Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l'Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général)

Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l'Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-07-22
Référence neutre
2005 CSC 44
Recueil
[2005] 2 RCS 286
Numéro de dossier
29525, 30006, 30148, 30477
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Droit constitutionnel
Preuve
Procédure civile
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30006, 30148, 29525, 30477
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), [2005] 2 R.C.S. 286, 2005 CSC 44
Date : 20050722
Dossier : 30006, 30148, 29525, 30477
Entre :
Association des juges de la Cour provinciale du
Nouveau-Brunswick, honorable juge Michael McKee et
honorable juge Steven Hutchinson
Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province du
Nouveau-Brunswick, représentée par le ministre de la Justice
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général de la
Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta, Association canadienne des
juges de cours provinciales, Conférence des juges de l’Ontario
et Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
et entre :
Association des juges de l’Ontario, Association ontarienne
des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court
(Civil Division) Judges’ Association
Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario,
représentée par le président du Conseil de gestion
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta,
Association du Barreau canadien et Fédération des ordres
professionnels de juristes du Canada
Intervenants
et entre :
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et
le Lieutenant-gouverneur en conseil
Appelants
c.
Chereda Bodner, Robert Philp, Timothy Stonehouse,
William Martin, Waldo B. Ranson, Glenn Morrison, c.r.,
Johnathan H.B. Moss, David M. Duggan, Mark W. Gruman,
Patrick McIlhargy, John R. Shaw et Gregory Francis
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau-Brunswick, procureur général de la
Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
Association canadienne des juges des cours supérieures,
Conférence des juges de l’Ontario, Conférence des juges du
Québec, Association canadienne des juges de cours provinciales,
Association des juges de paix de l’Ontario, Judicial
Justice of the Peace Association of British Columbia et
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
et entre :
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec
Appelants
c.
Conférence des juges du Québec, Maurice Abud, Claude C.
Boulanger, Marc Vanasse, Gilles Gagnon, Jacques R. Roy,
Gérald Laforest, Jean-François Gosselin, Hubert Couture,
Michael Sheehan, Yvan Mayrand, Dominique Slater, Guy
Gagnon, Mireille Allaire, Anne Laberge, Armando Aznar,
Jean-Pierre Lortie, Guy Lecompte, Huguette St-Louis, Rémi
Bouchard, Michel Jasmin, Jacques Lachapelle, Louise
Provost, Michèle Rivet, Paule Lafontaine, Rosaire Larouche,
Réal R. Lapointe, Claude Chicoine, Céline Pelletier,
René de la Sablonnière, Gabriel de Pokomandy, Jean R.
Beaulieu, Michel Beauchemin, Jacques Trudel, Denis
Bouchard, Ruth Veillet, Gilson Lachance, Claude Parent,
Michel L. Auger, Lise Gaboury et Jean Alarie
Intimés
- et -
Procureur général du Nouveau-Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
Et entre :
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec
Appelants
c.
Morton S. Minc, Denis Boisvert, Antonio Discepola,
Yves Fournier, Gilles Gaumond, Louise Baribeau,
Jean-Pierre Bessette, Pierre D. Denault, René Déry,
Gérard Duguay, Pierre Fontaine, Pierre Gaston,
Denis Laliberté, Louis-Jacques Léger, Jean Massé,
Evasio Massignani, Ronald Schachter, Bernard Caron,
Jean Charbonneau et Raymonde Verreault
Intimés
- et -
Procureur général du Nouveau-Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
Et entre :
Conférence des juges municipaux du Québec
Appelante
c.
Conférence des juges du Québec et
procureur général du Québec
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Nouveau-Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 171):
La Cour
Note: Les modifications qui ont été apportées aux par. 134, 152 et 171 du jugement le 28 juillet 2005 sont incorporées dans les présents motifs.
______________________________
Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), [2005] 2 R.C.S. 286, 2005 CSC 44
Association des juges de la Cour provinciale du
Nouveau‑Brunswick, honorable juge Michael McKee et
honorable juge Steven Hutchinson Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province du
Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre de la Justice Intimée
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général de la
Colombie‑Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta, Association canadienne des
juges de cours provinciales, Conférence des juges de l’Ontario
et Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Association des juges de l’Ontario, Association ontarienne
des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court
(Civil Division) Judges’ Association Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario,
représentée par le président du Conseil de gestion Intimée
et
Procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta,
Association du Barreau canadien et Fédération des ordres
professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et
le Lieutenant‑gouverneur en conseil Appelants
c.
