Shoan c. Canada (Procureur général)

Shoan c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-05-07
Référence neutre
2018 CF 476
Numéro de dossier
T-796-17
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20180507
Dossier : T‑796‑17
Référence : 2018 CF 476
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 7 mai 2018
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
BALRAJ SHOAN
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie, sous le régime de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, d’une demande de contrôle judiciaire de la décision du gouverneur en conseil [le GEC] en date du 4 mai 2017 [la décision attaquée], promulguée par le décret CP 2017‑456 et portant révocation motivée du demandeur en tant que membre du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [le CRTC].
II. RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE
[2] Le GEC a nommé le demandeur au poste de conseiller du CRTC pour la région de l’Ontario en juin 2013. Sa nomination a pris effet le 3 juillet 2013 et son mandat devait durer cinq ans; voir le décret CP 2013‑809, modifié par le décret CP 2013‑838. Aux termes du paragraphe 3(2) de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, LRC 1985, c C‑22 [la Loi sur le CRTC], il devait occuper ce poste « à titre inamovible ».
[3] C’est la deuxième fois que le demandeur conteste sa révocation devant notre Cour. La juge Strickland a contrôlé, dans la décision Shoan c. Canada (Procureur général), 2017 CF 426 [Shoan no 1], la première révocation motivée du demandeur, prononcée le 23 juin 2016. Elle a conclu, au paragraphe 135 de cette décision, qu’il lui était impossible d’établir, sur le fondement du dossier produit devant elle, si le GEC avait fait preuve d’une équité procédurale suffisante envers le demandeur avant de le révoquer. Elle a donc accueilli la demande de contrôle judiciaire et annulé la décision du GEC. La décision Shoan no 1, rendue le 28 avril 2017, a eu pour effet le rétablissement du demandeur dans ses fonctions.
[4] Les motifs de la décision Shoan no 1 faisaient partie du dossier sur lequel le GEC a fondé la décision faisant l’objet du présent contrôle. La juge Strickland a exposé dans les termes suivants le contexte de sa décision :
[3] La relation entre le demandeur et le CRTC était difficile, comme en témoigne le dossier qui m’a été présenté. En septembre 2014, la directrice exécutive, Communications et Relations externes du CRTC, a déposé une plainte de harcèlement à l’égard du demandeur. Conformément aux Lignes directrices du CRTC relatives aux méthodes de règlement des conflits en cas de plainte officielle de harcèlement, il incombait au secrétaire général du CRTC de gérer la plainte. Il a finalement renvoyé la plainte à un tiers, Laurin & Associates (l’« enquêteur sur la plainte de harcèlement ») aux fins d’enquête. L’enquêteur sur la plainte de harcèlement a rédigé un rapport où il concluait au bien‑fondé de la plainte (le « rapport sur la plainte de harcèlement »). Le secrétaire général a recommandé au président du CRTC d’accepter le rapport sur la plainte de harcèlement et de mettre en œuvre les mesures qu’il recommandait. C’est ce que le président a fait dans une lettre en date du 7 avril 2015. Le 28 avril 2015, le demandeur a présenté une demande de contrôle judiciaire à l’encontre de cette décision devant la Cour.
[4] Le 22 octobre 2015, le demandeur a aussi présenté une demande de contrôle judiciaire devant la Cour d’appel fédérale afin de contester trois décisions prises par le président du CRTC, en alléguant que ce dernier n’avait pas le pouvoir de mettre en place des comités d’audition formés de conseillers du CRTC afin de trancher des cas qui leur sont présentés.
[5] D’autres préoccupations diverses ont été soulevées, notamment les déclarations du demandeur dans les médias sociaux, que la ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles (la « ministre ») jugeait très critique à l’égard du CRTC, comme elle en a informé le demandeur dans une lettre en date du 1er mai 2015.
[6] Ces préoccupations ont abouti à une lettre de la ministre en date du 26 février 2016 (la « lettre de la ministre »). Dans cette lettre, elle indiquait au demandeur qu’elle s’inquiétait de sa capacité à agir en tant que conseiller du CRTC, puisqu’on l’avait mise au fait de situations survenues qui donnaient à croire que le demandeur ne s’était pas acquitté de ses fonctions de manière éthique et responsable. Elle ajoutait que sa conduite avait nui à la capacité du CRTC de s’acquitter de ses fonctions, en plus d’effriter la confiance du public et des intervenants en sa capacité de le faire. La ministre a indiqué qu’elle écrivait au demandeur afin de lui faire part de ses préoccupations, de l’informer des renseignements sur lesquels ses préoccupations se fondaient et de lui permettre de lui présenter toute observation qu’elle devrait prendre en considération, selon lui, avant qu’elle ne prenne d’autres mesures. La ministre a précisé que le demandeur devait savoir qu’elle se demandait si elle devait recommander au gouverneur en conseil de mettre fin à sa nomination. La lettre précisait ensuite quatre catégories de préoccupations et elle était accompagnée d’un document de sept pages intitulé [traduction] « Norme de conduite attendue et sommaire des préoccupations » (le « sommaire ») qui s’accompagnait d’environ 1 200 pages de documentation sous forme d’annexes ou de renvois. La ministre a demandé au demandeur de lui présenter, au plus tard le 14 mars 2016, toute observation écrite qu’elle devait prendre en considération, à son avis, avant de déterminer s’il pouvait continuer de jouer son rôle de conseiller au CRTC; elle étudierait attentivement chacune de ces observations avant de déterminer si elle allait formuler une recommandation au gouverneur en conseil ou pas.
