Read c. Canada (Solliciteur général)

Read c. Canada (Solliciteur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-06-02
Référence neutre
2005 CF 798
Numéro de dossier
T-378-04
Contenu de la décision
Date : 20050602
Dossier : T-378-04
Référence : 2005 CF 798
ENTRE :
ROBERT A. READ
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE HARRINGTON
[1] La présente espèce porte sur la « défense de dénonciation » : les circonstances dans lesquelles un employé peut publiquement critiquer son employeur sans subir de représailles. En l'espèce, le dénonciateur est un agent de police, un membre de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC).
[2] Robert Allan Read s'est engagé dans la GRC à Regina en 1975. Dans le cadre de cet événement important, il a non seulement reconnu être assujetti à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et à ses règlements d’application, mais il a aussi prêté trois serments. Il a prêté un serment d'allégeance. Il a prêté un serment professionnel et un serment du secret. Il a juré de garder le secret absolu sur tous les renseignements et informations auxquels il avait accès en raison de son emploi et de n’en discuter avec personne, que ce soit oralement ou par écrit, sans y être autorisé.
[3] Vingt-cinq ans plus tard, il a été accusé d’avoir désobéi à l’ordre licite de ne pas discuter avec les médias d’une enquête concernant des activités criminelles dont on soupçonnait l’existence à la section d’immigration de la mission canadienne à Hong Kong. Non seulement a-t-il discuté de ce dossier avec la presse, la radio et la télévision, mais il a révélé des secrets en leur fournissant des documents et des renseignements protégés.
[4] Il a été allégué que le demandeur s’était comporté d’une façon scandaleuse qui a jeté le discrédit sur la Gendarmerie, ce qui contrevient au code de déontologie de la GRC.
[5] En défense, le demandeur a prétendu n’avoir commis aucun acte illicite et être toujours resté fidèle à ses serments. Il aurait désobéi à l’ordre de ne pas s’adresser au public parce que cet ordre était illégal. Son officier supérieur était un criminel qui tentait de cacher des fautes et une incompétence graves au sein de Citoyenneté et Immigration Canada, des Affaires extérieures et de la GRC elle-même.
[6] Le demandeur pensait que des éléments criminels s’étaient introduits dans le système informatique à Hong Kong et étaient en mesure de délivrer de faux visas. Notre sécurité nationale était en jeu, mais la GRC ne faisait rien pour corriger la situation. Ce n’est qu’en dernier recours que le demandeur a parlé aux médias dans l’intérêt public, pour mettre fin à cette situation inacceptable et traduire les responsables devant la justice.
[7] Le caporal Read est-il un dénonciateur ou un employé déloyal?
[8] En raison de la longueur des présents motifs, j’ai préparé la table des matières suivante :
TABLE DES MATIÈRES
1. La décision contestée par. 9
2. Les faits par. 13 à 41
A. La première enquête : 1991 – 1992 par. 13
B. La deuxième enquête : 1993 – 1994 par. 22
C. La troisième enquête : 1995 – 1999 par. 24
D. La version des faits du caporal Read par. 29
3. Les questions en litige par. 42
4. Le contrôle judiciaire par. 43 à 59
A. Le fondement législatif par. 43
i) La Loi sur les Cours fédérales
ii) La Loi et le Règlement sur la GRC
B. La norme de contrôle judiciaire par. 57
5. La défense de dénonciation par. 60 à 134
A. L’arrêt Fraser c. Canada par. 60
B. La Charte canadienne des droits et libertés par. 65
C. L’empêchement d’accomplir le travail par. 68
D. La santé et la sécurité par. 69
E. Les actes illégaux du gouvernement par. 70
i) La GRC
ii) Citoyenneté et Immigration Canada
iii) Le fardeau de la preuve
F. L’intérêt public légitime par.105
G. Le préjudice causé à l’employeur par. 118
H. Le délai d’exercice des recours par. 123
i) Les recours internes disponibles
ii) La provocation
iii) Les obligations des agents de la paix
6. Les peines par. 135
7. Conclusion par. 142
1. LA DÉCISION CONTESTÉE
[9] Un comité d'arbitrage interne de la GRC a conclu que le caporal Read avait contrevenu au code de déontologie qui fait partie du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada et a sanctionné ce dernier en le congédiant de la Gendarmerie. Le comité a statué que la défense de dénonciation ne s’appliquait pas. Le demandeur a interjeté appel de cette décision devant le commissaire.
[10] Le dossier a ensuite été examiné par le Comité externe d’examen, qui a recommandé que l’appel du caporal Read soit accueilli. Les divulgations faites par le demandeur présentaient un intérêt public légitime puisque, pendant sept ans, la GRC n’a pas pris les mesures nécessaires pour établir si des employés de la mission à Hong Kong avaient commis une fraude en matière d'immigration.
