Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010-168

Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010-168
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2012-12-13
Référence neutre
2012 CSC 68
Recueil
[2012] 3 RCS 489
Numéro de dossier
34231
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit des communications
Législation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34231
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010‑167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010‑168, 2012 CSC 68, [2012] 3 R.C.S. 489
Date : 20121213
Dossier : 34231
DANS L’AFFAIRE intéressant la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 ;
ET DANS L’AFFAIRE DE la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010‑167 du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010‑168;
ET DANS L’AFFAIRE D’UNE demande introduite sous forme de renvoi à la Cour d’appel fédérale en vertu des par. 18.3(1) et 28(2) de la Loi sur les cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7
Entre :
Cogeco Câble Inc., Rogers Communications Inc.,
Société TELUS Communications et Shaw Communications Inc.
Appelantes
et
Bell Media Inc. (auparavant CTV Globemedia Inc.), V Interactions Inc., Newfoundland Broadcasting Co. Ltd. et Canwest Television Limited Partnership
Intimées
- et -
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
Intervenant
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis
Motifs de jugement :
(par. 1 à 83)
Motifs conjoints dissidents :
(par. 84 à 126):
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish et Moldaver)
Les juges Abella et Cromwell (avec l’accord des juges Deschamps et Karakatsanis)
Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010-168, 2012 CSC 68, [2012] 3 R.C.S. 489
DANS L’AFFAIRE intéressant la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 ;
ET DANS L’AFFAIRE DE la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010-168;
ET DANS L’AFFAIRE D’UNE demande introduite sous forme de renvoi à la Cour d’appel fédérale en vertu des par. 18.3(1) et 28(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 .
Cogeco Câble Inc., Rogers Communications Inc.,
TELUS Communications Company et Shaw Communications Inc. Appelantes
c.
Bell Media Inc. (auparavant CTV Globemedia Inc.),
V Interactions Inc., Newfoundland Broadcasting Co. Ltd.
et Canwest Television Limited Partnership Intimées
et
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes Intervenant
Répertorié : Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010-168
2012 CSC 68
No du greffe : 34231.
2012 : 17 avril; 2012 : 13 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des communications — Radiodiffusion — Adoption par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») d’une politique établissant un régime réglementaire de compensation pour la valeur des signaux basé sur les forces du marché — Politique habilitant les stations privées de télévision locale (« radiodiffuseurs ») à négocier une compensation directe pour la retransmission de leurs signaux par les entreprises de câblodistribution et de communications par satellite (« entreprises de distribution de radiodiffusion » ou « EDR »), et leur conférant le droit d’interdire aux EDR de retransmettre ces signaux en cas d’échec des négociations — Le CRTC a-t-il compétence en vertu de la Loi sur la radiodiffusion pour mettre en œuvre le régime proposé? — Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 2 , 3 , 5 , 9 , 10 .
Législation — Conflit de lois — Adoption par le CRTC d’une politique établissant un régime réglementaire de compensation pour la valeur des signaux basé sur les forces du marché — Politique habilitant les radiodiffuseurs à négocier une compensation directe pour la retransmission de leurs signaux par les EDR, et leur conférant le droit d’interdire aux EDR de retransmettre ces signaux en cas d’échec des négociations — Le régime proposé entre-t-il en conflit avec la Loi sur le droit d’auteur ? — Cette loi limite-t-elle la discrétion du CRTC lorsqu’il exerce les pouvoirs de prise de règlements et d’attribution de licences que lui confère la Loi sur la radiodiffusion ? — Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 2 , 3 , 5 , 9 , 10 — Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. 1985, ch. C-42, art. 2 , 21 , 31 , 89 .
Réagissant à des changements récents survenus dans l’industrie de la radiodiffusion, le CRTC a proposé en 2010 d’établir un régime réglementaire de compensation pour la valeur des signaux basé sur les forces du marché. Suivant ce régime, les stations privées de télévision locale auraient la faculté de négocier une compensation directe pour la retransmission de leurs signaux par des EDR telles les entreprises de câblodistribution et les sociétés de communications par satellite. En vertu de ce nouveau régime, les radiodiffuseurs auraient la possibilité de permettre ou d’interdire aux EDR de retransmettre leurs services de programmation. Les EDR ont contesté la compétence du CRTC pour mettre en œuvre un tel régime, au motif qu’il entre en conflit avec certaines dispositions de la Loi sur le droit d’auteur . En conséquence, le CRTC a renvoyé une question touchant sa propre compétence devant la Cour d’appel fédérale. Cette dernière a conclu que le régime proposé relevait de la compétence reconnue par la loi au CRTC, conformément au vaste mandat que lui confère la Loi sur la radiodiffusion en matière de réglementation et de surveillance de tous les aspects du système de radiodiffusion canadien, et qu’il n’existait aucun conflit entre le régime proposé et la Loi sur le droit d’auteur .
