Bande et nation indiennes d'Ermineskin c. Canada

Bande et nation indiennes d'Ermineskin c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2009-02-13
Référence neutre
2009 CSC 9
Recueil
[2009] 1 RCS 222
Numéro de dossier
31869, 31875
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Action
Droit constitutionnel
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31875, 31869
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222
Date : 20090213
Dossiers : 31875, 31869
Entre :
Chef John Ermineskin, Lawrence Wildcat, Gordon Lee, Art Littlechild, Maurice Wolfe, Curtis Ermineskin, Gerry Ermineskin, Earl Ermineskin, Rick Wolfe, Ken Cutarm,
Brian Less et Lester Fraynn, le chef et les conseillers élus de la bande et nation indiennes d’Ermineskin, en leur nom et en celui des autres membres de
la bande et nation indiennes d’Ermineskin
Appelants
et
Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, ministre des Affaires
indiennes et du Nord canadien et ministre des Finances
Intimés
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta, Assemblée des Premières nations et Première nation du Lac Seul
Intervenants
Et entre :
Chef Victor Buffalo, en son nom et en celui des autres membres de la bande et nation indiennes de Samson, et bande et nation indiennes de Samson
Appelants
et
Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, ministre des Affaires
indiennes et du Nord canadien et ministre des Finances
Intimés
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta, Assemblée des Premières nations, bande indienne de Saddle Lake,
bande indienne de Stoney et Première nation du Lac Seul
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 203)
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron)
______________________________
Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222
Chef John Ermineskin, Lawrence Wildcat, Gordon Lee,
Art Littlechild, Maurice Wolfe, Curtis Ermineskin, Gerry
Ermineskin, Earl Ermineskin, Rick Wolfe, Ken Cutarm,
Brian Less et Lester Fraynn, le chef et les conseillers élus
de la bande et nation indiennes d’Ermineskin, en
leur nom et en celui des autres membres de
la bande et nation indiennes d’Ermineskin Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada, ministre des Affaires
indiennes et du Nord canadien et ministre des Finances Intimés
et
Procureur général de l’Ontario, procureur général du
Québec, procureur général de l’Alberta, Assemblée des
Premières Nations et Première Nation du Lac Seul Intervenants
- et -
Chef Victor Buffalo, en son nom et en celui des autres
membres de la bande et nation indiennes de Samson,
et bande et nation indiennes de Samson Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada, ministre des Affaires
indiennes et du Nord canadien et ministre des Finances Intimés
et
Procureur général de l’Ontario, procureur général du
Québec, procureur général de l’Alberta, Assemblée des
Premières Nations, bande indienne de Saddle Lake,
bande indienne de Stoney et Première Nation du Lac Seul Intervenants
Répertorié : Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada
Référence neutre : 2009 CSC 9.
Nos du greffe : 31875, 31869.
2008 : 22 mai; 2009 : 13 février.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des Autochtones — Couronne — Obligation fiduciale — Gestion de redevances pétrolières et gazières — Bandes indiennes ayant cédé à la Couronne leurs droits sur les minéraux de leurs réserves — Redevances pétrolières et gazières des bandes déposées dans le Trésor et intérêts payés par la Couronne à un taux lié au rendement des obligations à long terme du gouvernement, mais rajusté périodiquement — La Couronne avait‑elle l’obligation fiduciale d’investir les redevances pétrolières et gazières? — Par la manière dont elle a fixé et payé l’intérêt sur les redevances, la Couronne a‑t-elle manqué à ses obligations fiduciales? — Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, art. 61 à 69 — Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, art. 2 « fonds publics », 17(1), 21(1), 90(1)b) — Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes, L.R.C. 1985, ch. I‑7, art. 4(1) .
Enrichissement injustifié — Couronne — Gestion des redevances pétrolières et gazières des bandes indiennes — Régime législatif exigeant de la Couronne qu’elle détienne dans le Trésor les redevances pétrolières et gazières des bandes et qu’elle verse de l’intérêt — La Couronne s’est‑elle injustement enrichie en utilisant les redevances et en fixant le taux de l’intérêt versé aux bandes?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Dispositions pertinentes de la Loi sur les Indiens empêchant la Couronne d’investir l’argent des Indiens — Dispositions établissant une distinction entre Indiens et non‑Indiens — La distinction crée‑t‑elle un désavantage par la perpétuation d’un préjugé ou l’application de stéréotypes? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1) — Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 61 à 68 .
