Magen David Adom canadien pour Israël c. Canada (Ministre du revenu national)

Magen David Adom canadien pour Israël c. Canada (Ministre du revenu national)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2002-09-13
Référence neutre
2002 CAF 323
Numéro de dossier
A-433-01
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20020913
Dossier : A-433-01
Ottawa (Ontario), le 13 septembre 2002
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/
MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAËL
appelante
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
intimé
JUGEMENT
L'appel est rejeté, avec dépens.
« Gilles Létourneau »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20020913
Dossier : A-433-01
Référence neutre : 2002 CAF 323
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/
MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAËL
appelante
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 18 juin 2002.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 septembre 2002.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE SHARLOW
Y A SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20020913
Dossier : A-433-01
Référence neutre: 2002 CAF 323
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/
MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAËL
appelante
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SHARLOW
[1] Il s'agit d'un appel interjeté en vertu du paragraphe 172(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1, à l'encontre d'un avis en date du 10 juillet 2001 selon lequel le ministre du Revenu national se propose de révoquer l'enregistrement de l'appelante comme oeuvre de bienfaisance. Pour les motifs ci-après, je suis arrivée à la conclusion que cet appel devrait être rejeté.
Cadre législatif
[2] L'enregistrement selon la Loi de l'impôt sur le revenu donne à un organisme de bienfaisance deux avantages fiscaux importants. Le premier est que, comme les autres organismes à but non lucratif, un organisme de bienfaisance enregistré est exonéré de l'impôt sur son propre revenu. L'autre avantage est qu'un organisme de bienfaisance enregistré a le droit de délivrer des reçus officiels pour les dons qu'il reçoit, afin que ses donateurs puissent demander un allégement fiscal. Cet allégement fiscal constitue une subvention fiscale indirecte qui encourage le travail des organismes de bienfaisance enregistrés.
[3] Le simple fait de servir le bien public ne donne pas à une oeuvre le droit d'être enregistrée comme organisme de bienfaisance selon la Loi de l'impôt sur le revenu. Le législateur fédéral a réservé les avantages fiscaux de l'enregistrement aux oeuvres qui remplissent des conditions précises se rapportant à leurs objectifs officiels et à leurs activités réelles. Les conditions fixées par la loi varient notamment selon que l'organisme est une « oeuvre de bienfaisance » ou une « fondation de bienfaisance » , au sens de l'article 149.1 de la Loi de l'impôt sur le revenu (édicté par L.C. 1976-77, ch. 4, art. 60, en vigueur le 1er janvier 1977).
[4] Une « fondation de bienfaisance » est un organisme de bienfaisance qui recueille des fonds pour un ou plusieurs autres organismes répondant à la définition de « donataire reconnu » . Correspondent à cette définition un organisme de bienfaisance enregistré, une association canadienne enregistrée de sport amateur, une corporation d'habitation qui remplit certaines conditions, une municipalité du Canada, l'Organisation des Nations Unies ou un organisme des Nations Unies, une université située à l'étranger qui remplit certaines conditions, une oeuvre de bienfaisance située à l'étranger à laquelle un don a été fait par la Couronne du chef du Canada à l'intérieur d'une certaine période, enfin la Couronne du chef du Canada ou d'une province.
[5] L'expression « oeuvre de bienfaisance » est définie au paragraphe 149.1(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu. Pour autant que soit concernée la présente affaire, cette définition est ainsi rédigée :
« oeuvre de bienfaisance » Oeuvre, constituée ou non en société :
a) dont la totalité des ressources est consacrée à des activités de bienfaisance qu'elle mène elle-même,
[...]
"charitable organization" means an organization, whether or not incorporated,
(a) all the resources of which are devoted to charitable activities carried on by the organization itself,
[...]
[6] La règle selon laquelle une oeuvre de bienfaisance doit consacrer la totalité de ses ressources à des activités de bienfaisance exercées par elle-même est assouplie quelque peu par le paragraphe 149.1(6) de la Loi de l'impôt sur le revenu, qui prévoit notamment qu'une oeuvre de bienfaisance consacre ses ressources à des activités de bienfaisance menées par elle-même si elle exerce une activité commerciale complémentaire ou si, dans une année d'imposition, elle verse au plus 50 p. 100 de son revenu pour cette année à des donataires reconnus.
[7] Un organisme de bienfaisance qui cesse de remplir les conditions d'enregistrement s'expose à la révocation de son enregistrement, ce qui l'obligerait à fermer ses portes. Après la révocation de son enregistrement, l'organisme ne peut plus délivrer de reçus officiels et il peut devenir assujetti à un impôt correspondant à la valeur de tous ses actifs restants un an après la révocation. Durant cette année terminale, l'organisme ne peut employer ses actifs que pour l'accomplissement de ses obligations et pour certaines fins de bienfaisance.