Arrêt (les juges Deschamps, Abella, Cromwell et Karakatsanis sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli. Le régime de réglementation proposé excède les pouvoirs du CRTC.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Rothstein et Moldaver : Lorsqu’on les interprète à la lumière de leur contexte global, on ne peut considérer que les dispositions de la Loi sur la radiodiffusion ont pour effet d’autoriser le CRTC à mettre en œuvre le régime proposé de compensation pour la valeur des signaux.
Aucune disposition de la Loi sur la radiodiffusion ne confère expressément au CRTC le pouvoir de mettre en œuvre le régime proposé, et il ne suffisait pas à ce dernier de se référer isolément à certains des objectifs de politique énoncés à l’art. 3 et de postuler que le régime proposé de compensation pour la valeur des signaux contribuerait à la réalisation de ces objectifs. La possibilité d’établir l’existence d’un lien — aussi ténu soit-il — entre un règlement projeté et un objectif de politique énuméré à l’art. 3 de la Loi ne saurait constituer un critère suffisant pour donner compétence au CRTC. Des énoncés de politique ne sont pas des dispositions attributives de compétence et ne peuvent pas servir à élargir les pouvoirs de cet organisme à des domaines non précisés par le législateur. De même, une clause générale rédigée en termes larges accordant un pouvoir général de prendre des règlements (al. 10(1) k)) ou une disposition conférant à l’organisme de réglementation un pouvoir non défini l’autorisant à délivrer des licences « selon les modalités qu’il précise » (al. 9(1) h)) ne peut être interprétée isolément, mais doit être considérée dans le contexte du reste de l’article dans lequel elle se trouve. En l’espèce, aucun des sujets précis et susceptibles d’être réglementés qui sont énumérés au par. 10(1) ne se rapporte à la création de droits exclusifs qui permettraient aux radiodiffuseurs d’autoriser ou d’interdire la distribution de signaux ou d’émissions, ou de contrôler les rapports économiques directs entre les EDR et les radiodiffuseurs. Il ressort d’une interprétation de la Loi sur la radiodiffusion qui tient compte du contexte global de celle-ci que la création de tels droits constitue une mesure beaucoup trop éloignée des objectifs fondamentaux visés par le législateur ainsi que des pouvoirs conférés au CRTC par cette loi.
Même si l’on pouvait trouver dans le texte de la Loi sur la radiodiffusion la compétence nécessaire pour mettre en œuvre le régime proposé de compensation pour la valeur des signaux, le régime proposé entrerait en conflit avec certaines dispositions précises édictées par le Parlement dans la Loi sur le droit d’auteur . Premièrement, le régime de compensation pour la valeur des signaux entre en conflit avec le par. 21(1) de cette dernière loi, en ce qu’il accorderait aux radiodiffuseurs le droit d’autoriser ou non la retransmission de signaux par les EDR, droit qui a été refusé aux radiodiffuseurs par le régime établi par la Loi sur le droit d’auteur . Le droit exclusif conféré aux radiodiffuseurs par l’al. 21(1) c) — à savoir autoriser, ou refuser d’autoriser, un autre radiodiffuseur à retransmettre simultanément ses signaux — n’emporte pas celui de permettre ou d’interdire à une EDR de retransmettre ces signaux de communication. Il ne serait pas logique de la part du législateur fédéral d’instaurer au par. 21(1) un droit de retransmission soigneusement élaboré, qui soustrait explicitement les EDR du champ d’application du droit exclusif des radiodiffuseurs sur la retransmission simultanée de leurs signaux, mais d’habiliter par ailleurs un organisme de réglementation subalterne à créer un droit fonctionnellement équivalent par l’entremise d’un régime connexe. Le régime de compensation pour la valeur des signaux nuirait à la réalisation de l’objectif de la Loi sur le droit d’auteur qui consiste à établir un équilibre adéquat entre les droits des créateurs et ceux des utilisateurs, tel qu’il a été exprimé par le législateur au par. 21(1) .
