Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances); Rice c. Nouveau-Brunswick

Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances); Rice c. Nouveau-Brunswick
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-02-14
Référence neutre
2002 CSC 13
Recueil
[2002] 1 RCS 405
Numéro de dossier
27722
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Droit constitutionnel
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27722
Contenu de la décision
Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances); Rice c. Nouveau‑Brunswick, [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13
Sa Majesté la Reine du chef de la province du
Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre des Finances Appelante
c.
Ian P. Mackin Intimé
et entre
Sa Majesté la Reine du chef de la province du
Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre des Finances Appelante
c.
Douglas E. Rice Intimé
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l’Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan,
le procureur général de l’Alberta,
la Conférence canadienne des juges et
l’Association canadienne des juges de cours provinciales Intervenants
Répertorié : Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances); Rice c. Nouveau‑Brunswick
Référence neutre : 2002 CSC 13.
No du greffe : 27722.
2001 : 23 mai; 2002 : 14 février.
Présents : Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
Droit constitutionnel – Indépendance judiciaire – Cours provinciales – Juges surnuméraires – Loi provinciale éliminant le système de juges surnuméraires et le remplaçant par un tableau de juges à la retraite rémunérés sur une base journalière – La loi viole‑t‑elle les garanties d’indépendance judiciaire? – Charte canadienne des droits et libertés, art. 11d) – Préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 – Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, L.N.-B. 1995, ch. 6.
Droit constitutionnel – Réparations – Dommages‑intérêts – Loi provinciale éliminant le système de juges surnuméraires et le remplaçant par un tableau de juges à la retraite rémunérés sur une base journalière – Des juges surnuméraires contestent sa constitutionnalité et ont gain de cause – Ont‑ils droit aux dommages‑intérêts qu’ils réclament? – Loi constitutionnelle de 1982, art. 24(1) , 52 .
Dépens – Dépens entre avocat et client en appel – Est‑il approprié d’accorder des dépens entre avocat et client?
En 1995, la loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale (« Loi 7 ») du Nouveau‑Brunswick abolit le système de juges surnuméraires et le remplace par un tableau de juges à la retraite rémunérés sur une base journalière. Les juges surnuméraires, qui étaient juges en vertu de la Loi sur la Cour provinciale, bénéficiaient d’un salaire et d’avantages sociaux équivalents à ceux des juges à temps plein. La Loi sur la Cour provinciale était muette sur la réduction de leur charge de travail, mais les juges surnuméraires devaient normalement remplir 40 p. 100 de la charge habituelle d’un juge à temps plein. Les juges surnuméraires en poste lors de l’entrée en vigueur de la Loi 7 devaient choisir avant le 1er avril 1995 soit de prendre leur retraite soit de recommencer à siéger à temps complet. La modification était motivée par des raisons d’efficacité et de flexibilité ainsi que par des raisons économiques et financières. L’intimé R devient juge surnuméraire en 1993, mais sa charge de travail ne diminue pas beaucoup entre 1993 et son départ à la retraite. Après l’adoption de la Loi 7, il doit recommencer à siéger à temps plein. Il prend sa retraite en 1997 et demande à être inscrit au tableau des juges à la retraite. Avant l’adoption de la Loi 7, R avait organisé ses affaires financières et personnelles en fonction des conditions liées à ses fonctions de juge surnuméraire. L’intimé M devient juge surnuméraire en 1988. Jusqu’en 1990, sa charge de travail ne diminue pas beaucoup mais, par la suite, le réaménagement de ses affectations judiciaires lui permet de passer plusieurs hivers en Australie. N’ayant pas communiqué son intention de prendre sa retraite avant le 1er avril 1995, M est réputé avoir repris ses fonctions de juge à temps plein. Les intimés engagent des procédures séparées plaidant l’inconstitutionnalité de la Loi 7 pour atteinte injustifiable aux composantes d’inamovibilité et de sécurité financière de l’indépendance judiciaire. Leur demande de dommages‑intérêts est rejetée en première instance. La Cour d’appel juge qu’on peut leur accorder des dommages‑intérêts et renvoie la question du montant approprié au juge de première instance. Les intimés obtiennent des dépens entre avocat et client.
Arrêt (les juges Binnie et LeBel sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli en partie. La Loi 7 est inconstitutionnelle.
Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major et Arbour : L’indépendance judiciaire est essentielle à la réalisation et au bon fonctionnement d’une société libre, juste et démocratique, fondée sur les principes du constitutionnalisme et de la primauté du droit. Le test général de l’indépendance judiciaire consiste à se demander si une personne raisonnable et bien informée de toutes les circonstances considérerait qu’un tribunal donné jouit du statut d’indépendance requis. Il faut une indépendance dans les faits et une perception raisonnable d’indépendance. Seules des garanties juridiques objectives peuvent satisfaire à cette double exigence. L’indépendance judiciaire a une dimension individuelle et institutionnelle, et trois caractéristiques essentielles : la sécurité financière, l’inamovibilité et l’indépendance administrative. Sa protection constitutionnelle requiert à la fois l’existence en fait de ces caractéristiques essentielles et le maintien de la perception qu’elles existent. Ainsi chacune d’elles doit être institutionnalisée par des mécanismes juridiques appropriés.
La possibilité de siéger comme juge surnuméraire n’était pas partie intégrante de la charge de juge et son élimination n’équivalait pas à une révocation. La capacité de remplir 40 p. 100 des fonctions habituelles, mais non de travailler à temps plein, devrait être caractérisée comme une incapacité de remplir les fonctions de juge. L’élimination des fonctions de juge surnuméraire devrait être traitée comme une question relevant de la sécurité financière. Sur le plan individuel, la sécurité financière exige que le traitement des juges soit prévu par la loi et que les pouvoirs exécutif et législatif ne puissent arbitrairement empiéter sur ce droit de façon à affecter l’indépendance des tribunaux. Toute mesure gouvernementale affectant quelque aspect des conditions de rémunération des juges déclenchera automatiquement l’application des principes liés à la dimension institutionnelle de la sécurité financière. Plus particulièrement, les gouvernements ont l’obligation constitutionnelle de recourir à un organisme indépendant, efficace et objectif qui fera ses recommandations sur les réductions, augmentations et blocages des traitements des juges. Si ces recommandations sont écartées, cette décision doit être justifiée, au besoin devant une cour de justice, sur la base d’un critère de simple rationalité.
La Loi 7 est déclarée inconstitutionnelle comme portant atteinte aux garanties institutionnelles d’indépendance judiciaire contenues à l’al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés et au préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le système de juges surnuméraires était un avantage économique indéniable pour les juges de la Cour provinciale nommés avant l’entrée en vigueur de la Loi 7 et pour d’éventuels candidats au poste de juge de cette cour. Il n’y a pas de distinction de principe entre une réduction de salaire pure et simple et l’élimination de postes présentant un avantage économique clair puisque les deux suscitent des questions controversées d’intérêt public et de répartition des ressources, et font naître une possibilité de manipulation financière. En omettant de renvoyer la question de l’élimination du poste de juge surnuméraire à un organisme indépendant, efficace et objectif, le gouvernement du Nouveau‑Brunswick a manqué à une obligation fondamentale. L’absence de clause de droits acquis en faveur des juges surnuméraires en fonction et des juges de la Cour provinciale nommés avant l’entrée en vigueur de la Loi 7 aggrave la violation.
Puisque l’appelante n’a présenté aucune preuve qui tende à justifier en vertu de l’article premier de la Charte les manquements constitutionnels de la Loi 7, la Loi 7 doit être déclarée invalide même si le gouvernement du Nouveau‑Brunswick poursuivait une fin parfaitement légitime en voulant apporter certaines modifications à son organisation judiciaire. La déclaration d’invalidité vise à la fois l’élimination du poste de juge surnuméraire et son remplacement par un tableau de juges. Sauf en ce qui concerne les intimés, la déclaration d’inconstitutionnalité est suspendue pour une période de six mois à partir de la date du jugement. Bien que les directives données par la Cour dans le Renvoi : Juges de la Cour provinciale n’aient pris plein effet que le 18 septembre 1998, les intimés ont engagé les procédures judiciaires avant cette décision. Il serait injuste de ne pas leur permettre de profiter de la conclusion d’inconstitutionnalité en raison de cette séquence des événements.
La demande des intimés en dommages‑intérêts est rejetée. Une action en dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) de la Charte ne peut normalement être jumelée à une action en déclaration d’invalidité fondée sur l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . En l’espèce, le gouvernement du Nouveau‑Brunswick n’a pas fait preuve de négligence, de mauvaise foi ou d’aveuglement volontaire à l’égard de ses obligations constitutionnelles. Le non‑respect par le ministre de la Justice de sa promesse de soumettre le projet de Loi 7 au Comité de modification des lois n’était pas non plus un acte de mauvaise foi justifiant des dommages‑intérêts.
Les intimés ont droit aux dépens entre parties dans toutes les cours. En l’espèce, il n’est pas approprié d’accorder de dépens entre avocat et client.
