Basil c. Moses

Basil c. Moses
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-07-22
Référence neutre
2009 CF 741
Numéro de dossier
T-394-09
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20090722
Dossier : T-394-09
Référence : 2009 CF 741
Ottawa (Ontario), le 22 juillet 2009
En présence de madame la juge Tremblay‑Lamer
ENTRE :
LA CONSEILLÈRE YVONNE BASIL,
LA CONSEILLÈRE MARY JUNE COUTLEE,
LE CONSEILLER STUART JACKSON,
L’ANCIENNE CONSEIILLÈRE SHANNON KILROY,
L’ANCIEN CONSEILLER LORNE SAHARA,
LE CONSEILLER AARON SAM et LE CONSEILLER CLYDE SAM
demandeurs
et
LE CHEF DONALD CYRIL MOSES,
LE COMITÉ D’ENQUÊTE DES AÎNÉS CENSÉMENT
DE LA BANDE INDIENNE DE LA BASSE NICOLA et LE
CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE DE LA BASSE NICOLA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire, présentée en application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (la Loi sur les Cours fédérales), dans sa version modifiée le 15 avril 2009, visant les décisions mentionnées ci-après :
T-394-09
(1) La décision du chef Donald Cyril Moses (le chef Moses) portant qu’après le 28 novembre 2008, l’Administration de la bande indienne de la basse Nicola (la BIBN) acquitterait à même les fonds de la BIBN les frais du comité d’enquête des aînés (le CEA), sans que cette dépense ait à être approuvée par le conseil de la bande indienne de la basse Nicola (le conseil).
(2) La décision du 27 février 2009, par laquelle le chef Moses a établi que les conseillers Mary June Coutlee, Stuart Jackson et Clyde Sam étaient mis en accusation (impeached), a accepté la démission de chacun d’eux et a exprimé son intention, par conséquent, de déclencher une élection partielle.
T-601-09
(1) La résolution du conseil de bande de la BIBN, datée du 16 mars 2009, qui traite de la tenue d’une élection partielle pour pourvoir les trois sièges vacants au conseil, en raison du rapport du CEA du 27 février 2009 mettant en accusation les conseillers Sam, Coutlee et Jackson, tous trois siégeant au conseil à la date du rapport du CEA.
(2) La résolution du conseil de bande de la BIBN, datée du 16 mars 2009, qui prive de leurs honoraires et autres privilèges les conseillers mis en accusation Sam, Coutlee et Jackson, tous trois siégeant au conseil à la date du rapport du CEA.
(3) La résolution du conseil de bande de la BIBN, datée du 16 mars 2009, qui autorise le versement de 10 000 $ en honoraires d’avocats au cabinet Blake, Cassels & Graydon S.E.N.C.R.L./s.r.l. de Vancouver, en vue de donner effet à la décision du CEA du 27 février 2009 de mettre en accusation les conseillers Sam, Coutlee et Jackson, tous trois siégeant au conseil à la date du rapport du CEA.
T-602-09
(1) La décision du CEA du 27 février 2009 de mettre en accusation les conseillers Sam, Coutlee et Jackson, de déclarer ceux-ci inéligibles comme candidats à toute élection future et de prescrire la tenue d’une élection partielle.
[2] Les demandeurs ont déposé précédemment, soit le 10 mars 2009, une requête en injonction provisoire en vue d’être réintégrés dans leurs fonctions de conseillers jusqu’au prononcé de la décision finale. Cette requête a donné lieu à une ordonnance sur consentement de toutes les parties, par laquelle les conseillers mis en accusation ont été réintégrés dans leurs fonctions de conseillers, sous réserve de certaines conditions, soit notamment que les demandeurs ne se servent pas de leurs postes de conseillers de la BIBN pour s’ingérer dans la procédure du CEA ou les questions dont la Cour est saisie.
[3] Les affaires dans les dossiers T-394-09, T-601-09 et T-602-09 de la Cour fédérale sont distinctes; par ordonnance sur consentement datée du 6 mai 2009, toutefois, ma collègue la juge Eleanor Dawson, la juge chargée de la gestion de l’instance en l’espèce, a ordonné l’instruction des trois affaires pendant la même période. Les dossiers n’ont pas été réunis en une seule instance; par une directive datée du 1er juin 2009, toutefois, la juge Dawson a permis à chaque partie, vu l’interdépendance des faits dans les trois dossiers, de soumettre pour tous trois un même dossier de requête.
LE CONTEXTE FACTUEL
[4] La BIBN compte environ 1 050 membres et est administrée par un chef et sept conseillers élus, des élections étant tenues tous les trois ans.
[5] D’octobre 2004 à octobre 2007, le chef était Arthur Dick et les conseillers étaient Mary June Coutlee, Stuart Jackson, Harold Joe, Shannon Kilroy, Lorne Sahara, Clyde Sam et Robert Sterling.