[11] Le commissaire Zaccardelli n'a pas été saisi de l’appel parce qu’il était déjà intervenu dans l'affaire. L’appel a donc été entendu par le commissaire adjoint Tom Killam, l’officier ayant le grade le plus élevé qui n’avait pas été impliqué personnellement dans le dossier.
[12] Le commissaire adjoint Killam a rejeté les recommandations du Comité externe d’examen. Il a souscrit aux conclusions de fait du comité d’arbitrage et estimé que le Comité externe d’examen s’était livré à une nouvelle appréciation de la preuve. Son interprétation de la défense de dénonciation divergeait tant de celle du comité d’arbitrage que de celle du Comité externe d’examen. Il a toutefois conclu que cette défense ne s’appliquait pas, a convenu avec le comité d’arbitrage que le caporal Read avait contrevenu au code de déontologie et a confirmé le congédiement. Il s’agit en l’espèce du contrôle judiciaire de cette décision.
2. LES FAITS
A. La première enquête : 1991-1992
[13] La GRC est intervenue dans ce dossier en 1991 et le caporal Read en 1996. En 1991, la GRC a eu connaissance de quatre incidents inquiétants :
a) Un couple avait reçu un appel téléphonique de la part de deux femmes qui s’étaient identifiées comme des employées de la mission et avaient offert d’accélérer le traitement de sa demande d’immigration au Canada en échange d’une somme de 10 000 $.
b) Peu après, deux employées de la section d’immigration qui avaient accès au Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI) ont été vues en train de déposer de grosses sommes en espèces dans une banque locale.
c) Un autre couple s’est plaint de délais excessifs dans le traitement de sa demande d’immigration. Or, malgré un accusé de réception écrit de la mission, il n’y avait pas de trace du dossier dans le STIDI.
d) Des tampons de visa canadiens et panaméens contrefaits ont été découverts au poste de travail d’un ancien employé.
[14] Le sergent J. A. Conohan, de la Section des enquêtes spéciales de la Sous-direction des questions d’immigration et de passeport de la GRC, a été envoyé à Hong Kong pour enquêter sur ces activités anormales. Il était accompagné de David Balser, un expert en matière de sécurité informatique au ministère des Affaires extérieures. Ce dernier devait examiner le STIDI utilisé à Hong Kong et dans d’autres postes importants.
[15] Même si le sergent Conohan était convaincu que les deux femmes qui avaient offert d’accélérer le traitement d’une demande travaillaient à la mission ou bien avaient des relations au sein de celle-ci, il a été incapable de les identifier. Il a disculpé pour plusieurs raisons les deux femmes qui avaient été vues en train de déposer de grosses sommes en espèces, même si l’une d’elles s’était arrogée un pouvoir qui lui aurait permis de délivrer des visas sans être découverte. Cette situation a été attribuée à des manquements aux politiques administratives et à un malentendu avec son patron. La femme était experte en informatique, alors que son patron ne l’était pas. Il se fiait implicitement à elle, ce qui avait amené celle‑ci à croire qu’elle était autorisée à modifier son code d’accès. De plus, les deux femmes possédaient un commerce de produits de beauté et le sergent Conohan n’a trouvé aucune preuve liant les sommes en espèces à leur travail à la mission.
[16] Comme il était impossible sans d’autres renseignements d’identifier un suspect, le sergent a fermé les dossiers.
[17] Pour ce qui est des demandes d'immigration qui n'avaient pas été inscrites dans le STIDI, il a été établi que les demandeurs avaient été les victimes d'un consultant en immigration local et que les documents qu'ils possédaient étaient des faux. Des accusations de nature criminelle ont été portées à Hong Kong, mais elles ont finalement été abandonnées parce que la mission ne pouvait produire de témoin.
[18] Quant aux tampons de visa contrefaits, l'affaire a été confiée à la police locale parce que la suspecte était une employée recrutée sur place et ne travaillait plus pour la mission.
[19] À Hong Kong, le sergent Conohan a enquêté sur d'autres affaires et a rencontré un certain Brian McAdam, qui travaillait à la section d'immigration. M. McAdam soupçonnait que des organisations criminelles asiatiques, des triades, avaient pénétré le STIDI et avaient un agent parmi les employés de la mission. Ces soupçons ont été dûment signalés. M. McAdam occupe une place prépondérante dans les rapports ultérieurs.
[20] Le rapport de M. Balser faisait état de graves problèmes dans le STIDI ainsi que dans la manière dont celui-ci comptabilisait ou non les formulaires de visa imprimés. Même si le rapport était adressé aux Affaires extérieures, une copie de celui-ci a été jointe au rapport du sergent Conohan. On a considéré qu’il s’agissait de problèmes d’ordre administratif et non pas de nature criminelle.
