Circ. électorales provinciales (Sask.)

Circ. électorales provinciales (Sask.)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-06-06
Recueil
[1991] 2 RCS 158
Numéro de dossier
22345
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William; Iacobucci, Frank
En appel de
Saskatchewan
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22345
Contenu de la décision
Renvoi: Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158
Le procureur général de la Saskatchewan Appelant
c.
Roger Carter, c.r. Intimé
et
Le procureur général du Canada, le procureur
the général du Québec, le procureur général de la
Colombie‑Britannique, le procureur général de
l'Alberta, le procureur général de Terre‑Neuve,
le procureur général de l'Île‑du‑Prince‑Édouard,
le ministre de la Justice des Territoires du
Nord‑Ouest, le ministre de la Justice du Yukon,
John F. Conway, British Columbia Civil Liberties
Association, Douglas Billingsley, Wilson McBryan,
Leonard Jason, Daniel Wilde, Alberta Association
of Municipal Districts & Counties, ville d'Edmonton,
ville de Grande Prairie, Equal Justice for All Intervenants
Répertorié: Renvoi: Circ. électorales provinciales (Sask.)
No du greffe: 22345.
1991: 29, 30 avril; 1991: 6 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de la saskatchewan
Droit constitutionnel -‑ Charte des droits ‑‑ Droit de vote ‑‑ Délimitation de circonscriptions électorales ‑‑ Différences dans le nombre d'électeurs dans des circonscriptions électorales ‑‑ Y a‑t‑il atteinte au droit de vote garanti par la Charte? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 3 ‑‑ Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986‑87‑88, ch. E‑6.1, art. 14, 20.
Sur renvoi concernant la répartition de l'électorat de la province, la Cour d'appel de la Saskatchewan a conclu que les modifications proposées à la délimitation des circonscriptions électorales portaient atteinte à l'art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés . The Electoral Boundaries Commission Act imposait un quota strict pour les circonscriptions urbaines et rurales et exigeait que la délimitation des circonscriptions urbaines coïncide avec celle des municipalités existantes. La carte électorale qui en a résulté, à la différence de celle qu'elle remplaçait, comportait un certain nombre de circonscriptions électorales dont le quotient s'écartait de plus de 15 pour 100 du quotient provincial et révélait un problème de sous‑représentation dans les zones urbaines.
La cour a été saisie de deux questions. On lui a demandé, en premier lieu, si les différences entre le nombre d'électeurs dans ces circonscriptions électorales constituaient une atteinte aux droits garantis par la Charte et, dans l'affirmative, de quelle manière. On lui a aussi demandé si la négation de ces droits était justifiée par l'article premier de la Charte . On lui a demandé, en deuxième lieu, si la répartition des circonscriptions entre zones urbaines, rurales et du Nord violait des droits garantis par la Charte et, dans l'affirmative, en quoi ces droits étaient violés et en quoi cela était justifié. Cette question comportait aussi celle de savoir si cette négation de droits était justifiée par l'article premier de la Charte .
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé et Cory sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, McLachlin, Stevenson et Iacobucci: Il s'agissait, en l'espèce, de déterminer si les écarts dans la répartition des électeurs entre les circonscriptions elles‑mêmes violaient le droit de vote garanti par la Charte . La validité de The Representation Act, 1989, dans la mesure où elle définit les circonscriptions, était indirectement mise en doute.
La définition des circonscriptions électorales provinciales est assujettie à la Charte et ne relève pas d'une convention constitutionnelle relative à la constitution d'une province qui échapperait au contrôle judiciaire. Bien que la compétence législative de modifier la constitution d'une province ne puisse être retirée à la province sans modification de la Constitution et, en ce sens, échappe à un examen fondé sur la Charte , l'exercice par la province de son pouvoir législatif est assujetti à la Charte . La province est habilitée, par convention, à délimiter ses circonscriptions électorales, mais cette convention est assujettie à l'art. 3 de la Charte .
Il faut donner au droit de vote garanti par la Charte un sens large, fondé sur l'objet visé, qui tienne compte du contexte historique et social. Il faut rechercher la philosophie générale qui sous‑tend l'évolution historique du droit de vote tout en gardant à l'esprit certaines considérations pratiques, comme la géographie sociale et physique. Qui plus est, notre Cour doit être guidée par l'idéal de la "société libre et démocratique" qui fonde la Charte .
Le droit de vote garanti à l'art. 3 de la Charte n'a pas pour objet l'égalité du pouvoir électoral comme telle, mais le droit à une "représentation effective". Par conséquent, le droit de vote comporte de nombreux éléments, dont l'un est l'équité. L'article 3 ne garantit pas l'égalité du pouvoir électoral.