[6] Pour la période d’octobre 2007 à octobre 2010, une élection partielle ayant été tenue en janvier 2008, le chef est Donald Cyril Moses (qui a été chef ou conseiller pendant environ 24 des 35 dernières années) et les conseillers sont Yvonne Basil, Mary June Coutlee, Stuart Jackson, Connie Joe, Harold Joe, Aaron Sam et Clyde Sam. La réélection des quatre conseillers Mary June Coutlee, Stuart Jackson, Harold Joe et Clyde Sam n’a donné lieu à aucune contestation.
[7] La BIBN est une bande indienne agissant selon ses coutumes ou bande non visée par l’article 74, ce qui veut dire que l’article 74 de la Loi sur les Indiens, L.R., 1985, ch. I-5 (la Loi sur les Indiens) ne lui est pas applicable, et elle recourt à ses propres Règles sur les élections selon la coutume pour le choix de son chef et de ses conseillers.
[8] Le 24 septembre 2007, pendant la campagne électorale de 2007, la BIBN a convoqué une assemblée générale de la bande au cours de laquelle ont été présentés à la collectivité les états financiers de la BIBN pour l’exercice se terminant le 31 mars 2007. À l’assemblée, le vérificateur de la BIBN a fait état de questions d’argent préoccupantes, soit plus particulièrement du fait que le chef et plusieurs conseillers d’alors avaient reçu de la BIBN, pendant leur mandat, des sommes en sus de leurs honoraires. Selon le procès-verbal de l’assemblée, le vérificateur a décrit cette [traduction] « autre rémunération pour le chef et les conseillers » en sus des honoraires comme étant [traduction] « un salaire ou de l’argent gagné au moyen d’un contrat ».
[9] Les conseillers touchent des honoraires annuels d’environ 15 600 $. Les conseillers ne peuvent pendant leur mandat, en vertu des Règles sur les élections selon la coutume, être également des employés de la BIBN et il leur est interdit, selon la Politique et les lignes directrices de la bande indienne de la basse Nicola relatives au chef et aux conseillers (les Politique et lignes directrices relatives au chef et aux conseillers), de conclure avec la BIBN un contrat de services professionnels d’une durée supérieure à deux mois ou d’une valeur supérieure à 5 000 $, à moins que les membres de la BIBN n’approuvent ce contrat à une assemblée générale de la bande.
[10] Lors de l’assemblée, on a demandé s’il y avait des renseignements qui confirmaient les montants reçus par le chef et les conseillers, ce à quoi le vérificateur aurait répondu, selon le procès-verbal, qu’il y en avait et que : [traduction] « l’information se trouve au service de la comptabilité, parce qu’à chaque fois qu’un chèque est fait pour une personne, on consigne le paiement reçu pour les services dispensés ainsi que le service d’où il provient ».
[11] On a fait valoir à l’assemblée du 24 septembre 2007, selon le procès-verbal, que [traduction] « le nouveau conseil devrait examiner la situation et décider des mesures à prendre face à cette violation des règlements sur les élections ». L’identité de l’auteur de cette déclaration n’est pas précisée. Le chef Moses a déclaré lors de son contre-interrogatoire ne pas se rappeler qui avait fait cette déclaration, ni plus particulièrement s’il s’agissait de lui-même. Outre le chef Moses, quatre autres personnes étaient présentes à l’assemblée et auraient donc pu être l’auteur de la déclaration, soit les aînés Madeline Lanaro, Maggie Shuter, Gloria Moses et George Coutlee. Aucune motion n’a été proposée ou adoptée à l’assemblée au sujet de la violation des règlements sur les élections.
[12] À la suite de cette assemblée, le chef Moses a engagé une procédure d’examen de la réception de sommes par le chef Arthur Dick et les sept conseillers en poste pendant le mandat en cause, d’octobre 2004 à octobre 2007.
[13] Le chef Moses a constitué le CEA en conviant tous les aînés, soit les membres de la collectivité âgés de 60 ans et plus, à participer au processus, après quoi les aînés eux-mêmes ont choisi les membres du CEA. En vertu des Règles sur les élections selon la coutume, les aînés sont les personnes habilitées à instruire et trancher les appels interjetés à l’égard d’élections au sein de la bande. Les aînés jouent également un rôle important dans la structure de gouvernance selon la coutume de la BIBN en prodiguant avis et conseils aux chefs et conseillers.
[14] Parmi les 115 aînés conviés à participer, 18 ont répondu à l’invitation et, sur ce nombre, cinq ont été choisis pour constituer le CEA. Lors de la première réunion du CEA, le chef Moses a présenté à celui-ci son mandat.
[15] Quatre des cinq aînés choisis étaient présents lors de l’assemblée du 24 septembre 2007 où le vérificateur avait fait état de questions d’argent préoccupantes.
[16] Le chef Moses n’a pas soumis au conseil ni à l’assemblée générale des membres de la BIBN une motion en vue de la constitution et du financement du CEA. La conseillère Basil évalue à 60 000 $ les coûts associés au CEA.