[8] Les conditions auxquelles l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance peut être révoqué, ainsi que le mécanisme de notification d'une intention de révoquer, sont énoncées au paragraphe 168(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, dont les parties pertinentes sont ainsi rédigées :
168 (1) Le ministre peut, par lettre recommandée, aviser un organisme de bienfaisance enregistré [...] de son intention de révoquer l'enregistrement lorsque l'organisme de bienfaisance enregistré [...] :
b) cesse de se conformer aux exigences de la présente loi relatives à son enregistrement comme telle;
[...]
168(1) Where a registered charity [...]
(b) ceases to comply with the requirements of this Act for its registration as such,
[...]
the Minister may, by registered mail, give notice to the registered charity [...] that the Minister proposes to revoke its registration.
[9] Le paragraphe 172(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu donne à un organisme de bienfaisance qui reçoit un avis selon le paragraphe 168(1) d'en appeler à la Cour fédérale. À l'expiration de 30 jours après l'envoi de l'avis, ou à l'expiration de la période plus longue qui peut être accordée par la Cour lorsqu'un appel est en instance, le ministre peut publier l'avis dans la Gazette du Canada. La révocation de l'enregistrement de l'organisme prend effet à la date de la publication. La Loi de l'impôt sur le revenu ne précise pas l'effet juridique d'un appel, accueilli ou non, qui a été interjeté selon le paragraphe 172(2). Il semblerait que le seul redressement possible lorsque l'appel est accueilli serait l'annulation de l'avis de l'intention de révoquer l'enregistrement de l'organisme. Cependant, si l'organisme appelant n'a pas gain de cause, l'avis restera tout simplement valide. Mais le ministre devra alors se demander s'il convient ou non de publier l'avis dans la Gazette du Canada. Un organisme de bienfaisance pourrait donc survivre à un appel qui a échoué s'il parvient à convaincre le ministre de ne pas publier l'avis.
[10] Les motifs de la révocation de l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance varient selon qu'il s'agit d'une « oeuvre de bienfaisance » ou d'une « fondation de bienfaisance » . Le paragraphe 149.1(2) de la Loi de l'impôt sur le revenu parle expressément de la révocation de l'enregistrement d'une oeuvre de bienfaisance. Les parties applicables de cette disposition sont formulées ainsi :
149.1(2) Le ministre peut, de la façon prévue à l'article 168, révoquer l'enregistrement d'une oeuvre de bienfaisance pour l'un ou l'autre des motifs énumérés au paragraphe 168(1), ou encore si l'oeuvre :
149.1(2) The Minister may, in the manner described in section 168, revoke the registration of a charitable organization for any reason described in subsection 168(1) or where the organization
a) soit exerce une activité commerciale qui n'est pas une activité commerciale complémentaire de cet organisme de bienfaisance;
(a) carries on a business that is not a related business of that charity; or
b) soit ne dépense pas au cours d'une année d'imposition, pour les activités de bienfaisance qu'elle mène elle-même ou par des dons à des donataires reconnus, des sommes dont le total est au moins égal au total des montants suivants :
(b) fails to expend in any taxation year, on charitable activities carried on by it and by way of gifts made by it to qualified donees, amounts the total of which is at least equal to the total of
(i) le montant qui représenterait, à son égard pour l'année, la valeur de l'élément A de la formule figurant dans la définition de « contingent des versements » au paragraphe (1) si elle était une fondation de bienfaisance,
(i) the amount that would be the value of A for the year, and
(ii) the amount that would be the value of A.1 for the year,
(ii) le montant qui représenterait, à son égard pour l'année, la valeur de l'élément A.1 de cette formule si elle était une fondation de bienfaisance.
in the definition "disbursement quota" in subsection (1) in respect of the organization if it were a charitable foundation.
[11] Cette disposition introduit la définition plutôt complexe de « contingent des versements » dans les obligations réglementaires des oeuvres de bienfaisance. Il n'est pas nécessaire de comprendre en détail cette définition. Il suffit de noter que, sous réserve de certains ajustements, elle oblige une oeuvre de bienfaisance à consacrer au moins 80 p. 100 des sommes qu'elle reçoit à des activités de bienfaisance qu'elle mène elle-même, ou à des dons à des donataires reconnus. À défaut de respecter ce contingent des versements, l'oeuvre de bienfaisance s'expose à une révocation de son enregistrement.
Les faits
[12] L'appelante a été constituée le 24 mars 1976 comme corporation sans capital social en vertu de la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. (1970), ch. 32. Ses objets sont décrits ainsi dans la partie III de sa requête en lettres patentes (dossier d'appel, volume I, page 21) :
[Traduction] Donner des fournitures médicales d'urgence et des ambulances directement au peuple d'Israël.
