Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine

Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1975-03-26
Recueil
[1976] 1 RCS 477
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Beetz, Jean
En appel de
Manitoba
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477
Date: 1975-03-26
Interprovincial Co-operatives Limited (Défenderesse) Appelante;
et
Dryden Chemicals Limited (Défenderesse) Appelante;
et
Sa Majesté La Reine du chef de la province du Manitoba (Demanderesse) Intimée.
1974: les 8, 11 et 12 mars; 1975: le 26 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU MANITOBA
Droit constitutionnel—Polluant déversé dans des rivières de la Saskatchewan et de l’Ontario et charrié dans les eaux manitobaines—Dommages aux pêcheries du Manitoba—The Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32 (Statuts revisés mis à jour F100)—La loi outrepasse-t-elle les pouvoirs de la Législature du Manitoba?
Dans une action intentée par l’intimée, à titre de subrogée de 1,590 personnes qui ont reçu une aide financière du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32, on allègue que les appelantes ont causé des dommages aux pêcheries du Manitoba en permettant que leurs usines de chlore et de soude caustique, situées respectivement en Saskatchewan et en Ontario, déversent du mercure qui a été charrié au Manitoba par l’écoulement naturel des rivières dans lequel le déversement s’est effectué.
En plus de la common law, le Manitoba a invoqué le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, selon lequel le Manitoba peut recouvrer à titre de dommages-intérêts pour le préjudice causé par la pollution, le plus élevé des montants suivants: le montant des prestations versées aux pêcheurs ou le montant de la perte réelle (art. 3(3)). La loi crée une responsabilité à l’encontre de toute personne qui a déversé un polluant soit «dans les eaux de la province ou dans toutes autres eaux qui charrient le polluant dans les eaux de la province» (act. 4(1)). Il est également prévu que ne sera pas considérée comme excuse légitime «la preuve qu’un déversement du polluant a été autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué, si cet organisme n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries» (art. 4(2)). Sur une requête en radiation des allégations se référant à la Loi, le juge Matas a décidé que celle-ci allait au-delà des pouvoirs de la Législature du Manitoba. En appel, la majorité de la Cour d’appel a maintenu la validité de la Loi. Les compagnies défenderesses ont interjeté appel de cet arrêt à cette Cour.
Arrêt: (Le juge an chef Laskin et les juges Judson et Spence étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Martland, Pigeon et Beetz: Une province, à titre de propriétaire des pêcheries de l’intérieur situées dans son territoire, a le droit de légiférer en vue de protéger ses biens. Toutefois, à l’égard de dommages causés par des actes posés à l’extérieur de son territoire, on ne peut les traiter comme une matière relevant de son pouvoir législatif lorsque ces actes sont posés dans une autre province, pas plus que lorsqu’ils le sont dans un autre pays. Bien que les actes délictuels ne puissent se justifier par ou en vertu de la loi adoptée dans la province ou l’état où les usines sont exploitées, de la même façon, le Manitoba est limité aux recours qui découlent de la common law ou des lois fédérales.
Les actes des appelantes sont nécessairement de portée interprovinciale et par conséquent ils constituent des matières relevant de l’autorité exclusive du Parlement conformément à la doctrine du pouvoir résiduaire sur les matières de domaine interprovincial non spécifiquement attribuées soit au pouvoir fédéral soit au pouvoir provincial par l’A.A.N.B., 1867. Par conséquent, les provinces de l’Ontario et de la Saskatchewan n’avaient pas le pouvoir d’autoriser les actes de pollution des appelantes.
Il s’ensuit que la loi en question outrepasse les pouvoirs de la province puisqu’elle concerne le domaine exclusivement fédéral de la pollution des rivières interprovinciales.
Arrêts mentionnés: Cowen c. Le Procurer général de la Colombie-Britannique, [1941] R.C.S. 321; Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283; Le Procureur général de l’Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137; Board of Trustees of Lethbridge Irrigation District v. Independent Order of Foresters, [1940] A.C. 513; A. G. Alta. v. A. G. Canada, [1943] A.C. 356; Le Roi c. National Trust Co., [1933] R.C.S. 670; K.V.P. Co. c. McKie, [1949] R.C.S. 698; C.A.P.A.C. c. International Good Music, Inc., [1963] R.C.S. 136; British Coal Corp. v. The King, [1935] A.C. 500; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, conf. 5 App. Cas. 115; Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; Burns Foods Ltd. c. Le Procureur général du Manitoba, [1975] 1 R.C.S. 494; Campbell-Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207; The «Atlantic Star», [1974] A.C. 436; La Banque de Montréal, la Banque Royale du Canada et C.F.I. Operating Co. c. Metropolitan Investigation & Security (Canada) Ltd., [1975] 2 R.C.S. 546; Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., [1975] 1 R.C.S. 393; Ross c. Le Régistraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5.
Le juge Ritchie: La prétention des appelantes que la loi attaquée est ultra vires parce qu’elle empiète sur la compétence exclusive du Parlement en vertu de l’art. 91(27) de l’A.A.N.B., 1867 (le droit criminel) ne peut être maintenue et la loi n’entre pas en conflit avec les lois fédérales touchant le contrôle de la pollution des rivières interprovinciales. Les provinces, au moyen de lois traitant exclusivement des effets de la pollution, exercent un pouvoir de surveillance dans leurs limites territoriales tandis que les lois relatives au contrôle de la pollution des rivières interprovinciales relèvent clairement de l’autorité législative exclusive du Parlement en vertu de l’art. 91(12) de l’A.A.N.B., 1867.
Toutefois la législature provinciale, en adoptant l’art. 4(2), a voulu rendre nul l’effet de la permission dûment accordée par l’organisme de contrôle d’un autre ressort. En ce faisant, elle avait l’intention de légiférer à l’égard des actes et des droits des appelantes à l’extérieur des limites territoriales de la province du Manitoba de sorte que la loi concernant une disposition en ce sens ne s’applique pas aux appelantes.