[17] Le chef Moses a estimé que le conseil ne pouvait examiner la question de la constitution et du financement du CEA en raison de conflits d’intérêts, étant donné que, parmi les sept conseillers siégeant au conseil pendant son mandat d’octobre 2007 à octobre 2010, quatre avaient également été en poste lors du mandat précédent du conseil et un autre, bien que nouveau membre du conseil, était le fils d’un conseiller également en poste pendant ce précédent mandat. Deux conseillers n’auraient aucunement été en situation de conflit d’intérêts.
[18] Le chef Moses a estimé pouvoir décider unilatéralement de constituer et de financer le CEA en se fondant, premièrement, sur le procès-verbal de l’assemblée du 24 septembre 2007, selon lequel on avait déclaré que [traduction] « […] le nouveau conseil devrait examiner la situation et décider des mesures à prendre face à cette violation des règlements sur les élections » et, deuxièmement, sur le pouvoir conféré par les Politique et lignes directrices relatives au chef et au conseil, en son alinéa 23e) sur la saine gestion, de [traduction] « prendre des décisions au nom du conseil lorsque cela est nécessaire pour assurer une saine gestion ». Le chef Moses a également fait remarquer qu’il lui fallait agir, parce qu’il avait pour responsabilité d’assurer la saine gestion de la bande, que le chef et les conseillers devaient tous respecter leur serment et qu’il était allégué que les membres du précédent conseil avaient manqué à ce serment.
[19] Le serment prêté par les membres du conseil pour le mandat de 2004 à 2007 comportait notamment les éléments qui suivent :
[traduction]
3. Nous ne laisserons pas nos intérêts commerciaux ou personnels influer sur les décisions à prendre et nous agirons toujours dans l’intérêt supérieur de la collectivité.
4. Nous observerons les lois de la bande tel qu’elles sont approuvées par le conseil de bande et que les font connaître les assemblées générales et, de manière générale, les aînés, les jeunes et les autres membres de la bande.
5. Nous veillerons à préserver et à promouvoir notre culture et nos traditions et à ce que les membres de la bande occupent la place qui leur revient au sein de la société.
6. Nous démissionnerons de notre poste électif si on conclut que nous avons enfreint les règles sur les élections au sein de la bande ou les Politique et procédures relatives au chef et au conseil ou que nous n’avons pas respecté le présent serment.
[20] N’acceptant pas les gestes unilatéraux posés par le chef Moses, le conseil a adopté le 14 octobre 2008 la motion n° 5 et exprimé comme suit sa non-acceptation du CEA : [traduction] « que l’"enquête" prenne fin le 14 octobre 2008 et qu’aucune autre dépense ne soit engagée pour cette initiative avant qu’il n’en soit discuté lors d’une réunion spéciale du conseil, ou de la prochaine assemblée générale de la bande du 27 octobre 2008 ». Or, sauf en ce qui concerne la motion n° 5, la question du CEA n’a été abordée ni lors d’une réunion spéciale du conseil ni à une assemblée générale de la BIBN.
[21] Le chef Moses a informé le conseil, par note datée du 30 octobre 2008, qu’il considérait la motion du 14 octobre 2008 comme invalide, deux conseillers ayant voté en sa faveur étant selon lui en situation de conflit d’intérêts, puisque l’enquête que la motion était censée interrompre les mettait directement en cause en tant que membres du précédent conseil. Il a ajouté qu’il règlerait cette question en s’appuyant sur le pouvoir dont il disposait comme chef de prendre des décisions visant à assurer la saine gestion de la BIBN, puisque quatre conseillers en poste étaient en conflit d’intérêts de manière directe comme faisant l’objet même de l’enquête, et qu’un autre l’était au plan personnel, en tant que fils d’un conseiller faisant lui-même l’objet d’une enquête. Le chef Moses a informé le conseil qu’il comptait bien faire se dérouler l’enquête.
[22] À une réunion du conseil tenue le 4 novembre 2008, les conseillers des demandeurs ont censément adopté une motion mettant fin au pouvoir conféré au chef Moses par l’alinéa 23e) des Politique et lignes directrices relatives au chef et au conseil, de manière à mettre un terme à l’enquête du CEA. Le chef Moses a répliqué en faisant valoir l’invalidité de la motion du 4 novembre 2008, les conseillers l’ayant adoptée étant en conflit d’intérêts, puisque faisant l’objet de l’enquête même à laquelle ils tentaient de mettre fin.
[23] Le 10 novembre 2008, cinq conseillers ont rédigé une lettre où ils exprimaient leur refus de reconnaître le CEA.
[24] Le 9 décembre 2008, le chef Moses a introduit un recours en contrôle judiciaire devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique afin, notamment, de faire déclarer comme ayant été prise dans les limites de ses pouvoirs en tant que chef sa décision de faire effectuer une enquête par le CEA. L’affaire a été ajournée pour des raisons de compétence. Le Chef Moses a intenté l’action en son nom, et au nom de la BIBN, bien qu’aucune motion en vue de son autorisation n’ait été soumise au conseil. L’ordonnance rendue relativement aux dépens prévoyait que [traduction] « si une procédure devait être introduite devant la Cour fédérale du Canada quant aux questions mentionnées dans la présente requête, notre cour renverrait autant que faire se peut à la Cour fédérale du Canada la question des dépens dans la présente instance ».