La parité relative du pouvoir des électeurs est une condition primordiale de la représentation effective. Les dérogations à la parité électorale absolue peuvent toutefois se justifier pour des raisons d'impossibilité matérielle ou d'amélioration de la représentation réelle. Des facteurs comme la géographie, l'histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires peuvent devoir être pris en considération afin de garantir que nos assemblées législatives représentent réellement la diversité de notre mosaïque sociale. À part cela, l'affaiblissement du suffrage d'un citoyen par rapport à celui d'un autre ne saurait être toléré.
L'histoire ou la philosophie de la démocratie canadienne n'indique pas que, pour les rédacteurs de la Charte , le but ultime de l'adoption de l'art. 3 était la parité électorale. Leur but était plutôt de reconnaître le droit affirmé depuis longtemps au Canada à une représentation effective dans un système qui donne à la parité électorale le poids qu'elle mérite, mais qui admet au besoin d'autres considérations. Les principes de représentation effective et de bon gouvernement obligent à tenir compte d'autres facteurs que la parité électorale, tels la géographie et les intérêts de la collectivité, dans la délimitation des circonscriptions électorales. Les dérogations éventuelles à l'idéal canadien de la représentation effective doivent être jugées contraires à l'art. 3 de la Charte .
La répartition réelle des sièges entre les zones urbaines et rurales suivait de près la répartition démographique de ces zones et augmentait en fait le nombre de sièges urbains de façon à refléter l'augmentation de la population des régions urbaines. En règle générale, il semble que les différences entre les circonscriptions de la partie sud de la province puissent se justifier par des facteurs comme la géographie, la communauté d'intérêts et l'évolution démographique. La délimitation des circonscriptions du Nord est adéquate, étant donné la faible densité de la population et les problèmes de communication dans cette région. On n'a pas établi qu'il y a eu violation de l'art. 3 de la Charte .
Le juge Sopinka: Le juge souscrit pour l'essentiel aux motifs du juge McLachlin, mais il aborde différemment l'interprétation de l'art. 3 de la Charte .
Les rédacteurs de la Charte n'ont pas voulu créer un nouveau droit et il faut donc se demander avant tout quels principes sous‑tendent le droit de vote. Historiquement, la délimitation des circonscriptions électorales visait à réaliser l'égalité des électeurs tout en acceptant libéralement des écarts fondés sur le genre de considérations qui sont énumérées à l'art. 20 de The Electoral Boundaries Commission Act. On évitait les différences qui privaient les électeurs d'une représentation équitable et effective. Sous le régime de la Charte , les différences sont assujetties à l'examen judiciaire et ne doivent pas priver les électeurs d'une représentation équitable et effective.
La garantie donnée par l'art. 3 de la Charte ne s'applique pas au processus. Le législateur n'était pas obligé de créer une commission électorale ni de s'assurer qu'une commission ainsi établie serait en mesure de s'acquitter librement de son mandat sans qu'aucune directive ne lui soit imposée par le législateur.
Ce qui est contesté est non pas la constitutionnalité des art. 20 ou 14, mais plutôt l'effet de leur application. L'ampleur et les motifs des écarts par rapport à la stricte égalité des électeurs ne sont pas de nature à priver les électeurs d'une représentation équitable et effective.
Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé et Cory (dissidents): Au Canada, chaque citoyen doit avoir au moins le droit de vote, le droit au secret du scrutin et le droit au dénombrement et à l'inscription honnêtes de son vote. Il est tout aussi important que son suffrage soit relativement égal à tous les autres suffrages; il ne peut y avoir de différences de population importantes entre les 64 circonscriptions du Sud. Les dérogations à l'égalité sont permises quand elles peuvent être justifiées comme contribuant à un meilleur gouvernement du peuple dans son ensemble, en donnant aux questions régionales d'ordre démographique et géographique le poids qu'elles méritent.
Les restrictions imposées à la Commission de délimitation des circonscriptions électorales par The Electoral Boundaries Commission Act ne l'avaient pas été aux commissions antérieures.
La carte électorale en cause qui résulte de la loi contestée doit être examinée même si les violations reprochées de la Charte pouvaient être jugées relativement mineures. La raison en est que le droit de vote est fondamentalement important pour une démocratie et ses citoyens.