[7] Le 14 mars 2016, le demandeur, par l’intermédiaire de son avocat, a présenté sa réponse, dans laquelle il répondait aux préoccupations soulevées par la ministre (la « réponse du demandeur » ou la « réponse »).
[8] La ministre a finalement recommandé de mettre fin à la nomination du demandeur et, comme il est indiqué ci‑dessus, c’est ce que le gouverneur en conseil a fait dans le cadre d’un décret en date du 23 juin 2016.
[9] Par la suite, le 2 septembre 2016, le juge Zinn de la Cour a conclu que l’enquête menée par l’enquêteur sur la plainte de harcèlement avait dépassé la portée de son mandat et qu’elle avait été menée avec un esprit fermé (Shoan c Canada (procureur général), 2016 CF 1003). Ainsi, étant donné que le processus menant à la décision du président avait été exécuté d’une façon qui privait le demandeur de l’équité procédurale et de la justice naturelle, la demande de contrôle judiciaire a été accueillie et la décision du président d’accepter le rapport sur la plainte de harcèlement et de mettre en œuvre les mesures qu’il recommandait a été annulée. Le juge Zinn a toutefois refusé d’ordonner que l’affaire soit renvoyée aux fins d’examen par une autre personne; en effet, cette ordonnance n’aurait aucune valeur puisque le gouverneur en conseil avait résilié la nomination du demandeur. Les dépens ont été adjugés au demandeur.
[10] Le 9 septembre 2016, la juge Mactavish a refusé d’accueillir une requête déposée par le demandeur en vue d’ordonner la suspension de la décision du gouverneur en conseil et de le réintégrer dans ses fonctions de conseiller du CRTC, en attendant la décision à l’égard de sa demande de contrôle judiciaire à l’encontre de la décision du gouverneur en conseil de révoquer sa nomination (Shoan c Canada (procureur général), 2016 CF 1031).
[11] Le 24 octobre 2016, la Cour d’appel fédérale, dans un jugement oral, a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur à l’égard des trois décisions contestées rendues par le président du CRTC. La Cour d’appel fédérale a conclu que le président était pleinement autorisé à mettre sur pied les comités d’audition en litige. Le paragraphe 6(2) de la Loi sur le CRTC prévoyait que le président était le premier dirigeant du CRTC et qu’à ce titre, il en assurait la direction, présidait ses réunions et contrôlait la gestion de son personnel. Le règlement interne du CRTC reconnaissait expressément l’autorisation d’attribuer des dossiers et des conseillers à des dossiers, implicite à ce pouvoir. La Cour d’appel fédérale a conclu que la demande était non fondée au point de justifier une adjudication supplémentaire des dépens à l’égard du demandeur (Shoan c Canada (Procureur général), 2016 CAF 261 (« Shoan CAF »)).
[5] Comme le rappelle la décision Shoan no 1, la première révocation motivée du demandeur se fondait sur quatre sujets de préoccupation que la ministre du Patrimoine canadien [la ministre] lui avait exposés dans une lettre [la lettre de la ministre] et le sommaire qui l’accompagnait, datés du 26 février 2016 : ses déclarations publiques négatives sur le CRTC; la divulgation par lui de renseignements confidentiels; des échanges inappropriés qu’il avait eus avec des parties intéressées aux décisions du CRTC; et enfin, l’effet de ses actes sur le fonctionnement interne du CRTC. La juge Strickland s’est trouvée incapable de conclure si le GEC s’était basé, et dans l’affirmative à quel point, sur un rapport qui constatait le bien-fondé d’une plainte de harcèlement portée contre le demandeur [le rapport sur la plainte de harcèlement] et sur des préoccupations connexes. Le juge Zinn, dans une décision postérieure à la première révocation du demandeur, intitulée Shoan c. Canada (Procureur général) et référencée 2016 CF 1003, avait conclu que ce rapport était profondément vicié et que les préoccupations de confidentialité y afférentes ne justifiaient pas la reddition par la Cour d’une ordonnance de confidentialité. La juge Strickland s’est en outre déclarée incapable d’établir dans quelle mesure la ministre et le GEC avaient pris en considération l’affirmation du demandeur selon laquelle il n’était pas le seul responsable du manque d’esprit d’équipe au CRTC. En conséquence, elle a conclu que le demandeur s’était « possiblement » vu dénier son droit à l’équité procédurale et elle a accueilli la demande de contrôle judiciaire. Voir la décision Shoan no 1, précitée, au paragraphe 142.