Chereda Bodner, Robert Philp, Timothy Stonehouse,
William Martin, Waldo B. Ranson, Glenn Morrison, c.r.,
Johnathan H.B. Moss, David M. Duggan, Mark W. Gruman,
Patrick McIlhargy, John R. Shaw et Gregory Francis Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick, procureur général de la
Colombie‑Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
Association canadienne des juges des cours supérieures,
Conférence des juges de l’Ontario, Conférence des juges du
Québec, Association canadienne des juges de cours provinciales,
Association des juges de paix de l’Ontario, Judicial
Justices Association of British Columbia et
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec Appelants
c.
Conférence des juges du Québec, Maurice Abud,
Claude C. Boulanger, Marc Vanasse, Gilles Gagnon,
Jacques R. Roy, Gérald Laforest, Jean‑François Gosselin,
Hubert Couture, Michael Sheehan, Yvan Mayrand,
Dominique Slater, Guy Gagnon, Mireille Allaire,
Anne Laberge, Armando Aznar, Jean‑Pierre Lortie,
Guy Lecompte, Huguette St‑Louis, Rémi Bouchard,
Michel Jasmin, Jacques Lachapelle, Louise Provost,
Michèle Rivet, Paule Lafontaine, Rosaire Larouche,
Réal R. Lapointe, Claude Chicoine, Céline Pelletier,
René de la Sablonnière, Gabriel de Pokomandy,
Jean-R. Beaulieu, Michel Beauchemin,
Jacques Trudel, Denis Bouchard, Ruth Veillet,
Gilson Lachance, Claude Parent, Michel L. Auger,
Lise Gaboury et Jean Alarie Intimés
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec Appelants
c.
Morton S. Minc, Denis Boisvert, Antonio Discepola,
Yves Fournier, Gilles Gaumond, Louise Baribeau,
Jean‑Pierre Bessette, Pierre D. Denault, René Déry,
Gérard Duguay, Pierre Fontaine, Pierre Gaston,
Denis Laliberté, Louis‑Jacques Léger, Jean Massé,
Evasio Massignani, Ronald Schachter, Bernard Caron,
Jean Charbonneau et Raymonde Verreault Intimés
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Conférence des juges municipaux du Québec Appelante
c.
Conférence des juges du Québec et autres et
procureur général du Québec Intimés
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
Répertorié : Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général)
Référence neutre : 2005 CSC 44.
Nos du greffe : 30006, 30148, 29525, 30477.
2004 : 9, 10 novembre; 2005 : 22 juillet*.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
en appel de la cour d’appel de l’ontario
en appel de la cour d’appel de l’alberta
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Indépendance de la magistrature — Rémunération des juges — Nature des commissions de rémunération des juges et de leurs recommandations — Obligation pour le gouvernement de répondre aux recommandations — Portée du contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement — Réparations.
Droit constitutionnel — Indépendance de la magistrature — Rémunération des juges — Décision du gouvernement de s’écarter des recommandations de la commission de rémunération portant sur les traitements et avantages — Les motifs invoqués par le gouvernement pour justifier sa décision de s’écarter des recommandations satisfont‑ils au critère de la rationalité? — Analyse en trois étapes pour déterminer la rationalité de la réponse du gouvernement.
Preuve — Admissibilité — Contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement aux recommandations de la commission de rémunération — Gouvernement cherchant à faire admettre des affidavits en preuve — Les affidavits sont‑ils admissibles? — Les affidavits présentent‑ils des éléments de preuve et des faits ne figurant pas dans la réponse du gouvernement?
Tribunaux — Juges — Rémunération — Comité de rémunération — Mandat — Recommandation, par le comité, de l’élimination de la parité salariale entre les juges de la Cour du Québec et les juges des cours municipales — Le comité avait‑il le mandat d’examiner la question de la parité?
Procédure civile — Demande d’autorisation d’intervenir en Cour d’appel — Conférence des juges municipaux du Québec ne contestant pas en cour la réponse du gouvernement aux recommandations du comité de rémunération au sujet du traitement des juges des cours municipales à l’extérieur de Laval, de Montréal et de Québec — Conférence demandant sans succès l’autorisation d’intervenir dans des affaires connexes devant la Cour d’appel — L’autorisation d’intervenir aurait‑elle dû être accordée?