Chacune des nations d’Ermineskin et de Samson constitue une « bande » au sens de la Loi sur les Indiens et bénéficie de l’application du Traité no 6 conclu en 1876. La Couronne détenait en fiducie pour les bandes des sommes composées principalement des redevances tirées de l’exploitation des ressources pétrolières et gazières découvertes dans le sous‑sol des réserves de Samson et de Pigeon Lake, en Alberta. Le Traité no 6 et la Loi sur les Indiens exigeaient la cession par les bandes de leurs droits sur ces ressources afin que la Couronne puisse conclure avec des tiers des accords d’exploitation. Deux actes de cession aux dispositions identiques ont été signés en 1946, et la Couronne a accepté les cessions. Le régime législatif applicable à la gestion de l’argent des Indiens, y compris les redevances pétrolières et gazières, comprend la Loi sur les Indiens , la Loi sur la gestion des finances publiques (« LGFP ») et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes (« LPGTI »). Dans la Loi sur les Indiens , l’argent des Indiens appartient soit au « compte en capital », soit au « compte de revenu », lesquels sont tenus séparément par la Couronne pour chacune des bandes. Les redevances — qui appartiennent au « compte en capital » — ont été versées au Trésor au crédit du receveur général du Canada conformément à la LGFP . La Couronne a payé à leur égard un intérêt dont le taux a été fixé par des décrets pris en application de la Loi sur les Indiens. Entre 1859 et 1969, le taux de l’intérêt sur l’argent des Indiens a été modifié à l’occasion, oscillant entre 3 et 6 p. 100. En 1969, la Couronne a décidé de lier le taux d’intérêt au rendement sur le marché des obligations du gouvernement d’une durée de 10 ans ou plus (la « formule applicable à l’argent des Indiens »). À la fin des années 1970 et au début des années 1980, la Couronne et les dirigeants de différentes bandes ont eu des discussions. En 1981, un nouveau décret prévoyait que l’intérêt était calculé selon la moyenne trimestrielle des rendements sur le marché des obligations du gouvernement du Canada d’une durée de 10 ans ou plus. Les discussions entre la Couronne et les bandes ont également mené à l’adoption d’un mode de calcul consistant à créditer les intérêts semestriellement plutôt qu’annuellement.
La nation de Samson a déposé sa déclaration en 1989, et celle d’Ermineskin a déposé la sienne en 1992. Elles y prétendaient que les obligations fiduciales de la Couronne exigeaient qu’elle investisse de façon prudente, à savoir dans un portefeuille diversifié, les redevances pétrolières et gazières touchées en leur nom. Elles soutenaient que depuis 1972, le refus ou l’omission de la Couronne d’investir leurs redevances les privait de centaines de millions de dollars. La Cour fédérale les a déboutées, et les juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale ont confirmé cette décision.
Arrêt : Les pourvois sont rejetés.
La Couronne a des obligations fiduciales à l’égard des redevances des bandes. Cependant, que la relation fiduciale découle du Traité no 6 ou des actes de cession, interprétés de pair avec la LPGTI , la LGFP et la Loi sur les Indiens , la Couronne n’avait ni l’obligation ni le pouvoir d’investir les redevances des bandes. [44] [45] [67] [80]
Le texte du Traité no 6 n’étaye pas l’existence de l’intention d’imposer à la Couronne les obligations d’un fiduciaire de common law. Tous les droits ont été cédés à la Couronne, qui a alors convenu de réserver certaines terres à l’usage des Indiens signataires. Le libellé du traité et le contexte donnent à penser qu’il y a eu transfert conditionnel des terres, et non établissement d’une fiducie de common law. Les conditions verbales du Traité no 6 n’ont pas non plus créé une fiducie de common law comme telle. Il n’incombe pas à un fiduciaire de common law de garantir la masse fiduciaire contre le risque de perte ni d’assurer sa croissance. Partant, même si le Traité no 6, y compris la promesse de la Couronne que le produit de la vente de toute partie de la réserve serait « mis de côté pour qu’il fructifie », constituait le fondement de l’obligation fiduciale envers les bandes, il n’obligeait pas la Couronne à investir les redevances, mais bien à les conserver en sûreté et à les faire s’accroître. Vu l’absence d’un droit issu de traité à l’investissement des sommes par la Couronne, le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne s’applique pas. [50] [56‑57] [67]
La relation entre la Couronne et les bandes établie par les actes de cession de 1946 est fiduciale et s’apparente à celle créée par une fiducie. Suivant ces actes, la Couronne ne peut accorder de droits sur les minéraux qu’aux conditions les plus appropriées pour assurer le bien‑être des bandes, et elle conserve le produit de l’octroi de ces droits pour le compte de celles‑ci. Lorsque la Couronne agit à titre de fiducial mais non, à strictement parler, de fiduciaire de common law, et qu’elle détient des fonds pour le compte d’une bande, il n’est pas injustifié de lui attribuer l’obligation d’investir ces fonds comme le ferait un fiduciaire de common law, sous réserve de toute disposition législative limitant son pouvoir de le faire. Le cadre législatif dans lequel la Couronne doit remplir ses obligations fiduciales en l’espèce limite son pouvoir d’investir les redevances des bandes. [73‑74] [80]
