est énoncée ci-dessous et elle est fondée sur un examen du dossier, notamment les préoccupations portées à l’attention du demandeur dans la lettre qui lui a été envoyée en date du 15 décembre 2015, ses observations écrites, la recommandation de l’Organisme consultatif d’examen d’habilitation de sécurité en matière de transport, de même que la Politique du Programme d’habilitation de sécurité en matière de transport (PHST).
Les renseignements concernant l’accusation contre le demandeur pour possession de biens criminellement obtenus qui a été retirée et sa participation à des activités criminelles reliées au vol et son manque de respect pour l’autorité, ainsi que sa fréquentation de deux (2) personnes ayant des casiers judiciaires soulevaient des préoccupations quant à son jugement et sa fiabilité. Je note l’implication du demandeur dans plusieurs incidents entre 2005 et 2012, démontrant une tendance à la participation à des activités criminelles. Je note également l’incident survenu en 2005, dans lequel le demandeur a effectué des opérations illégales par carte de crédit et a été trouvé en possession de 1 000 $ en espèces. Cet incident exigeait un niveau de complexité, car il était délibéré et prémédité. Je note en outre que le demandeur a indiqué qu’il s’agissait d’une occasion de régler ses problèmes financiers et je me demande ce que le demandeur pourrait faire d’autre pour de l’argent s’il était en difficulté financière à l’avenir. En outre, je note les deux (2) incidents survenus en 2011 et en 2012, dans lesquels le demandeur s’est montré peu coopératif avec la police, ce qui démontre un manque de respect pour l’autorité. De plus, je note que même si les accusations remontent à plusieurs années, je les considère comme sérieuses. Je note les divergences entre la vérification des antécédents criminels et l’observation du demandeur, où il a déclaré avoir été victime d’une erreur sur la personne. Je note que la police a vérifié l’identité du demandeur à ce moment-là, ce qui m’amène à mettre en doute sa crédibilité. Un examen approfondi des renseignements retrouvés au dossier m’amène raisonnablement à croire, selon la prépondérance des probabilités, que le demandeur peut être sujet ou être incité à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile. J’ai examiné la déclaration fournie par le demandeur, mais les renseignements fournis ne suffisent pas à dissiper mes inquiétudes.
En conséquence, je souscris à la recommandation de l’Organisme consultatif et je refuse d’accorder à M. Haque l’habilitation de sécurité en matière de transport.
[32] La décision et les motifs ont été communiqués au demandeur, reprenant essentiellement les mêmes termes dans une lettre adressée par Mme Hensler-Hobbs datée du 19 juillet 2016.
III. CADRES JURIDIQUE ET STRATÉGIQUE
A. Introduction
[33] Avant d’examiner le bien-fondé de cette demande, il est nécessaire d’examiner les cadres juridique et stratégique régissant les demandes d’habilitation de sécurité pour les aéroports désignés.
[34] Bien que le pouvoir d’accorder ou de refuser une DHSMT trouve sa source dans la loi, la Politique sur le Programme d’habilitation de sécurité en matière de transport joue un rôle important dans l’exercice de ce pouvoir. Malheureusement, la Politique souffre d’un manque de clarté en ce qui concerne la conclusion clé qui devait être tirée dans le cas du demandeur. Plus précisément, elle est ambiguë quant à la norme de preuve applicable. Je dois essayer de résoudre cette ambiguïté avant de pouvoir expliquer pourquoi j’ai conclu que la décision de la directrice générale était déraisonnable.
[35] J’ai également conclu qu’il y avait une certaine incertitude dans la jurisprudence de notre Cour concernant les exigences en matière d’équité procédurale pour une demande initiale de HSMT. Je vais essayer de résoudre cette question également, afin que je puisse expliquer pourquoi j’ai conclu que les exigences en matière d’équité procédurale ont été respectées en l’espèce.