Deuxièmement, le régime de compensation pour la valeur des signaux entre également en conflit avec le droit de retransmission énoncé à l’art. 31 , lequel crée une exception écartant la violation du droit d’auteur dans le cas de la retransmission simultanée par une EDR d’une « œuvre » portée par des signaux locaux. Toutefois, suivant le régime de compensation pour la valeur des signaux, les radiodiffuseurs jouiraient du droit d’exiger le retrait de certaines émissions. Ainsi, un radiodiffuseur qui n’arriverait pas à s’entendre avec une EDR sur la compensation payable pour la distribution de ses services de programmation aurait le droit d’exiger de cette EDR qu’elle retire de tous les signaux qu’elle distribue toute émission à l’égard de laquelle le radiodiffuseur aurait acquis les droits exclusifs de diffusion. Le régime de compensation pour la valeur des signaux aurait concrètement pour effet de réduire à néant l’exception prévue par l’art. 31 , en accordant aux radiodiffuseurs le droit de contrôler la retransmission simultanée des œuvres, alors que la Loi sur le droit d’auteur exclut expressément cette activité du droit de contrôle des titulaires du droit d’auteur, y compris les radiodiffuseurs. Ce faisant, le régime redéfinirait l’équilibre qu’a établi le législateur, dans la Loi sur le droit d’auteur , entre les intérêts respectifs des titulaires du droit d’auteur et des utilisateurs. Comme ce régime est incompatible avec l’objet visé par la Loi sur le droit d’auteur , il échappe à la compétence conférée au CRTC par la Loi sur la radiodiffusion en matière de délivrance de licences et de réglementation.
L’alinéa 31(2)b) — qui précise que, pour que s’applique l’exception écartant la violation du droit d’auteur, la retransmission doit être « licite en vertu de la Loi sur la radiodiffusion » — n’est pas non plus une assise suffisante afin de donner au CRTC compétence pour mettre en œuvre le régime réglementaire de compensation pour la valeur des signaux. L’expression générale « licite en vertu de la Loi sur la radiodiffusion » ne saurait autoriser le CRTC, lorsqu’il agit en vertu de dispositions attributives de compétence générales, à écarter une prescription précise du législateur dans la Loi sur le droit d’auteur . Enfin, le régime de compensation pour la valeur des signaux créerait un nouveau droit permettant à son titulaire d’autoriser et d’interdire la retransmission de signaux, modifiant ainsi concrètement le droit d’auteur conféré par l’art. 21 . Ce régime créerait donc un nouveau type de droit d’auteur, sans la loi fédérale requise par l’art. 89 .
Les juges Deschamps, Abella, Cromwell et Karakatsanis (dissidents) : Le CRTC a jugé que le nouveau régime était nécessaire pour assurer la survie des stations locales et la réalisation des objectifs de la politique de radiodiffusion énoncée au par. 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion . Les tribunaux ont systématiquement statué sur la validité de l’exercice par le CRTC des pouvoirs que lui accorde la Loi sur la radiodiffusion en se demandant s’il était possible de rattacher l’exercice du pouvoir en cause à l’un des objectifs de politique énumérés au par. 3(1) . La vaste compétence reconnue au CRTC découle des pouvoirs que la Loi lui confère en termes généraux pour réglementer et surveiller tous les aspects du système de radiodiffusion canadien, assortir de certaines conditions les licences qu’il délivre et prendre des règlements, de la manière qu’il estime indiquée pour la mise en œuvre des objectifs énoncés au par. 3(1) .
Le régime proposé respecte la compétence du CRTC en matière de réglementation, étant donné qu’il se rattache manifestement à plusieurs des principes directeurs fondamentaux en matière de radiodiffusion énoncés à l’art. 3 . Le nouveau régime n’est simplement que le prolongement du régime actuel, lequel impose plusieurs conditions — y compris de nature financière — aux EDR en vue de l’obtention d’une licence de retransmission des signaux des stations locales. Ce large mandat d’assortir les licences de certaines conditions pour favoriser la mise en œuvre de la politique canadienne de radiodiffusion est analogue au large mandat du CRTC en matière d’établissement de tarifs, lequel a été confirmé récemment par notre Cour dans l’arrêt Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764.
Le régime proposé ne crée pas de conflit avec la Loi sur le droit d’auteur . Il ne confère pas aux stations locales un droit d’auteur à l’égard de la retransmission de leurs signaux de télévision. Les EDR tiennent leur droit de retransmettre des signaux uniquement des licences qui leur sont attribuées en vertu de l’art. 9 de la Loi sur la radiodiffusion , et elles doivent satisfaire aux conditions dont le CRTC a assorti leur licence, y compris celles prévues dans le régime proposé. Rien dans l’al. 21(1) c) de la Loi sur le droit d’auteur ou dans la définition de « radiodiffuseur » n’a pour effet de soustraire les EDR aux exigences établies par le CRTC en matière d’attribution de licences dans le cadre de son mandat relatif à la radiodiffusion.