La Loi sur les Indiens , la LGFP et la LPGTI n’autorisent pas la Couronne à investir les redevances. La LPGTI confirme seulement que les redevances applicables au pétrole et au gaz des réserves sont versées à la Couronne en fiducie pour les bandes. Comme cette loi n’établit ni les conditions de la fiducie ni les obligations de la Couronne, elle ne restreint pas les obligations fiduciales de la Couronne envers les bandes. Elle n’empêche pas la Couronne d’investir les redevances, mais elle n’a pas pour objet de limiter ou d’écarter l’application des dispositions d’autres lois. Les redevances étant perçues par le Canada pour le compte des bandes en conformité avec la LPGTI , elles constituent des « fonds publics » au sens de la LGFP et doivent donc être considérées au regard de celle‑ci. Cette loi dispose que les fonds doivent être conservés dans le Trésor et qu’ils ne peuvent être prélevés que sous réserve des lois applicables (par. 21(1) ). En outre, l’acquisition d’actions est prohibée, sauf autorisation de la Couronne par une loi fédérale (al. 90(1) b)). La loi applicable en l’espèce est la Loi sur les Indiens , car celle‑ci encadre la possession et la gestion de l’argent des Indiens. Elle ne permet pas la dépense ou le versement de cet argent à d’autres fins que celles qu’elle énumère. Il appert de son libellé et des modifications apportées en 1951 que la Couronne ne pouvait plus dès lors placer l’argent des Indiens, ni administrer et gérer le placement de l’argent des Indiens détenu dans le Trésor. Entre 1859 et 1951, la Couronne n’avait pas investi l’argent des Indiens, mais avait plutôt versé de l’intérêt à un taux oscillant entre 3 et 6 p. 100. Il est raisonnable d’inférer de l’abrogation du pouvoir d’investir prévu dans la Loi sur les Indiens que le législateur voulait rendre la loi conforme à la pratique établie. [83] [85] [91] [94] [98] [117] [122‑123]
Les mesures prises par la Couronne sur le fondement de la LGFP et de la Loi sur les Indiens sont compatibles avec ses obligations fiduciales envers les bandes. La Couronne, dont le rôle de fiducial est unique vis-à-vis des redevances et du paiement d’intérêts, n’est pas en conflit d’intérêts lorsqu’elle emprunte sans le consentement des intéressés l’argent des bandes détenu dans le Trésor. L’emprunt est exigé par la loi, et on ne saurait dire du fiducial qui se conforme à la loi qu’il manque à son obligation fiduciale. La situation que les bandes qualifient de conflit d’intérêts est une conséquence inhérente au régime législatif et elle est de ce fait inévitable. La Couronne se trouve également dans une situation unique lorsqu’elle fixe le taux de l’intérêt payé aux bandes : elle doit tenir compte à la fois des intérêts des bandes et de ceux des autres Canadiens. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire à titre de fiducial, la Couronne disposait d’un certain nombre d’options pour la fixation du taux d’intérêt. Il ressort de l’examen des autres solutions possibles qu’un taux fondé sur le rendement de titres à court terme n’aurait pas été au mieux des intérêts des bandes lorsque la Couronne aurait pu payer un intérêt plus élevé compte tenu de ses emprunts diversifiés. Un taux d’intérêt fixe n’aurait pas eu la souplesse voulue pour tenir compte de la fluctuation des taux d’intérêt et de l’inflation. Le trésor public aurait dû subventionner le paiement d’un intérêt équivalant au rendement d’un portefeuille diversifié. Le fiducial n’a pas à puiser dans ses propres ressources, en l’occurrence le trésor public, pour bonifier le rendement qu’il peut verser eu égard aux contraintes légales. Les deux choix qu’aurait pu faire une personne prudente administrant ses propres affaires, mais tenant compte des contraintes applicables à la Couronne, étaient celui du taux d’intérêt variable, retenu par la Couronne, et celui du portefeuille échelonné d’obligations. Lorsque la formule applicable à l’argent des Indiens a été adoptée en 1969, les taux d’intérêt étaient à la hausse. Vu la tendance à la baisse observée depuis les années 1980, on peut dire avec le recul qu’un portefeuille échelonné aurait dès lors permis aux bandes de toucher un rendement supérieur au taux variable fondé sur les obligations à long terme du gouvernement, taux pour lequel la Couronne a opté. Cependant, le respect des obligations fiduciales de la Couronne envers les bandes doit être considéré prospectivement. Comme elle ne pouvait connaître à l’avance l’évolution des taux d’intérêt et de l’inflation, la Couronne n’a pas fait preuve d’imprudence en optant pour un taux variable fondé sur le rendement des obligations à long terme du gouvernement. C’était un moyen de se prémunir contre le risque de fluctuation des taux d’intérêt et de l’inflation. En appliquant la formule du taux variable à l’argent des Indiens, la Couronne n’a donc pas manqué à son obligation fiduciale envers les bandes. [124] [126‑129] [132] [147‑149]