Les problèmes causés par la répartition contestée tenaient presque entièrement aux deux conditions imposées à la Commission par la Loi, ils étaient inacceptables et, compte tenu de la carte électorale parfaitement équitable de la répartition antérieure, ils étaient totalement inutiles. La première condition imposait un quota strict pour les circonscriptions urbaines et rurales et la seconde exigeait que la délimitation des circonscriptions urbaines coïncide avec celle des municipalités existantes, les mettant ainsi "en quarantaine" par rapport aux autres.
L'importance fondamentale du droit de vote exige une surveillance assez stricte des dispositions législatives concernant les élections. L'examen fondé sur l'art. 3 vise non seulement la répartition réelle en cause, mais aussi le processus qui a abouti à la carte électorale. Si la carte de répartition réelle peut sembler avoir donné un résultat qui n'est pas trop déraisonnable, les conditions imposées par la Loi ont eu pour effet de porter atteinte aux droits des électeurs urbains. Une fois établie une commission indépendante de délimitation des circonscriptions électorales, il incombe au législateur de veiller à ce que la Commission puisse remplir son mandat librement et sans ingérence inutile. Le droit de vote est tellement fondamental que cette ingérence suffit pour constituer une violation de l'art. 3 de la Charte .
La création des deux circonscriptions du Nord satisfaisait à toutes les conditions requises par le critère de l'arrêt Oakes et se justifiait en vertu de l'article premier de la Charte . Les facteurs géographiques et démographiques révèlent l'existence d'un besoin urgent et réel et la création de ces circonscriptions avait un lien rationnel avec la notion de représentation effective.
Les circonscriptions du Sud sont dans une situation juridique et géographique différente. Pour délimiter les circonscriptions, on peut tenir compte à bon droit des préoccupations différentes des régions urbaines et rurales en matière de représentation, mais la population électorale de chaque circonscription devrait être approximativement égale et le genre de conditions obligatoires imposées en l'espèce doivent donc être exclues. Étant donné la prémisse initiale d'égalité, la Commission devrait être libre de prendre en considération des facteurs comme les conditions géographiques et démographiques et la communauté d'intérêts dans la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges entre les zones urbaines et les zones rurales. On n'a pas expliqué pourquoi l'évaluation des facteurs pertinents ne pouvait être confiée à la Commission, mais avait plutôt été imposée par le législateur. En l'absence d'explication raisonnable, la répartition moins équitable qui a résulté des conditions prescrites par le législateur était suspecte. Rien ne permettait de conclure que l'objectif poursuivi par le législateur en imposant ces conditions était urgent et réel. Même en supposant qu'il existait un besoin urgent et réel, la Loi n'a pas porté le moins possible atteinte aux droits des électeurs urbains. Les répartitions antérieures plus équitables démontraient qu'il était possible de moins porter atteinte aux droits des électeurs urbains.
Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Arrêts mentionnés: Dixon v. B.C. (A.G.) (1986), 7 B.C.L.R. (2d) 174; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Edwards v. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; McGowan v. Maryland, 366 U.S. 420 (1961); R. c. Schwartz, [1988] 2 R.C.S. 443; États‑Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dixon v. B.C. (A.G.), [1989] 4 W.W.R. 393; Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962); Karcher v. Daggett, 462 U.S. 725 (1983); Kirkpatrick v. Preisler, 394 U.S. 526 (1969); Attorney-General (Aus.); Ex rel. McKinlay v. Commonwealth (1975), 135 C.L.R. 1; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Canada c. Schmidt, [1987] 1 R.C.S. 500; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49.
Lois et règlements cités
Acte pour répartir de nouveau la représentation dans la Chambre des Communes, S.C. 1872, ch. 13.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 3 .
Constituency Boundaries Commission Act, 1972, S.S. 1972, ch. 18, art. 16(1).
Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986‑87‑88, ch. E‑6.1, art. 14, 20.
Electoral Boundaries Commission Act, 1991, S.S. 1991, ch. E‑6.11, art. 9(2), 11(1), (2).
Representation Act, 1981, S.S. 1980‑81, ch. R‑20.1.
Representation Act, 1989, S.S. 1989‑90, ch. R‑20.2.
Doctrine citée
Canada. Débats de la Chambre des communes. Vol. III, 4e Sess., 1er juin 1872. Ottawa : Robertson, Roger & Co., 1872.
POURVOI contre un arrêt rendu par la Cour d'appel de la Saskatchewan (1991), 90 Sask. R. 174, 78 D.L.R. (4th) 449, [1991] 3 W.W.R. 593, suite à un renvoi du lieutenant‑gouverneur en conseil. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé et Cory sont dissidents.
Robert G. Richards et Thomson Irvine, pour l'appelant.
Roger Carter, c.r., pour l'intimé.