Les juges Binnie et LeBel (dissidents) : Les juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick qui ont choisi de devenir surnuméraires ne jouissaient d’aucun droit constitutionnel de ne travailler que 40 p. 100 du temps en contrepartie d’une rémunération de juge à temps plein.
Les garanties essentielles de l’indépendance judiciaire, dont la sécurité financière, ont été établies au profit des justiciables et non des juges.
Même si l’exposé des principes généraux de l’indépendance judiciaire présenté par les juges majoritaires est accepté, l’expectative des intimés d’une réduction de la charge de travail n’était ni inscrite dans la Loi ni autrement prescrite sous une forme légalement exécutoire. La charge de travail variait considérablement entre les régions et le simple concept de « réduction » de charge de travail est trop extensible pour être une norme constitutionnelle utilisable. Il est évident que la législature n’était pas disposée à garantir un avantage fixe et défini, ou en fait un avantage quelconque. Le principe de l’indépendance judiciaire ne protège pas des « ententes » sur des avantages financiers précis qui sont précisément omis dans la loi applicable. Puisque la Loi ne donnait aux juges de la Cour provinciale aucune garantie, la réduction prévue de la charge de travail attachée au statut de surnuméraire ne faisait pas partie de la garantie constitutionnelle d’indépendance judiciaire. Le statut de surnuméraire était un avantage potentiel discrétionnaire conféré volontairement aux juges par la législature; son abrogation ne pouvait pas miner l’indépendance institutionnelle de la Cour provinciale et ne l’a pas fait.
Même si les intimés pouvaient établir tous les éléments de la théorie de droit administratif relative à l’expectative légitime, cela n’appuierait pas leur contestation puisque la théorie ne s’applique pas à un organe qui exerce des fonctions purement législatives. Elle ne permet pas non plus aux intimés d’avoir droit à une réparation substantielle par opposition à une réparation procédurale. Par ailleurs, la Cour n’a élaboré l’exigence constitutionnelle d’un processus indépendant, efficace et objectif dans le Renvoi : Juges de la Cour provinciale que deux ans après les modifications contestées en l’espèce.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêts appliqués : Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; arrêts mentionnés : Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; British Columbia (Provincial Court Judge) c. British Columbia (1997), 40 B.C.L.R. (3d) 289; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince-Édouard, [1998] 1 R.C.S. 3; Newfoundland Assn. of Provincial Court Judges c. Newfoundland (2000), 191 D.L.R. (4th) 225; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1947] A.C. 503; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Welbridge Holdings Ltd. c. Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957; Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42; Crown Trust Co. c. The Queen in Right of Ontario (1986), 26 D.L.R. (4th) 41; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3.
Citée par le juge Binnie (dissident)
Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; R. c. McCully, C. prov. N.‑B. (Moncton), 13 février 1996; R. c. Woods (1996), 179 R.N.‑B. (2e) 153; R. c. Lapointe, [1997] A.N.B. no 57 (QL); R. c. Leblanc (1997), 190 R.N.‑B. (2e) 70; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Ridge c. Baldwin, [1964] A.C. 40; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Assoc. des résidents du vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
Loi et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2 , 7 à 14 , 11d), 24 .
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 91 , 92 , 92(14) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) , 52 .
Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, L.N.‑B. 1995, ch. 6, art. 1, 2, 3, 9.
Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.‑B. 1973, ch. P‑21 [mod. 1987, ch. 45], art. 1 « juge », 2(1), 3.1 [aj. 1996, c. 54, art. 1], 4.1 [am. 1988, ch. 37, art. 1], 4.2, 6, 6.1 à 6.13, 8(1), 14(2), 22.01 et suiv.
Loi sur les jeunes contrevenants, L.R.C. 1985, ch. Y‑1 .
Doctrine citée
Davis, Kenneth Culp. Administrative Law Treatise, vol. 3. St. Paul, Minn. : West Publishing Co., 1958.
Déclaration universelle sur l’indépendance de la justice, dans Shimon Shetreet et Jules Deschênes, dir., Judicial Independence : The Contemporary Debate. Boston : Martinus Nijhoff Publishers, 1985, 462.
Dussault, René, et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, 2e éd., t. III. Québec : Presses de l’Université Laval, 1989.
Friedland, Martin Lawrence. Une place à part : l’indépendance et la responsabilité de la magistrature au Canada. Ottawa : Conseil canadien de la magistrature, 1995.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada. Toronto : Carswell, 1977.
Shetreet, Shimon. « Judicial Independence : New Conceptual Dimensions and Contemporary Challenges », in Shimon Shetreet and Jules Deschênes, eds., Judicial Independence : The Contemporary Debate. Boston : Martinus Nijhoff Publishers, 1985, 590.