[13] Lorsque l'appelante a demandé son enregistrement comme organisme de bienfaisance le 21 juillet 1976, elle avait indiqué qu'elle se proposait d'exercer les activités suivantes (dossier d'appel, volume I, page 23) :
[Traduction] Donner des fournitures médicales d'urgence et des ambulances directement au peuple d'Israël.
L'organisme viendra en aide aux régions sinistrées et aux populations pauvres et défavorisées d'Israël.
L'organisme nommera un représentant canadien en Israël qui s'occupera de l'exécution de ce projet. À cette fin, il sera assisté par un comité qui existe maintenant en Israël, composé de Canadiens qui résident aujourd'hui en permanence en Israël et qui souscrivent aux buts de cet organisme.
[14] Par une lettre datée du 9 septembre 1976, l'appelante fut informée que sa demande d'enregistrement avait été acceptée avec effet au 24 mars 1976 (dossier d'appel, volume I, pages 24 et 25). L'appelante devenait donc un « organisme de charité enregistré » au sens de la Loi de l'impôt sur le revenu telle qu'elle existait à l'époque. La lettre contient quelques renseignements généraux, notamment l'énoncé suivant, qui reflète en substance ce qui était alors la définition officielle d'un « organisme de charité enregistré » (dossier d'appel, volume I, page 24) :
[Traduction] Aucune partie du revenu de l'organisme ne pourra être distribuée à d'autres organismes de charité; son revenu doit être affecté à un projet de bienfaisance exécuté sous la surveillance et l'autorité directes de l'organisme lui-même.
[15] L'appelante, comme tous les organismes qui étaient le 1er janvier 1977 des organismes de bienfaisance enregistrés, lorsque l'article 149.1 de la Loi de l'impôt sur le revenu est entré en vigueur, tomba automatiquement à cette date dans la nouvelle définition officielle d'une « oeuvre de bienfaisance » . Ce n'était pas là en soi un changement fondamental parce que la définition de la nouvelle expression « oeuvre de bienfaisance » est semblable à la définition de l'ancienne expression « organisme de charité enregistré » . L'appelante est demeurée soumise à l'obligation d'exercer elle-même ses activités de bienfaisance, et à l'interdiction de faire des dons à d'autres oeuvres, pas même à des organismes de bienfaisance étrangers, à l'exception des « donataires reconnus » .
[16] Les paragraphes qui suivent reprennent en partie la correspondance plutôt abondante échangée entre l'appelante et le ministre à propos de plusieurs questions, notamment celle de savoir si l'appelante exerçait elle-même ses activités de bienfaisance. Une autre question récurrente était de savoir si l'appelante délivrait les reçus officiels correctement. Au cours du présent appel, l'avocat du ministre a admis que les problèmes se rapportant aux reçus officiels n'auraient pas en eux-mêmes justifié la révocation de l'enregistrement de l'appelante comme organisme de bienfaisance. L'avocat de l'appelante en a conclu, à mon avis avec raison, qu'il n'avait pas à présenter d'arguments sur la question des reçus officiels. Je ne reviendrai donc pas sur ce sujet.
Vérification des années d'imposition 1983 et 1984 de l'appelante
[17] L'appelante a fait l'objet d'une vérification de la part du ministre pour ses années d'imposition 1983 et 1984. Dans une lettre adressée à l'appelante le 14 août 1986 et se rapportant à cette vérification (dossier d'appel, volume I, pages 32 à 34), les points suivants étaient soulevés :
[Traduction]
1) C'est l'American Red Magen David for Israel Inc., au nom de l'organisme, qui achète les ambulances et les fournitures médicales et qui prend des dispositions pour les expédier en Israël; et
2) Les fonds recueillis pour la construction d'un centre d'analyse sanguine sont transférés au Magen David Adom en Israël.
[18] Réagissant aux points soulevés dans la lettre du 14 août 1986, l'appelante envoya au ministre une lettre datée du 25 août 1986 (dossier d'appel, volume I, pages 35 et 36). Cette lettre contient le passage suivant :
[Traduction] Cet organisme [l'appelante] destine ses ressources principalement au peuple de l'État d'Israël sous la forme de services rendus qui sont des soins médicaux d'urgence. En général, les fonds ne sont pas utilisés pour les budgets des opérations courantes, mais servent à l'achat de biens, de services et d'équipements qui sont utilisés d'une manière identique à nombre des services rendus par la Croix-Rouge internationale.