L’argument des EDR selon lequel le régime proposé exige le paiement de redevances pour la retransmission de signaux locaux fait dire à l’al. 31(2) d) de la Loi sur le droit d’auteur quelque chose qu’il ne dit pas. Cet alinéa requiert simplement que les EDR qui retransmettent des « signaux éloignés » versent des redevances aux titulaires des droits d’auteur sur ces signaux. Cette disposition n’a aucun lien avec la question de savoir si les EDR peuvent être requises de verser une compensation aux stations locales pour une autre fin, à savoir pour satisfaire aux conditions assortissant leurs licences de retransmission en vertu de la Loi sur la radiodiffusion .
Jurisprudence
Citée par le juge Rothstein
Arrêts mentionnés : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion, 2012 CSC 4, [2012] 1 R.C.S. 142; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476; CKOY Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 2; Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 R.C.S. 606; Théberge c. Galerie d’Art du Petit Champlain inc., 2002 CSC 34, [2002] 2 R.C.S. 336; Mattel, Inc. c. 3894207 Canada Inc., 2006 CSC 22, [2006] 1 R.C.S. 772; R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867; Pointe-Claire (Ville) c. Québec (Tribunal du travail), [1997] 1 R.C.S. 1015; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Toronto Railway Co. c. Paget (1909), 42 R.C.S. 488; Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., 2007 CSC 14, [2007] 1 R.C.S. 591; Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86; CCH Canadienne Ltée c. Barreau du Haut-Canada, 2004 CSC 13, [2004] 1 R.C.S. 339; Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique c. Assoc. canadienne des fournisseurs Internet, 2004 CSC 45, [2004] 2 R.C.S. 427; Société Télé-Mobile c. Ontario, 2008 CSC 12, [2008] 1 R.C.S. 305; Canadian Admiral Corp. c. Rediffusion, Inc., [1954] R.C. de l’É. 382; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283.
Citée par les juges Abella et Cromwell (dissidents)
Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., 2007 CSC 14, [2007] 1 R.C.S. 591; R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867; CKOY Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 2, conf. (1976), 13 O.R. (2d) 156; Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes c. CTV Television Network Ltd., [1982] 1 R.C.S. 530; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; Syndicat des travailleurs en télécommunications c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, 2003 CAF 381, [2004] 2 R.C.F. 3; Assn. for Public Broadcasting in British Columbia c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1981] 1 C.F. 524, autorisation d’appel refusée, [1981] 1 R.C.S. v; Société Radio-Canada c. Métromédia CMR Montréal Inc. (1999), 254 N.R. 266; Ligue de la radiodiffusion canadienne c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1983] 1 C.F. 182, conf. par [1985] 1 R.C.S. 174; Assoc. canadienne des distributeurs de films c. Associés de Viewer’s Choice Canada, [1996] A.C.F. no 894 (QL); Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140; CCH Canadienne Ltée c. Barreau du Haut-Canada, 2004 CSC 13, [2004] 1 R.C.S. 339; Théberge c. Galerie d’Art du Petit Champlain inc., 2002 CSC 34, [2002] 2 R.C.S. 336.
Lois et règlements cités
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 2 “loi”, “texte”.
Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada — États-Unis, L.C. 1988, ch. 65, art. 61 , 62 .
Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, ch. R-2 .
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 2 « émission », « entreprise de distribution », « entreprise de programmation », « entreprise de radiodiffusion », « radiodiffusion », 3, 5, 9, 10.
Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. 1985, ch. C-42, art. 2 « compilation », « droit d’auteur », « œuvre dramatique », « signal de communication », « radiodiffuseur », « télécommunication », 2.4(1)b), 3(1), (1.1), 21(1), 23(1)c), 31, 71 à 74, 76(1), (3), 89.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 , arts. 18.3, 28(2).
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 27 .
Règlement sur la définition de signal local et de signal éloigné, DORS/89-254, art. 1, 2.
Traités et autres instruments internationaux
Accord de libre-échange entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique, R.T. Can. 1989 no 3.
Doctrine et autres documents cités
Canada. Chambre des communes. Sous-comité sur la révision du droit d’auteur du Comité permanent des communications et de la culture. Une charte des droits des créateurs et créatrices : Rapport du Sous-comité sur la révision du droit d’auteur. Ottawa : Chambre des communes, 1985.