[21] Il semble que le rapport du sergent Conohan a été accepté sans faire l'objet d'un examen complet, en dépit du fait qu'un an plus tard, l'agent de liaison adjoint de la GRC à la mission de Hong Kong a signalé que la femme qui avait haussé elle‑même sa cote de sécurité avait quitté son emploi et que, d’après les rumeurs qui circulaient, elle se cachait à cause de dettes de jeu envers des triades asiatiques.
B. La deuxième enquête : 1993-1994
[22] Une deuxième enquête a été entreprise en 1993, en raison de certaines informations laissant entendre qu’un Canadien à la mission de Hong Kong avait accepté une montre en or coûteuse d'une famille de riches industriels de Hong Kong. L'enquête a été menée par le sergent Pushniak - devenu plus tard sergent d'état major. Des entrevues ont d'abord été effectuées par téléphone avec plusieurs Canadiens à Hong Kong et, en personne, avec des Canadiens qui étaient rentrés à Ottawa. Brian McAdam a été l'une des personnes interrogées. M. McAdam ainsi que d'autres personnes ont révélé qu'à de nombreuses reprises des Canadiens avaient reçu des cadeaux coûteux et de l'argent de la même famille, y compris un accueil somptueux à la piste de courses. Des enveloppes remplies d'argent auraient été remises pour faire des paris. Des témoins ont fourni des renseignements contradictoires sur ce à quoi l’argent a réellement servi.
[23] Le sergent Pushniak a recommandé l'envoi de deux enquêteurs à Hong Kong. Cette recommandation a été rejetée. Il pensait que les Affaires extérieures avaient fait pression sur la GRC et il a décidé de fermer le dossier parce qu'il estimait que le fait d'interroger l’un après l’autre des Canadiens à leur retour à Ottawa donnait à chacun de ceux‑ci la possibilité d’accorder leurs violons. Il a constaté qu’il y avait déjà des indices indiquant que c’était le cas.
C. La troisième enquête : 1995-1999
[24] La troisième enquête a commencé en mai 1995. Le même Brian McAdam a répété ses accusations antérieures et était d'avis qu’elles devaient faire l'objet d'une enquête publique. Il a écrit à David Kilgour, député et alors président de la Chambre des communes, lequel a écrit à son tour au premier ministre à propos de ce que M. McAdam pensait être une « culture d'irresponsabilité ». La demande d’enquête publique de M. Kilgour a été rejetée par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, qui s’est néanmoins engagé à ce que la GRC fasse l'enquête nécessaire.
[25] L'enquête a tout d’abord été dirigée par le sergent d'état-major Pushniak. En raison de réaffectations de personnel, l'inspecteur - plus tard surintendant - Jean Dubé, officier responsable de la Section des crimes de guerre, a été en outre chargé - à titre d’officier responsable - de la Section de l'immigration et des passeports.
[26] M. Dubé n'était pas particulièrement emballé par l'idée de poursuivre l'enquête. L'agent de liaison de la GRC à Hong Kong avait signalé que M. McAdam était un employé très mécontent. Le surintendant Dubé a interrogé M. McAdam et a estimé que ses accusations étaient très vagues. Il hésitait à poursuivre une enquête ancienne, étant donné qu’une directive très claire émise deux années auparavant avait apparemment mis fin à la tendance de certains employés de la mission de fréquenter les gens riches et célèbres de Hong Kong. Le surintendant Dubé s’inquiétait davantage des passeports volés dans un autre pays et aurait préféré utiliser différemment ses ressources.
[27] Quoi qu'il en soit, en 1996, il a confié le dossier au caporal Read, qui avait de l'expérience comme enquêteur, mais pas dans ce domaine. Le caporal Read s’était joint récemment à la Section des crimes de guerre. Le surintendant lui a confié la tâche restreinte d’analyser les allégations afin de les préciser et de recommander des mesures quant au déroulement de l'enquête.
[28] Le surintendant Dubé a reçu rapidement des plaintes selon lesquelles le caporal Read intimidait des témoins potentiels. Il s’est rendu compte que le caporal Read manquait d'objectivité et sautait constamment à des conclusions qui n'étaient pas étayées par la preuve. Il a recommandé qu’il soit remplacé par un enquêteur plus expérimenté et d'un rang supérieur. Le caporal Read a reçu pour instruction de ne plus interroger de témoins et, en septembre 1997, le dossier lui a été retiré. Il a été remplacé par le sergent Sergio Pasin.