Ivan G. Whitehall, c.r., et Susan D. Clarke, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Louis Rochette et Marise Visocchi, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
E. Robert A. Edwards, c.r., et Frank A. V. Falzon, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Rosemary Scott et Gordon L. Campbell, pour l'intervenant le procureur général de l'Île‑du‑Prince‑Édouard.
Peter M. Owen, c.r., et P. Jon Faulds, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
B. Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve.
Bernard W. Funston et Elizabeth J. Stewart, pour l'intervenant le ministre de la Justice des Territoires du Nord‑Ouest.
T. Murray Rankin, pour l'intervenant le ministre de la Justice du Yukon.
Peter T. Costigan, pour l'intervenante l'Alberta Association of Municipal Districts and Counties.
John F. Conway, pour l'intervenant John F. Conway.
Robert D. Holmes, pour l'intervenante la British Columbia Civil Liberties Association.
Donald J. Boyer, c.r., pour les intervenants Douglas Billingsley, Wilson McBryan, Leonard Jason et Daniel Wilde.
Timothy J. Christian, pour les intervenantes les villes d'Edmonton et de Grande Prairie.
Larry W. Kowalchuk, pour l'intervenante Equal Justice for All.
//Le juge Cory//
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges L'Heureux-Dubé et Cory rendus par
Le juge Cory (dissident) ‑‑ Le présent pourvoi concerne le plus fondamental de nos droits dans une société démocratique, le droit de vote. J'ai lu avec grand intérêt les motifs de ma collègue le juge McLachlin. Si je souscris à bon nombre des principes qu'elle a énoncés, j'arrive cependant à une conclusion différente et je rejetterais le pourvoi.
Aperçu historique
Le droit de vote est synonyme de démocratie. Il est la condition préalable la plus fondamentale de notre système de gouvernement. Dans une société démocratique fondée sur le droit des citoyens de voter, ce droit doit avec une signification réelle. Il est admis au Canada qu'au minimum chaque citoyen a le droit de vote, a droit au secret du scrutin et a droit à ce que son vote soit honnêtement compté et enregistré.
Il existe, à mon avis, un autre aspect tout aussi important de ce droit, savoir que chaque vote doit être relativement égal à tout autre vote. Je ne veux pas dire qu'il ne peut y avoir de différences de population entre les circonscriptions. Ces différences ou écarts par rapport à l'égalité sont permises, comme le dit ma collègue, à la p. 000, lorsqu'ils "se justifient parce qu'ils permettent de mieux gouverner l'ensemble de la population, en donnant aux questions régionales et aux facteurs géographiques le poids qu'ils méritent".
Les personnes libres ont toujours recherché l'égalité relative du pouvoir électoral. Les Américains de 1776 voulaient la reconnaissance du principe raisonnable qu'il n'y aurait pas d'impôts sans représentation et, en outre, que la représentation devait être fondée sur la valeur égale de chaque voix.
On soutient, à bon droit, que notre histoire canadienne est différente de celle de nos voisins américains. On dit que nous n'avons jamais insisté sur l'égalité exacte du pouvoir électoral mais qu'au lieu de cela nous avons traditionnellement mis l'accent sur la représentation des communautés d'intérêts et la large reconnaissance des considérations géographiques. Je suis d'accord avec ces arguments. Nous avons reconnu au Canada que les vastes régions du Nord dont la densité de population est faible doivent être représentées adéquatement même si leur population est inférieure à la moitié de la population d'une circonscription du Sud. Reconnaître cela, c'est reconnaître la réalité canadienne et la réalité géographique de notre pays. En même temps, le reste du Canada, de façon consciente et continue, a évolué vers une plus grande égalité entre les circonscriptions.
La Saskatchewan est devenue une province en 1905. Les premières cartes électorales de la province indiquent de fortes différences entre les populations des circonscriptions. Toutefois cette tendance a beaucoup changé avec le temps, surtout depuis 1972 qui a vu la création de la première commission de délimitation de circonscriptions électorales. À la différence de la commission dont les recommandations sont à l'origine de la répartition contestée, les commissions de délimitation des circonscriptions de 1973 et de 1979‑1980, établies en vertu de The Constituency Boundaries Commission Act, 1972, de S.S. 1972, ch. 18, n'étaient pas liées par une répartition fixe des sièges entre les régions urbaines et les régions rurales, ni tenues de tracer des limites correspondant aux municipalités. Les restrictions ainsi imposées à la Commission en l'espèce par les dispositions de The Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1 (la "EBCA"), qui n'avaient pas été imposées aux commissions antérieures, sont à mon avis d'une importance considérable dans l'issue du pourvoi.