[25] Le CEA a mené à bien son enquête, et délivré son rapport le 27 février 2009. Les conseillers ont été conviés à comparaître devant le CEA avant qu’il ne tire ses conclusions préliminaires, mais un seul a choisi de le faire.
[26] Selon le mandat énoncé par le chef Moses, la formation de dix membres du CEA devait procéder à une recherche des faits et à une appréciation impartiales, en vue de présenter des recommandations au chef et au conseil; le processus d’examen du CEA pouvait donner lieu à des poursuites au civil et au criminel; le CEA [traduction] « pouvait » présenter ses conclusions à la BIBN dans son ensemble et sans préciser qui, selon le CEA, avait manqué à ses obligations.
[27] Le 23 février 2009, le CEA a transmis ses conclusions préliminaires au chef Moses pour l’informer que le CEA avait estimé que chaque conseiller ayant fait l’objet de l’enquête avait manqué à ses obligations fiduciaires. Le rapport n’était pas définitif à cette date, puisque le CEA avait convié les conseillers à lui présenter des observations dans un délai de dix jours, soit jusqu’au 25 février 2009.
[28] Le même jour, le chef Moses a transmis des lettres aux conseillers Jackman, Coutlee et Sam, les informant qu’ils étaient suspendus de leurs fonctions de conseillers de la BIBN, [traduction] « pour avoir manqué à [leurs] obligations fiduciaires envers la bande et ses membres par l’appropriation de plus de 1 000 000 $ des fonds de la bande pendant le mandat de 2004 à 2007, […] jusqu’à ce que soient délivrés le rapport final et les décisions du [CEA] ». Le même jour, le chef Moses a publié un communiqué au nom de la BIBN faisant savoir qu’il avait été conclu que les membres de l’ancien conseil avaient tous manqué à leurs obligations fiduciaires en s’appropriant plus de 1 000 000 $ des fonds de la BIBN.
[29] Le 24 février 2009, le chef Moses a rédigé une lettre informant la GRC que la BIBN comptait déposer des accusations au criminel, contre les anciens chef et conseillers, pour abus de confiance criminel. Le chef ajoutait que le personnel et lui-même craignaient [traduction] « que [les conseillers Jackman, Coutlee et Sam] tentent de prendre la direction de [la BIBN] et d’en assumer l’administration », et, [traduction] « advenant l’atteinte de leur but, qu’ils saisissent cette occasion pour s’approprier illégalement la réserve pour impôts mise de côté [par la BIBN] ». Le chef Moses a fait changer les serrures du bureau de la BIBN le même jour et, dès le lendemain, des agents de sécurité étaient postés au bureau de la BIBN pour empêcher que n’y entrent les employés de la BIBN et des tiers.
[30] Le CEA a publié son rapport final le 27 février 2009. Le chef Moses et plusieurs membres du CEA étaient présents à une conférence de presse où l’on a traité du rapport, et celui‑ci a été publié sur le site Web de la BIBN.
[31] Le CEA a déclaré dans son rapport qu’à la fois il formulait des recommandations et infligeait des sanctions. Le CEA mettait en accusation l’ancien chef et tous les anciens conseillers, sauf un, en poste pendant le mandat de 2004 à 2007.
[32] Le CEA a notamment conclu dans son rapport que chacun des huit conseillers de l’ancien conseil avait manqué à ses obligations fiduciaires envers le BIBN, et que divers conseillers avaient enfreint les règlements, politiques et procédures de la BIBN, s’étaient fait les complices d’autres conseillers en vue de s’approprier des fonds de la BIBN et avaient négligé de prendre diverses décisions financières dans l’intérêt des membres de la BIBN.
[33] Le principal reproche du CEA à l’endroit des conseillers avait trait à la fourniture de services par ceux-ci à la BIBN, à titre d’employés ou d’entrepreneurs, contre rémunération. Le CEA a fait valoir le non-respect de certaines exigences procédurales prévues par les règlements et politiques de la BIBN pour justifier ses conclusions de manquement à des obligations fiduciaires. Le CEA a statué que les conclusions tirées à l’encontre de chacun des conseillers, hormis le conseiller Joe, justifiaient leur mise en accusation, et que les conseillers mis en accusation ne devaient pas être autorisés à l’avenir à se présenter à une élection ou à siéger comme administrateurs au sein de l’une quelconque des sociétés de la BIBN.
[34] Le CEA a conclu que le conseiller Jackson avait occupé un poste de directeur d’école puis un poste d’agent, droits et titres ancestraux, en violation des Règles sur les élections selon la coutume. Quant au conseiller Sterling, le CEA a conclu que c’était le poste de coordonnateur, droits et titres ancestraux, qu’il avait occupé en violation de ces Règles. Le CEA a conclu, en outre, que le chef Dick avait touché une rémunération pour des services de fenaison en violation de ces Règles et des Politique et lignes directrices relatives au chef et au conseil. Le conseiller Clyde, lui, aurait reçu une [traduction] « autre rémunération » du fait de contrats que ses collègues du conseil lui avaient attribués pour des services liés à de l’équipement lourd. Les conseillers Kilroy, Joe et Sahara, enfin, auraient touché des sommes en sus de leurs honoraires pour des raisons que le CEA n’a pu établir.