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167. Ottawa : Le Conseil, 2010.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Handa, Sunny, et al. Communications Law in Canada (loose-leaf ed.). Markham : LexisNexis, 2000 (Including Service Issues 2012).
McKeown, John S. Fox on Canadian Law of Copyright and Industrial Designs, 4th ed. Toronto : Thomson/Carswell, 2009 (loose-leaf updated 2012, release 3).
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
Vaver, David. Intellectual Property Law : Copyright, Patents, Trade-marks, 2nd ed. Toronto, Ont. : Irwin Law, 2011.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Nadon, Sharlow et Layden-Stevenson), 2011 CAF 64, 413 N.R. 312, 91 C.P.R. (4th) 389, [2011] A.C.F. no 197 (QL), 2011 CarswellNat 6332. Pourvoi accueilli, les juges Deschamps, Abella, Cromwell et Karakatsanis sont dissidents.
Neil Finkelstein, Steven G. Mason et Daniel G. C. Glover, pour l’appelante Cogeco Câble Inc.
Gerald L. Kerr-Wilson et Ariel Thomas, pour les appelantes Rogers Communications Inc. et TELUS Communications Company.
Kent E. Thomson, James Doris et Sarah Weingarten, pour l’appelante Shaw Communications Inc.
Benjamin Zarnett, Robert Malcomson, Peter Ruby et Julie Rosenthal, pour les intimées Bell Media Inc. (auparavant CTV Globemedia Inc.), V Interactions Inc. et Newfoundland Broadcasting Co. Ltd.
Personne n’a comparu pour l’intimée Canwest Television Limited Partnership.
Personne n’a comparu pour l’intervenant.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish, Rothstein et Moldaver rendu par
Le juge Rothstein —
I. Introduction
[1] Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») possède, en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 , le pouvoir de réglementer et de surveiller le système canadien de radiodiffusion. En 2010, le CRTC a proposé d’établir un régime réglementaire de compensation pour la valeur des signaux basé sur les forces du marché. Suivant ce régime, les stations privées de télévision locale (également appelées « radiodiffuseurs » dans les présents motifs) auraient la faculté de négocier une compensation directe pour la retransmission de leurs signaux par des entreprises de distribution de radiodiffusion (« EDR ») telles les entreprises de câblodistribution et les sociétés de communications par satellite. En vertu de ce nouveau régime, les radiodiffuseurs auraient la possibilité de permettre ou d’interdire aux EDR de retransmettre leurs services de programmation. La question soumise par renvoi dans le présent pourvoi est celle de savoir si le CRTC a compétence pour mettre en œuvre le régime proposé.
[2] La Loi sur la radiodiffusion confère au CRTC de vastes pouvoirs discrétionnaires l’autorisant à prendre des règlements et à attribuer des licences en vue de mettre en œuvre la politique canadienne de radiodiffusion énoncée dans la Loi sur la radiodiffusion . Lorsqu’il exerce ces pouvoirs, le CRTC doit toutefois respecter le cadre législatif établi par la Loi sur la radiodiffusion , ainsi qu’un cadre plus vaste comprenant diverses lois interreliées. La Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. 1985, ch. C-42 , est un élément de ce régime : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, par. 44-52. En tant qu’organisme de réglementation subalterne, le CRTC ne peut prendre de règlements ou assortir de conditions les licences qu’il délivre en vertu de la Loi sur la radiodiffusion , si ces règlements ou conditions entrent en conflit avec les dispositions d’une autre loi connexe.
[3] À mon avis, c’est exactement ce que fait le régime de compensation pour la valeur des signaux et, par conséquent, il est ultra vires.
II. Faits et historique procédural
[4] Les radiodiffuseurs acquièrent, créent et produisent des émissions de télévision. Le CRTC leur délivre des licences les autorisant à desservir une région donnée à l’intérieur de la portée de leur émetteur respectif. Des EDR, par exemple des entreprises de câblodistribution et des sociétés de communications par satellite, captent les signaux diffusés en direct par les radiodiffuseurs et les retransmettent à leurs abonnés moyennant certains frais. Même si les signaux des radiodiffuseurs peuvent être captés gratuitement par toute personne disposant d’un téléviseur et d’une antenne, plus de 90 p. 100 des Canadiens et des Canadiennes reçoivent ces signaux dans le cadre de leurs services de câblodistribution (transcription, p. 2).