B. La Politique sur le Programme d’habilitation de sécurité en matière de transport
[36] Il est bien établi qu’en s’acquittant de leurs responsabilités en matière de sécurité aérienne, le ministre et son délégué jouissent d’une grande latitude. Maintenir la sécurité des aéroports et empêcher toute interférence avec l’aviation civile sont manifestement des sujets de grand intérêt et de grande importance pour le public. Étant donné le risque de conséquences graves si la mauvaise personne obtient une habilitation de sécurité à l’aéroport, il a été dit qu’il était approprié que le ministre fasse preuve de prudence et penche du côté de la sécurité du public lorsqu’il décide si quelqu’un devrait ou non détenir une HSMT (Sargeant c. Canada (Procureur général), 2016 CF 893, au paragraphe 28 [Sargeant]; Dhesi c. Canada (Procureur général), 2018 CF 283, au paragraphe 18). Parallèlement, il est également reconnu que la décision d’accorder ou non une habilitation de sécurité est une question importante pour les demandeurs, car elle peut avoir une incidence sur la nature de leur travail, leurs chances d’avancement et leur sécurité financière (Farwaha c. Canada (Ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités), 2014 CAF 56, au paragraphe 92 [Farwaha]). En effet, lorsque l’emploi d’une personne dépend de l’obtention d’une habilitation de sécurité, les décisions relatives à cette autorisation revêtent une « immense importance pour cette personne » (Henri c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 38, au paragraphe 23 [Henri]). Il ne s’agit toutefois que d’un des facteurs à prendre en considération (ibid.).
[37] La Loi ne limite pas expressément le pouvoir du ministre de déterminer qui a droit à une HSMT, mais son pouvoir discrétionnaire dans ce domaine n’est pas complètement non circonscrit. L’exercice de son pouvoir à l’égard des aéroports désignés est guidé par la Politique. La Politique énonce également certaines (et non la totalité) des procédures suivies pour évaluer les demandes, les suspensions ou les annulations de HSMT relatives aux aéroports.
[38] L’objectif du Programme est au cœur de la Politique et des décisions relatives aux demandes de HSMT.
[39] Conformément à l’article I.1 de la Politique, l’objectif du Programme est de prévenir les actes illégaux d’interférence avec l’aviation civile en donnant une HSMT uniquement à ceux qui répondent aux normes établies dans ce Programme.
[40] En vertu de l’article I.4 de la Politique, l’objectif de ce Programme est de prévenir l’entrée non contrôlée dans les zones réglementées d’un aéroport énuméré de toute personne :
connue ou soupçonnée d’être mêlée à des activités relatives à une menace ou à des actes de violence commis contre les personnes ou les biens;
connue ou soupçonnée d’être membre d’un organisme connu ou soupçonné d’être relié à des activités de menace ou à des actes de violence commis contre les personnes ou les biens;
soupçonnée d’être étroitement associée à une personne connue ou soupçonnée :
o de participer aux activités mentionnées à l’alinéa (1);
o d’être membre d’un organisme cité à l’alinéa (2); ou
o être membre d’un organisme cité à l’alinéa (5).
o commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile; ou
o aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile.
qui, selon le ministre et les probabilités, est sujette ou peut être incitée à :
est connu ou soupçonné d’être ou d’avoir été membre d’une organisation criminelle ou d’avoir pris part à des activités d’organisations criminelles, tel que défini aux articles 467.1 et 467.11 (1) du Code criminel du Canada;
est membre d’un groupe terroriste, tel que défini à l’alinéa 83.01(1)a) du Code criminel du Canada.
[41] Comme il a été noté, la demande de HSMT du demandeur a été refusée en vertu de l’alinéa 4.
C. Alinéa (4) de l’article I.4 de la Politique
[42] Pour répéter par souci de commodité, l’alinéa I.4(4) énonce que l’un des objectifs de la Politique est de prévenir l’entrée non contrôlée dans les zones réglementées d’un aéroport énuméré dans le cas de toute personne qui, « selon le ministre et les probabilités, est sujette ou peut être incitée à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile, ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile » (non souligné dans l’original). Si cette conclusion est tirée à l’égard d’un demandeur, il y a lieu de refuser de délivrer une HSMT.
[43] Le problème avec l’alinéa 4 est que la partie que j’ai soulignée semble combiner deux normes distinctes de preuve en anglais : les motifs raisonnables de croire « reasonably believes » et la croyance selon la prépondérance des probabilités « on a balance of probabilities ». Cela crée une certaine incertitude quant à la norme de preuve énoncée à l’alinéa 4. Est-il suffisant de refuser de délivrer une HSMT pour que le ministre ait des motifs raisonnables de croire qu’une personne « est sujette ou peut être incitée à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile, ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile »? Est-il nécessaire pour le ministre de croire que, selon toute vraisemblance, une personne « est sujette ou peut être incitée à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile, ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile »? La norme de preuve applicable doit être l’une ou l’autre d’entre elles; il ne peut s’agir à la fois des deux normes de preuve de façon cohérente. Alors que la dernière norme englobe la première, l’inverse n’est pas nécessairement vrai.