[6] Le 4 mai 2017, soit six jours après la décision Shoan no 1, et sans que la ministre eût communiqué dans l’intervalle avec le demandeur, le GEC a prononcé pour la deuxième fois la révocation motivée de celui‑ci. Le GEC invoque dans la décision attaquée deux motifs distincts pour justifier cette révocation : des échanges inappropriés avec des parties intéressées aux décisions du CRTC, ainsi que la méconnaissance et la négligence de l’effet de ces échanges sur la réputation et l’intégrité de ce dernier; et le refus du demandeur de respecter les processus et les pratiques internes établis par le CRTC pour remplir les obligations que lui fixe la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 [la Loi sur l’accès à l’information], ainsi que ses déclarations publiques négatives concernant cet organisme. Ces motifs avaient auparavant été communiqués au demandeur dans la lettre de la ministre et le sommaire y joint.
[7] Concernant le premier motif, la lettre de la ministre reprochait au demandeur d’avoir eu en juillet et août 2015 des échanges inappropriés avec des parties intéressées aux décisions du CRTC. Le demandeur, expliquait la ministre, avait alors eu des entretiens individuels avec des représentants d’entités parties à des demandes en cours d’examen devant le CRTC, et ce, sans se conformer aux pratiques applicables de celui-ci. Un gazouillis publié par le demandeur au sujet de l’un de ces entretiens avait induit une partie à une demande dont le CRTC était alors saisi à le soupçonner d’avoir irrégulièrement rencontré ex parte une autre partie à la même demande. L’autre entretien avait suscité des inquiétudes semblables touchant l’équité et la neutralité telles que perçues.
[8] Pour ce qui concerne la conclusion voulant que le demandeur eût fait des déclarations publiques négatives sur le CRTC, la lettre de la ministre rappelait qu’il avait publié sur Twitter en avril 2015 une déclaration personnelle touchant une demande de contrôle judiciaire qu’il avait formée contre ledit CRTC. Selon la ministre, cette déclaration critiquait le CRTC et son président, et avait suscité de la part des médias une attention défavorable à cet organisme. M. Shoan avait publié sur Twitter, en octobre 2015, une autre déclaration personnelle, relative cette fois à un nouveau recours juridictionnel qu’il avait introduit contre le CRTC. La ministre estimait que cette déclaration, comme la première, critiquait le CRTC et avait suscité de la part des médias une attention défavorable à ce dernier. Elle ajoutait que le demandeur n’avait pas respecté les processus et procédures internes conçus pour permettre au CRTC de remplir les obligations que lui fixe la Loi sur l’accès à l’information.
III. LA DÉCISION CONTRÔLÉE
[9] Voici le texte intégral de la décision attaquée :
Attendu que, par le décret C.P. 2013‑809 du 13 juin 2013, modifié par le décret C.P. 2013‑838 du 21 juin 2013, Raj Shoan a été nommé conseiller à temps plein du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) pour la région de l’Ontario à titre inamovible pour un mandat de cinq ans, à compter du 3 juillet 2013;
Attendu que le 26 février 2016, la ministre du Patrimoine canadien a écrit à Raj Shoan pour l’informer que certaines des actions de ce dernier qui ont été rapportées à la ministre remettent en question sa capacité d’agir en tant que commissaire du CRTC, qu’elle lui a fourni également les renseignements relatifs à ces préoccupations, y compris la documentation sur laquelle ces dernières sont fondées, et qu’elle l’a invité à faire toute observation qu’il voulait qu’elle prenne en considération avant qu’une décision soit prise en ce qui a trait à la révocation de sa nomination pour un motif valable;
Attendu que le gouverneur en conseil a examiné attentivement la correspondance envoyée le 26 février 2016 par la ministre, les documents communiqués à Raj Shoan dans cette correspondance, les représentations faites par Raj Shoan le14 mars 2016 et les documents accompagnant ces représentations;
Attendu qu’à la lumière de la décision du 2 septembre 2016 de M. le juge Zinn de la Cour fédérale dans l’affaire Shoan c. Canada (Procureur général), numéro de dossier T‑668‑15, le gouverneur en conseil a exclu de son examen le rapport concernant la plainte de harcèlement déposée le 17 mars 2015 contre Raj Shoan et que les seuls motifs sur lesquels s’appuie le gouverneur en conseil sont énoncés ci‑après;
Attendu que le gouverneur en conseil a conclu que les échanges inappropriés entre Raj Shoan et des intervenants auprès du CRTC ainsi que sa dénégation de l’effet de ces échanges sur la réputation et l’intégrité du CRTC (motif des échanges inappropriés) sont fondamentalement incompatibles avec ses fonctions et qu’il n’a plus la confiance du gouverneur en conseil pour agir à titre de commissaire du CRTC;
Attendu que le gouverneur en conseil a conclu que, abstraction faite du motif des échanges inappropriés, les réponses de Raj Shoan quant à son refus de respecter les processus et les pratiques internes du CRTC pour remplir ses obligations aux termes de la Loi sur l’accès à l’information et quant à ses déclarations publiques négatives concernant le CRTC sont fondamentalement incompatibles avec ses fonctions et qu’il n’a plus la confiance du gouverneur en conseil pour agir à titre de commissaire du CRTC,
À ces causes, sur recommandation de la ministre aux fins de l’application de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes et en vertu du paragraphe 3(2) de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Son Excellence le Gouverneur général en conseil met fin, pour un motif valable, à la nomination de Raj Shoan à titre de membre à temps plein du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes pour la région de l’Ontario, à compter du 5 mai 2017.