D. La version des faits du caporal Read
[29] Le caporal Read était absolument convaincu que les théories de M. McAdam reposaient sur des faits pouvant être démontrés. Les événements qui avaient fait l'objet de l'enquête du sergent Conohan étaient liés entre eux et il y avait eu, au sein de Citoyenneté et Immigration Canada, un camouflage d’importantes activités criminelles avec la complicité du sergent Conohan et de David Balser. Si la vérité éclatait, le gouvernement serait très embarrassé dans la mesure où la corruption de hauts fonctionnaires serait portée à la connaissance du public. Des têtes tomberaient.
[30] Le caporal Read dit :
[Traduction] 10. L’enquête est à la fois simple et complexe, et mes conclusions (même si elles sont étayées par des preuves solides) sont difficiles à croire, c'est-à-dire que des haut fonctionnaires ont compromis l'intérêt national afin de protéger leurs propres carrières, en dissimulant des preuves concernant une faille majeure dans leur système informatique qui exposait le Canada à l’admission clandestine et organisée d'immigrants illégaux, y compris de têtes dirigeantes d'organisations criminelles. Il a fallu à l’auteur du présent document six mois d'efforts constants pour rassembler les divers éléments. Il est impossible de voir les liens sans lire à plusieurs reprises le dossier et les documents de référence, et sans réfléchir à la logique des mesures prises par les supérieurs de McAdam. En ce qui concerne la partie simple du dossier, voir le rapport de Balser (onglet A), page 10, Recommandation 9; il s'agit là du motif du camouflage des faits.
[31] Le surintendant Dubé a eu du mal à croire ces conclusions. Le caporal Read n’a pas voulu reconnaître le bien-fondé de la décision du surintendant Dubé de l'écarter du dossier et il a refusé de collaborer avec son remplaçant, le caporal Pasin.
[32] Le caporal Read était lui‑même convaincu que le surintendant Dubé faisait partie du complot visant à camoufler le problème et il s’est plaint à plusieurs de ses supérieurs, dont l'un au moins a critiqué son analyse. Les autres ne partageaient pas non plus l'enthousiasme du caporal Read. En conséquence, le surintendant Dubé et trois autres officiers supérieurs ont été accusés de corruption.
[33] Il est important de souligner qu’aucune mesure disciplinaire n’a alors été prise contre le demandeur. Le surintendant Dubé l’a réprimandé parce qu’il avait montré à M. McAdam une copie du rapport Balser, lequel était protégé, et dans son évaluation défavorable de rendement de mars 1998, il n’a pas mentionné directement les accusations portées par le caporal Read. Il a reproché au caporal Read d’avoir dû réaffecter des dossiers de crimes de guerre dont il avait la responsabilité en raison de son obsession à l'égard du dossier d'immigration de Hong Kong. Le caporal Read avait été chargé d'aider la Section des crimes de guerre à préparer des dossiers d’information demandés par le ministère de la Justice relativement à des litiges en Cour fédérale concernant plusieurs dossiers de crimes de guerre. Il ne s’est pas beaucoup occupé de ces dossiers ni d'autres dossiers d'enquête en raison du temps qu’il a consacré au dossier de Hong Kong, souvent en faisant des heures supplémentaires bénévoles.
[34] En réponse, le caporal Read a écrit que, jusqu'alors, ses plaintes n'avaient servi à rien.
[Traduction] En fait, je devais (1) soit accepter les réponses évasives de mes supérieurs, (2) soit porter ma plainte devant la Commission des plaintes du public contre la GRC. L'enquête McAdam-STIDI est politiquement explosive, et c'est la raison pour laquelle je crois que mes officiers supérieurs, des hommes honorables et des patriotes, s’affairent à camoufler un scandale important au sein de la fonction publique fédérale.
[35] Le demandeur a effectivement porté l'affaire devant la Commission des plaintes du public ainsi que devant le vérificateur général. Les détails de ces démarches sont analysés sous la rubrique « La défense de dénonciation - Les actes illégaux du gouvernement ».
[36] Le demandeur craignait que le surintendant Dubé use de représailles contre lui en l’accusant injustement d’une faute professionnelle relativement à des documents qui avaient été fournis par M. McAdam. La question de la « boîte de McAdam » mijotait depuis un certain temps. M. McAdam avait rassemblé des documents du domaine public, c'est-à-dire des documents non protégés, sur les triades asiatiques. Il les a prêtés à la GRC qui les lui renvoya finalement par l'intermédiaire du caporal Read. M. McAdam a informé le sergent Pasin que les documents qui lui avaient été renvoyés comprenaient un document protégé, qui ne lui appartenait pas. Par précaution, le caporal Read est allé jusqu'à écrire qu'il ne travaillerait avec le sergent Pasin que s'il y était autorisé par son officier supérieur d'alors, le surintendant St-Cyr.