Les présents pourvois soulèvent la question de l’indépendance de la magistrature dans le contexte de la rémunération des juges, y compris la nécessité de clarifier les principes du recours à une commission de rémunération pour éviter des conflits à l’avenir.
Au Nouveau‑Brunswick, une commission établie en vertu de la Loi sur la Cour provinciale a recommandé de porter le traitement des juges de la Cour provinciale de 142 000 $ en 2000 à environ 169 000 $ en 2003. Le gouvernement a rejeté cette recommandation, soutenant (1) que la commission avait mal compris son mandat, (2) qu’il n’était pas fondé d’établir un lien entre le traitement des juges de la Cour provinciale et celui des juges de nomination fédérale et (3) que le traitement en vigueur pour les juges était adéquat. L’association appelante a demandé le contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement, lequel a réussi à faire admettre quatre affidavits en preuve. Pour ce qui est de la question salariale, le juge saisi du contrôle judiciaire a estimé que les motifs invoqués par le gouvernement pour rejeter la recommandation de la commission étaient rationnels. La Cour d’appel a infirmé la décision du juge saisi du contrôle judiciaire au sujet de l’admissibilité des affidavits, mais a confirmé sa décision concernant la question salariale.
En Ontario, la commission de rémunération a émis une recommandation ayant force obligatoire selon laquelle les traitements devraient être majorés d’environ 28 pour 100 sur trois ans et des recommandations facultatives concernant les pensions. La province d’Ontario a retenu les services d’un cabinet d’expertise comptable pour déterminer le coût de la mise en œuvre des options en matière de pension. Elle a, par la suite, refusé d’adopter toute recommandation, justifiant sa décision par plusieurs motifs, dont les suivants : (1) l’augmentation salariale de 28 pour 100, qui avait entraîné automatiquement une majoration de 28 pour 100 de la valeur des pensions, était suffisante; (2) aucun changement démographique important n’était survenu depuis l’examen du régime de retraite en 1991 et (3) les obligations financières qu’avait alors le gouvernement exigent l’engagement continu de procéder à des compressions budgétaires. Les juges ont demandé le contrôle judiciaire. La province d’Ontario a déposé à l’appui de sa position les affidavits du cabinet d’expertise comptable, lesquels ont été jugés admissibles. La Cour divisionnaire a rejeté la demande, statuant que les motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations concernant les pensions étaient clairs, logiques et pertinents. La Cour d’appel a confirmé la décision.
En Alberta, la commission de rémunération a publié un rapport dans lequel elle recommandait notamment une augmentation salariale substantielle pour les juges de paix. La province d’Alberta reconnaissait que les traitements et les taux quotidiens doivent être majorés, mais elle rejetait les augmentations recommandées par la commission et proposait plutôt un montant modifié. Dans ses motifs, la province insiste sur son obligation de gérer les ressources publiques et d’agir de manière responsable sur le plan financier. Elle y souligne que la hausse globale recommandée est supérieure à celle accordée dans le cas d’autres programmes financés par l’État et dépasse de beaucoup celle octroyée aux personnes faisant partie des groupes de référence. La Cour du Banc de la Reine a fait droit à la demande des intimés dans laquelle ils contestaient la constitutionnalité des modifications, statuant que les motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations de la commission ne satisfaisaient pas au critère de la simple rationalité. La Cour d’appel a confirmé la décision.
Au Québec, le comité de la rémunération des juges, institué en vertu de la Loi sur les tribunaux judiciaires, a recommandé de porter le traitement des juges de la Cour du Québec de 137 000 $ à 180 000 $ et de rajuster leur pension. Il a aussi recommandé dans son rapport l’élimination de la parité salariale des juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec avec les juges de la Cour du Québec et a proposé une échelle salariale inférieure. La deuxième formation du comité a fait rapport sur la rémunération des juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales, à savoir les juges des cours municipales à l’extérieur de Laval, de Montréal et de Québec, et, partant du principe que la parité devait être abolie, a établi un barème de traitement reflétant leurs responsabilités moins lourdes que celles des juges exerçant leurs fonctions à temps plein. Dans sa réponse, le gouvernement préconisait le rejet des recommandations les plus importantes. Il limitait la majoration salariale initiale à 8 pour 100 pour les juges de la Cour du Québec, de faibles hausses additionnelles étant prévues pour 2002 et 2003. Il acceptait l’élimination de la parité pour les juges des cours municipales, limitait la hausse de leur traitement à 4 pour 100 en 2001 et leur accordait pour 2002 et 2003 les mêmes rajustements que pour les juges de la Cour du Québec. Il rajustait en conséquence les honoraires payables aux juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales au lieu d’accepter les échelles salariales recommandées par le comité. La Conférence des juges du Québec, qui représente les juges de la Cour du Québec et les juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec, a contesté en cour la réponse du gouvernement. La Cour supérieure et la Cour d’appel ont statué que la réponse ne satisfaisait pas au critère de la rationalité. La Conférence des juges municipaux du Québec, qui représente les juges municipaux de l’extérieur de Laval, de Montréal et de Québec et qui n’avait pas contesté la réponse du gouvernement, s’est vu refuser l’autorisation d’intervenir en Cour d’appel.