[35] Le 10 mars 2009, le chef Moses a informé par lettre les conseillers Sam, Basil, Connie Joe et Harold Joe qu’il avait annulé la tenue de toute réunion du conseil pour une période de deux semaines, et que c’était sous forme de notes que les décisions seraient alors prises.
[36] Par la suite, soit le 16 mars 2009, le chef Moses et une conseillère, nièce de ce dernier, ont rédigé et adopté trois résolutions du conseil de bande (RCB) qui traitaient de la tenue d’une élection partielle, avalisaient les conclusions du CEA et leur donnaient effet, privant ainsi les conseillers mis en accusation de leurs honoraires et autres privilèges, et autorisaient le déboursement d’honoraires d’avocats de 10 000 $ pour que soit mise en œuvre la décision du CEA.
LES QUESTIONS EN LITIGE
1. Le CEA avait-il compétence pour mettre en accusation des membres anciens et actuels du conseil de la BIBN?
2. Le processus du CEA respectait-il les principes de justice naturelle et d’équité procédurale en faveur des demandeurs?
3. Les conclusions du CEA étaient-elles raisonnables?
4. Les trois résolutions du conseil de bande ont-elles été valablement adoptées?
5. Les démissions des conseillers ont-elles été valablement acceptées?
6. Y a-t-il prescription de la contestation par les demandeurs du financement du CEA?
LA NORME DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[37] Une fois qu’il est établi qu’une enquête visant les conseillers d’une bande est légalement autorisée, les conclusions découlant de cette enquête constituent des questions mixtes de fait et de droit susceptibles de contrôle selon la norme de la raisonnabilité; la question de savoir si une telle enquête relève bien de la compétence de la bande, toutefois, est assujettie à la norme de la décision correcte (Martselos c. Première nation n° 195 de la Salt River, [2008] A.C.F. n° 1053, 2008 CAF 221 (C.A.F.); Prince c. Première nation de Sucker Creek n° 150A, [2008] A.C.F. n° 1613, 2008 CF 1268 (C.F.)).
[38] Le CEA devait interpréter le droit de la BIBN en vue d’établir quels critères les conseillers étaient tenus de respecter, et tirer de complexes conclusions de fait sur la foi des dossiers de la BIBN. À ce titre, les questions soulevées dans le cadre de la présente demande sont des questions mixtes de fait et de droit, qui appellent la norme de la raisonnabilité. Les manquements à l’équité procédurale, toutefois, sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte (Sketchley c. Canada (Procureur général), [2005] A.C.F. n° 2056, 2005 CAF 404 (C.A.F.)).
[39] Tel qu’il est dit dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] A.C.S. n° 9, 2008 CSC 9 (C.S.C.), au paragraphe 47, la Cour, lorsqu’elle procède à un contrôle selon la norme de la raisonnabilité, doit examiner si « la décision [appartient] aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
ANALYSE
1. Le CEA avait-il compétence pour mettre en accusation des membres anciens et actuels du conseil de la BIBN?
[40] Les dispositions sur la mise en accusation auxquelles la BIBN est assujettie sont énoncées, comme suit, aux articles 34 et 35 des Règles sur les élections selon la coutume :
[traduction]
34. Tout membre du conseil peut être destitué de ses fonctions sur-le-champ par l’adoption d’une résolution du conseil de bande en ce sens, une élection partielle étant ensuite aussitôt déclenchée aux termes de l’article 24 ci-dessus, si :
a) le membre, pendant qu’il est en fonctions, est déclaré coupable d’un acte criminel, sauf s’il s’agit d’un acte de nature politique lié à l’exercice ou à la défense de droits ou titres ancestraux, ou déclaré coupable d’une infraction sexuelle ou de voies de fait,
b) il est conclu dans une instance judiciaire reconnue par le conseil que le membre a fait un mauvais usage de fonds ou de ressources de la bande, ou a manqué à ses responsabilités fiduciaires,
c) le membre ne s’est pas acquitté de ses responsabilités de membre du conseil pendant une période de plus de 30 jours suivant la réception d’un avis écrit du conseil lui enjoignant de ce faire.
35. Aux fins de l’alinéa 34b) ci-dessus, les responsabilités d’un membre du conseil s’entendent notamment de ce qui suit :
a) la prestation d’un serment et la signature d’une entente par lesquels il s’engage à agir conformément à l’intérêt supérieur de l’ensemble de la bande, et à veiller à l’application et à la protection des droits et titres ancestraux de tous les membres de la bande,
b) la conduite de réunions du conseil et d’assemblées spéciales ou générales de la bande, ou la participation à de telles réunions ou assemblées,
c) le maintien d’une présence dans les réserves de la bande, et la disponibilité du membre pour satisfaire aux besoins et veiller aux intérêts des membres de la bande.