POURVOI contre un jugement de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (1999), 40 C.P.C. (4th) 107, 23 C.C.P.B. 1, [1999] A.N.-B. no 544 (QL), qui a accueilli l’appel de l’intimé Mackin et rejeté l’appel incident de la province contre un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1998), 202 R.N.‑B. (2e) 324, 516 A.P.R. 324, 18 C.C.P.B. 30, 21 C.P.C. (4th) 29, [1998] A.N.-B. no 267 (QL). Pourvoi accueilli en partie, les juges Binnie et LeBel sont dissidents.
POURVOI contre un jugement de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (1999), 235 R.N.‑B. (2e) 1, 607 A.P.R. 1, 181 D.L.R. (4th) 643, 39 C.P.C. (4th) 195, 22 C.C.P.B. 249, [1999] A.N.-B. no 543 (QL), qui a accueilli l’appel de l’intimé Rice et rejeté l’appel incident de la province contre un jugement de la Cour du Banc de la Reine, [1998] A.N.-B. no 266 (QL). Pourvoi accueilli en partie, les juges Binnie et LeBel sont dissidents.
Brian A. Crane, c.r., Bruce Judah, c.r., et Ritu Gambhir, pour l’appelante.
J. Brent Melanson, pour l’intimé Mackin.
J. Gordon Petrie, c.r., et James M. Petrie, pour l’intimé Rice.
Graham R. Garton, c.r., et Karen Cuddy, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Lori Sterling et Sean Hanley, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Deborah Carlson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Graeme G. Mitchell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert C. Maybank, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Leigh D. Crestohl, pour l’intervenante la Conférence canadienne des juges.
Robert D. Tonn, pour l’intervenante l’Association canadienne des juges de cours provinciales.
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major et Arbour rendu par
Le juge Gonthier –
I. Introduction
1 Le présent appel soulève principalement la question de savoir si l’abolition législative du poste de juge surnuméraire à la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick contrevient aux garanties constitutionnelles d’indépendance judiciaire conférées par l’al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés et par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Se posent incidemment les questions de l’opportunité d’octroyer des dommages-intérêts aux juges intimés et des dépens entre avocat et client.
II. Les faits
2 La Cour provinciale du Nouveau-Brunswick est constituée en 1973 par la Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.-B. 1973, ch. P-21. Le paragraphe 8(1) de la Loi prescrit que « chacun [de ses] juges constitue une cour d’archives et a, dans toute la province, les pouvoirs, l’autorité et la compétence pénale et quasi pénale, d’un magistrat de police ou de deux juges de paix ou plus, siégeant et agissant ensemble, en vertu de toute loi ou règle de droit en vigueur dans la province ». Elle est donc investie d’une importante compétence pénale. La cour est également le tribunal pour adolescents désigné par la province aux fins de la Loi sur les jeunes contrevenants, L.R.C. 1985, ch. Y‑1 . L’article 6 de la Loi sur la Cour provinciale énonce qu’« un juge reste en fonction tant qu’il en est digne et ne peut en être démis que pour inconduite, négligence de ses devoirs ou inaptitude d’exercer ses fonctions ». L’article 4.2 porte qu’un juge doit prendre sa retraite à l’âge de 75 ans. Enfin, l’article 3.1 déclare qu’un juge jouit de la même immunité et des mêmes privilèges que les juges de la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick, pour tout acte fait ou omis dans l’exécution de ses devoirs.
3 Le 1er janvier 1988 entre en vigueur la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, L.N.-B. 1987, ch. 45, qui a notamment pour objet la création des fonctions de juge surnuméraire et l’élimination de celles de juge adjoint. Un juge de la Cour provinciale peut alors choisir de siéger comme juge surnuméraire dans les cas suivants : (i) il a atteint l’âge de 65 ans et a accumulé 15 ans de service; ou (ii) il a atteint l’âge de 60 ans et a accumulé 25 ans de service; ou, enfin, (iii) il a atteint l’âge de 70 ans et a accumulé 10 ans de service. Comme ces conditions d’admissibilité au poste de juge surnuméraire correspondent exactement aux conditions d’admissibilité au paiement d’une pension de retraite équivalant à 60 p. 100 du plein traitement, elles offrent un choix supplémentaire aux juges de la Cour provinciale qui remplissent ces conditions. Ils peuvent alors soit prendre leur retraite et toucher leur pension, soit continuer à siéger comme juge à temps plein, soit siéger comme juge surnuméraire. Le paragraphe 4.1(5) de la Loi sur la Cour provinciale dit qu’un juge surnuméraire doit demeurer disponible afin de remplir les tâches qui lui sont assignées « à l’occasion » par le juge en chef. Il est toutefois entendu par tous qu’un juge surnuméraire de la Cour provinciale, s’il bénéficie d’un salaire et d’avantages sociaux équivalents à ceux d’un juge à temps plein, n’est en pratique appelé à remplir qu’environ 40 p. 100 de la charge de travail normale à temps plein.