Arrêt : Les pourvois dans les affaires du Nouveau‑Brunswick et de l’Ontario sont rejetés.
Arrêt : Le pourvoi dans l’affaire de l’Alberta est accueilli.
Arrêt : Les pourvois formés par le procureur général du Québec et le ministre de la Justice du Québec sont rejetés. Les dispositions des ordonnances rendues par les juridictions inférieures qui sont incompatibles avec les présents motifs sont infirmées et l’affaire est renvoyée au gouvernement du Québec et à l’Assemblée nationale pour réexamen conformément à ces motifs.
Arrêt : Le pourvoi formé par la Conférence des juges municipaux du Québec est accueilli en partie et la demande d’autorisation d’intervenir est accordée.
Principes généraux
Il faut recourir à une commission indépendante, objective et efficace pour maintenir ou modifier les traitements des juges. Sauf indication contraire de l’assemblée législative, le rapport d’une commission a valeur d’avis; il n’a pas force obligatoire. Il faut accorder du poids aux recommandations de la commission, mais le gouvernement conserve le pouvoir de s’en écarter à condition de justifier sa décision par des motifs rationnels dans sa réponse aux recommandations. Les motifs qui respectent la norme de la rationalité sont ceux qui sont complets et qui traitent les recommandations de la commission de façon concrète. Les motifs doivent également reposer sur un fondement factuel raisonnable. Si l’importance accordée aux facteurs pertinents varie, cette variation doit être justifiée. Il faut aussi expliquer l’emploi d’un facteur de comparaison donné. S’il est tenu d’expliquer sa décision devant une cour de justice, le gouvernement ne peut invoquer d’autres motifs que ceux mentionnés dans sa réponse, mais il lui est possible de fournir d’autres renseignements plus détaillés sur le fondement factuel sur lequel il s’est appuyé. [8] [21] [26‑27]
La réponse du gouvernement est soumise à une forme limitée de contrôle judiciaire par les cours supérieures. Le tribunal saisi du contrôle judiciaire n’a pas à décider si la rémunération des juges est adéquate. Il doit plutôt se concentrer sur la réponse du gouvernement et se demander si l’objectif du recours à une commission est atteint. Il faut suivre une analyse en trois étapes pour déterminer la rationalité de la réponse du gouvernement : (1) Le gouvernement a‑t‑il justifié par un motif légitime sa décision de s’écarter des recommandations de la commission? (2) Les motifs invoqués par le gouvernement ont‑ils un fondement factuel raisonnable? (3) Dans l’ensemble, le mécanisme d’examen par une commission a‑t‑il été respecté et les objectifs du recours à une commission, à savoir préserver l’indépendance de la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges, ont‑ils été atteints? [29‑31]
Si le tribunal saisi du contrôle judiciaire conclut que le recours à une commission ne s’est pas révélé efficace, la réparation appropriée consistera généralement à renvoyer l’affaire au gouvernement pour réexamen. Si les difficultés rencontrées sont attribuables à la commission, l’affaire peut lui être renvoyée. Les tribunaux devraient s’abstenir de rendre des ordonnances donnant force obligatoire aux recommandations, à moins d’y être autorisés par le régime législatif applicable. [44]
Nouveau‑Brunswick
La partie de la réponse du gouvernement portant sur sa remise en question du mandat de la commission n’est pas légitime, mais la partie qui porte sur le caractère adéquat du traitement en vigueur pour les juges et sur le caractère excessif de la hausse recommandée satisfait à la norme de la rationalité. Premièrement, on ne peut pas affirmer que les motifs exposés par le gouvernement sur ces deux points soient purement politiques ou constituent une tentative d’éviter le recours à une commission, et rien n’indique qu’il essayait de manipuler la magistrature. Deuxièmement, la réponse du gouvernement a un fondement factuel raisonnable. Certaines parties peuvent sembler dénoter un manque d’égard, mais d’autres ont des assises rationnelles. D’une part, le rejet par le gouvernement de la hausse recommandée parce qu’elle est excessive est amplement justifié par un fondement factuel rationnel. D’autre part, la commission n’a pas analysé correctement les arguments en faveur du statu quo. Le gouvernement a donc eu raison de reformuler sa position selon laquelle le traitement en vigueur était suffisant pour attirer des candidats compétents. Il a eu raison de s’appuyer sur ce fondement factuel. Troisièmement, même si, à plusieurs égards, le gouvernement n’a pas justifié de façon satisfaisante sa décision de s’écarter des recommandations, sa réponse, examinée globalement et avec retenue, montre qu’il a pris au sérieux le processus. [67‑69] [76] [81] [83]