[5] Les EDR doivent obtenir du CRTC une licence délivrée conformément à l’art. 9 de la Loi sur la radiodiffusion . Suivant le modèle de réglementation actuel, le CRTC oblige les EDR à offrir aux radiodiffuseurs certains avantages, notamment la distribution obligatoire de certains signaux et une contribution à un fonds pour l’amélioration de la programmation locale auquel ont accès certaines stations de télévision locale. Toutefois, les radiodiffuseurs ne reçoivent pas directement des EDR des droits pour la distribution de leurs signaux.
[6] Comme l’a souligné la Cour d’appel fédérale (« CAF »), 2011 CAF 64 (CanLII), par. 6, le CRTC a estimé que le modèle de réglementation existant ne permet pas de répondre adéquatement aux récents changements survenus dans l’industrie de la radiodiffusion, changements par suite desquels les revenus publicitaires des radiodiffuseurs ont baissé, alors que les revenus des EDR augmentaient. Ainsi que l’a fait observer la CAF, le CRTC a conclu que cette situation s’est traduite par un changement important de la position respective des parties sur le marché et par une crise financière pour les radiodiffuseurs.
[7] À titre de solution, le CRTC a proposé l’adoption de ce qu’il appelle un « régime de compensation pour la valeur des signaux ». Ce régime permettrait aux radiodiffuseurs de négocier avec les EDR les conditions auxquelles ces dernières peuvent redistribuer leurs signaux. Voici les principales caractéristiques du régime proposé :
- Les radiodiffuseurs auraient le droit, tous les trois ans, de choisir soit de négocier avec les EDR une entente fixant la contrepartie payable par celles-ci pour le droit de retransmettre les services de programmation des radiodiffuseurs, soit de continuer à appliquer le régime de réglementation existant.
- Le radiodiffuseur qui adhérerait au régime de compensation pour la valeur des signaux renoncerait à toutes les protections réglementaires existantes, par exemple la distribution obligatoire de ses signaux dans le cadre du service télévisuel de base offert par les EDR, ainsi que le droit d’obliger les EDR à retirer une émission non canadienne et à la remplacer par une émission canadienne comparable du radiodiffuseur lorsque les deux émissions sont diffusées simultanément et retransmises par l’EDR.
- Le CRTC n’interviendrait dans la négociation des ententes fondées sur le régime de compensation pour la valeur des signaux que dans les cas où les parties ne négocieraient pas de bonne foi ou lui demanderaient d’agir comme arbitre.
- Si aucune entente n’intervenait entre le radiodiffuseur et l’EDR au sujet de la valeur de la distribution des services de programmation de télévision locale, le radiodiffuseur pourrait obliger l’EDR à retirer de tous les signaux distribués par celle-ci dans le marché du radiodiffuseur toute émission appartenant au radiodiffuseur ou pour laquelle ce dernier a acquis les droits contractuels exclusifs de diffusion.
Le régime proposé est décrit en détail dans la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 (2010) (« Politique de 2010 ») (d.a., vol. II, p. 1).
[8] Les EDR ont contesté la compétence du CRTC pour mettre en œuvre un tel régime, au motif qu’il entre en conflit avec certaines dispositions de la Loi sur le droit d’auteur . En conséquence, le CRTC a renvoyé la question suivante devant la CAF :
Le Conseil a-t-il la compétence, en vertu du mandat que lui confère la Loi sur la radiodiffusion , pour établir un régime permettant aux stations privées de télévision locale de choisir de négocier avec les entreprises de distribution de radiodiffusion une juste valeur en échange de la distribution des services de programmation diffusée par ces stations de télévision locales?
A. Cour d’appel fédérale — la juge Sharlow (avec l’appui de la juge Layden-Stevenson)
[9] S’exprimant au nom de la majorité, la juge Sharlow a conclu que le régime proposé relevait de la compétence reconnue par la loi au CRTC. Elle a estimé que la Loi sur la radiodiffusion confère au CRTC un vaste mandat en matière de réglementation et de surveillance de tous les aspects du système de radiodiffusion canadien. La juge Sharlow a rejeté l’argument des EDR suivant lequel le régime proposé entrait en conflit avec la Loi sur le droit d’auteur . Elle a estimé que le par. 21(1) de la Loi sur le droit d’auteur reconnaît aux radiodiffuseurs un droit d’auteur à l’égard des signaux qu’ils émettent et que ce droit d’auteur comporte le droit exclusif d’autoriser une EDR à retransmettre ces signaux (par. 33). À son avis, bien que le par. 31(2) précise que l’EDR ne viole pas le droit d’auteur reconnu à la station privée de télévision locale par l’art. 21 lorsque l’EDR retransmet les signaux locaux de cette station, l’al. 31(2) b) exige que la retransmission soit « licite en vertu de la Loi sur la radiodiffusion » (par. 38). Elle a conclu qu’« en assujettissant les droits de retransmission accordés aux EDR par le paragraphe 31(2) de la Loi sur le droit d’auteur à l’alinéa 31(2) b), le législateur donne préséance aux objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion » (par. 40).