Plus précisément, des fournitures telles que sacs de sang, émetteurs-récepteurs d'urgence et ambulances sont envoyées régulièrement. S'agissant des ambulances, ces unités mobiles doivent répondre aux spécifications uniformes établies par la Croix-Rouge en Israël. À l'heure actuelle, la seule entreprise fabricant les ambulances selon ces spécifications est General Motors, aux États-Unis. Pour cette raison, lorsqu'une ambulance est acquise par l'organisme canadien, les fonds sont remis à l'organisme affilié américain, qui s'en sert pour acquérir des ambulances en même temps qu'il passe ses propres commandes. Nous croyons que, si cela revêt une importance technique, nous pourrions nous organiser pour acheter les ambulances directement à General Motors, aux États-Unis. Il convient de noter que les ambulances acquises par l'organisme canadien porte le nom de l'organisme canadien et peuvent toujours être identifiées sous ce nom.
Récemment, l'organisme a pris l'engagement de construire en Israël une partie d'un centre de réfraction sanguine, dans le cadre d'un important projet financé par divers organismes affiliés de par le monde. Comme l'engagement canadien ne représente qu'une petite partie de ce projet, il est presque impossible pour l'organisme canadien de sous-traiter séparément sa part du projet et, en tout état de cause, il n'avait d'autre choix que de remettre ces fonds à un organisme central qui se chargerait de sous-traiter l'ensemble des travaux de construction et d'érection du projet.
L'organisme canadien ne verse pas de contributions à d'autres organismes pour leur utilisation générale, mais finance plutôt des projets médicaux spécifiques, et tous les décaissements à ce titre sont effectués expressément pour une activité médicale identifiable.
[19] Cette réponse conduisit semble-t-il à l'examen d'une note interne du personnel en date du 11 décembre 1985 (dossier d'appel, volume I, pages 39 et 40), qui énonce ce que j'appellerai la « politique des articles de bienfaisance » . En voici le texte [non souligné dans l'original] :
[Traduction]
OBJET : Transfert de biens et services à des donataires non reconnus
L'article 149.1 de la Loi de l'impôt sur le revenu autorise un organisme de bienfaisance enregistré à exercer ses activités de deux manières différentes : en consacrant ses ressources à des activités de bienfaisance qu'il mène lui-même et/ou en faisant des dons à des donataires reconnus. On déduit parfois de cette disposition que les organismes de bienfaisance enregistrés ne peuvent jamais faire de dons ou autres transferts à des donataires non reconnus.
Tel n'est évidemment pas le cas. Des dons - et autres transferts de biens et services - sont souvent faits par des organismes de bienfaisance enregistrés à des donataires non reconnus, et cela en pleine conformité avec la Loi. Les bourses versées aux étudiants, l'aide aux nécessiteux, les salaires versés aux employés de l'organisme de bienfaisance et les paiements effectués pour marchandises reçues, sont tous des exemples de transferts parfaitement légitimes de ressources à des donataires non reconnus. Ce sont des transferts effectués pour l'accomplissement de fins charitables et, aspect plus important, les dépenses sont elles-mêmes la preuve d'activités de bienfaisance. Il s'agit donc de savoir si une dépense, activité ou pratique particulière peut être considérée comme une activité de bienfaisance exercée par l'organisme, ou comme une dépense illégitime, selon la nature du transfert (c.-à-d. espèces, marchandises, services), la nature du bénéficiaire et le contrôle exercé par l'organisme dans le cas considéré.
Lorsque le bénéficiaire est un employé ou un mandataire de l'organisme de bienfaisance qui est tenu, en vertu d'un contrat, d'utiliser les ressources transférées de la manière stipulée par l'organisme, il n'y a pas lieu d'élever d'objections.
Également acceptables sont les transferts de biens et services qui sont destinés à un usage particulier en raison de la nature même des biens et services ainsi transférés. Voici des exemples de tels transferts :
- transferts, par un organisme de recherche, de livres et de rapports scientifiques à toute personne intéressée (y compris gouvernements étrangers, bibliothèques, écoles, etc.);
- transferts de livres - portant sur un sujet qui intéresse particulièrement un organisme de bienfaisance voué à l'enseignement - à des bibliothèques publiques dans les grandes villes de par le monde;
- transferts de fournitures médicales à un camp de réfugiés;
- transferts d'aliments, de couvertures, etc. à un organisme de bienfaisance qui intervient dans une catastrophe naturelle;
- transferts de médicaments, d'équipements médicaux, etc. à des hôpitaux mal équipés;
- transferts (temporaires) de personnel à des écoles ou hôpitaux.
Il y aura évidemment des transferts suspects pour lesquels il faudra obtenir autant de renseignements que possible afin d'éviter que soient approuvées des opérations fictives. Puisque la question est véritablement une question d'interprétation des faits dans un cas donné, et non une question de « politique » , il est impossible de donner des directives précises englobant toutes les situations.