4 Le 1er avril 1995 entrent en vigueur les art. 1 à 8 de la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, L.N.-B. 1995, ch. 6 (« Loi 7 »). L’article 2 prévoit l’abolition pure et simple du système de juges surnuméraires et l’art. 3 son remplacement par un tableau de juges à la retraite, siégeant sur demande du juge en chef ou du juge en chef adjoint et rémunérés sur une base journalière. De plus, les juges surnuméraires alors en poste doivent choisir soit de prendre leur retraite soit de recommencer à siéger à temps complet (par. 9(1)). Leur décision doit être communiquée au gouvernement avant le 1er avril 1995. La législation ne contient pas de clause dite « de droits acquis », qui permettrait aux juges surnuméraires alors en poste ainsi qu’aux autres juges de la Cour provinciale nommés avant l’entrée en vigueur de la Loi 7 de conserver les privilèges qui leur avaient été conférés par la loi. Selon l’appelante, la décision du gouvernement d’abolir le poste de juge surnuméraire était motivée par des raisons d’efficacité et de flexibilité, ainsi que par des raisons économiques et financières. Son argumentation était que [traduction] « l’abrogation des dispositions de la Loi 7 relatives aux juges surnuméraires était une initiative législative prise dans le contexte de mesures générales de réduction des dépenses publiques et une tentative raisonnable d’améliorer l’utilisation des ressources et l’efficacité financière de l’administration de la Cour provinciale ».
5 Le juge Douglas E. Rice, intimé, accède à la magistrature provinciale le 16 août 1971. Le 2 juillet 1992, ayant atteint l’âge de 65 ans et exercé les fonctions de juge durant plus de 15 ans, il est en droit de prendre sa retraite et de recevoir sa pension. Au lieu de cela, il décide d’exercer son droit de siéger comme juge surnuméraire, ce qu’il fait à partir du 30 avril 1993. Le 2 avril 1995, après l’adoption de la Loi 7, il doit, contre son gré, recommencer à siéger à temps plein. Il prend finalement sa retraite le 15 octobre 1997 et demande à être inscrit au nouveau tableau de juges rémunérés sur une base journalière à partir du 4 décembre suivant. Dans sa plaidoirie écrite, le juge Rice mentionne qu’il a organisé ses affaires financières et personnelles en fonction des conditions liées à ses fonctions de juge surnuméraire.
6 Le juge Ian P. Mackin, intimé, accède à la magistrature provinciale le 17 octobre 1962. Le 17 octobre 1987, ayant atteint l’âge de 60 ans et plus de 25 ans de service, il acquiert le droit de toucher sa pension. Néanmoins, le 15 août 1988, il décide, comme le juge Rice, de siéger comme juge surnuméraire. Il appert que ce réaménagement de ses fonctions judiciaires lui a permis de planifier son emploi du temps de façon à passer plusieurs hivers en Australie. N’ayant pas communiqué ses intentions après l’adoption de la Loi 7, le juge Mackin était réputé, conformément au par. 9(1) de cette loi, avoir repris ses fonctions de juge à temps plein. Il occupait toujours ces fonctions à la date de l’audience devant notre Cour.
7 Dans le sillage de l’entrée en vigueur de la Loi 7, les deux intimés engagent des procédures séparées devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick. Le juge Mackin communique officiellement au gouvernement son intention d’entamer des procédures judiciaires le 25 avril 1995, tandis que le juge Rice produit sa plaidoirie écrite le 24 juin 1997. Les intimés mettent notamment en cause la constitutionnalité de la législation abolissant le poste de juge surnuméraire, plaidant qu’elle porte atteinte aux composantes d’inamovibilité et de sécurité financière propres à l’indépendance judiciaire. Ils demandent aussi des dommages-intérêts et le paiement de dépens entre avocat et client. Devant notre Cour, les deux dossiers sont joints et plaidés simultanément.