B. Cour d’appel fédérale — le juge Nadon (dissident)
[10] Le juge Nadon a exprimé l’avis que le régime de compensation pour la valeur des signaux proposé excède la compétence du CRTC, parce qu’il est incompatible avec « l’énoncé clair du législateur à l’alinéa 31(2) d) de la Loi sur le droit d’auteur selon lequel des redevances ne doivent être payées que pour la retransmission des signaux éloignés, et non pour la retransmission des signaux locaux » (par. 49). Selon le juge, l’intention déclarée du législateur de traiter différemment les signaux locaux et les signaux éloignés vient limiter le pouvoir du CRTC d’imposer des conditions en vertu de la Loi sur la radiodiffusion (par. 73). De l’avis du juge Nadon, vu l’exhaustivité du cadre législatif concernant le droit d’auteur, le régime proposé excède la compétence du CRTC (par. 85).
III. Analyse
[11] La portée de la compétence conférée au CRTC par la Loi sur la radiodiffusion doit être analysée suivant la méthode moderne d’interprétation législative qu’a formulée le professeur Elmer A. Driedger et que notre Cour a adoptée à maintes reprises :
[traduction] . . . il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
(Voir, p. ex., Bell ExpressVu, par. 26, le juge Iacobucci, citant l’ouvrage d’E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87.)
[12] De plus :
. . . lorsque la disposition litigieuse fait partie d’une loi qui est elle-même un élément d’un cadre législatif plus large, l’environnement qui colore les mots employés dans la loi et le cadre dans lequel celle-ci s’inscrit sont plus vastes.
(Bell ExpressVu, par. 27)
Le contexte global d’une disposition s’entend donc non seulement de son contexte immédiat, mais aussi de tout autre texte législatif susceptible d’en éclairer le sens (R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes (5e éd. 2008), p. 411).
[13] À mon humble avis, lorsqu’on les interprète à la lumière de leur contexte global, on ne peut, et ce pour deux raisons, considérer que les dispositions de la Loi sur la radiodiffusion ont pour effet d’autoriser le CRTC à mettre en œuvre le régime proposé de compensation pour la valeur des signaux. Premièrement, l’interprétation contextuelle des dispositions de la Loi sur la radiodiffusion révèle qu’elles ne visent pas à autoriser le CRTC à créer, en faveur des radiodiffuseurs, des droits exclusifs habilitant ces derniers à contrôler l’exploitation de leurs signaux ou de leurs œuvres par retransmission. Deuxièmement, le régime proposé entrerait en conflit avec certaines dispositions précises édictées par le Parlement dans la Loi sur le droit d’auteur .
A. Compétence conférée au CRTC par la Loi sur la radiodiffusion
[14] Dans la question faisant l’objet du renvoi, on demande si le CRTC a compétence pour mettre en œuvre le régime de compensation pour la valeur des signaux proposé. Pour répondre à cette question, il faut interpréter les pouvoirs qui sont conférés au CRTC par la Loi sur la radiodiffusion et décider si la Loi sur le droit d’auteur limite la discrétion dont jouit le CRTC lorsqu’il exerce ses pouvoirs de réglementation et d’attribution de licences. Les articles applicables de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur le droit d’auteur sont reproduits à l’annexe jointe aux présents motifs.
[15] Il est incontestable que le CRTC dispose de vastes pouvoirs en matière de réglementation et d’attribution de licences. Aux termes de la Loi sur la radiodiffusion , le CRTC a pour mission de réglementer et de surveiller « tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en œuvre la politique canadienne de radiodiffusion » (par. 5(1) ).
[16] Les pouvoirs reconnus au CRTC sont énoncés aux art. 9 et 10 de la Loi sur la radiodiffusion . Le CRTC tient ses pouvoirs en matière d’attribution de licences de l’art. 9 , qui lui permet notamment d’établir des catégories de licences, d’attribuer des licences et d’obliger les titulaires de licences à accomplir certains actes « dans l’exécution de sa mission ». Aux termes de l’al. 9(1) b), le CRTC peut assortir les licences des conditions « qu’il estime indiquées pour la mise en œuvre de la politique canadienne de radiodiffusion ».