Cependant, certaines observations générales, outre les exemples donnés ci-dessus, peuvent être faites. Un requérant dont la seule activité est de soutenir (en particulier par des dons en espèces) un autre organisme pourrait être vu avec suspicion. En règle générale, les dons en espèces faits à un autre organisme peuvent signaler que le requérant ne respecte pas les conditions de la Loi. Les dons en espèces faits à un particulier seront moins susceptibles d'éveiller de tels soupçons, parce que les particuliers, contrairement aux organismes, peuvent eux-mêmes motiver des actes de bienfaisance si leurs besoins peuvent être allégés par des dons en espèces. Par exemple, le fait de donner de l'argent à une personne pauvre sera pour elle un soulagement, mais le fait de donner de l'argent à un organisme agissant au nom de personnes pauvres ne réduira pas directement leur pauvreté (dans l'hypothèse où il n'y a pas de relation de mandat). Évidemment, il y a des exceptions, par exemple le versement de fonds à des missionnaires individuels (indépendants) (se référer au mémorandum II.1.f).
Les transferts de biens et services peuvent plus facilement être considérés comme des activités de bienfaisance en tant que telles. Le transfert d'un équipement qui ne doit servir qu'à des fins de bienfaisance, à une organisation qui manifestement l'utilisera à de telles fins, sera en général une activité de bienfaisance. Les exemples donnés précédemment seraient applicables ici.
Cependant, un don en espèces fait à une telle organisation, sous la seule réserve que l'argent devra servir à des activités de bienfaisance, serait probablement contraire à la Loi. Certains requérants ou certains organismes de bienfaisance ne pourront accepter ou n'accepteront pas une telle distinction, affirmant que, si le don de marchandises ou de services est un acte de bienfaisance, alors un don en espèces l'est aussi. Nous devrions répondre que le transfert n'est acceptable que s'il peut raisonnablement être considéré lui-même comme une activité directe de bienfaisance. Dans bien des cas (mais pas tous), un transfert en espèces ne favorisera qu'indirectement une fin charitable, tandis qu'un transfert de biens ou de services permettra le plus souvent d'accomplir directement une fin charitable.
Outre qu'elle s'accorde avec le texte de la Loi, cette approche nous donne une certaine souplesse. Nous pouvons ainsi éviter d'adopter la position rigide selon laquelle les dons à des donataires non qualifiés ne sont jamais acceptables, ou selon laquelle ils sont acceptables si d'une manière ou d'une autre ils finissent pas servir une fin charitable.
Finalement, il convient de noter que notre décision ne devrait pas être influencée par la question de savoir si le donataire non reconnu est ou non une entité canadienne ou étrangère. Lorsque le transfert est fait en faveur d'un donataire étranger non reconnu qui est un mandataire de l'organisme de bienfaisance ou un partenaire d'une opération commune, ou lorsque le transfert concerne des biens en immobilisations, on doit alors se référer au mémorandum III.1.c.
[20] En réponse à la lettre de l'appelante du 25 août 1986, le ministre envoya à l'appelante une lettre en date du 22 octobre 1986 (dossier d'appel, volume I, pages 41 à 43), qui contient les commentaires suivants à propos des ambulances (à la page 42) :
[Traduction] ... je suis d'avis que l'organisme n'exerce pas de direction, de contrôle ou de surveillance sur les équipements qu'il transfère en Israël et que le Magen David Adom pour Israël n'agit pas comme mandataire de l'organisme. Par ailleurs, le titre de propriété de certains des équipements comme les ambulances est transféré au Magen David Adom pour Israël. Le don ou le prêt de biens par une entité à une autre entité pour qu'ils soient utilisés par cette dernière entité dans la conduite de ses propres activités de bienfaisance ne constitue pas une activité de bienfaisance de la part de la première entité. Par conséquent, il semble que l'organisme ne consacre pas la totalité de ses ressources à des activités de bienfaisance qu'elle mène elle-même, selon ce que prévoit le sous-alinéa 149.1(1)b)(i) de la Loi.
[21] La même lettre mentionne aussi que le ministre a estimé que le financement par l'appelante de la construction du centre de réfraction sanguine ne constituait pas une activité de bienfaisance menée par l'appelante elle-même. La lettre invitait l'appelante à répondre avant une certaine date, à défaut de quoi une procédure de révocation serait envisagée. L'appelante a répondu ainsi par lettre en date du 30 octobre 1986 (dossier d'appel, volume I, pages 44 et 45) :
[Traduction] ... La relation entre cet organisme et celui qui oeuvre en Israël est analogue à la relation entre la Croix-Rouge canadienne et la Croix-Rouge internationale.