III. Les décisions antérieures
A. Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick
(1) Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances) (1998), 202 R.N.-B. (2e) 324
8 Le juge Deschênes rappelle d’abord les trois conditions essentielles (la sécurité financière, l’inamovibilité et l’indépendance administrative) ainsi que les deux dimensions (individuelle et institutionnelle) de l’indépendence de la magistrature, telles qu’exposées par notre Cour, notamment dans Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, et le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi : Juges de la Cour provinciale »). Il mentionne ensuite que les juges nommés tant avant qu’après la création du poste de juge surnuméraire avaient certainement fondé certaines attentes sur son existence. Aussi pouvaient-ils planifier leur avenir professionnel et financier en conséquence, et les faits démontrent que certains l’ont fait. Il conclut donc qu’au même titre que leur régime de pension, l’existence du poste de juge surnuméraire constituait un important avantage financier pour les juges de la Cour provinciale.
9 D’autre part, il est d’avis que le statut de juge surnuméraire comportait aussi des éléments liés à l’inamovibilité, notamment en ce qu’un juge surnuméraire continuait de bénéficier des mêmes avantages financiers qu’un juge à temps plein et qu’il était soumis à la retraite obligatoire à l’âge de 75 ans. Le juge Deschênes, se fondant sur le critère élaboré dans Valente, p. 698, selon lequel l’inamovibilité requiert « que la charge soit à l’abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l’exécutif ou de l’autorité responsable des nominations », considère cependant que l’abolition par la législature du statut de surnuméraire n’équivalait pas à proprement parler à une révocation des juges surnuméraires alors en fonction. Par conséquent, la dimension individuelle de la condition d’inamovibilité n’avait pas été atteinte. Cependant, il ajoute que, tant pour l’inamovibilité que pour la sécurité financière, la question se situe au niveau institutionnel plutôt qu’individuel. Aussi n’est-ce pas tant le contenu de la législation contestée que le processus de son adoption qui est constitutionnellement douteux.
10 Ayant conclu que le poste de juge surnuméraire constituait un avantage financier pour les juges de la Cour provinciale, le juge Deschênes est d’avis que la législature du Nouveau-Brunswick devait soumettre sa décision d’abolir ce poste à une commission indépendante, efficace et objective conformément à ce que prescrit le Renvoi : Juges de la Cour provinciale. En effet, cette décision était de nature politique, et ce à deux égards. D’abord elle visait des objectifs classiques de politique générale d’intérêt public : la réduction des dépenses et une meilleure efficacité de l’administration de la justice. Ensuite, elle évoquait le spectre de l’ingérence du pouvoir législatif dans l’indépendance de la magistrature par le biais de la manipulation financière. De ce fait, le passage par une commission devenait nécessaire afin d’éviter que le judiciaire ne se laisse — ou ne paraisse se laisser — entraîner sur la scène politique et ne mette du même coup son indépendance en péril. En effet, s’il en était autrement, une personne raisonnable informée de toutes les circonstances conclurait à un degré insuffisant d’indépendance.
11 Par ailleurs, le juge Deschênes est d’avis que cette atteinte aux garanties constitutionnelles d’indépendance ne peut être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte . Puisque l’atteinte consiste à ne pas avoir eu recours à une commission indépendante, efficace et objective, c’est cette omission qui doit être raisonnablement justifiée. Le gouvernement s’est contenté d’invoquer en défense le caractère raisonnablement justifié de la législation. Que la loi soit justifiée ou non, le juge Deschênes considère que la modification a été faite de manière arbitraire, sans véritable consultation des juges affectés. Enfin, il mentionne que l’absence d’une clause de droits acquis était injuste pour l’ensemble des juges de la Cour provinciale et encore plus injuste pour les juges surnuméraires.
12 Par conséquent, le juge Deschênes déclare inconstitutionnel l’art. 2 de la Loi modifiant la Loi sur la Cour provinciale, ordonne que la question de l’abolition du poste de juge surnuméraire soit immédiatement soumise à la commission de la rémunération existante, et suspend la déclaration d’inconstitutionnalité jusqu’au dépôt de son rapport sur la question.
13 Par ailleurs, le juge Deschênes refuse d’accorder des dommages-intérêts au juge Mackin pour l’atteinte portée à l’indépendance judiciaire par la législature provinciale. D’abord, il souligne que le par. 24(1) de la Charte est inapplicable, parce que le juge Mackin n’a pas été victime d’une violation ou d’une négation de ses droits ou libertés garantis par la Charte . Ensuite, la règle générale de droit public énoncée dans Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347, dit qu’il n’y a pas lieu d’accorder des dommages-intérêts en raison de l’adoption d’une loi subséquemment déclarée inconstitutionnelle, sauf en cas de mauvaise foi ou autre conduite fautive de la part des institutions gouvernementales.
14 Enfin, sur la question des dépens, le juge Deschênes mentionne que, malgré l’utilisation de moyens contestés, le juge Mackin poursuivait la cause légitime de la protection de l’indépendance judiciaire et que raison lui a partiellement été donnée à cet égard. Il ordonne donc que ses dépens lui soient remboursés sur la base des frais entre parties.