[44] Le libellé de l’alinéa 4 a de temps à autre donné lieu à l’avis selon lequel le fardeau de la preuve qu’il énonce est moins exigeant que la norme selon la prépondérance des probabilités parce que tout ce qu’on requiert de la part du décideur est une croyance raisonnable (voir, par exemple, Ho c. Canada (Procureur général), 2013 CF 865, au paragraphe 7; Salmon c. Canada (Procureur général), 2014 CF 1098, au paragraphe 75 [Salmon]; Kaczor c. (Ministre des Transports), 2015 CF 698, au paragraphe 32; Wu c. Canada (Procureur général), 2016 CF 722, au paragraphe 51; et Ng c. Canada (Procureur général), 2017 CF 376, au paragraphe 50). Malgré le respect dû à ceux qui ne partagent pas ce point de vue, je ne puis souscrire à cette conclusion.
[45] À mon avis, les normes de preuve moins exigeantes que la norme selon la prépondérance des probabilités sont bien connues et s’expriment facilement en utilisant des expressions usuelles (par exemple, voir la discussion sur les « motifs raisonnables de croire » dans Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 2 RCS 100, 2005 CSC 40, au paragraphe 114, et la discussion sur les « motifs raisonnables de soupçonner » dans Farwaha, aux paragraphes 75 et 95 à 97). Lorsqu’une norme de preuve moins exigeante que la norme selon la prépondérance des probabilités est prévue, ces expressions usuelles sont utilisées. C’est ce que démontrent d’autres parties de l’article I.4 lui-même, qui utilisent de manière répétée le critère disjonctif « connue ou soupçonnée ».
[46] L’expression utilisée à l’alinéa 4 (qui semble être sui generis) doit donc avoir pour but de conférer un tout autre sens. Bien que l’expression « on a balance of probabilities » laissent entendre qu’il s’agit de la norme envisagée, les mots « reasonably believes » compliquent les choses. Heureusement, bien que la version anglaise de l’alinéa 4 soit ambiguë, la version française ne l’est pas (du moins, pas à cet égard). La partie pertinente de la disposition en français est « qui, selon le ministre et les probabilités, est sujette ou peut être incitée à [...] ». La croyance raisonnable n’est pas mentionnée. Au lieu de cela, la seule norme déterminée est la norme selon « les probabilités ». Bien que cela ne laisse pas sous-entendre expressément le critère de savoir s’il est plus probable qu’improbable que quelque chose se produise (en théorie, « les probabilités » pourraient varier de 0 % à 100 %), « les probabilités » dans la version française trouvent ainsi un sens commun dans les deux versions de cet alinéa. Je dois noter que les décisions de notre Cour qui ont adopté la norme de preuve de la « croyance raisonnable » ne traitent pas des différences entre les versions anglaise et française de l’alinéa 4.
[47] En appliquant la règle du sens partagé, il est donc raisonnable de supposer que l’élément de preuve commun qu’est la prépondérance des probabilités qui se trouve tant dans la version anglaise que dans la version française de l’alinéa 4 est ce qui devait être la norme de preuve en l’espèce (voir, par exemple, la discussion sur cette règle dans le contexte de l’interprétation des lois dans Alexander College Corp c. Canada, 2016 CAF 269, au paragraphe 18). Cela résout l’ambiguïté de la version anglaise (et l’imprécision de la version française).
[48] Même si je conclus que l’adverbe « raisonnablement » dans la version anglaise de l’alinéa 4 n’ajoute rien au critère, cela ne veut pas dire que le caractère raisonnable de la croyance du décideur n’est pas important. C’est tout le contraire. Toute décision rendue par le ministre ou son délégué doit être raisonnable, ce qui comprend tirer des conclusions raisonnables à partir des renseignements disponibles. Toutefois, à mon avis, il s’agit d’une exigence générale de la loi par opposition à un élément du critère particulier que le ministre applique en application de l’alinéa 4 de la Politique.
[49] En plus de la formulation maladroite de la version anglaise de l’alinéa 4, une autre source possible de confusion au sujet de la norme de preuve est le fait en cause – à savoir si le demandeur est une personne qui est sujette ou peut être incitée à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile ou aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile. La question à laquelle le ministre doit répondre n’est pas de savoir si un demandeur agira ainsi, mais seulement s’il peut agir ainsi. Il s’agit d’une question de possibilités, et non de probabilités (Clue c. Canada (Procureur général), 2011 CF 323, au paragraphe 20; MacDonnell c. Canada (Procureur général), 2013 CF 719, au paragraphe 29; Sargeant, au paragraphe 29). L’idée d’une possibilité établie selon la prépondérance des probabilités est pour le moins paradoxale. Néanmoins, cela ne change pas la norme selon laquelle ce fait doit être établi. La façon dont une personne pourrait agir à l’avenir pourrait bien être facilement établie dans un cas donné. Si tel est le cas, c’est en raison de la nature du fait en cause (une possibilité) et non en raison d’un assouplissement de la norme de preuve selon la prépondérance des probabilités.