[37] Le 20 août 1999, le surintendant St-Cyr a convoqué le caporal Read à son bureau. Le sergent Pasin était présent et il a commencé à interroger le demandeur afin de savoir si la boîte de M. McAdam contenait des documents protégés et si une liste des documents avait été dressée. Convaincu qu'il avait été piégé, le demandeur a quitté la réunion et, au cours des jours suivants, il a rencontré plusieurs membres des médias, remettant à nombre d’entre eux des documents protégés qu’il avait en sa possession, y compris le rapport Balser et une copie de sa plainte à la Commission des plaintes du public contre la GRC accompagnée des annexes pertinentes. Il n'avait pas été autorisé à donner communication de ces documents par la GRC ou par les Affaires extérieures, désormais appelé ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Les renseignements protégés ainsi divulgués ont été communiqués au public par divers médias.
[38] L’un des comptes rendus les plus détaillés a été publié le 26 août 1999 dans The Vancouver Province. L’article résume fort bien les éléments essentiels de l’enquête et cite tant le caporal Read que M. McAdam.
[39] Le Province a reconnu être en possession d’une copie du rapport Balser. Le caporal Read aurait prétendu que M. Balser lui avait affirmé avoir reçu l’ordre d’« obscurcir » son rapport, lequel [Traduction] « est décrit par des sources bien au fait des allégations comme étant rédigé dans un "jargon bureaucratique inintelligible" ». L’article se termine par une déclaration du caporal Read : [Traduction] « Pourquoi ne font-ils rien? »
[40] L’enquête en cours du sergent Pasin était mentionnée. Son rapport ne serait pas terminé avant quelques mois, étant donné qu’il ne s’agissait que d’un des nombreux dossiers dont il s’occupait.
[41] C’est seulement à ce moment‑là qu’il a été question de manquements au code de déontologie.
3. LES QUESTIONS EN LITIGE
[42] Étant donné que la Cour est saisie de la présente affaire par voie de contrôle judiciaire, il ne s’agit pas tant d’établir s’il était justifié pour le caporal Read de porter la question à la connaissance du public, que de déterminer s’il était justifié pour le commissaire adjoint Killam de conclure qu’il avait eu tort de le faire. La Cour doit examiner le fondement juridique du contrôle judiciaire des décisions du commissaire de la GRC ainsi que la norme applicable à ce contrôle.
4. LE CONTRÔLE JUDICIAIRE
A. Le fondement législatif
i) La Loi sur les Cours fédérales
[43] Une demande de contrôle judiciaire se fonde sur l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, et ses modifications, lequel autorise quiconque est directement touché par une décision ou une ordonnance d'un office fédéral à présenter une demande à la Cour. Il est depuis longtemps établi qu’une décision ou une ordonnance du commissaire de la GRC peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire par la Cour.
[44] La Cour peut accorder une réparation si, notamment, le commissaire a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, ou s'il a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, « tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose ».
[45] Si elle est convaincue que le caporal Read a droit à réparation, la Cour jouit de plusieurs pouvoirs, notamment elle peut déclarer la décision nulle, l’annuler ou l’infirmer, et la renvoyer ou non pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées.
[46] L'article 18.1 de la Loi énumère d'autres motifs de contrôle ainsi que d'autres pouvoirs de la Cour qu’il n’est pas nécessaire d’examiner en l'espèce.
ii) La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada
[47] Les questions de discipline sont traitées aux articles 37 à 47.17 de la partie IV de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10. L'article 38 autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements appelés code de déontologie pour régir la conduite des membres.
[48] Le code de déontologie se trouve aux articles 37 et suivants du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988), DORS/88-361.
[49] Les allégations invoquées contre le caporal Read découlent du paragraphe 39(1) du Règlement, dont voici le texte :
39.(1) Le membre ne peut agir ni se comporter d'une façon scandaleuse ou désordonnée qui jetterait le discrédit sur la Gendarmerie.
39. (1)A member shall not engage in any disgraceful or disorderly act or conduct that could bring discredit on the Force.
[50] D'autres dispositions prévoient qu'un membre doit obéir aux ordres légitimes; il ne peut publiquement critiquer l'administration, le fonctionnement ou les objectifs de la Gendarmerie à moins qu'il n'y soit autorisé par la loi; il ne peut sciemment ou volontairement faire une déclaration ou un rapport faux, trompeur ou inexact à un membre qui lui est supérieur en grade relativement à une enquête ou à la conduite d'un autre membre; il ne peut sciemment négliger aucune des fonctions qui lui sont confiées.
[51] Les mesures disciplinaires peuvent être simples ou graves. En l’espèce, les mesures étaient graves parce qu’il est apparu à un officier compétent que le caporal Read avait contrevenu au code de déontologie et que, compte tenu de la gravité de la contravention et des circonstances, des mesures disciplinaires simples ne seraient pas suffisantes si la contravention était établie.