IV. LES QUESTIONS EN LITIGE
[10] Le demandeur soutient que la présente demande soulève les questions suivantes :
Le processus adopté par le GEC pour le révoquer une deuxième fois était‑il contraire à l’obligation d’équité de ce dernier envers lui?
La décision du GEC portant sa révocation est-elle déraisonnable?
Quelle est la sanction appropriée?
V. LA NORME DE CONTRÔLE
[11] La Cour suprême du Canada explique dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], qu’il n’est pas nécessaire d’effectuer dans chaque cas une analyse complète en vue de déterminer la norme de contrôle applicable. En effet, si la jurisprudence établit de manière satisfaisante la norme de contrôle applicable à une question particulière portée devant la cour de révision, celle‑ci peut l’adopter. C’est seulement lorsque cette recherche se révèle infructueuse, ou si la jurisprudence pertinente paraît être devenue incompatible avec l’évolution récente du droit en matière de contrôle judiciaire, que la cour de révision doit entreprendre l’examen des quatre facteurs que couvre l’analyse complète susdite. Voir Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 48.
[12] Le demandeur soutient que les questions d’équité procédurale ne relèvent pas de l’analyse visant à déterminer la norme de contrôle applicable. La cour de révision, explique‑t‑il, doit plutôt établir le degré d’équité requis et si la procédure suivie était équitable. Voir l’arrêt Moreau‑Bérubé c. Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, au paragraphe 74 [Moreau‑Bérubé]. Le défendeur avance quant à lui que le contrôle applicable aux questions d’équité procédurale relève de la norme de la décision correcte ou norme du bien-fondé. La nature et le degré de l’obligation d’équité procédurale sont variables, observe‑t‑il, et son contenu doit être déterminé selon le contexte particulier de l’espèce. Voir les arrêts Wsanec School Board v British Columbia, 2017 FCA 210, aux paragraphes 22 et 23, et Gupta c. Canada (Procureur général), 2017 CAF 211, aux paragraphes 29 et 30.
[13] S’il est vrai que cette distinction peut se révéler pertinente dans des cas particuliers, je ne vois pas très bien en quoi le mode de contrôle proposé par le demandeur diffère du contrôle suivant la norme classique du bien-fondé. Depuis l’arrêt Moreau‑Bérubé, « l’évolution […] du droit en matière de contrôle judiciaire » a établi que le contrôle applicable aux questions procédurales relève de la norme du bien-fondé; voir les arrêts Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43 [Khosa], et Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79. Certes, la Cour d’appel fédérale a observé que « le droit n’est pas encore fixé » concernant la norme de contrôle applicable aux questions procédurales et elle a énuméré des cas où les décideurs administratifs avaient bénéficié d’une certaine retenue judiciaire sur des points de procédure; voir Bergeron c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 160, aux paragraphes 67 à 71. Dans la présente instance, cependant, les points de savoir si le demandeur a reçu une notification suffisante et joui d’une possibilité effective de se faire entendre sont des questions d’équité procédurale qui ne paraissent commander aucun degré de retenue judiciaire, de sorte que la Cour leur appliquera la norme du bien-fondé. Lorsqu’elle applique cette norme, la cour de révision n’a aucune obligation de retenue envers le décideur administratif : elle effectue sa propre analyse et, en cas de désaccord avec le décideur, elle substitue à la conclusion de ce dernier ce qu’elle estime être la solution correcte; voir l’arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 50.