[41] Les demandeurs soutiennent qu’on n’a pas satisfait aux conditions préalables de la mise en accusation précédemment mentionnées et qu’il convient de rejeter tout argument en faveur du pouvoir de mettre en accusation se fondant sur le droit ancestral.
[42] Les demandeurs soulignent que, lors de son contre-interrogatoire, le chef Moses n’a pas dit que les mises en accusation étaient fondées sur l’article 34, ni n’a revendiqué le pouvoir unilatéral, en tant que chef, de procéder à des mises en accusation. Il a plutôt déclaré que les mises en accusation étaient le fait du CEA, qui disposait du pouvoir de mettre en accusation, indépendamment de l’article 34.
[43] Selon le rapport du CEA, les mises en accusation résultent de violations dites être [traduction] « contraires à l’article 34 des REC [Règles sur les élections selon la coutume] ». Cet énoncé joint aux déclarations du chef Moses a conduit les demandeurs à conclure que les mises en accusation avaient pour fondement hybride l’article 34 et le droit ancestral ou coutumier non écrit. Les demandeurs soutiennent qu’il y a même des contradictions dans la preuve quant à savoir ce qu’est le droit ancestral, comme eux-mêmes et le chef Moses conviennent que les aînés ont pour rôle traditionnel de donner avis et conseils, alors que les affidavits des défendeurs font état du droit inhérent des aînés de rendre justice, sans toutefois donner de détail concret sur ce qu’est la justice ancestrale.
[44] Les défendeurs soutiennent pour leur part que le CEA constitue une [traduction] « instance judiciaire reconnue par le conseil » au sens de l’article 34 des Règles sur les élections selon la coutume et, qu’à ce titre, le chef Moses pouvait se fonder sur les conclusions du CEA pour mettre les conseillers en accusation.
[45] L’expression « instance judiciaire » n’est pas définie dans les Règles sur les élections selon la coutume, mais rien n’y est prévu qui empêche de considérer être une « instance judiciaire » un comité constitué d’aînés.
[46] Les défendeurs font valoir la partie I des Règles sur les élections selon la coutume, où l’on reconnaît qu’un comité ad hoc d’aînés peut jouer un rôle d’enquête et décisionnel en bonne et due forme. Les articles 26 à 30 autorisent la nomination d’un conseil des aînés chargé de faire enquête dans le cadre d’appels en matière électorale, de trancher ces appels et de rendre à cette fin des décisions obligatoires. Le comité prévu dans ces dispositions doit être financé par la BIBN et régler de manière indépendante les différends en matière électorale. Les défendeurs y voient la codification du rôle ancestral et coutumier des aînés au sein de la BIBN, et ils s’appuient sur les observations présentées par le CEA sur ce point.
[47] Selon les défendeurs, le rôle important de conciliateurs juridiques joué au sein de la collectivité par les aînés, et la codification de ce rôle dans les Règles sur les élections selon la coutume, font voir qu’un conseil des aînés procédant à des enquêtes indépendantes peut être considéré de façon raisonnable comme constituant une « instance judiciaire » aux fins des conditions prévues pour la mise en accusation de conseillers.
[48] Le CEA soutient en outre que les coutumes de la BIBN lui conféraient compétence inhérente pour procéder à l’enquête, infliger des sanctions et formuler des recommandations dans son rapport. Cette compétence découle des coutumes anciennes du peuple de la basse Nicola, qui fait partie de la nation Nlaka’pamux, ainsi que du rôle joué par les aînés dans la collectivité. Le CEA ajoute que, même s’il n’avait pas eu compétence inhérente pour mettre en accusation les conseillers, il avait compétence pour faire enquête sur leurs fautes alléguées et pour faire au sujet de celles-ci des recommandations au conseil ou au chef de la BIBN.
[49] Bien que dans les Règles sur les élections selon la coutume des dispositions traitent de la [traduction] « mise en accusation » de conseillers, ces dispositions [traduction] « n’ont pas tout prévu » sur le sujet. Il demeure un rôle à jouer pour les aînés, particulièrement en fonction des faits d’espèce, dans l’administration selon la coutume de la BIBN. Le CEA fait valoir plus précisément ce qui suit :
[traduction]
a) Les Règles sur les élections selon la coutume ne visaient pas à priver, ni n’ont privé, les aînés de leur rôle coutumier de surveillance à l’égard de l’administration de la basse Nicola;
b) De manière subsidiaire, dans la mesure où les Règles sur les élections selon la coutume ont prévu certains éléments de la question de la mise en accusation de conseillers, elles n’ont rien prévu en regard de la présente situation unique où cinq des huit conseillers en poste font l’objet d’enquête et de sanctions ou sont d’une autre manière en situation de conflit d’intérêts. Quant à cette situation unique, il y a dans les Règles sur les élections selon la coutume une « lacune » que d’autres coutumes de la bande doivent servir à combler.