La traduction anglaise de Magen David Adom est le Bouclier Rouge de David, semblable à la Croix-Rouge ou au Croissant-Rouge pour les pays arabes. Comme la Croix-Rouge canadienne, qui apporte une aide de par le monde par l'entremise de son organisation internationale, le Magen David Adom canadien pour Israël apporte une aide médicale et une aide d'urgence par l'entremise de l'organisation israélienne.
Nous croyons donc que notre problème ne tient pas à la nature de notre activité, mais plutôt aux accords techniques conclus entre notre organisme et notre organisme affilié en Israël, lequel semble-t-il n'est pas conforme aux règlements canadiens.
Nous avons examiné ce problème avec M. Rainville, de votre ministère, et nous l'avons informé d'abord que des ambulances sont en cours d'achat, et que d'autres seront achetées dans l'avenir directement du fabricant. Nous avons cru comprendre que cela serait acceptable pour votre ministère.
S'agissant du décaissement de fonds, nous sommes en voie d'établir une relation de mandat, qui sera constatée par un contrat de mandat conclu avec le Bouclier Rouge israélien. Cependant, il est nécessaire d'obtenir l'approbation des conseils d'administration des deux organismes, qui sont en des lieux de la terre diamétralement opposés, et cela prendra du temps. Nous demandons par conséquent un délai de soixante (60) jours au-delà de l'échéance du 12 décembre que vous avez imposée.
Nous transmettrons à M. Rainville un projet du contrat de mandat, pour son examen et son approbation, dès que ce projet sera rédigé, et avant qu'il ne soit officiellement approuvé.
[22] Cette réponse fut semble-t-il jugée satisfaisante pour autant que fussent concernées les ambulances. Il semble que le ministre a accepté que la politique concernant les articles de bienfaisance s'applique aux ambulances fournies par l'appelante au Magen David Adom en Israël (MDA). Si je conclus ainsi, c'est en raison des commentaires suivants figurant dans une lettre datée du 19 octobre 1987, adressée par le ministre à l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 47 à 49, à la page 47) [non souligné dans l'original] :
[Traduction] Le Magen David Adom canadien pour Israël (ci-après l'organisme) se propose d'acheter des ambulances et fournitures médicales directement auprès du fabricant, puis d'envoyer ces articles au Magen David Adom en Israël. Si un tel arrangement se concrétise, les ressources employées pour acquérir les articles seront considérées comme des ressources affectées à des activités de bienfaisance menées par l'organisme lui-même, à condition qu'il puisse étayer l'emploi des fonds au moyen de documents adéquats tels que des justificatifs attestant l'emploi des fonds.
[23] Cependant, le ministre ne s'est pas contenté de la réponse de l'appelante à la question du centre de réfraction sanguine. Dans la lettre du 19 octobre 1987, le ministre avait indiqué ce qui suit à l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 47 à 49, à la page 48) :
[Traduction]
2) Centre de réfraction sanguine
L'organisme se propose d'établir une relation de mandat qui serait constatée par un contrat de mandat entre lui et le Bouclier Rouge israélien. Avant que je puisse m'exprimer davantage sur ce sujet, le contrat devrait être soumis à mon examen, mais je voudrais vous rappeler les lignes directrices suivantes à observer dans la conclusion d'un contrat de mandat. Pour que soit remplie la condition selon laquelle un organisme de bienfaisance doit consacrer ses ressources à des activités de bienfaisance exercées par lui-même, les fonds transférés à un mandataire doivent être dépensés strictement pour l'accomplissement des propres objets de l'organisme. Il n'y a pas de relation de mandat satisfaisante lorsque des fonds sont versés par un organisme de bienfaisance uniquement pour financer les projets d'un autre organisme. Par ailleurs, lorsque les activités d'un organisme sont exercées par un mandataire, l'organisme doit s'assurer que les conditions suivantes relatives à l'emploi de ses fonds sont remplies :
a) l'organisme doit exercer une direction, un contrôle et une surveillance sur la manière dont le mandataire emploie ses fonds;
b) les fonds de l'organisme doivent demeurer séparés de ceux de son mandataire afin que le rôle de l'organisme dans un projet ou activité quelconque puisse être reconnu d'emblée comme sa propre activité de bienfaisance;
c) les états financiers produits au soutien des rapports annuels de l'organisme doivent comprendre une ventilation détaillée des dépenses résultant des activités de bienfaisance exercées au nom de l'organisme par son mandataire; et
d) des livres et registres adéquats doivent être conservés par l'organisme et par son mandataire pour attester la conformité aux conditions susmentionnées.
La direction, le contrôle et la surveillance exercés sur la manière dont le mandataire emploie les fonds englobent la notion de reddition de compte du mandataire envers le mandant. Le mandant doit quant à lui pouvoir expliquer la manière dont les fonds ont été employés en son nom par le mandataire. Les registres au soutien de tels décaissements doivent être conservés à l'adresse du mandant au Canada.