Au lieu de verser de l’intérêt, la Couronne aurait pu, suivant l’al. 64(1) k) de la Loi sur les Indiens , transférer l’argent du compte en capital soit aux bandes, soit à un fiduciaire indépendant pour leur compte. Suivant ses obligations fiduciales et l’al. 64(1) k), il aurait toutefois fallu qu’elle soit convaincue que l’opération servait au mieux les intérêts des bandes. En ce qui concerne la nation de Samson, la preuve révèle que la Couronne appuyait ses propositions de transfert visant la mise sur pied de fiducies. Toutefois, vu la difficulté d’obtenir des précisions sur l’utilisation de fonds déjà transférés, l’omission de la nation de Samson de présenter des plans financiers valables et d’offrir quelque preuve de l’appui de ses membres, ainsi que les divergences au sein du conseil de bande, la Couronne n’a pu s’assurer qu’il était au mieux des intérêts de la nation de Samson de transférer d’autres fonds. Eu égard à la preuve, la Couronne aurait été imprudente si elle avait acquiescé à des transferts supplémentaires avant 2005. Pour ce qui est de la nation d’Ermineskin, un transfert aurait dû mettre fin aux obligations fiduciales de la Couronne à l’égard des fonds. On ne pouvait s’attendre à ce que la Couronne demeure responsable de fonds sur lesquels elle n’exerçait plus aucun pouvoir. Si la bande ne libérait pas la Couronne de ses obligations, elle ne pouvait s’attendre à ce que les fonds détenus dans le Trésor lui soient transférés. [150‑152] [169‑170] [181]
La Couronne ne s’est pas enrichie sans cause en utilisant les redevances des bandes et en payant de l’intérêt au taux fixé par elle. Il s’agissait d’une conséquence inévitable du régime législatif, qui exige de la Couronne qu’elle dépose les redevances dans le Trésor et qu’elle verse des intérêts aux bandes. Pour déterminer si la Couronne s’est enrichie, il faut se demander quelle aurait été la situation si elle n’avait pas eu accès aux redevances versées dans le Trésor. Le juge de première instance a conclu que la Couronne aurait pu obtenir d’autres fonds à un taux moins élevé que celui consenti sur les redevances. [182] [184]
Enfin, les dispositions régissant la gestion de l’argent des Indiens, à savoir les art. 61 à 68 de la Loi sur les Indiens , ne portent pas atteinte aux droits garantis au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Une distinction est établie entre Indiens et non‑Indiens, mais elle n’est pas discriminatoire. Les dispositions de la Loi sur les Indiens qui interdisent à la Couronne d’investir les redevances ne créent pas une distinction perpétuant un préjugé ou l’application de stéréotypes. Les dispositions en cause n’empêchent pas les bandes ou leurs fiduciaires d’investir les fonds détenus dans le Trésor que la Couronne leur transfère après avoir été exonérée de toute responsabilité ultérieure à leur égard. Les bandes exercent ainsi un plus grand pouvoir, notamment sur le plan décisionnel. Le transfert de sommes d’argent destinées à l’investissement doit servir au mieux les intérêts des bandes. Dans l’intervalle, la Couronne détient les fonds dans le Trésor en mettant des liquidités à la disposition des bandes et en faisant fructifier les redevances de celles‑ci. [190] [201‑202]
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025; Fales c. Canada Permanent Trust Co., [1977] 2 R.C.S. 302; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; McInerney c. MacDonald, [1992] 2 R.C.S. 138; Authorson c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 39, [2003] 2 R.C.S. 40; Authorson (Litigation Administrator of) c. Canada (Attorney General), 2007 ONCA 501, 86 O.R. (3d) 321, autorisation de pourvoi refusée, [2008] 1 R.C.S. v; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476; McDiarmid Lumber Ltd. c. Première Nation de God’s Lake, 2006 CSC 58, [2006] 2 R.C.S. 846; Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574; Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Nation et bande indienne de Samson c. Canada, 2005 CF 136, [2005] A.C.F. no 156 (QL).
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) , 52 .
Loi des Indiens, S.R.C. 1927, ch. 98, art. 92, 93.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11, art. 2 « fonds publics », « Trésor », « valeurs » ou « titres », 17(1), 18 [abr. 1999, ch. 26, art. 20], 21, 90(1).
Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes, L.R.C. 1985, ch. I‑7, art. 4(1) .
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 2 « bande », 4, 61 à 69.