[50] Le CEA fait ressortir le rôle important et actif que jouent les aînés dans l’administration des collectivités Nlaka’pamux. Leur rôle coutumier serait reconnu par les Règles sur les élections selon la coutume, aux termes desquelles un appel à l’encontre d’un résultat d’élection doit être porté devant un [traduction] « conseil des aînés ». Les membres du conseil des aînés sont choisis [traduction] « au hasard » parmi les membres de la BIBN âgés de plus de 60 ans, et le conseil a le pouvoir de rendre des décisions obligatoires à l’égard d’appels en matière électorale. C’est le bureau électoral qui met en œuvre les décisions du conseil des aînés.
[51] Le CEA fait remarquer que, si les Règles sur les élections selon la coutume n’énoncent pas de manière exhaustive les coutumes de la BIBN relatives à l’administration de celle-ci, tel qu’il est souligné dans l’affidavit de Victor York, elles renferment des dispositions explicites reconnaissant les aînés en tant qu’organisme d’examen dont les décisions peuvent avoir force obligatoire.
[52] Nul ne conteste qu’une coutume de la BIBN confère comme rôle aux aînés de prodiguer des avis à ses dirigeants élus. Selon les éléments de preuve qui suivent, les aînés exercent une fonction décisionnelle coutumière dans les collectivités Nlaka’pamux :
a) la xiλixstm, une ancienne coutume du peuple de la basse Nicola;
b) les Règles sur les élections selon la coutume, qui reconnaissent expressément les aînés en tant qu’organe juridique coutumier rendant des décisions obligatoires à l’égard d’appels en matière électorale;
c) les témoignages par affidavit de Joe, G. Sam, Shutter, York et Toodlican.
[53] En l’espèce, les Règles sur les élections selon la coutume ne prévoient pas toutes les questions se rattachant à la mise en accusation de conseillers, et le pouvoir coutumier des aînés d’infliger des sanctions aux membres du conseil fait toujours partie des coutumes de la BIBN et continue de s’appliquer.
[54] Le CEA estime que les Règles sur les élections selon la coutume comportent une lacune. Celles-ci prévoient en effet que, dans certaines circonstances, un membre du conseil peut être mis en accusation par l’adoption d’une RCB, mais elles ne traitent pas de la situation où, comme en l’espèce, le conseil ne peut procéder à une telle adoption parce que ne peut être atteint le quorum lui permettant de régler la question. On peut remédier à cette lacune, selon le CEA, en autorisant un quorum réduit du conseil, ou au moyen de l’exercice par le chef du pouvoir que lui confèrent les Politique et lignes directrices relatives au chef et au conseil d’assurer la saine gestion de la bande, ou par application des coutumes de la BIBN que les Règles sur les élections selon la coutume n’ont pas codifiées.
[55] Le CEA soutient de manière subsidiaire que, même si la Cour devait conclure en l’absence de compétence inhérente des aînés pour mettre les conseillers en accusation, les aînés ont tout au moins compétence pour faire enquête et soumettre des recommandations au conseil et au chef relativement à la conduite des conseillers. Les Règles sur les élections selon la coutume reconnaissent que les délibérations des aînés constituent une instance judiciaire au sens du droit coutumier de la BIBN. Les conclusions du CEA constituent par conséquent une instance judiciaire au sens de la coutume de la BIBN.
[56] Il convient de rejeter, pour les motifs qui vont suivre, les arguments des défendeurs appuyant la compétence de mise en accusation sur le fait que le CEA constituerait une instance judiciaire aux fins de l’article 34 des Règles sur les élections selon la coutume.
[57] Premièrement, il importe de noter qu’il ressort du mandat même du CEA que celui-ci ne pouvait se considérer être une instance judiciaire (article 4 du mandat) :
[traduction]
4. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la formation formulera des recommandations quant aux poursuites au civil et au criminel et aux autres instances judiciaires qui, à son avis, devraient être introduites en réponse aux violations alléguées des lois, politiques et lignes directrices de la BIBN ainsi que de serments.
Si on lui donne une interprétation franche tenant compte de la phrase où elle figure, l’expression « autres instances judiciaires » n’a de sens que si elle repose sur l’hypothèse que le CEA ne constitue pas lui-même une instance judiciaire. Il serait illogique que le CEA fasse fonction d’instance judiciaire et, en même temps, use de son pouvoir discrétionnaire pour recommander le recours à d’autres instances judiciaires.
[58] Deuxièmement, les défendeurs font valoir avec insistance que les articles 25 à 30 des Règles sur les élections selon la coutume codifient la fonction décisionnelle traditionnelle des aînés et leur pouvoir coutumier de mettre en accusation. Or s’il est bien vrai qu’aux articles 25 à 30, on codifie l’existence d’un conseil des aînés, c’est uniquement dans le contexte très restreint d’appels à l’encontre de résultats d’élections, et encore plus particulièrement s’il y a eu [traduction] « une manœuvre électorale frauduleuse ou une violation des présentes Règles […] » (article 25). Je vois mal comment on pourrait raisonnablement interpréter la codification de l’existence d’un conseil des aînés chargé de trancher les appels à l’encontre de résultats d’élections, ce qui n’est pas la situation en l’espèce, comme voulant dire qu’un conseil des aînés procédant à des enquêtes indépendantes constitue une « instance judiciaire » aux fins des conditions requises pour la mise en accusation de conseillers. La mise en accusation et les appels en matière électorale sont deux situations distinctes, et il peut très bien y avoir des raisons pour qu’un conseil des aînés entre en jeu dans un cas, et pas dans l’autre.