[14] Au paragraphe 35 de la décision Shoan no 1, précitée, la juge Strickland a conclu que la décision du GEC portant révocation motivée du demandeur devait être contrôlée suivant la norme de la décision raisonnable. Les parties sont elles-mêmes d’accord pour dire qu’il convient d’appliquer cette norme dans la présente instance; voir la décision Wedge c. Canada (Procureur général), [1997] ACF no 872 (CFPI), (1997), 4 Admin LR (3d) 153, au paragraphe 29 [Wedge] et le paragraphe 53 de l’arrêt Dunsmuir, précité. Je ne vois aucun motif de mettre cette solution en question. En conséquence, la Cour contrôlera suivant ladite norme la décision du GEC portant révocation motivée du demandeur.
[15] La cour qui contrôle une décision suivant la norme de la raisonnabilité doit se rappeler que le caractère raisonnable tient principalement « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit »; voir les arrêts Dunsmuir, précité, au paragraphe 47, et Khosa, également précité, au paragraphe 59. Autrement dit, notre Cour ne doit intervenir que si la décision attaquée s’avère déraisonnable, au sens où elle n’appartiendrait pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
VI. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[16] Les dispositions suivantes de la Loi sur le CRTC sont applicables à la présente instance :
Établissement
Commission established
3 (1) Est constitué le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, composé d’au plus treize membres, nommés par le gouverneur en conseil.
3 (1) There is established a commission, to be known as the Canadian Radio-television and Telecommunications Commission, consisting of not more than 13 members, to be appointed by the Governor in Council.
Mandat
Tenure
(2) La durée maximale du mandat est de cinq ans pour tous les conseillers. Ceux-ci occupent leur poste à titre inamovible, sous réserve de révocation motivée de la part du gouverneur en conseil.
(2) A member shall be appointed to hold office during good behaviour for a term not exceeding five years but may be removed at any time by the Governor in Council for cause.
VII. LES THÈSES DES PARTIES
A. Le demandeur
(1) L’équité procédurale
[17] Le demandeur soutient que le processus ayant abouti à la recommandation adressée par la ministre au GEC et à la décision attaquée se situe en deçà du degré d’équité auquel il avait droit en tant que membre, nommé « à titre inamovible », d’un tribunal administratif quasi judiciaire. Il fait valoir que ni la ministre ni le GEC n’ont effectué l’examen individualisé qui s’imposait, n’ont formulé de manière équitable et transparente les motifs de la décision attaquée, ne lui ont accordé d’entretien pour discuter des allégations pesant contre lui, ni ne lui ont expliqué pourquoi un tel entretien n’était pas nécessaire.
[18] Le demandeur invoque la jurisprudence essentielle sur l’équité procédurale pour établir que le GEC avait envers lui une obligation d’équité relativement à la décision de le révoquer. « [U]ne obligation de respecter l’équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d’une personne », rappelle‑t‑il en citant l’arrêt Cardinal c. Directeur de l’Établissement Kent, [1985] 2 RCS 643, à la page 653. Cette obligation « est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas », comme le note l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, au paragraphe 21 [Baker], où l’on cite Knight c. Indian Head School Division No 19, [1990] 1 RCS 653, à la page 682.
[19] Le demandeur relève que la Cour suprême du Canada a inclus l’importance de la décision pour la ou les personnes touchées parmi les facteurs à prendre en considération aux fins d’établir le degré et le contenu de l’obligation d’équité; voir l’arrêt Baker, précité, au paragraphe 25. Le cas où la profession ou l’emploi de l’intéressé est en jeu commande un degré élevé d’équité; voir l’arrêt Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 RCS 1105, à la page 1113. Ces considérations, selon le demandeur, se révèlent particulièrement importantes étant donné son appartenance à un tribunal quasi judiciaire, ainsi que le caractère exceptionnel du fait qu’il ait été révoqué une deuxième fois, porteur pour lui de graves conséquences personnelles et professionnelles.
[20] Le demandeur soutient que, s’il y a obligation d’équité envers les personnes nommées aussi bien « à titre amovible » qu’« à titre inamovible », la portée de cette obligation n’est pas la même dans l’un et l’autre cas; voir l’arrêt Dunsmuir, précité, aux paragraphes 115 et 116. En outre, la Cour suprême a reconnu, aux paragraphes 86 à 98 de son arrêt Potter c. Commission des services d’aide juridique du Nouveau‑Brunswick, 2015 CSC 10, que les personnes nommées par le GEC ont droit à un examen de bonne foi avant d’être sanctionnées. Selon le demandeur, les personnes nommées à titre inamovible ont droit à de plus fortes garanties procédurales que celles qui occupent leur poste à titre amovible; voir la décision Vennat c. Canada (Procureur général), 2006 CF 1008, au paragraphe 105 [Vennat]. S’agissant des juges nommés « à titre inamovible », cette protection procédurale supérieure découle de la nécessité d’assurer l’indépendance judiciaire; voir la décision Keen c. Canada (Procureur général), 2009 CF 353, aux paragraphes 46 et 47 [Keen]. Par contre, la situation des personnes nommées à titre amovibles a été qualifiée d’« intrinsèquement précaire »; voir le paragraphe 33 de l’arrêt Canada (Procureur général) c. Pelletier, 2008 CAF 1, cité au paragraphe 58 de la décision Keen, précitée.