Parmi les autres arrangements possibles qui feront qu'un organisme de bienfaisance enregistré sera considéré comme un organisme exerçant ses propres activités de bienfaisance, il y a les partenariats et les coentreprises.
[24] Une lettre du 17 novembre 1987 adressée par l'appelante au ministre (dossier d'appel, volume I, pages 50 et 51) donne à entendre que la question du centre de réfraction sanguine devint bientôt théorique, ou en tout cas qu'elle était représentée par l'appelante comme une question devenue théorique. Quoi qu'il en soit, l'appelante n'a pas alors conclu un contrat officiel de mandat avec le MDA, bien que, dans sa lettre du 17 novembre 1987, elle eût reconnu la nécessité de le faire si un projet semblable au projet de centre de réfraction sanguine devait être entrepris dans l'avenir. De nouveau, le ministre sembla se satisfaire de cette réponse. Par une lettre datée du 24 novembre 1987 (dossier d'appel, volume I, page 53), le ministre informa l'appelante que la vérification entreprise pour les années d'imposition 1983 et 1984 était terminée et que le statut de l'appelante comme organisme de bienfaisance enregistré demeurerait inchangé.
Vérification des années d'imposition 1987 et 1988 de l'appelante
[25] L'appelante fit de nouveau l'objet d'une vérification pour ses années d'imposition 1987 et 1988. Le rapport de vérification porte la date du 31 octobre 1989 (dossier d'appel, volume I, pages 56 à 67). Aux fins qui nous concernent ici, la seule conclusion méritant d'être relevée est que le contingent des versements de l'appelante présentait, à la fin de 1988, un déficit cumulatif de 169 404 $ (montant que l'appelante conteste; ses calculs indiquent un déficit de 140 818 $). Le ministre n'a pas semble-t-il considéré le déficit de 1988 comme suffisamment grave pour justifier un avis d'intention de révoquer l'enregistrement de l'appelante. La question du contingent des versements fit cependant l'objet d'un suivi dans des vérifications ultérieures.
Correspondance se rapportant à des projets spéciaux
[26] Par une lettre datée du 5 octobre 1993 (dossier d'appel, volume I, page 76), l'appelante demanda au ministre l'autorisation de venir en aide au MDA en achetant un système d'identification pour la somme de 84 000 $ É.-U. ainsi qu'un nouveau système de télécommunications pour ambulances. Cette demande conduisit à un débat sur l'obligation juridique pour l'appelante de consacrer la totalité de ses ressources à des activités de bienfaisance exercées par elle-même. Les commentaires suivants apparaissent dans une lettre adressée à l'appelante par le ministre en date du 21 octobre 1993 (dossier d'appel, volume I, pages 77 à 79, aux pages 77 et 78) [non souligné dans l'original] :
[Traduction] ... Un organisme de bienfaisance enregistré ne peut pas simplement agir comme conduit pour diriger des fonds vers les organismes auxquels un contribuable canadien ne pourrait pas directement faire un don, sans pouvoir par conséquent obtenir un allégement fiscal. Puisqu'il y a très peu de « donataires reconnus » oeuvrant en dehors du Canada, il est donc en général nécessaire pour un organisme de bienfaisance enregistré qui voudrait apporter une aide à l'étranger d'intervenir directement dans lesdites activités de bienfaisance à l'étranger.
Revenu Canada reconnaît que ce n'est pas toujours pratique, soit en raison des moyens financiers restreints de l'organisme lui-même, soit en raison de la taille du projet, ou parce que l'organisme n'a pas l'expertise nécessaire pour oeuvrer efficacement dans un pays étranger. Par conséquent, Revenu Canada considérera qu'un organisme de bienfaisance enregistré intervient en dehors du Canada dans ses propres activités de bienfaisance si l'organisme prouve qu'il exerce à l'égard de telles activités suffisamment d'autorité et de contrôle. Une oeuvre de bienfaisance n'est pas libre de transférer des fonds si le bénéficiaire n'est pas un employé de l'organisme, un mandataire de l'organisme aux termes d'un contrat ou un donataire reconnu.
Un organisme de bienfaisance canadien enregistré doit exercer sur l'emploi de ses ressources hors du Canada le même niveau de contrôle administratif que si ses activités étaient exercées au Canada.
[27] Puis la lettre donne une liste détaillée des conditions d'un contrat de mandat qui, si elles étaient observées, répondraient aux exigences réglementaires. L'appelante y répondit par une lettre du 30 novembre 1993 (dossier d'appel, volume I, pages 80 et 81), qui donnait davantage de renseignements sur les deux dépenses qu'elle voulait faire approuver par le ministre. La lettre contient le passage suivant :
[Traduction] Nous avons été priés par le MDA, en Israël, de payer un nouveau système de télécommunications entre le quartier général et les ambulances. Ce système se compose d'environ 100 émetteurs-récepteurs Motorola qui à la fois reçoivent et transmettent les signaux radio. Les anciennes radios des ambulances ont près de 20 ans et ne fonctionnent pas bien. Le principal émetteur, situé à Tel Aviv, sera également remplacé plus tard.