[59] Je conclus par conséquent que le CEA n’était pas une « instance judiciaire » aux fins de l’article 34 des Règles sur les élections selon la coutume.
[60] J’examinerai maintenant l’argument du CEA selon lequel les Règles sur les élections selon la coutume sont lacunaires, puisqu’elles prévoient que, dans certaines circonstances, on peut mettre un membre du conseil en accusation par l’adoption d’une RCB, mais elles ne prévoient pas une situation telle que celle en l’espèce où le conseil ne peut, faute d’un quorum pouvant être atteint, adopter une RCB.
[61] L’argument de la lacune se fonde entièrement sur l’article 34 des Règles sur les élections selon la coutume, qui stipule qu’un membre du conseil peut être destitué de ses fonctions sur‑le‑champ par l’adoption d’un RCB en ce sens, s’il se retrouve dans l’une des situations mentionnées aux alinéas 34a), b) ou c). Plus particulièrement en l’espèce, la situation est celle visée à l’alinéa 34b) – un membre du conseil peut être mis en accusation par l’adoption d’une RCB s’il est conclu, dans une instance judiciaire reconnue par le conseil, qu’il a fait un mauvais usage de fonds ou de ressources de la BIBN, ou qu’il a manqué à ses responsabilités fiduciaires.
[62] L’argument de la lacune avancé par le CEA perd ainsi toute portée pratique, puisque j’ai conclu que le processus de mise en accusation de ce comité ne constituait pas une instance judiciaire aux fins de l’article 34 des Règles sur les élections selon la coutume.
[63] Les arguments favorables au pouvoir de mise en accusation présentés par les défendeurs sur le fondement du droit ancestral doivent également être rejetés.
[64] Bien que le pouvoir dont disposent les bandes indiennes agissant selon leurs coutumes d’élaborer leurs propres règles sur les élections selon la coutume soit d’une portée leur permettant de destituer les chefs et conseillers, notamment par mise en accusation (Lafond c. Première Nation crie du lac Muskey, [2008] A.C.F. n° 923, 2008 CF 726 (C.F.)), il convient d’interpréter restrictivement les règles permettant une telle mesure, compte tenu de sa sévérité (Bugle c. Lameman, [1997] A.C.F. n° 560, 71 A.C.W.S. (3d) 417 (1re inst.), paragraphe 2; Première nation Dene Tha’ c. Didzena, [2005] A.C.F. n° 1561, 2005 CF 1292 (C.F.), paragraphe 28). La Cour n’a pas reconnu d’autres sources autorisant la mise en accusation, comme le droit coutumier ou ancestral, lorsqu’elle concluait que les règles sur les élections selon la coutume d’une bande avaient « [tout] prévu » (Prince, précitée), constituaient « un code juridique général » (Martselos c. Première Nation de Salt River #195, [2008] A.C.F. n° 13, 2008 CF 8 (C.F.), paragraphe 32; Bugle, précitée, paragraphe 2) ou « expos[aient] des procédures disciplinaires explicites » (Lafond précitée, paragraphe 30).
[65] Je conclus que les dispositions sur la mise en accusation des Règles sur les élections selon la coutume sont exhaustives et bien établies, et satisfont aux critères en fonction desquels la jurisprudence ne reconnaît pas d’autres sources, fondées sur le droit coutumier, autorisant cette mesure. Je suis également convaincue que tout est prévu en la matière par ces dispositions.
[66] En outre, aucune preuve ne démontre que les pouvoirs de mise en accusation des aînés font l’objet d’un large consensus parmi les membres de la collectivité. Dans l’affaire Catholique c. Le Conseil de Bande de la Première nation de Lutsel K'e, [2005] A.C.F. n° 1782, 2005 CF 1430 (C.F.), le chef avait pu être destitué hors du cadre énoncé dans le projet de règles écrites de la bande.
[67] Dans la décision Catholique, précitée, mon collègue le juge Richard Mosley a conclu (paragraphe 50) que, selon la coutume de la bande, « la destitution d’un chef et des conseillers devait avoir lieu au moyen d’un large consensus exprimé par la communauté, lors d’un vote tenu pendant une assemblée spéciale ». Il a statué (paragraphes 44 et 45) qu’afin de déterminer la coutume d’une bande à une époque donnée, il fallait tenir compte de « l’opinion de la communauté », en vue d’établir de manière subjective « si les pratiques relatives au choix d’un conseil sont "généralement acceptables" ou font l’objet d’un "large consensus" parmi les membres de la bande ». Les faits dans cette affaire révélaient qu’on avait déjà recouru auparavant au mode de destitution en cause.
[68] En l’espèce, je ne suis pas convaincue que les témoignages par affidavit de J