Les cartes de 1981 et 1989 sont annexées à mes motifs. Mises à part les deux circonscriptions du Nord, qui constituent à elles seules une catégorie particulière, la carte électorale de 1981 illustre bien le niveau de parité que l'on peut atteindre dans la délimitation des circonscriptions électorales. La carte de 1981 montre tout de suite qu'aucune des circonscriptions du Sud, tant urbaines que rurales, ne s'écarte de plus de 15 pour 100 du quotient provincial, le chiffre obtenu en divisant la population électorale du Sud par le nombre de circonscriptions du Sud. Il semble que le chiffre de 15 pour 100 soit une variation éminemment raisonnable pour répondre aux difficultés plus importantes que suscite la représentation de grandes circonscriptions rurales de la Saskatchewan.
La répartition contestée
La E.B.C.A., qui a lancé le processus devant aboutir à la répartition contestée, a imposé deux conditions à la Commission. Premièrement, un quota strict pour les sièges urbains et ruraux; deuxièmement, la concordance avec les délimitations municipales existantes. Les circonscriptions urbaines devaient, en quelque sorte, "être mises en quarantaine" des autres. Les conditions imposées sont inacceptables et, de plus, inutiles vu la carte électorale extrêmement équitable établie en 1981.
L'absence de conditions obligatoires dans la loi antérieure avait permis d'établir une carte électorale plus équitable pour tous les électeurs. La loi alors en vigueur (The Constituency Boundaries Commission Act, 1972) prévoyait:
[traduction] 16.-- (1) Lorsqu'elle fixe la superficie et les limites d'une circonscription située au sud de la ligne décrite à l'article 14, la commission observe les règles suivantes:
1. Les circonscriptions de cette partie de la province sont réparties et délimitées par la commission de façon que la population de chaque circonscription corresponde aussi près que possible au quotient fixé en vertu de l'article 15.
2. La commission peut s'écarter de l'application stricte de la règle 1 dans les cas suivants:
a) lorsqu'elle estime que cet écart est nécessaire ou souhaitable en raison de considérations géographiques particulières, notamment la densité et le taux relatif de croissance de la population, les facilités d'accès ainsi que la superficie et la configuration de diverses régions de la province situées au sud de la ligne décrite à l'article 14;
b) lorsqu'elle estime que cet écart est nécessaire ou souhaitable en raison de la communauté ou diversité d'intérêts des habitants de diverses régions de la partie de la province mentionnée à l'alinéa a);
c) lorsqu'elle estime que cet écart est souhaitable en raison de particularités physiques d'une région ou de tout autre élément analogue et pertinent, y compris des différences dans les exigences démographiques dans une circonscription de la partie de la province mentionnée à l'alinéa a).
En aucun cas la population d'une circonscription de la province ne peut-elle s'écarter de plus de 15 % du quotient électoral.
Il est révélateur que la loi relative à la commission de délimitation actuellement en vigueur en Saskatchewan, qui a remplacé en avril 1991 la loi contestée en l'espèce, ne mentionne aucun chiffre de circonscriptions urbaines et rurales. Elle n'exige pas non plus que les délimitations des circonscriptions urbaines coïncident avec les délimitations des municipalités. Les dispositions pertinentes de la nouvelle loi (The Electoral Boundaries Commission Act, 1991, promulguée le 16 avril 1991) prévoient:
[traduction] 9 . . .
(2) Pour délimiter les circonscriptions proposées, la commission doit:
. . .
(b) diviser la partie située au sud de la ligne de partage en 64 circonscriptions.
11(1) Lorsqu'elle fixe la superficie et les limites d'une circonscription située au sud de la ligne de partage, la commission doit veiller à ce que la population électorale de chaque circonscription corresponde le plus possible au quotient démographique des circonscriptions.
(2) Par dérogation au paragraphe (1), la commission peut s'écarter des exigences de ce paragraphe à l'égard des régions situées au sud de la ligne de partage, lorsqu'elle estime nécessaire de le faire en raison:
(a) de considérations géographiques particulières notamment:
(i) la densité et le taux de croissance démographique dans ces régions;
(ii) les moyens d'accès à ces régions;
(iii) la superficie et la configuration de ces régions.
b) de la communauté ou de la diversité d'intérêts de personnes habitant ces régions;
c) de caractéristiques géographiques de ces régions.