[17] L’article 10 confère au CRTC le pouvoir d’établir des règlements. Cet article l’autorise en effet à prendre des règlements « dans l’exécution de sa mission », en plus d’énumérer 10 aspects précis pouvant être réglementés. À première vue, il s’agit principalement de questions comme l’élaboration de normes régissant les émissions, d’attribution de temps d’antenne à différents types de contenus et de distribution de certains services de programmation par des entreprises de diffusion. L’alinéa 10(1)k) constitue toutefois une clause générale accordant au CRTC le pouvoir résiduel de « prendre toute autre mesure qu’il estime nécessaire à l’exécution de sa mission ».
[18] Le paragraphe 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion expose en détail la politique canadienne de radiodiffusion, que notre Cour a résumée ainsi dans le Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion, 2012 CSC 4, [2012] 1 R.C.S. 142 (« Renvoi sur les FSI »), au par. 4 :
. . . les objectifs énoncés au par. 3(1) de la Loi s’attachent au contenu (enrichissement culturel du Canada, promotion du contenu canadien, offre d’une programmation originale de haute qualité, variété de la programmation, etc.).
[19] En substance, le régime de compensation pour la valeur des signaux réglementerait les relations économiques entre les EDR et les radiodiffuseurs. Sa principale caractéristique est le fait que le CRTC accorderait à chaque radiodiffuseur le droit exclusif d’exiger le retrait des émissions dont il a acquis les droits de diffusion de tous les signaux émis par une EDR. Ce droit d’exiger le retrait d’émissions se veut un moyen d’accorder aux radiodiffuseurs l’influence nécessaire pour exiger une compensation des EDR.
[20] Aucune disposition de la Loi sur la radiodiffusion ne confère expressément au CRTC le pouvoir de mettre en œuvre le régime proposé. Cependant, les radiodiffuseurs soutiennent que les al. 9(1) b) et 9(1) h) habilitent le CRTC à dicter aux radiodiffuseurs et aux EDR les modalités de distribution des signaux pour favoriser la réalisation des objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion (m.i., par. 65). Les radiodiffuseurs prétendent que le pouvoir d’instaurer un tel régime découle aussi de l’al. 10(1) g), lequel autorise le CRTC à prendre des règlements pour « régir la fourniture de services de programmation — mêmes étrangers — par les entreprises de distribution », et de l’al. 10(1) k), qui lui permet de « prendre toute autre mesure qu’il estime nécessaire à l’exécution de sa mission ».
[21] Dans sa Politique de 2010, le CRTC tire la conclusion suivante :
. . . afin d’atteindre les objectifs de politique énoncés à l’article 3(1) de la Loi, il faut corriger ce système pour permettre aux télédiffuseurs privés de négocier avec les EDR une juste valeur pour le produit qu’ils offrent aux EDR. [par. 163]
Le CRTC a mentionné de façon expresse uniquement les al. 3(1) e) et f) de la Loi sur la radiodiffusion (voir le par. 152 de la Politique de 2010). Dans leur mémoire, les radiodiffuseurs ajoutent les al. 3(1) g), s) et t), ainsi que les art. 9 et 10 (m.i., par. 63-65, 69, 74-79 et 87). Le CRTC n’a pas fait état des dispositions attributives de compétence figurant aux art. 9 et 10 .
[22] Les énoncés de politique telle la déclaration relative aux objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion que l’on trouve au par. 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion ne sont pas des dispositions attributives de compétence. Ces énoncés expliquent les objectifs que poursuit le Parlement en édictant la loi en question et, ce faisant, ils circonscrivent le pouvoir discrétionnaire qui est accordé à un organisme de réglementation subalterne (Sullivan, p. 387-388 et 390-391). Les déclarations de principes ne peuvent donc pas servir à élargir les pouvoirs de cet organisme à des domaines non précisés par le législateur dans les dispositions attributives de compétence.
[23] Pour que le CRTC soit justifié de conclure qu’il avait compétence, il ne lui suffisait pas à mon avis de se référer isolément à certains des objectifs de politique énoncés à l’art. 3 et de postuler que le régime proposé de compensation pour la valeur des signaux contribuerait à la réalisation de ces objectifs. Comme l’a déclaré le juge Gonthier, au nom de la majorité, dans l’arrêt Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476 :
. . . les cours de justice et les tribunaux administratifs doivent avoir recours aux énoncés d’intention pour établir, et non pas pour contrecarrer l’intention du législateur. À mon avis, le CRTC s’est fondé sur les objectifs de politique pour écarter l’intention du législateur qui ressort clairement du sens ordinaire du par. 43(5), de l’art. 43 dans son ensemble et de la Loi consi