Les affidavits déposés par le gouvernement devant le juge saisi du contrôle de révision sont admissibles. Bien que le gouvernement doive indiquer dans sa réponse publique tous les motifs sur lesquels il s’appuie pour rejeter les recommandations de la commission, ces affidavits ne contiennent aucun argument qu’il n’a pas déjà soulevé. Ils donnent tout simplement des détails sur le fondement factuel invoqué par le gouvernement. [62‑64]
Ontario
Les motifs du gouvernement d’Ontario rejetant les recommandations facultatives de la commission en matière de pensions satisfont aux critères de la rationalité. Les motifs invoqués dans la réponse du gouvernement ne révèlent pas qu’ils sont dictés par des considérations politiques ou discriminatoires, ou qu’ils sont illégitimes. Ils dénotent un examen sérieux de la charge judiciaire et l’intention de prendre les mesures qui s’imposent. De plus, la province d’Ontario s’est appuyée sur un fondement factuel raisonnable en invoquant la nécessité d’effectuer des compressions budgétaires et en affirmant qu’aucun changement démographique important justifiant une modification de la structure du régime de retraite ne s’est produit. Enfin, dans ses motifs, examinés globalement, elle a clairement respecté le mécanisme d’examen par une commission, l’a pris au sérieux et lui a donné un effet concret. Le recours par la province aux services d’un cabinet d’expertise comptable n’a pas faussé le mécanisme. Au contraire, il démontre la bonne foi de la province et indique qu’elle a analysé en profondeur les recommandations de la commission. [95‑101]
Les affidavits du cabinet d’expertise comptable ont été admis à bon droit. Ils n’apportent pas de nouveaux arguments. Ils illustrent simplement l’engagement de la province de prendre au sérieux les recommandations de la commission. [103]
Alberta
L’indépendance des juges de paix commande la même protection constitutionnelle que celle garantie par une commission indépendante et objective. Comme la province d’Alberta a déjà prévu un processus d’examen par une commission indépendante lorsqu’elle a adopté le règlement intitulé Justices of the Peace Compensation Commission Regulation, il faut suivre ce processus. [121]
Les motifs avancés par la province d’Alberta pour rejeter les hausses recommandées satisfont au critère de la « rationalité ». Ils ne révèlent pas qu’ils sont dictés par des considérations politiques ou discriminatoires; ils sont donc légitimes. Dans ses motifs, la province tient compte des hausses globales recommandées, commente l’obligation pour le gouvernement de gérer judicieusement les finances publiques et passe en revue divers groupes de référence. Les motifs illustrent la volonté de la province de rémunérer ses juges de paix en fonction de la nature de leur charge. Ils indiquent clairement les raisons des écarts et expliquent pourquoi la province a accordé un poids différent aux divers groupes de référence. De plus, le fondement factuel que voulait invoquer le gouvernement est indiqué et sa décision de s’y appuyer était pour l’essentiel rationnel. Dans ses motifs, la province d’Alberta aborde plusieurs questions, dont la politique budgétaire, les divers groupes de référence ainsi que les rôles et responsabilités des juges de paix. Enfin, globalement, il semble que le recours à la commission, en tant qu’organisme consultatif mis sur pied pour dépolitiser l’examen de la rémunération des juges, a été efficace. [122‑126] [128] [131]
Québec