[21] Comme la Loi sur le CRTC ne comporte pas de dispositif réglant la révocation des conseillers, le GEC peut déterminer à son gré la manière de remplir son obligation d’équité. Il est toutefois tenu de « donner à l’intéressé une occasion réelle de répondre aux motifs d’insatisfaction » (décision Vennat, précitée, au paragraphe 80). L’obligation d’offrir un degré suffisant d’équité procédurale incombe au GEC : ce n’est pas au demandeur de solliciter des garanties procédurales; voir la décision Vennat, précitée, au paragraphe 186. Or, malgré cette exigence, explique le demandeur, on n’a pas tenu compte de ses demandes de garanties, même après que la juge Strickland eut rendu la décision Shoan no 1.
(a) Une enquête personnalisée
[22] Le demandeur affirme s’être vu dénier l’enquête personnalisée à laquelle il avait droit, au motif qu’on ne lui a rien notifié avant sa deuxième révocation, de sorte qu’il ne pouvait savoir à quelles allégations précises il devait répondre.
[23] La ministre n’a pas mené d’enquête indépendante sur les faits présentés au GEC, poursuit le demandeur. Il avance que, du point de vue théorique, le droit à une enquête personnalisée fait jouer plus exactement son droit de se faire entendre, étant donné qu’il comporte des éléments d’investigation et d’analyse qui exigent la consultation de l’intéressé à la décision. Quoi qu’il en soit, cette enquête doit être menée avec un degré d’autonomie qui en fasse plus qu’un simple examen et « doit, en somme, permettre de faire la lumière sur le comportement spécifique de l’intéressé » (décision Vennat, précitée, au paragraphe 178). L’obligation de mener une enquête personnalisée subsiste, fait valoir le demandeur, « même si [les faits] apparaissent avoir été établis de façon générale dans un rapport d’enquête, et [si] l’employé dispose d’un droit de réponse » (décision Vennat, précitée, au paragraphe 166). Il ajoute que la complexité des questions afférentes à sa révocation et le manque de fiabilité des renseignements communiqués à la ministre commandaient la tenue d’une enquête personnalisée de la nature qu’illustrent les décisions Wedge, précitée, et Weatherill c. Canada (Procureur général), [1999] 4 RCF 107.
[24] Le demandeur avance de plus que l’enquête personnalisée à laquelle il avait droit exigeait qu’on examine sa position sur ses droits de participation et qu’on lui explique pourquoi on l’avait rejetée, ce qu’on n’a pas fait. Le juge Hughes a conclu dans la décision Keen que la demanderesse avait été nommée à titre amovible; cependant, si elle avait été nommée à titre inamovible comme elle le soutenait, l’omission par le ministre des Ressources naturelles « de discuter plus à fond de la situation ou de tenir une certaine forme d’enquête indépendante [aurait établi] clairement la méconnaissance du principe d’équité procédurale »; voir la décision Keen, précitée, au paragraphe 57. Le demandeur fait observer que, après qu’il eut répondu à la lettre de la ministre, cette dernière n’a plus communiqué avec lui, ni avant sa première révocation ni avant la deuxième.
[25] Toujours selon le demandeur, le dossier démontre que, concernant à tout le moins l’allégation que sa conduite avait entraîné la divulgation irrégulière de renseignements confidentiels, la ministre n’a pas mené d’enquête indépendante sur les faits. La lettre de la ministre citait trois faits ayant donné lieu à cette allégation : la communication de renseignements personnels sur une collègue dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire formée par M. Shoan contre le rapport sur la plainte de harcèlement; la production devant la Cour d’appel fédérale de documents protégés, selon le procureur général, par le secret professionnel de l’avocat, dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire que le demandeur avait introduite contre la constitution de comités d’audition par le président du CRTC; et la divulgation de renseignements personnels par le demandeur qui avait donné lieu au dépôt d’une plainte contre le CRTC sous le régime de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21 [la Loi sur la protection des renseignements personnels]. Le demandeur rappelle que ces allégations faisaient partie des éléments produits devant le GEC pour ses deux révocations. La moindre enquête, fait-il valoir, aurait révélé à la ministre l’absence de fondement desdites allégations. Le juge Zinn a conclu au paragraphe 149 de la décision Shoan c. Canada (Procureur général), 2016 CF 1003, qu’aucun aspect de l’affaire ne justifiait la reddition d’une ordonnance de confidentialité. Le demandeur ajoute qu’il a communiqué à la ministre l’ordonnance par laquelle la Cour d’appel fédérale avait rejeté la thèse du procureur général selon laquelle il aurait violé le secret professionnel de l’avocat. En outre, dans le cadre de la propre enquête du demandeur sur la plainte formée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qu’il avait menée après que la juge Strickland eut rendu la décision Shoan no 1, l’avocat général principal du CRTC lui avait confirmé que le Commissariat à la protection de la vie privée avait conclu à [traduction] « l’absence de bien-fondé » de la plainte. Ce dernier fait est particulièrement apte à montrer, suivant le demandeur, que la ministre n’a pas mené d’enquête personnalisée afin d’établir indépendamment la validité de la plainte avant qu’il n’en soit fait état devant le GEC, et qu’elle avait préjugé de sa culpabilité.