(2) Rice c. Nouveau-Brunswick, [1998] A.N.-B. no 226 (QL)
15 Le juge Deschênes applique le même raisonnement à la situation du juge Rice. Il rejette aussi son argument selon lequel la législation abolissant le poste de surnuméraire aurait été adoptée pour des motifs détournés ou fautifs.
B. Cour d’appel du Nouveau-Brunswick
(1) Rice c. Nouveau-Brunswick (1999), 235 R.N.-B. (2e) 1
(a) Le juge Ryan
16 Le juge Ryan voit dans les agissements du gouvernement provincial une atteinte à la notion d’indépendance judiciaire. Il commence par déclarer que le poste de juge surnuméraire constitue une véritable charge judiciaire distincte par opposition à un simple « statut » ou « poste ». Il exprime ensuite l’opinion que l’élimination du poste de juge surnuméraire a atteint à la fois la condition de sécurité financière et celle d’inamovibilité.
17 Selon le juge Ryan, la sécurité financière a été atteinte tant dans sa dimension individuelle qu’institutionnelle. Dans le cas des juges surnuméraires en poste, la sécurité financière a été touchée dans sa dimension individuelle, alors que dans le cas des autres juges de la Cour provinciale, elle a été touchée dans sa dimension institutionnelle. Il conclut aussi qu’il y a eu en fait interférence politique par le biais de la manipulation financière. En revanche, il affirme que la garantie d’inamovibilité n’a été altérée que dans sa dimension individuelle, c’est-à-dire que, dans le cas des juges surnuméraires alors en fonction, l’abolition de leur poste équivalait à une révocation arbitraire et avant terme.
18 Comme il y a eu atteinte à la sécurité financière, le juge Ryan s’accorde avec le juge de première instance pour dire que l’affaire aurait à tout le moins dû être soumise à une commission indépendante, efficace et objective. Cependant, vu ses conclusions supplémentaires quant à l’atteinte à la condition d’inamovibilité, il estime qu’un renvoi à la commission existante ne suffit pas et que la Loi doit être déclarée invalide. De toute façon, ajoute-t-il, la compétence de cette commission se limite à l’examen des salaires, pensions, vacances et congés de maladie (par. 22.03(1) de la Loi sur la Cour provinciale) et ne s’étend pas à la question de l’élimination du poste de juge surnuméraire.
19 Par ailleurs, le juge Ryan considère que la législation ne saurait être justifiée en vertu de l’article premier. D’abord, il soutient que l’indépendance judiciaire va au-delà des dispositions de la Charte et que l’attaque d’une institution si fondamentale au système constitutionnel canadien est totalement injustifiable. Puis il parle du caractère arbitraire et injuste des mesures gouvernementales. Enfin, il note que l’absence de clause de droits acquis bénéficiant aux juges surnuméraires et aux autres juges de la Cour provinciale réfute tout argument que l’atteinte à l’indépendance judiciaire est minimale.
20 Quant à l’octroi de dommages-intérêts, le juge Ryan souligne qu’il s’agit en l’espèce d’une situation exceptionnelle, mettant en cause une véritable attaque des pouvoirs législatif et exécutif contre le judiciaire. Le gouvernement de l’époque savait certainement ce qu’il faisait et devait être conscient des effets de sa décision sur l’indépendance de la magistrature. Il conclut qu’il convient de mettre de côté le principe de l’immunité gouvernementale qualifiée mentionné dans Guimond, précité. Par conséquent, ni la négligence ni la mauvaise foi ne devaient nécessairement être démontrées. De plus, il existe un lien causal direct entre l’atteinte aux droits des juges et le préjudice subi. On peut donc accorder des dommages-intérêts en vertu du par. 24(1) de la Charte , ou encore en raison de l’obligation de respect mutuel que se doivent les différentes branches du gouvernement. Subsidiairement, le juge Ryan considère que le manquement du ministre de la Justice de l’époque à la promesse faite aux juges provinciaux de soumettre la législation éliminant le poste de juge surnuméraire au Comité de modification des lois constitue une preuve suffisante de mauvaise foi justifiant l’octroi de dommages-intérêts. Il décide toutefois de renvoyer la question de la détermination du montant approprié au juge de première instance.