[52] Le comité d'arbitrage formé de trois membres a été saisi de l’affaire. L'article 43 de la Loi exige que les trois membres du comité soient des officiers de la GRC, dont au moins un est un diplômé d'une école de droit reconnue par le barreau d'une province.
[53] La décision du comité d'arbitrage peut être portée en appel devant le commissaire qui, avant d'étudier l’appel, le renvoie habituellement devant le Comité externe d'examen de la GRC. Aucun membre de la Gendarmerie ne peut faire partie du Comité. Aucune compétence particulière n'est exigée, mais il est bien établi que le président qui a rédigé le rapport est un avocat.
[54] Enfin, l'article 5 de la Loi exige que le commissaire soit un officier de la Gendarmerie. Il n’est toutefois pas nécessaire que le commissaire ait une formation juridique.
[55] En vertu de l’article 45.16 de la Loi, le commissaire doit tenir compte des conclusions ou des recommandations exposées dans le rapport du Comité externe d’examen. Le commissaire n'est pas lié par les conclusions ou les recommandations contenues dans le rapport du Comité, mais s'il choisit de s'en écarter, il doit motiver son choix par écrit. Le commissaire adjoint Killam ne souscrivait pas aux recommandations du Comité externe d'examen et il a motivé sa décision.
[56] La dernière étape de la procédure est le contrôle judiciaire devant la Cour. Le paragraphe 45.16(7) de la Loi porte :
La décision du commissaire portant sur un appel interjeté en vertu de l'article 45.14 est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales, n'est pas susceptible d'appel ou de révision en justice.
A decision of the Commissioner on an appeal under section 45.14 is final and binding and, except for judicial review under the Federal Courts Act, is not subject to appeal to or review by any court.
B. La norme de contrôle judiciaire
[57] Dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle judiciaire, la Cour fédérale s’inspire, à l’instar de tout autre tribunal canadien, des principes de droit administratif énoncés par la Cour suprême du Canada. Plusieurs de ces principes ont été résumés dans deux arrêts récents, soit Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, et Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247. Les arrêts Dr Q et Ryan, qui ont été rendus le même jour, consacrent le principe selon lequel il n'existe que trois normes en matière de contrôle judiciaire des décisions administratives : la décision correcte, la décision raisonnable simpliciter et la décision manifestement déraisonnable. Il convient d'appliquer une méthode pragmatique et fonctionnelle. La Cour doit soupeser une série de facteurs afin de déterminer si une question précise devrait être soumise à un contrôle exigeant (la décision correcte), subir un examen ou une analyse en profondeur (la décision raisonnable simpliciter) ou être laissée à l'appréciation quasi exclusive du décideur (la décision manifestement déraisonnable). La cour saisie de la demande de contrôle judiciaire doit tenir compte de la présence ou de l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel, de l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige, de l'objet de la loi et de la disposition particulière, et de la nature de la question - de droit, de fait ou mixte de droit et de fait.
[58] La norme de contrôle judiciaire applicable aux décisions du commissaire de la GRC a été analysée par le juge Kelen dans Stenhouse c. Canada (Procureur général), [2004] A.C.F. no 469 (QL). Je conviens avec le juge que le commissaire a de toute évidence une expertise au sujet de la GRC, ce qui va dans le sens d’une certaine retenue, et que la Loi reconnaît que la GRC doit avoir le contrôle de sa discipline, ce qui se reflète dans le processus disciplinaire à trois étapes prévu dans la Loi. Cela va dans le sens d’une certaine retenue face à une décision du commissaire en matière de discipline, laquelle est essentiellement fondée sur les faits. Le commissaire a l'expertise requise pour examiner les conclusions quant aux faits.
[59] Toutefois, comme l’a ajouté le juge Kelen, sur les questions de droit, la Cour a une plus grande expertise et elle examinera la décision du commissaire selon la norme de la décision correcte. S'agissant des questions mixtes de droit et de fait, la Cour exercera une certaine retenue, c'est-à-dire que la décision ne sera pas confirmée si elle est déraisonnable.
5. LA DÉFENSE DE DÉNONCIATION
A. L’arrêt Fraser c. Canada
[60] La défense de dénonciation trouve son fondement dans l'arrêt de la Cour suprême du Canada Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, dont les faits sont antérieurs à l'entrée en vigueur de la Charte. Les principes généraux de common law énoncés dans cet arrêt indiquent l'équilibre qu'il convient d’établir entre la liberté d'expression et l'obligation de loyauté due à un employeur. Neil Fraser était chef de groupe travaillant pour Revenu Canada à Kingston. Il a critiqué ouvertement les politiques du gouvernement fédéral en matière de conversion au système métrique et l'enchâssement par écrit d'une charte des droits dans la Constitution. Malgré des suspensions au travail, ses critiques ont pris un ton de plus en plus cinglant. Il a finalement été congédié et cette décision a été confirmée par la Commission des relations de travail dans la fonction publique puis, lors d’un contrôle judiciaire, par la Cour d'appel fédérale. Au nom de la Cour suprême, le juge en chef Dickson a dit que la liberté de parole est un principe de notre constitution de common law. Toutefois, il ne s'agit pas d'une valeur absolue et l'arbitre a eu raison de conclure que ce principe devait être restreint par la valeur que représente une fonction publique impartiale et efficace.