[26] Le demandeur observe de plus que le décret formulant la décision attaquée cite trois motifs pour justifier sa révocation, mais ne précise pas les éléments d’information sur lesquels on a fondé cette décision. Il n’y est fait mention que de l’exclusion du rapport sur la plainte de harcèlement. Par conséquent, poursuit le demandeur, il se voit obligé de deviner sur quelles allégations le GEC s’est basé pour rendre sa décision.
[27] Le demandeur soutient que la hâte avec laquelle on l’a révoqué de son poste pour la deuxième fois indique que la ministre et le GEC avaient déjà arrêté leur opinion et qu’il n’aurait pas pu infléchir la décision attaquée. Les facteurs suivants témoignent selon lui du jugement prématuré de la ministre : le fait qu’elle ne se soit pas entretenue avec lui avant sa première révocation; l’absence complète de possibilité d’influencer le cours des événements ayant mené à sa deuxième révocation; l’indifférence de la ministre aux préoccupations qu’il a exprimées touchant l’équité procédurale, la discrimination et le facteur possible d’intolérance; et l’absence de supplément d’enquête sur un dossier issu d’un processus inéquitable et défectueux. Ce processus, ajoute le demandeur, ne lui a pas assuré le degré d’équité qu’il fallait appliquer pour le révoquer du poste qu’il occupait à titre inamovible.
(b) Des motifs clairs et transparents
[28] Le demandeur fait valoir que la ministre et le GEC ont manqué à leur obligation de lui communiquer des motifs clairs et transparents. On lui a bien fourni un résumé des allégations transmises à la ministre, mais on ne lui a rien dit sur le point de savoir si ses réponses étaient prises en considération ou dans quelle mesure elles l’étaient. On n’a tenu aucun compte de ses demandes de garanties procédurales, poursuit‑il, notamment lorsqu’il a sollicité un entretien avec la ministre et lorsqu’il a exprimé des préoccupations relatives à la conduite de membres du CRTC qui avait nui à sa capacité de remplir ses tâches.
[29] Le demandeur ajoute que, après la décision Shoan no 1, on ne lui a pas fait savoir si le GEC poursuivrait le processus décisionnel ou comment il le ferait : on l’a laissé dans l’ignorance du processus qui devait mener à sa deuxième révocation.
(c) La possibilité de se faire entendre
[30] Le demandeur affirme avoir été privé de la possibilité de se faire entendre, aux motifs qu’on ne lui a pas offert d’entretien avec la ministre ou son personnel avant la décision attaquée et qu’on ne lui a pas dit pourquoi la ministre ou le GEC estimaient un tel entretien inutile. Selon le demandeur, la Cour a bien précisé qu’il avait droit à un entretien de cette nature au titre de l’équité procédurale ou que, à tout le moins, il avait le droit de savoir pourquoi on ne jugeait pas nécessaire de le rencontrer. Il invoque à ce propos les observations suivantes formulées par la juge Strickland au paragraphe 123 de la décision Shoan no 1, précitée :
[…] si la ministre jugeait que les questions soulevées par le demandeur dans sa réponse ne justifiaient pas d’organiser une réunion avec elle ou ses représentants ou de mener une enquête plus poussée sur les éléments allégués (y compris l’affirmation du demandeur selon laquelle le manque d’esprit d’équipe n’était pas entièrement attribuable à ses gestes, le fait que le président affichait une animosité hostile et négative à son endroit et le fait qu’il serait prématuré pour le gouverneur en conseil de passer à l’acte avant que la Cour ne rende sa décision sur le contrôle judiciaire du rapport sur la plainte de harcèlement), elle était tenue, selon l’équité procédurale, d’en informer le demandeur et de lui expliquer, sommairement du moins, pourquoi elle était parvenue à cette conclusion.