La différence entre l'ancienne loi sur la commission de délimitation et la loi en cause dans le présent pourvoi est d'une importance fondamentale. La présence de deux clauses obligatoires dans la E.B.C.A., en vertu de laquelle la répartition contestée a été faite, est source de graves préoccupations. Une comparaison des cartes de 1981 et 1989 démontre la forte incidence de ces conditions sur la qualité de la répartition. La dégradation de la qualité de la répartition de 1981 à 1989 est la preuve de l'impact des deux conditions obligatoires en ce qu'elles créent une possibilité d'inégalité et d'iniquité. (Je ferais observer en passant que l'absence notoire de ce genre de conditions dans la plus récente loi relative à la commission de délimitation souligne bien la nature problématique -- et l'inutilité -- de ces conditions obligatoires).
La carte électorale qui a résulté de la E.B.C.A. n'est pas aussi équitable que celle de 1981. La carte de 1989 montre plusieurs circonscriptions s'écartant de plus de 15 pour 100 du quotient provincial. Le problème de sous-représentation est particulièrement aigu dans les principaux centres urbains de la province. Par exemple, la population croissante de la ville de Saskatoon devrait lui permettre d'élire 1,1 député de plus. J'ajoute tout de suite qu'il n'appartient pas à un tribunal d'entrer dans le détail des délimitations fixées par la commission. Cette tâche a été accomplie consciencieusement par les éminents membres de la commission. Un tribunal peut uniquement décider s'il y a eu violation du droit de vote garanti par l'art. 3 de la Charte . La comparaison des cartes de 1981 et 1989 m'a convaincu de ce que la violation existe.
On a dit que la carte actuelle indique une violation tellement mineure qu'il n'y a pas lieu de l'examiner. Je ne peux accepter cet argument, pour deux raisons. La première est que le droit de vote est un droit fondamental pour une démocratie. Si le droit de vote doit avoir une signification réelle pour l'électeur individuel, le suffrage de chaque personne, sous réserve seulement d'écarts raisonnables fondés sur des considérations géographiques ou des communautés d'intérêts, doit être aussi égal que possible au suffrage d'un autre électeur résidant dans une autre circonscription. Toute réduction sensible de ce droit à l'égalité relative du pouvoir électoral provoquera inévitablement chez les électeurs la frustration et la méfiance à l'égard du processus électoral. La carte de 1981 démontre que l'égalité relative pour toutes les circonscriptions méridionales de la Saskatchewan est possible. Ce niveau d'égalité devrait être maintenu.
En deuxième lieu, il faut étudier la raison de l'écart. À mon avis, les problèmes que présente la répartition contestée résultent presque totalement du carcan imposé à la commission de délimitation par les deux conditions prescrites par la loi habilitante, la E.B.C.A. Ces deux conditions ont empêché la commission de faire des adaptations suffisantes à l'égard des changements démographiques. En fixant une répartition obligatoire des circonscriptions rurales et urbaines et en limitant les circonscriptions urbaines aux territoires des municipalités, la E.B.C.A. a entraîné des écarts plus grands qu'ils ne l'auraient été si la commission avait été entièrement libre dans la formulation de ses recommandations.
Plus précisément, il se peut que la répartition obligatoire des circonscriptions urbaines et rurales ait empêché la commission de tenir suffisamment compte de la diminution de la population rurale et de l'accroissement correspondant de la population urbaine dans la province. L'obligation de faire coïncider les circonscriptions urbaines et les territoires des municipalités a pu faire obstacle également à l'adaptation nécessaire aux faits démographiques, compte tenu en particulier du fait que les limites des municipalités reflètent souvent très mal la croissance urbaine. On a dit à ce propos qu'il n'existait pas de communautés‑dortoirs dans les villes de la Saskatchewan. J'admets que ce point est exact. Toutefois les documents démographiques produits indiquent que les déplacements de population vers l'extérieur de la province, et plus encore des régions rurales vers les centres urbains, se poursuivent. Ces phénomènes montrent bien la nécessité d'une certaine souplesse non seulement dans la répartition des circonscriptions rurales et urbaines mais aussi dans la délimitation des circonscriptions urbaines. Ils font aussi ressortir le besoin croissant de représentation équitable pour l'habitant des villes.
L'importance fondamentale du droit de vote exige une surveillance assez stricte des textes législatifs concernant les élections. Si je souscris à ce que dit ma collègue le juge McLachlin au sujet du droit de vote garanti par l'art. 3 et des critères à considérer pour décider si une répartition donnée viole ce droit, je suis néanmoins d'avis que l'examen ne peut être limité au résultat final obtenu. Le présent pourvoi concerne non seulement les résultats mais aussi le processus. À mon avis, l'examen en vertu de l'art. 3 vise autant le processus qui a abouti à la carte électorale que la répartition réelle en cause. C'est ce processus qui me préoccupe.