Loi sur les Indiens, S.C. 1951, ch. 29, art. 123.
Règlement de 1995 sur le pétrole et le gaz des terres indiennes, DORS/94‑753, art. 33(5).
Traité
Traité no 6 (1876).
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. I, 1re sess., 30e lég., 21 octobre 1974, p. 557, 558.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. II, 4e sess., 21e lég., 16 mars 1951, p. 1380.
Waters, Donovan W. M., Mark R. Gillen and Lionel D. Smith, eds. Waters’ Law of Trusts in Canada, 3rd ed. Toronto : Thomson Carswell, 2005.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Sexton et Sharlow), 2006 CAF 415, [2007] 3 R.C.F. 245, 357 N.R. 1, [2007] 2 C.N.L.R. 51, [2006] A.C.F. no 1961 (QL), 2006 CarswellNat 4833, qui a confirmé des décisions du juge Teitelbaum, 2005 CF 1623, 269 F.T.R. 188, [2005] A.C.F. no 1992 (QL), 2005 CarswellNat 5897, et 2005 CF 1622, 269 F.T.R. 1, [2006] 1 C.N.L.R. 100, [2005] A.C.F. no 1991 (QL), 2005 CarswellNat 6710. Pourvois rejetés.
Marvin R. V. Storrow, c.r., Maria A. Morellato, c.r., Joseph C. McArthur et Joanne Lysyk, pour les appelants Chief John Ermineskin et autres.
James A. O’Reilly, Edward H. Molstad, c.r., Marco Poretti, L. Douglas Rae, Nathan Whitling et David Sharko, pour les appelants Chef Victor Buffalo et autres.
Mitchell R. Taylor, c.r., W. Clarke Hunter, c.r., et Michele E. Annich, pour les intimés.
E. Ria Tzimas, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Sylvain Leboeuf et Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Stanley H. Rutwind, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Jack R. London, c.r., et Bryan P. Schwartz, pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations.
W. Tibor Osvath, pour les intervenantes la bande indienne de Saddle Lake et la bande indienne de Stoney.
Joseph Eliot Magnet et William Major, pour l’intervenante la Première Nation du Lac Seul.
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Introduction 1
II. Les faits 4
III. Les questions en litige 20
IV. Les décisions antérieures 23
A. Cour fédérale 23
B. Cour d’appel fédérale 30
(1) Le juge en chef Richard et la juge Sharlow 30
(2) Le juge Sexton 38
V. Analyse 44
A. La source des obligations fiduciales de la Couronne 44
B. Le Traité no 6 49
C. Les actes de cession de 1946 68
D. Le cadre législatif 80
(1) La Loi sur le pétrole et le gaz des terres 82
indiennes
(2) La Loi sur la gestion des finances 89
publiques
(3) La Loi sur les Indiens 99
a) L’alinéa 64(1) k) 105
b) Autres dispositions relatives à 110
l’administration de l’argent
c) Les modifications de 1951 112
(4) Le paragraphe 21(1) de la Loi sur la gestion 120
des finances publiques
E. Obligations fiduciales de la Couronne envers 124
les bandes
F. Détermination de l’obligation de la Couronne de faire 132
fructifier l’argent des bandes
(1) Taux fixe 133
(2) Rendement des bons du Trésor à court terme 134
(3) Rendement d’un portefeuille diversifié 135
(4) Taux variable fondé sur le rendement 137
des obligations à long terme du gouvernement
(5) Portefeuille échelonné d’obligations 141
(6) Conclusion concernant la formule retenue 147
par la Couronne
G. Transfert de sommes d’argent aux bandes 150
(1) La nation de Samson 153
(2) La nation d’Ermineskin 171
H. Enrichissement sans cause 182
I. Paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des 185
droits et libertés
VI. Conclusion 203
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Rothstein —
I. Introduction
[1] Les deux présents pourvois ont été entendus simultanément et marquent le point culminant d’un très long processus, dont un procès conjoint qui a duré plusieurs années. Le présent jugement ne porte que sur certaines des questions examinées en première instance.
[2] Les appelants prétendent que les obligations fiduciales (« fiduciary ») de la Couronne exigeaient qu’elle investisse de façon prudente, à savoir dans un portefeuille diversifié, les redevances pétrolières et gazières touchées en leur nom. La Couronne les a plutôt versées au Trésor, portant au crédit des appelants un intérêt calculé selon le rendement sur le marché des obligations à long terme du gouvernement. Les appelants soutiennent que depuis 1972, le refus ou l’omission de la Couronne d’investir leurs redevances les prive de centaines de millions de dollars.
[3] La Cour fédérale a débouté les appelants, et les juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale ont rejeté leurs appels. Pour les motifs exposés ci‑après, je suis également d’avis de rejeter les deux pourvois.