Le demandeur affirme donc avoir été privé de la possibilité de se faire entendre, ce qui rend la décision du GEC inéquitable du point de vue procédural.
[31] Le demandeur fait valoir qu’un entretien avec la ministre lui aurait permis de discuter avec elle de points importants et pertinents quant à la décision du GEC, notamment le fait affirmé par lui que le manque d’esprit d’équipe constaté au sein du CRTC n’était pas attribuable à ses actes. Ces points, soutient‑il, s’ajoutaient aux questions soulevées pendant l’enquête administrative, ainsi que dans ses lettres des 14 mars [la réponse] et 14 juin 2016.
(2) Le caractère raisonnable
[32] Le demandeur affirme que la décision attaquée est déraisonnable aux motifs qu’elle se fonde sur un principe erroné pour ce qui concerne la nomination « à titre inamovible » et la norme minimale à remplir pour une révocation « motivée », et que le GEC l’a rendue de manière abusive, sans tenir compte de la preuve produite devant lui. Il convient d’appliquer ici une approche contextuelle, avance‑t‑il, invoquant à ce propos les observations suivantes formulées par notre Cour au paragraphe 30 de la décision Wedge :
Pour déterminer si le titulaire d’une charge publique satisfait à la norme de bonne conduite qui est requise pour continuer d’exercer ses fonctions, le Cabinet, c’est‑à‑dire, le gouverneur en conseil, doit examiner le comportement de cette personne afin d’évaluer s’il est compatible avec le degré d’intégrité que le gouverneur en conseil juge nécessaire pour préserver la confiance du public dans les institutions fédérales et le processus fédéral de nominations.
Voir aussi le paragraphe 32 de la même décision.
[33] La Cour suprême du Canada a décidé que, dans le contexte de l’emploi, il faut appliquer une « approche contextuelle » pour établir si l’inconduite reprochée à un employé justifie son congédiement sommaire, en tenant compte notamment des circonstances, de la nature et de la gravité du comportement en cause. Cette approche doit en outre reposer sur le principe de la proportionnalité. Voir les paragraphes 34 et 53 de l’arrêt McKinley c. BC Tel, 2001 CSC 38. Le demandeur soutient que, compte tenu de la nature de son emploi et des fonctions quasi judiciaires qu’il exerçait, le GEC était tenu d’effectuer une analyse contextuelle; de même, fait‑il valoir, toute décision doit être proportionnée à l’inconduite reprochée.
[34] Suivant le demandeur, il ne convient pas de se fonder ici sur les observations formulées par la juge Strickland dans la décision Shoan no 1 relativement au caractère raisonnable de la décision du GEC portant sa première révocation, aux motifs qu’elles relèvent de l’opinion incidente, qu’elles ne lient donc pas la Cour, et qu’elles contiennent des erreurs de fait. Il soutient que les conclusions suivantes constituent de telles erreurs de fait : le demandeur n’aurait pas suivi les pratiques du CRTC ni consulté les avocats de celui‑ci; Shomi aurait été partie à une demande dont le CRTC était saisi; et l’activité de Shomi était en cours d’examen devant cet organisme.
[35] Le demandeur fait valoir que le dossier sur lequel le GEC s’est fondé était sujet à caution parce qu’issu d’un processus que la juge Strickland a déclaré inéquitable dans la décision Shoan no 1. De plus, le GEC n’a rien fait, entre le 28 avril 2017, date de cette dernière décision, et le 4 mai 2017, date de la décision attaquée, pour réexaminer le contexte ou corriger les vices de procédure. Toute décision basée sur ce dossier, conclut le demandeur, est donc déraisonnable.
[36] Le demandeur ajoute qu’on a rendu la décision attaquée sans tenir compte des éléments qu’il avait présentés. Il rappelle avoir fait remarquer, dans sa réponse du 14 mars 2016, l’inexactitude de faits cités dans la lettre de la ministre, mais celle-ci ne lui a pas répondu ni n’a demandé de renseignements à ce sujet. Il soutient que les préoccupations de la ministre concernant les déclarations qu’il avait publiées, ses échanges avec des parties intéressées et le fonctionnement interne du CRTC découlent de faits inexacts, sont de nature conjecturale et ne peuvent en l’espèce fonder rationnellement la révocation. Il est selon lui déraisonnable de conclure que l’un quelconque de ces motifs justifie celle-ci.
[37] Concernant les déclarations publiques, le demandeur invoque l’absence devant le GEC d’éléments prouvant que les deux déclarations qu’on lui reprochait aient influé sur la confiance du public ou des parties intéressées. Il fait valoir qu’ [traduction] « aucun » des articles de presse accompagnant la lettre de la ministre ne met en question l’aptitude du CRTC à remplir son mandat. Les déclarations en cause, explique‑t‑il, concernaient des recours juridictionnels