En effet, si la carte électorale elle-même semble donner un résultat qui n'est pas trop déraisonnable, je suis néanmoins d'avis que les conditions imposées par la Loi ont eu pour effet de porter atteinte aux droits des électeurs des villes. Dès lors qu'une commission de délimitation était établie, il incombait à l'assemblée législative de la Saskatchewan de veiller à ce que la commission soit en mesure de remplir son mandat librement et sans ingérence inutile. Le public, à bon droit, voit dans la commission un organisme indépendant et digne de confiance. Ce serait un affront de la part de l'assemblée législative d'amoindrir la compétence et le pouvoir que le public pourrait raisonnablement penser être confiés à la commission. J'ajouterais que si le gouvernement de la Saskatchewan avait choisi de légiférer directement sur la délimitation des circonscriptions au lieu d'établir une commission indépendante, le droit garanti par l'art. 3 entrerait tout autant en jeu.
Le droit de vote est si fondamental qu'une telle ingérence suffit pour constituer une violation de l'art. 3 de la Charte . Une réduction du pouvoir électoral individuel est une violation du système démocratique. Ce genre de mesures entraînent inévitablement la frustration des électeurs et risquent de discréditer le processus démocratique lui-même. Le spectre des "circonscriptions pourries" n'est pas assez éloigné pour être oublié. Le droit de vote est trop important pour être dilué sans justification valide. Cette justification n'existe pas en l'espèce.
La violation est-elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte ?
Les régions du Nord constituent une catégorie à part. La géographie de ces régions à faible densité de population démontre l'existence d'un besoin réel et urgent d'établir deux circonscriptions du Nord. La création de ces deux circonscriptions a certainement un lien rationnel avec la notion selon laquelle ces régions vastes et sous-peuplées ont besoin de représentation effective. En bref, la création des deux circonscriptions du Nord satisfait à toutes les conditions requises et se justifie en vertu de l'article premier.
Les circonscriptions du Sud sont dans une situation juridique et géographique différente. Je suis tout à fait d'accord que, pour délimiter les circonscriptions, on peut tenir compte à bon droit des préoccupations différentes des régions urbaines et rurales en matière de représentation. Toutefois un organisme chargé d'établir une carte électorale devrait partir du principe que, dans la mesure où cela est raisonnable et faisable, la population électorale de chaque circonscription devrait être approximativement égale. Cela exclut, à mon avis, le genre de conditions imposées en l'espèce.
Partant de la prémisse initiale d'égalité, la commission devrait être libre de prendre en considération des facteurs tels la géographie, la démographie et les communautés d'intérêts dans la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges entre les zones urbaines et les zones rurales. Dans toute répartition, l'ampleur des différences entre les circonscriptions et le nombre de sièges urbains et ruraux dépendront de la nature des circonscriptions examinées et de la mesure dans laquelle ces facteurs sont présents.
Par exemple, la carte de 1981 prouve qu'il est possible en Saskatchewan de parvenir à une parité correspondant à des écarts de moins de 15 pour 100 du quotient provincial dans toutes les circonscriptions du Sud, tout en tenant compte d'autres considérations pertinentes comme les caractéristiques différentes des intérêts urbains et ruraux. Dans d'autres provinces, on peut faire une pondération différente. Selon les caractéristiques propres à chaque province, des facteurs non-démographiques peuvent exiger un écart plus ou moins important. Par exemple, un écart de 25 pour 100 a été jugé nécessaire et acceptable en Colombie-Britannique alors que la loi manitobaine a limité l'écart à 10 pour 100.
En Saskatchewan, la carte électorale de 1981 satisfaisait à l'exigence fondamentale d'égalité raisonnable. On n'a pas expliqué pour quelle raison il n'est plus possible d'atteindre le degré d'égalité auquel cette répartition était parvenue. En outre, on n'a aucunement expliqué pour quelle raison la pondération des facteurs pertinents ne pouvait pas, comme c'était le cas auparavant, être confiée à la commission au lieu d'être imposée par le législateur. La province n'a pas su justifier la nécessité d'imposer à la commission le carcan d'une répartition obligatoire entre les zones urbaines et rurales et d'une concordance de la délimitation des circonscriptions avec les limites des municipalités. Ces conditions obligatoires ont obligé la commission à recommander une répartition qui s'écarte du niveau plus élevé d'égalité atteint en 1981. En l'absence d'explication raisonnable quant à la nécessité de ces mesures, la répartition en cause est suspecte et il n'y a aucune raison de conclure que l'objectif poursuivi par le législateur avec les conditions prescrites était urgent et réel.