21 Enfin, le juge Ryan ordonne l’adjudication au juge Rice des frais entre avocat et client.
(b) Le juge Drapeau
22 Le juge Drapeau souscrit à l’opinion du juge Ryan. Il offre néanmoins quelques commentaires de son cru sur la question des dommages-intérêts. Dans un premier temps, il est d’accord avec le juge Ryan pour dire qu’une preuve de mauvaise foi n’était pas requise pour l’octroi de dommages-intérêts en l’espèce. La dimension individuelle de l’indépendance judiciaire a été touchée, et tant le public que les juges surnuméraires personnellement ont fait les frais de la décision du gouvernement provincial d’abolir unilatéralement le poste de juge surnuméraire. Il ajoute que la législation a été adoptée malgré une connaissance manifeste de ses effets sur l’indépendance judiciaire et sur les juges surnuméraires. Il s’accorde donc avec le juge Ryan pour conclure que les règles traditionnelles relatives à l’octroi de dommages-intérêts en matière constitutionnelle devraient être écartées. Des dommages-intérêts devraient être alloués non seulement pour compenser les juges surnuméraires, mais également pour décourager toute autre tentative d’ingérence législative dans l’indépendance judiciaire.
(c) Le juge en chef Daigle, dissident
23 Le juge en chef Daigle examine chacune des deux premières conditions de l’indépendance judiciaire, afin de déterminer si elles ont été violées par l’adoption de la Loi 7. Son analyse se porte d’abord sur la question de la sécurité financière. À son avis, elle été compromise en ce que l’abolition du poste de juge surnuméraire était susceptible d’altérer la planification par les juges des conditions de leur retraite. Bien qu’il ne s’agisse pas là à proprement parler d’une réduction de leur salaire net, puisqu’ils conservaient la possibilité de recevoir l’équivalent d’un traitement à temps plein, il demeure que les juges de la Cour provinciale pouvaient légitimement compter sur l’existence d’un tel poste dans leurs planifications d’ordre économique et financier.
24 Selon le juge en chef Daigle, toutefois, la garantie de sécurité financière a été touchée dans sa dimension institutionnelle uniquement. Suivant les enseignements du Renvoi : Juges de la Cour provinciale, il était du devoir de la législature du Nouveau-Brunswick de soumettre la question de l’élimination du poste de juge surnuméraire à une commission indépendante, efficace et objective. Il souligne cependant qu’aucune preuve en l’espèce ne permet de croire qu’il y a eu tentative d’ingérence économique de la part du législatif aux dépens des juges de la Cour provinciale.
25 Le juge en chef Daigle est par ailleurs d’avis que les garanties constitutionnelles d’inamovibilité n’ont pas été touchées puisque les juges surnuméraires pouvaient reprendre leurs fonctions à temps plein. L’analyse de la Loi sur la Cour provinciale le conforte dans cette conclusion. Il mentionne d’abord que l’art. 1 de cette loi définissait le terme « juge » comme désignant un juge et un juge surnuméraire. Il ajoute que son art. 6 énonce qu’un juge reste en fonction « tant qu’il en est digne et ne peut en être démis que pour inconduite, négligence de ses devoirs ou inaptitude d’exercer ses fonctions ». Il fait par ailleurs remarquer qu’un juge n’avait pas à prendre sa retraite pour devenir surnuméraire. Le juge surnuméraire continuait à exercer ses fonctions de juge de la Cour provinciale jusqu’à ce qu’il prenne sa retraite. Somme toute, le juge en chef Daigle constate qu’il n’existait pas de charge judiciaire distincte s’attachant au poste de juge surnuméraire. Par conséquent l’abolition de ce poste n’était d’aucune conséquence sur l’inamovibilité des juges de la Cour provinciale.
26 Il est par ailleurs d’avis que l’atteinte aux garanties institutionnelles de la sécurité financière ne saurait être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte , puisque le gouvernement n’a pas présenté d’argument sur la légitimité de sa décision de passer outre son obligation de soumettre la question à une commission indépendante, efficace et objective.
27 Quant à l’octroi de dommages-intérêts, le juge en chef Daigle procède à une application des règles générales de la responsabilité délictuelle des institutions gouvernementales pour l’adoption d’une loi subséquemment déclarée inconstitutionnelle. Il estime que des dommages-intérêts ne seront accordés qu’en de très rares cas, notamment lorsqu’une loi aura été adoptée de mauvaise foi ou pour des raisons indues. Une simple allégation d’inconstitutionnalité ne saurait par contre justifier l’attribution de dommages-intérêts. Or, en l’espèce, non seulement le refus du ministre de la Justice d’honorer sa promesse de soumettre les modifications législatives au Comité de modification des lois n’a-t-il pas été allégué dans les procédures, mais il ne permet pas, au surplus, de conclure à la présence de mauvaise foi.
28 Le juge en chef Daigle ajoute que tout