Comme vous le savez, la répartition des ambulances au Canada se fait uniquement par signaux radio et ce système est essentiel pour le bon fonctionnement du réseau d'ambulances.
Nous espérons que votre ministère acceptera cette dépense non récurrente puisque les radios devraient pouvoir servir pendant au moins 10 ans.
La deuxième dépense non médicale consiste en un nouveau système d'identification. Il permettra à l'administration du quartier général et au centre de réfraction sanguine en Israël de savoir quelles personnes sont venues au travail, à quelle heure, et combien de temps elles ont travaillé. C'est simultanément un système de sécurité ainsi qu'un système d'étude des temps qui permet l'informatisation du service de la paie.
Chaque membre du MDA en Israël porte un insigne avec photographie et message codé sur une micropuce qui, une fois insérée dans la fente d'un appareil décodeur, identifiera la personne et relèvera la date et l'heure de son arrivée et, à son départ, indiquera l'heure et établira donc le nombre d'heures travaillées.
Il est essentiel de moderniser cet aspect particulier de l'administration des services sanguins et autres fonctions car l'actuel système de cartes perforées n'est pas fiable, il est lent et il n'offre aucune sécurité. Le nouveau système permettra d'importantes épargnes, en particulier dans le personnel de sécurité et les procédures comptables, pour les années à venir.
Encore une fois, il s'agit d'une dépense non récurrente qui, croyons-nous, se révélera utile pour une période allant de 10 à 20 ans.
[28] Le ministre a répondu par une lettre datée du 23 mars 1994, qui contient l'extrait suivant (dossier d'appel, volume I, page 86) :
[Traduction] Eu égard aux renseignements fournis, votre organisme peut effectuer la dépense nécessitée pour le système de télécommunications des ambulances, la dépense pouvant être considérée comme une dépense directement rattachée aux fins charitables de votre organisme. Un organisme de bienfaisance peut transférer certains biens ou fournir certains services à un autre organisme afin que ces biens et services puissent servir dans les programmes de bienfaisance du bénéficiaire, si les biens et services fournis peuvent, par leur nature même, être utilisés uniquement à des fins de bienfaisance. Par conséquent, nous avons décidé que l'achat du système d'identification est une dépense administrative et qu'il est par conséquent trop indirect pour être vu comme un achat à des fins de bienfaisance.
[29] Le ministre devait savoir à l'époque qu'il n'existait pas de contrat formel de mandat entre l'appelante et le MDA concernant les ambulances et que le système de télécommunications était acheté pour les ambulances. Là encore, il semble que la raison pour laquelle l'achat du système de télécommunications a été autorisé comme activité de bienfaisance était la politique évoquée ci-dessus concernant les articles de bienfaisance.
[30] Peu après, en septembre 1994, le MDA fit appel à l'appelante pour obtenir la somme de 650 000 $ É.-U. (dossier d'appel, volume I, pages 89 et 90). Le MDA souhaitait utiliser 350 000 $ É.-U. de cette somme pour acheter des équipements médicaux destinés à ses postes de premiers secours et à ses ambulances (y compris moniteurs/défibrillateurs semi-automatiques), 100 000 $ É.-U. pour l'informatisation de son nouveau système de télécommunications, et 200 000 $ É.-U. pour des « véhicules de commandement » , décrits comme postes de commandement mobiles destinés à faciliter les interventions d'urgence. L'appelante présenta semble-t-il une demande orale au ministre.
[31] Le ministre informa l'appelante par téléphone que l'achat d'un transmetteur à fréquence unique pour le système de communications des ambulances était approuvé, mais non l'achat de véhicules de commandement, parce que le coût de ces véhicules était jugé trop éloigné des activités de bienfaisance de l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 91 à 93). Là encore, la politique évoquée ci-dessus concernant les articles de bienfaisance expliquait tout probablement pourquoi l'achat du transmetteur avait été approuvé comme activité de bienfaisance.
Vérification de l'année d'imposition 1993 de l'appelante
[32] L'appelante fit de nouveau l'objet d'une vérification de la part du ministre pour son année d'imposition 1993. Le rapport de vérification daté du 13 janvier 1995 (dossier d'appel, volume I, pages 95 à 101) comprend les observations suivantes (aux pages 97 et 98) :
[Traduction]
[B.2] Absence de livres et registres adéquats
L'organisme de bienfaisance a transféré des fonds au Magen David Adom en Is