La réponse du gouvernement ne satisfait pas à la norme de la rationalité. Même si elle ne dénote pas l’existence d’un objectif politique illégitime ni une intention de manipuler ou d’influencer la magistrature, elle ne tient pas compte des recommandations les plus importantes du comité et de leur justification. Le gouvernement semble s’être contenté de reformuler la position initiale qu’il avait adoptée devant le comité et, en particulier, le fait qu’aucune révision en profondeur n’était justifiée, car les recommandations du comité précédent — dont l’application avait donné lieu à une forte augmentation du traitement des juges — venaient juste d’être mises en œuvre. Une fois que le comité a décidé d’effectuer un vaste examen de la rémunération des juges provinciaux — comme c’était son droit —, les principes constitutionnels régissant la réponse du gouvernement obligeaient celui‑ci à porter toute son attention sur les recommandations et leur justification. Son omission à cet égard se répercutait sur la validité de l’essentiel de la réponse. [158‑159] [162] [164]
En ce qui concerne la parité salariale pour les juges des cours municipales, le gouvernement n’avait pas à justifier sa décision de souscrire à des recommandations déjà bien expliquées. De plus, le comité n’a pas outrepassé son mandat et n’a violé aucun principe de justice naturelle en examinant la question de la parité. [166‑168]
Le pourvoi de la Conférence des juges municipaux du Québec est accueilli et leur demande d’autorisation d’intervenir est autorisée, à seule fin de déclarer que la réponse est également annulée en ce qui concerne la rémunération des juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales. Les recommandations visant les trois groupes de juges sont étroitement liées et la contestation constitutionnelle engagée par les deux autres groupes de juges profite aux membres de la Conférence. [169‑170]
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; arrêts mentionnés : Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Ell c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 857, 2003 CSC 35; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureure générale), [2000] R.J.Q. 744; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureure générale), [2000] R.J.Q. 2803.
Lois et règlements cités
Alberta Order in Council, 174/2000, art. 2, ann. 1, 6, 7.
Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1 [mod. 1998, ch. 18].
Justices of the Peace Compensation Commission Regulation, Alta. Reg. 8/2000, art. 3(1), 5(1), 16, 21(2).
Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.‑B. 1973, ch. P‑21, art. 22.03(1), (6).
Loi sur les cours municipales, L.R.Q., ch. C‑72.01.
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43, annexe (appendice A de la convention cadre), art. 28.
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., ch. T‑16 [mod. 1997, ch. 84], art. 246.29, 246.30, 246.31, 246.42, 246.43, 246.44.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (les juges Turnbull, Larlee et Robertson) (2003), 231 D.L.R. (4th) 38, 260 R.N.‑B. (2e) 201, 5 Admin. L.R. (4th) 45, 40 C.P.C. (5th) 207, [2003] A.N.‑B. no 321 (QL), 2003 NBCA 54, qui a confirmé un jugement du juge Boisvert (2002), 213 D.L.R. (4th) 329, 249 R.N.‑B. (2e) 275, 42 Admin. L.R. (3d) 275, [2002] A.N.‑B. no 156 (QL), 2002 NBQB 156. Pourvoi rejeté.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (le juge en chef adjoint O’Connor et les juges Borins et MacPherson) (2003), 67 O.R. (3d) 641, 233 D.L.R. (4th) 711, 8 Admin. L.R. (4th) 222, 38 C.C.P.B. 118, 112 C.R.R. (2d) 58, [2003] O.J. No. 4155 (QL), qui a confirmé un jugement des juges O’Driscoll, Then et Dunnet (2002), 58 O.R. (3d) 186, 157 O.A.C. 367, 33 C.C.P.B. 83, [2002] O.J. No. 533 (QL). Pourvoi rejeté.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Côté, Picard et Paperny) (2002), 222 D.L.R. (4th) 284, 16 Alta. L.R. (4th) 244, 317 A.R. 112, 284 W.A.C. 112, 36 C.P.C. (5th) 1, [2003] 9 W.W.R. 637, [2002] A.J. No. 1428 (QL), 2002 ABCA 274, qui a confirmé un jugement du juge Clark (2001), 93 Alta. L.R. (3d) 358, 296 A.R. 22, 10 C.P.C. (5th) 157, [2001] 10 W.W.R. 444, [2001] A.J. No. 1033 (QL), 2001 ABQB 650, avec motifs supplémentaires (2001), 3 Alta. L.R. (4th) 59, 300 A.R. 170, 19 C.P.C. (5th) 242, [2002] 8 W.W.R. 152, [2001] A.J. No. 1565 (QL), 2001 ABQB 960. Pourvoi accueilli.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Brossard, Proulx, Rousseau‑Houle et Morissette), [2004] R.J.Q. 1450, [2004] J.Q. no 6622 (QL), qui a confirmé un jugement du juge Guibault, [2003] R.J.Q. 1488, [2003] J.Q. no 3947 (QL). Pourvoi rejeté.