II. Les faits
[4] Dans le pourvoi Ermineskin, les appelants sont le chef John Ermineskin et les conseillers de la bande et nation indiennes d’Ermineskin (« nation d’Ermineskin »), en leur nom et en celui des autres membres de la nation d’Ermineskin. Dans le pourvoi Samson, les appelants sont la bande et nation indiennes de Samson (« nation de Samson ») et le chef Victor Buffalo, en son nom et en celui des autres membres de la nation de Samson.
[5] Chacune des nations d’Ermineskin et de Samson est une « bande » au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 2 , et ce terme est employé dans les présents motifs pour les désigner. Chacune constitue également une « bande » bénéficiant du Traité no 6 conclu en 1876. L’expression les « bandes » désigne collectivement tous les appelants.
[6] Dans les deux pourvois, les intimés sont Sa Majesté la Reine du chef du Canada, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le ministre des Finances (collectivement, la « Couronne »). Affaires indiennes et du Nord Canada est le « titre d’usage » du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (« MAINC »). J’emploie l’acronyme du nom légal — MAINC — dans les présents motifs.
[7] Vu le grand nombre de prétentions, les actions des nations d’Ermineskin et de Samson ont été divisées en plusieurs parties. L’instruction ayant mené aux présents pourvois a porté sur les deux premières, celle des « données générales et historiques », à savoir les éléments de preuve historique et contextuelle relatifs aux prétentions précises formulées dans les autres parties, et celle de l’« administration de l’argent » relative aux allégations de manquement de la Couronne à ses obligations à l’égard de sommes d’argent détenues en fiducie pour les bandes. Les questions qui font l’objet du présent pourvoi ont trait à la « phase de l’administration de l’argent ».
[8] Les sommes détenues en fiducie pour les bandes se composent principalement des redevances tirées de l’exploitation des ressources pétrolières et gazières découvertes dans le sous‑sol des réserves de Samson et de Pigeon Lake, en Alberta. La réserve de Samson a été établie en 1889 conformément au Traité no 6 pour la nation de Samson, et celle de Pigeon Lake en 1896 conformément au Traité no 6 pour quatre bandes (souvent appelées « les quatre bandes »), dont les nations de Samson et d’Ermineskin. La réserve appartenant en propre à la nation d’Ermineskin n’a pas produit de redevances.
[9] Le Traité no 6 et la Loi sur les Indiens exigeaient la cession par les bandes de leurs droits sur les ressources pétrolières et gazières se trouvant dans le sous‑sol de leurs réserves afin que la Couronne puisse conclure avec des tiers les accords voulus pour l’exploitation des ressources. Des actes de cession aux dispositions identiques ont été signés en 1946 (« actes de cession ») par les quatre bandes pour la réserve de Pigeon Lake et par la nation de Samson pour la réserve de Samson, et la Couronne a accepté les cessions.
[10] Le régime législatif applicable à la gestion de l’argent des Indiens, auquel sont assimilées les redevances pétrolières et gazières visées en l’espèce, comprend la Loi sur les Indiens , la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11 (« LGFP »), et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes, L.R.C. 1985, ch. I‑7 (« LPGTI »). Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont reproduites en annexe.
[11] Dans la Loi sur les Indiens , l’argent des Indiens appartient soit au « compte en capital », soit au « compte de revenu », lesquels sont tenus séparément par la Couronne. Il existe pour chacune des quatre bandes, dont la nation de Samson et celle d’Ermineskin, un compte en capital et un compte de revenu distincts.
[12] Les redevances — qui appartiennent au « compte en capital » — ont été versées au Trésor au crédit du receveur général du Canada conformément à la LGFP . La Couronne a payé à leur égard un intérêt dont le taux a été fixé par un décret pris en application du par. 61(2) de la Loi sur les Indiens .
[13] En 1859, le taux d’intérêt sur l’argent des Indiens a été fixé par la province du Canada à 6 p. 100. En 1861, un décret a abaissé ce taux à 5 p. 100 pour les nouvelles sommes touchées, mais maintenu le taux de 6 p. 100 pour l’argent que détenait déjà la Couronne du chef de la Province puis, après la Confédération de 1867, la Couronne du chef du Dominion du Canada. Entre 1861 et 1969, le taux a été modifié à l’occasion, se situant entre 3 et 5 p. 100, bien qu’il semble que le taux de 6 p. 100 soit demeuré applicable aux sommes détenues en fiducie avant 1861.
[14] En 1969, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a proposé — et la Couronne a accepté — de lier le taux d’intérêt au rendement sur le marché des obligations du gouvernement d’une durée de 10 ans ou plus (la « formule applicable à l’argent des Indiens ») et de ne plus maintenir à 6 p. 100 le taux d’intérêt consenti sur les sommes détenues avant 1861. Dès lors, le taux a donc varié au gré des fluctuations du rendement sur le marché des obligations à long terme du gouvernement.