[50] Dans ses observations écrites, le défendeur a laissé entendre qu’une « norme de preuve relativement faible » s’appliquait en application de l’alinéa 4. Toutefois, lorsque le défendeur a été questionné avec insistance, il était prêt à accepter que la norme de preuve soit fondée sur la prépondérance des probabilités.
[51] Cette norme de preuve est discernable dans les arrêts de notre Cour. Par exemple, dans MacDonnell, le juge Sean Harrington a déclaré : « La politique n’exige pas que le ministre croie selon la prépondérance des probabilités qu’un individu ‘commettra’ un acte qui ‘constituera’ un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile ou qu’il ‘aidera ou incitera’ toute autre personne à commettre un acte qui ‘constituerait’ une intervention illicite pour l’aviation civile, mais seulement qu’il soit ‘sujet’ à le faire » (au paragraphe 29). De même, dans Mohamed c. Canada (Procureur général), 2017 CF 271, la juge Susan Elliott a fait observer que le ministre « décide, selon la prépondérance des probabilités, qu’une personne qui demande une HST ou le renouvellement de celle-ci, [TRADUCTION] « peut être sujette ou incitée » à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile » (au paragraphe 35). De plus, dans Chambers c. Canada (Procureur général), 2017 CF 698, le juge Glennys McVeigh a déclaré que la Politique « est de nature prospective, le décideur devant prédire, suivant la prépondérance de la preuve, si un candidat peut être enclin ou incité à commettre un acte susceptible de constituer une ingérence illicite dans le transport aérien civil » (au paragraphe 18).
[52] À mon humble avis, ces affirmations reflètent l’interprétation correcte de l’alinéa 4.
[53] En conclusion sur ce point, ce que l’alinéa I.4(4) de la Politique oblige de la part du ministre ou de son délégué à déterminer est la question de savoir si, selon toute vraisemblance, le demandeur d’une HSMT est une personne sujette ou qui peut être incitée à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile, ou à aider ou à inciter toute autre personne à commettre un acte d’intervention illicite pour l’aviation civile. Cela résout l’ambiguïté de la version anglaise en ce qui concerne la norme de preuve et rend le critère applicable cohérent entre les versions anglaise et française.
[54] Dans la présente affaire, l’Organisme consultatif et le directeur général reprennent textuellement le libellé anglais de l’alinéa 4 en formulant d’une part la recommandation et en rendant d’autre part la décision. Aucun des deux n’offre une analyse du sens de la disposition qui pourrait m’amener à conclure qu’ils avaient une compréhension différente de celle-ci. Par conséquent, je présume que le critère que j’ai exposé ci-dessus est celui qu’ils ont appliqué pour évaluer le dossier du demandeur.
IV. NORME DE CONTRÔLE
[55] Il est bien établi qu’une décision de refuser une HSMT est en règle générale susceptible de révision selon la norme de la décision raisonnable (Henri, au paragraphe 16). En application de cette norme, la cour de révision examine la décision quant « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel » et elle détermine « l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47). Ces critères sont respectés si les motifs « permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait partie des issues possibles acceptables » (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, au paragraphe 16). Dans un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable, il n’appartient pas au tribunal de procéder à un nouvel examen du poids accordé aux éléments de preuve ou de substituer la conclusion que lui-même juge préférable (Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, aux paragraphes 59 et 61) [Khosa]).
[56] Il est également bien établi que les questions d’équité procédurale dans ce contexte sont susceptibles de révision selon la norme de la décision correcte (Henri, au paragraphe 16).
[57] En l’espèce, comme on le verra plus loin, la question de l’équité procédurale consiste à déterminer si le demandeur avait droit à une divulgation plus complète que ce qu’il a reçu. Rien dans le dossier n’indique que quiconque a décidé si des renseignements supplémentaires devraient être divulgués au demandeur. Ce n’est pas une critique. Au contraire, je signale simplement qu’il est factice de parler d’une norme de contrôle appliquée à une décision concernant la présente instance.
[58] Lorsqu’une question d’équité procédurale est soulevée, la tâche de la Cour consiste à déterminer si le processus suivi par le décideur a satisfait au niveau d’équité requis dans toutes les circonstances : (Khosa, au paragraphe 43). On peut se demander s’il est utile de parler d’une norme de contrôle appliquée à des questions d’équité procédurale (voir Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Procureur général) 2018 CAF 69, au paragraphe 54 [Chemin de fer Canad