À supposer toutefois que les conditions prescrites visaient un besoin urgent et réel, on ne peut dire que la loi portait le moins possible atteinte aux droits des électeurs urbains. La loi antérieure, The Constituency Boundaries Commission Act, 1972, et les cartes qui en ont résulté démontrent bien qu'il est possible de recourir à des moyens moins envahissants pour établir une bonne représentation rurale. La carte de 1981 démontre non seulement qu'il est possible de parvenir à un plus haut degré d'égalité électorale que dans la répartition contestée mais aussi que l'objectif de la représentation suffisante des régions rurales peut être atteint sans imposer de restrictions à la commission. La loi antérieure et les cartes de circonscriptions qui en ont résulté démontrent donc clairement qu'il existe des moyens de donner aux circonscriptions une délimitation qui porte moins atteinte aux droits des électeurs des villes.
Je tiens à souligner qu'il ne s'agit pas d'ingérence judiciaire dans le domaine législatif. Il ne s'agit de rien de plus que de l'obligation pour le législateur de s'abstenir de violer les droits garantis par la Charte . On n'exige de l'assemblée législative de la Saskatchewan rien d'autre que de se conformer aux lois antérieures et subséquentes traitant du même sujet.
En résumé, il n'a pas été établi qu'il existait un besoin urgent ou réel de fixer strictement le nombre de sièges urbains ou ruraux en Saskatchewan du Sud ou de limiter les circonscriptions urbaines aux territoires des municipalités existantes. La première exigence de l'article premier n'est donc pas remplie. Même si elle l'avait été, je ne pourrais pas conclure qu'il a été porté le moins possible atteinte aux droits des électeurs urbains. La loi attaquée ne se justifie donc pas en vertu de l'article premier de la Charte .
Conclusion
Le droit fondamental qu'est le droit de vote ne devrait pas être réduit sans solide justification. Toute dilution de l'importance et de la signification d'un suffrage est un affaiblissement du processus démocratique. Aucune explication solide n'a été avancée en l'espèce pour justifier une loi qui a clairement pour effet de diminuer les droits des électeurs urbains et de réduire la représentation des habitants des villes à l'assemblée législative. La démocratie peut trop facilement être érodée par la dilution des droits et de la représentation des électeurs. Le droit de vote est trop précieux et important pour être diminué inutilement ou déraisonnablement.
Dispositif
En définitive, je rejetterais le pourvoi et répondrais aux questions du renvoi de la même manière que la Cour d'appel de la Saskatchewan.
//Le juge McLachlin//
Version française du jugement des juges La Forest, Gonthier, McLachlin, Stevenson et Iacobucci rendu par
Le juge McLachlin ‑‑ Le présent pourvoi vise la contestation au plan constitutionnel de la répartition provinciale des circonscriptions électorales dans la province de la Saskatchewan. Je conclus que les limites des circonscriptions électorales issues de The Representation Act, 1989, S.S. 1989-90, ch. R-20.2 ne violent pas le droit de vote garanti par l'art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés .
Ma conclusion résulte de l'examen de plusieurs questions accessoires:
ILa question posée
IIL'application de la Charte
IIILa définition du droit de vote
IVLes limites des circonscriptions électorales de la Saskatchewan violent‑elles le droit de vote?
V L'article premier et la justification
ILa question posée
Nous sommes saisis de ce pourvoi à la suite d'un renvoi présenté par la province de la Saskatchewan (1991), 90 Sask. R. 174. Le renvoi sollicite l'opinion de notre Cour sur les questions suivantes:
Quant aux circonscriptions décrites dans The Representation Act, 1989:
a)Les différences dans le nombre d'électeurs dans certaines circonscriptions, prévues à l'art. 20 de The Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986‑87‑88, ch. E‑6.1, et recommandées dans le Electoral Boundaries Commission 1988 Final Report de la Saskatchewan, portent‑elles atteinte aux droits ou libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés ? Le cas échéant, à quels égards? Une telle atteinte aux droits et libertés serait‑elle justifiée par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
b)La répartition des circonscriptions entre les zones urbaines, rurales et du Nord, prévue à l'art. 14 de The Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986‑87‑88, ch. E‑6.1, et recommandée dans le Electoral Boundaries Commission 1988 Final Report de la Saskatchewan, porte‑t‑elle atteinte aux droits ou libertés garantis par la Charte canadienne des droits et libertés ? Le cas échéant, à quels égards? Une telle atteinte aux