POURVOIS contre des arrêts de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Brossard, Proulx, Rousseau‑Houle et Morissette), [2004] R.J.Q. 1475, [2004] J.Q. no 6626 (QL) et [2004] J.Q. no 6625 (QL), qui ont infirmé un jugement du juge Guibault, [2003] R.J.Q. 1510, [2003] J.Q. no 3948 (QL). Pourvois rejetés.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Brossard, Proulx, Rousseau‑Houle et Morissette), [2004] R.J.Q. 1450, [2004] J.Q. no 6622 (QL), qui a rejeté la demande d’intervention de la Conférence des juges municipaux du Québec. Pourvoi accueilli en partie.
Susan Dawes et Robb Tonn, pour les appelants l’Association des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick, l’honorable juge Michael McKee et l’honorable juge Steven Hutchinson.
Gaétan Migneault et Nancy Forbes, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province du Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre de la Justice.
C. Michael Mitchell et Steven M. Barrett, pour les appelantes l’Association des juges de l’Ontario, l’Association ontarienne des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court (Civil Division) Judges’ Association, et l’intervenante la Conférence des juges de l’Ontario.
Lori R. Sterling, Sean Hanley et Arif Virani, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario, représentée par le président du Conseil de gestion.
Phyllis A. Smith, c.r., Kurt Sandstrom et Scott Chen, pour les appelants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le Lieutenant‑gouverneur en conseil.
Alan D. Hunter, c.r., et S. L. Martin, c.r., pour les intimés Chereda Bodner et autres.
Claude‑Armand Sheppard, Annick Bergeron et Brigitte Bussières, pour l’appelant/intimé/intervenant le procureur général du Québec et l’appelant le ministre de la Justice du Québec.
Raynold Langlois, c.r., et Chantal Chatelain, pour l’intimée/intervenante la Conférence des juges du Québec, les intimés Maurice Abud et autres, et l’intervenante l’Association canadienne des juges de cours provinciales.
William J. Atkinson et Michel Gagné, pour les intimés Morton S. Minc et autres.
André Gauthier et Raymond Nepveu, pour l’appelante la Conférence des juges municipaux du Québec.
Robert J. Frater et Anne M. Turley, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Janet Minor, Sean Hanley et Arif Virani, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
George H. Copley, c.r., et Jennifer Button, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Graeme G. Mitchell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Kurt Sandstrom, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
F. William Johnson, c.r., pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Louis Masson, Michel Paradis et Valerie Jordi, pour l’intervenante la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada.
Pierre Bienvenu, pour l’intervenante l’Association canadienne des juges des cours supérieures.
Paul B. Schabas et Catherine Beagan Flood, pour l’intervenante l’Association des juges de paix de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par W. S. Berardino, c.r., pour l’intervenante Judicial Justices Association of British Columbia.
Version française du jugement rendu par
La Cour —
I. Introduction
1 Les présents pourvois soulèvent encore une fois l’importante question de l’indépendance de la magistrature, y compris la nécessité de préserver cette indépendance tant dans les faits que dans la perception du public. Il doit être hors de doute pour les parties qui font appel à notre système judiciaire que le juge chargé d’instruire leur affaire est manifestement indépendant et que son seul objectif est la recherche d’une solution juste et conforme aux principes.
2 La notion d’indépendance de la magistrature a évolué avec le temps. En effet, « [l]es idées ont évolué au cours des années sur ce qui idéalement peut être requis, sur le plan du fond comme sur celui de la procédure, pour assurer une indépendance judiciaire [. . .] Les opinions diffèrent sur ce qui est nécessaire ou souhaitable, ou encore réalisable » (Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, p. 692, le juge Le Dain).