[15] À la fin des années 1970 et au début des années 1980, la Couronne et les dirigeants de différentes bandes, dont celles de Samson et d’Ermineskin, ont eu des discussions par suite, notamment, d’une inversion où, pendant une brève période, le rendement sur le marché des investissements à court terme a dépassé celui des investissements à long terme. La situation s’est rétablie, mais un nouveau décret a été adopté en 1981.
[16] Le nouveau décret prévoyait que l’intérêt serait calculé selon la moyenne trimestrielle des rendements sur le marché des obligations du gouvernement du Canada d’une durée de 10 ans ou plus publiés chaque mercredi par la Banque du Canada. Les discussions entre la Couronne et les bandes ont également mené à l’adoption d’un mode de calcul consistant à créditer les intérêts semestriellement plutôt qu’annuellement. Depuis avril 1980, les intérêts sont crédités tous les six mois au taux fixé conformément au décret de 1981.
[17] La déclaration de la nation de Samson a été déposée en 1989, celle de la nation d’Ermineskin, en 1992.
[18] Le 1er février 2006, en application d’une ordonnance rendue par le juge de première instance le 22 décembre 2005, les sommes d’argent au compte en capital de la nation de Samson ont été transférées du Trésor à la fiducie patrimoniale Kisoniyaminaw.
[19] Dans la présente affaire, les sommes en cause sont très importantes. Au procès, les bandes ont présenté des éléments de preuve sur les sommes supplémentaires estimatives qu’elles auraient pu toucher, suivant leur thèse, si leurs redevances avaient été investies sur le marché au lieu de rapporter de l’intérêt selon la formule applicable à l’argent des Indiens. Ce manque à gagner se situerait approximativement entre 239 millions et 1,53 milliard de dollars pour la nation de Samson, et entre 156 et 217 millions de dollars pour la nation d’Ermineskin.
III. Les questions en litige
[20] La principale question en litige dans les présents pourvois est celle de savoir s’il incombait à la Couronne, en tant que fiducial, d’investir les redevances pétrolières et gazières qu’elle détenait pour le compte des bandes. À défaut d’une telle obligation, il faut alors déterminer si, par la manière dont elle a fixé et payé l’intérêt sur les redevances, la Couronne a manqué à ses obligations fiduciales en payant l’intérêt sur les redevances et en fixant le taux de cet intérêt.
[21] Les bandes font également valoir que la Couronne a manqué à ses obligations à leur égard parce que, en qualité de fiducial, elle s’est trouvée en conflit d’intérêts en « empruntant » les redevances sans permission, et qu’il y a eu enrichissement sans cause du fait de cet « emprunt ».
[22] Les appelants soutiennent par ailleurs que si les art. 61 à 68 de la Loi sur les Indiens empêchent la Couronne d’investir les redevances, ces dispositions portent atteinte à leur droit à l’égalité garanti à l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés .
IV. Les décisions antérieures
A. Cour fédérale
[23] En première instance, le juge Teitelbaum a rejeté les actions des nations de Samson et d’Ermineskin contre la Couronne : 2005 CF 1622, [2005] A.C.F. no 1991 (QL), et 2005 CF 1623, [2005] A.C.F. no 1992 (QL).
[24] Le juge Teitelbaum relève que la Couronne a reconnu son rôle de fiduciaire à l’égard des redevances, mais il ajoute qu’il aurait conclu à son existence même sans cet aveu.
[25] Il ne convient pas avec les bandes que la fiducie découle soit des relations historiques entre la Couronne et les peuples autochtones, soit du Traité no 6. Le texte des actes de cession suffit à établir une fiducie; il offre la certitude voulue quant à l’intention, à la matière et à l’objet, et il renvoie explicitement à une fiducie.
[26] Le juge Teitelbaum statue que la loi éclaire les obligations fiduciaires de la Couronne et qu’elle n’autorise pas cette dernière à investir les redevances. Même si, en qualité de fiduciaire, il incombe à la Couronne d’investir l’argent selon la norme du « soin et [de] l’habileté raisonnables d’un bon père de famille » (motifs Samson, par. 670, motifs Ermineskin, par. 278), la Couronne s’est acquittée de cette obligation en payant de l’intérêt conformément au par. 61(2) de la Loi sur les Indiens .
[27] En ce qui concerne la question de savoir si les dispositions de la Loi sur les Indiens portent atteinte aux droits des bandes garantis au par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ou si elles sont incompatibles avec eux, le juge Teitelbaum conclut que la nation de Samson n’a pas établi l’existence de droits ancestraux ou issus de traités relativement à l’autonomie gouvernementale ou à l’argent des Indiens. La nation d’Ermineskin n’a pas revendiqué l’autonomie gouvernementale, mais elle a fait valoir que la loi était inconstitutionnelle si elle avait pour effet de la priver de ses droits à titre de bénéficiaire. Cependant, le juge de première instance statue que la fiducie a pour origine les actes de cession, de sorte que les droits des bandes ne sont pas issus de traités.