[61] Le juge en chef a statué qu’il est permis pour trois raisons aux fonctionnaires de jouir d’une certaine liberté d’expression :
a) notre système démocratique est ancré sur une discussion libre et franche des questions d’intérêt public;
b) une interdiction de toute discussion publique sur des questions d’intérêt public par tous les fonctionnaires aurait pour effet de priver beaucoup trop de gens d’un droit fondamental;
c) le problème doit être envisagé sous l’angle du bon sens.
Il convient d’examiner les circonstances. Par exemple, le juge en chef a demandé « Peut-on sérieusement soutenir qu’une conductrice d’autobus municipal ne devrait pas pouvoir assister à une réunion du conseil municipal pour protester contre une décision en matière de zonage qui a un effet sur la rue où elle habite? »
[62] J’estime très important le fait que Revenu Canada n'était pas le ministère responsable de la conversion au système métrique, ni du rapatriement de la constitution et de l'introduction d'une charte écrite. M. Fraser a ensuite soutenu qu’étant donné que ses critiques ne se rapportaient pas à son travail, il n'aurait pas dû être empêché de s'exprimer. La Cour n’était pas d’accord avec cet argument et elle a conclu que ses critiques se rapportaient à son emploi parce qu’il est important et nécessaire d’avoir une fonction publique impartiale et efficace. La fonction publique fait partie de l’exécutif du gouvernement et elle est responsable de l'administration et de l'application des politiques. Les employés de la fonction publique doivent être loyaux, impartiaux et avoir les connaissances requises.
[63] Le manque de loyauté de M. Fraser était incompatible avec ses fonctions en tant qu’employé et, nécessairement, sans même de preuve précise à cet égard, a diminué son efficacité en tant que fonctionnaire. L'efficacité est aussi une question de perception du public, et il n'était pas déraisonnable de la part de l'arbitre de conclure que la conduite de M. Fraser pouvait ou allait susciter des inquiétudes, de la gêne et de la méfiance de la part du public à l’égard de son aptitude à accomplir ses fonctions.
[64] Le passage le plus important se trouve à la page 470, paragraphe 41 :
En règle générale, les fonctionnaires fédéraux doivent être loyaux envers leur employeur, le gouvernement du Canada. Ils doivent être loyaux envers le gouvernement du Canada et non envers le parti politique au pouvoir. Un fonctionnaire n'est pas tenu de voter pour le parti au pouvoir. Il n'est pas non plus tenu d'endosser publiquement ses politiques. En fait, dans certaines circonstances, un fonctionnaire peut activement et publiquement exprimer son opposition à l'égard des politiques d'un gouvernement. Ce serait le cas si, par exemple, le gouvernement accomplissait des actes illégaux ou si ses politiques mettaient en danger la vie, la santé ou la sécurité des fonctionnaires ou d'autres personnes, ou si les critiques du fonctionnaire n'avaient aucun effet sur son aptitude à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude. Toutefois, ayant énoncé ces qualités (et il peut y en avoir d'autres), je suis d'avis qu'un fonctionnaire ne doit pas, comme l'a fait l'appelant en l'espèce, attaquer de manière soutenue et très visible des politiques importantes du gouvernement. Selon moi, en se conduisant de cette manière, l'appelant a manifesté envers le gouvernement un manque de loyauté incompatible avec ses fonctions en tant qu'employé du gouvernement.
[Non souligné dans l’original.]
B. La Charte canadienne des droits et libertés
[65] La Charte canadienne des droits et libertés a été inscrite dans notre Constitution comme annexe B de la Loi constitutionnelle de 1982. La défense de dénonciation de l'arrêt Fraser doit maintenant être examinée eu égard à l'article premier et à l'alinéa 2b) de la Charte, qui prévoient :
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
1. The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the rights and freedoms set out in it subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified in a free and democratic society.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
[...]
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
2. Everyone has the following fundamental freedoms:
...
(b) freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other media of communication;
[66] Dans Haydon c. Canada, [2001] 2 C.F. 82, la juge Tremblay-Lamer a statué que le droit non écrit à la liberté d'expression garanti par la common law a été inclus dans l'article 2 et que les limites imposées à ce droit par l'arrêt Fraser étaient raisonnables au sens de l'article premier, même si elles sont prescrites par la common law et non par une loi.