3 Cette évolution est manifeste dans le contexte de la rémunération des juges. Dans Valente, p. 706, le juge Le Dain a précisé que l’essentiel était non pas que la rémunération des juges soit fixée par un comité indépendant, mais que la loi prévoie le droit du juge de cour provinciale à un traitement. En 1997, il est devenu clair qu’il ne suffisait plus de laisser au corps législatif le soin de fixer le salaire des juges. Dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi »), la Cour a statué qu’il fallait recourir à des commissions indépendantes pour améliorer le mécanisme permettant de garantir l’indépendance de la magistrature, mais qu’il n’était pas nécessaire de donner un caractère obligatoire à leurs recommandations. La création de ces commissions avait pour but de dépolitiser le mécanisme d’examen de la rémunération et d’éviter un affrontement entre les gouvernements et la magistrature. Le Renvoi n’a toutefois pas apporté la solution espérée et il faut maintenant aller plus loin.
II. Principes généraux
A. Le principe de l’indépendance de la magistrature
4 Le principe de l’indépendance de la magistrature tire ses origines à la fois de la common law et de la Constitution canadienne; voir Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 70‑73; Ell c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 857, 2003 CSC 35, par. 18‑23. On a qualifié l’indépendance de la magistrature d’« élément vital du caractère constitutionnel des sociétés démocratiques » (Beauregard, p. 70) qui « existe au profit de la personne jugée et non des juges » (Ell, par. 29). L’indépendance est essentielle en raison du rôle des juges en tant que protecteurs de la Constitution et des valeurs fondamentales qui s’y trouvent, notamment la primauté du droit, la justice fondamentale, l’égalité et la préservation du processus démocratique (Beauregard, p. 70).
5 L’indépendance de la magistrature comporte deux dimensions : l’indépendance individuelle d’un juge et l’indépendance institutionnelle de la cour qu’il préside. Ces deux dimensions sont tributaires de l’existence des normes objectives qui préservent le rôle des juges (Valente, p. 687; Beauregard, p. 70; Ell, par. 28).
6 Les juges doivent non seulement être indépendants, mais aussi être perçus comme tels. La confiance du public repose sur ces deux conditions (Valente, p. 689). « L’indépendance judiciaire est non pas une fin en soi, mais un moyen de préserver notre ordre constitutionnel et de maintenir la confiance du public dans l’administration de la justice » (Ell, par. 29).
7 Les composantes de l’indépendance de la magistrature sont l’inamovibilité, l’indépendance administrative et la sécurité financière (voir Valente, p. 694, 704 et 708; le Renvoi, par. 115; Ell, par. 28).
8 Le Renvoi précise que la sécurité financière comporte trois éléments (par. 131‑135). Premièrement, il faut recourir à une commission indépendante pour maintenir ou modifier les traitements des juges. Deuxièmement, les négociations sont interdites entre la magistrature et le gouvernement. Troisièmement, les traitements ne peuvent être abaissés sous un seuil minimum.
9 Le Renvoi découle de la réduction des traitements des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard que le gouvernement a imposée par voie législative dans le cadre de son programme de réduction du déficit budgétaire. À la suite de cette réduction, de nombreux accusés ont attaqué la constitutionnalité des procédures intentées contre eux en Cour provinciale, affirmant que la cour avait perdu sa qualité de tribunal indépendant et impartial. Des affaires similaires auxquelles sont parties des juges d’autres cours provinciales sont jointes au Renvoi. Avant cet arrêt, la révision des salaires s’effectuait entre les juges des cours provinciales, ou leur association, et le ministre provincial compétent. Des différends ont inévitablement surgi.
10 Les négociations salariales souvent vigoureuses et la rhétorique publique qui en résultait étaient susceptibles de nuire à la perception qu’a le public de l’indépendance de la magistrature. Malgré l’indépendance réelle des juges, il existait un danger que le public perçoive les juges comme susceptibles de se laisser influencer en faveur ou défaveur du gouvernement à cause de problèmes découlant des négociations salariales. Le Renvoi traduisait l’intention d’éviter de tels affrontements. Le juge en chef Lamer espérait « dépolitiser » les rapports en changeant la méthode de détermination de la rémunération des juges (par. 146).
11 Les commissions de rémunération étaient appelées à devenir des forums de discussion, d’examen et de recommandation pour les questi