[28] Le juge Teitelbaum statue en outre que les bandes ne sont pas visées par le mot « tous » employé au par. 15(1) de la Charte et qu’elles n’ont donc pas qualité pour faire valoir un droit garanti par cette disposition.
[29] Enfin, il conclut que la Couronne ne s’est pas enrichie par l’« emprunt » de l’argent des bandes et que s’il y avait eu enrichissement de sa part, il aurait été justifié par le régime législatif.
B. Cour d’appel fédérale
(1) Le juge en chef Richard et la juge Sharlow
[30] Le juge en chef Richard et la juge Sharlow rejettent les appels des nations de Samson et d’Ermineskin : 2006 CAF 415, [2007] 3 R.C.F. 245. Ils estiment qu’en raison de l’application simultanée de la Loi sur les Indiens et de la LGFP , les obligations fiduciaires de la Couronne vis‑à‑vis des redevances diffèrent fondamentalement de celles d’un fiduciaire de common law. Si le législateur avait voulu que la Couronne soit tenue d’investir, il aurait adopté le texte législatif voulu pour lui conférer ce pouvoir. Les nations de Samson et d’Ermineskin ayant reconnu l’absence de consentement de leurs conseils de bande respectifs à l’investissement de l’argent du compte en capital, les juges majoritaires estiment que la Couronne n’aurait pu, de toute façon, investir l’argent au profit des bandes.
[31] Ils affirment que la Couronne est fiduciaire des redevances parce que c’est « ce qui est énoncé à l’article 4 de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes » et que « s’il y avait eu le moindre doute au sujet de l’existence d’une fiducie, ce doute n’aurait pu subsister après l’édiction de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes » (par. 109). Ils ajoutent que même si cette loi n’avait pas été adoptée, la Couronne aurait été fiduciaire par l’effet du Traité no 6 et de la Loi sur les Indiens .
[32] Ils estiment que si les bandes lui demandaient de leur verser l’argent du compte en capital pour qu’elles l’investissent elles‑mêmes, la Couronne pouvait raisonnablement exiger un plan d’investissement la convainquant que la dépense serait à l’avantage des bandes comme le veut l’al. 64(1) k) de la Loi sur les Indiens . La Couronne n’était pas tenue de proposer un plan d’investissement aux bandes. L’intention du législateur était de laisser aux bandes le soin de décider de l’utilisation de l’argent du compte en capital, et ces dernières sont généralement plus en mesure que la Couronne de déterminer les dépenses nécessaires.
[33] De l’avis des juges majoritaires, la décision du gouverneur en conseil relative au taux d’intérêt et à la formule applicable à l’argent des Indiens doit être considérée au regard de la norme de la décision raisonnable. De nature essentiellement discrétionnaire, elle résulte cependant de l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans un contexte où la Couronne s’acquitte d’une obligation fiduciaire et engage son honneur. Elle est confirmée lorsqu’elle se fonde sur des éléments rationnels et non hors de propos et qu’elle se situe à l’intérieur de la « marge de manœuvre prévue par le texte législatif qui accorde le pouvoir discrétionnaire » (par. 167). Les motifs du juge de première instance sont brefs sur ce point, mais « suffisamment d’éléments de preuve étaya[ie]nt [s]a conclusion [. . .] selon laquelle les taux d’intérêt étaient raisonnables » (par. 168). De plus, chaque fois que les bandes l’ont demandé, la Couronne les a consultées convenablement pour la fixation du taux.
[34] Les juges majoritaires rejettent la thèse des bandes fondées sur le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Selon eux, l’abrogation en 1951 des dispositions leur conférant le pouvoir d’investir les redevances ne les a pas privées de leurs droits issus du Traité no 6 et n’a pas porté atteinte à ceux‑ci. Ils concluent que la Couronne n’a jamais promis de conserver intact le pouvoir d’investissement prévu dans la Loi sur les Indiens .
[35] Ils écartent les prétentions des bandes fondées sur le par. 15(1) de la Charte . Ils concluent que même si chacun des membres de la bande avait qualité pour agir, ils n’auraient aucun droit à faire valoir, car sa demande toucherait la gestion d’un bien de la bande, et non un droit personnel. Même si les allégations sont formulées dans le cadre de recours collectifs, il ne s’agit pas pour autant de demandes individuelles.
[36] Les allégations d’enrichissement sans cause et de conflit d’intérêts sont rejetées. Suivant les faits é