[67] Le caporal Read soutient que la décision Haydon no 1 établit une quatrième raison justifiant la défense de dénonciation, c'est-à-dire l'existence d'un intérêt public légitime. J'analyserai cette prétention plus loin.
C. L’empêchement d’accomplir le travail
[68] Il est facile de faire une distinction entre la présente espèce et l’arrêt Fraser. Les critiques du caporal Read ne portaient pas uniquement sur les fonctions et les responsabilités de la GRC, mais aussi sur une enquête à laquelle il avait participé personnellement. Il avait perdu sa cote de sécurité et la confiance de ses supérieurs. Il n’y a aucun doute que sa capacité d’exercer ses fonctions a été compromise.
Quant à l'importance que l'avocat attache à la preuve de l'incidence néfaste ou préjudiciable à l'activité de l'employé, je considère que dans toute collectivité d'employés, il faut avant tout qu'il y ait une direction, c'est-à-dire un chef auquel les membres du groupe doivent se soumettre dans leur travail sous peine de voir tous leurs efforts sombrer dans le chaos. Il s'ensuit que lorsqu'un membre important du groupe conteste l'autorité du chef légitime, il nuit d'abord au fonctionnement du groupe; si l'on prouve qu'il a ainsi défié l'autorité, on a alors une présomption de fait de mauvaise conduite. Arthur J. Stewart c. Canada (Commission de la fonction publique), [1978] 1 C.F. 133, paragraphe 8, le juge en chef Jackett.
Cependant, le demandeur doit avoir gain de cause s’il avait le droit de dénoncer la situation.
D. La santé et la sécurité
[69] L'arrêt Fraser a donné comme exemple d’une dénonciation justifiée des politiques du gouvernement qui mettaient en danger la vie, la santé ou la sécurité du fonctionnaire concerné ou de tiers. Le commissaire adjoint Killam a convenu avec le Comité externe d'examen que le risque n'était que secondaire. Je conviens qu'il se peut que des criminels aient été capables d'entrer au Canada à l’aide de documents contrefaits et constituent une menace pour notre tissu social. Je reconnais que ce risque, du moins dans le contexte de la présente espèce, était trop faible pour justifier les mesures prises par le caporal Read.
E. Les actes illégaux du gouvernement
[70] J’estime que cette question est au coeur de la présente affaire. Dans l'arrêt Fraser, le juge en chef Dickson a dit que la dénonciation serait acceptable « si, par exemple, le gouvernement accomplissait des actes illégaux ». Un acte peut être illégal sans être criminel, mais un acte criminel est sans contredit un acte illégal. Le caporal Read allègue deux grandes catégories d'actes criminels : en premier lieu, ceux de fonctionnaires ne faisant pas partie de la GRC qui administraient et surveillaient les politiques d'immigration à Hong Kong et, en second lieu, ceux d'officiers de la GRC qui ont camouflé les activités illégales. J'analyserai tout d’abord les allégations se rapportant à la GRC, puis celles concernant Citoyenneté et Immigration Canada et Affaires extérieures.
i) La GRC
[71] Avant que l’affaire soit entendue par le comité d’arbitrage, le caporal Read avait déposé en janvier 1998 une « plainte publique » auprès de la Commission des plaintes du public contre la Gendarmerie royale du Canada (renommée depuis Commission des plaintes du public contre la GRC). Il s'était plaint à l'endroit de quatre officiers, mais principalement à l'endroit du surintendant Dubé. Il a joint des documents protégés à sa plainte. Un an plus tard, il a également déposé une plainte auprès du vérificateur général et y a joint encore une fois des documents protégés.
[72] La pratique de la Commission des plaintes du public consistait, avant de faire enquête, à donner à la GRC la possibilité de faire des commentaires. Le sergent d'état-major Joseph Royal de la Section des enquêtes internes de la GRC a informé par lettre le caporal Read qu'il avait examiné la plainte, l'avait jugée dénuée de fondement et estimait qu'aucune autre enquête n'était nécessaire. Il a invité le caporal Read à poursuivre l’affaire devant la Commission s'il le souhaitait. (Le comité d’arbitrage a plus tard conclu que l'enquête faite par le sergent d'état-major Royal avait été sommaire. En fait, il n'aurait pas dû effectuer lui‑même l'enquête parce qu'il considérait les quatre officiers accusés comme ses amis.)
[73] Sans doute à la surprise de tous, la Commission des plaintes du public a finalement refusé d’entendre la plainte parce qu’elle excédait sa compétence. Suivant le paragraphe 45.35(1) de la Loi, tout membre du public peut déposer auprès de la Commission une plainte concernant la conduite d’un membre de la GRC dans l'exercice de ses fonctions. Par ailleurs, l'article 31 autorise tout