Arrêts mentionnés: R. c. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52; A.G. Canada v. A.G. Ont., [1898] A.C. 700; Carr v. Fracis Times &. Co, [1902] A.C. 176; Walpole v. Canadian Northern Railway Co., [1923] A.C. 113; McMillan v. Canadian Northern Railway Co., [1923] A.C. 120; Canadian National Steamships Co. c. Watson, [1939] R.C.S. 11; McLean c. Pettigrew, [1945] R.C.S. 62; C.A.P.A.C. c. International Good Music, Inc., [1963] R.C.S. 136; Jenner v. Sun Oil Co., [1952] O.R. 240; Phillips v. Eyre (1870), L.R. 6 Q.B. 1; Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283; Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., [1975] 1 R.C.S. 393.
Le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence, dissidents: Il n’y a rien dans la loi contestée du Manitoba qui empiète sur l’autorité législative fédérale relative aux pêcheries. Le pouvoir fédéral sur les pêcheries ne s’étend pas à la protection des droits privés ou provinciaux dans les pêcheries par la voie de recours en dommages-intérêts ou de redressements accessoires pour atteinte à ces droits. Il vise plutôt la protection et la conservation des pêcheries, à titre de richesse pour le public, et le contrôle et la réglementation de leur exploitation abusive ou nuisible, quel qu’en soit le propriétaire, et même la suppression de l’exercice du droit par le propriétaire. On ne peut accepter que la loi dénie aux appelantes quelque droit qu’elles ont acquis en Saskatchewan ou en Ontario à l’égard de l’exploitation dans ces deux provinces de leur usine respective de chlore et de soude caustique. La prétention des appelantes quant à l’invalidité constitutionnelle fondée sur la privation ou la dépossession d’un «droit» qui existe à l’extérieur du Manitoba, procède d’un malentendu. Ce que les appelantes réclament est une immunité au Manitoba, fondée sur un permis accordé à l’extérieur. Le permis n’a pas été accordé à l’encontre de l’intimée en l’espèce ou à l’encontre d’aucun des pêcheurs subrogeants et il n’aurait pu l’être. En édictant l’art. 4(2), le Manitoba a simplement pris soin d’exclure toute prétention possible qu’un permis accordé dans une autre province puisse fournir un moyen de défense à l’encontre de la responsabilité résultant de dommages causés à un bien manitobain.
Arrêts mentionnés: Procureur général de l’Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137; C.P.R. v. Parent, [1917] A.C. 195; Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283; R. c. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52; A.G. Canada v. A.G. Ont., [1898] A.C. 700; R. c. National Trust Co., [1933] R.C.S. 670; Phillips v. Eyre (1870), L.R. 6 Q.B. 1; Chaplin v. Boys, [1971] A.C. 356; Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., [1975] 1 R.C.S. 393; Desharnais v. C.P.R., [1942] 4 D.L.R. 605; Ottawa Valley Power Co. v. Hydro-Electric Power Commission of Ontario, [1937] O.R. 265; Beauharnois Light, Heat and Power Co. v. Hydro-Electric Power Commission of Ontario, [1937] O.R. 796; Crédit Fonder Franco-Canadien v. Ross, [1937] 3 D.L.R. 365.
POURVOIS à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba[1], accueillant un appel d’un jugement du juge Matas. Pourvois accueillis, le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence étant dissidents.
D.E. Gauley, c.r., et P. Foley, pour la défenderesse, appelante, Interprovincial Co-operatives Ltd.
A.K. Twaddle, c.r., et E.W. Olson, pour la défenderesse, appelante, Dryden Chemicals Ltd.
D.W. Moylan, c.r., pour Sa Majesté la Reine, demanderesse, intimée.
T.B. Smith, c.r., pour le Procureur général du Canada. D.W. Mundell, c.r., pour le Procureur général de l’Ontario.
R. Langlois et C.H. Blondeau, pour le Procureur général du Québec.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson et Spence a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—Les présents pourvois de Interprovincial Co-operatives Limited et Dryden Chemicals Limited ont été autorisés par cette Cour. Ils soulèvent des questions d’ordre constitutionnel qui, conformément aux avis à signifier au Procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces, ont été formulées de la façon suivante:
1. Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act outrepasse-t-il les pouvoirs de la Législature de la province du Manitoba au motif qu’il s’agit d’une loi relative aux «pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur» donc de la compétence exclusive du Parlement du Canada aux termes de l’art. 91(12) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique ou est-il pour quelque autre raison hors de la compétence de la Législature du Manitoba?
2a) Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act outrepasse-t-il les pouvoirs de la Législature de la province du Manitoba au motif que ses dispositions ne sont pas (soit expressément soit implicitement) restreintes dans leur application à la propriété et aux droits civils dans la province et ne visent pas exclusivement des matières de nature purement locale ou privée dans la province? Ou, subsidiairement;
2b) Les dispositions du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act sont-elles inapplicables dans la mesure où elles visent à réglementer des actes posés par les appelantes, Interprovincial Co-operatives Limited et Dryden Chemicals Limited, à l’extérieur de la province du Manitoba, pour le motif que les pouvoirs de la Législature de la province du Manitoba et, par conséquent, l’application du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, se limitent à la réglementation d’actes posés à l’intérieur de la province?
Le Procureur général du Canada, le Procureur général de l’Ontario et le Procureur général du Québec sont intervenus. Tous ont produit des factums et, par leurs avocats, ils ont appuyé la position de l’intimé, le Procureur général du Manitoba, qui a institué, au nom de Sa Majesté du chef de la province du Manitoba, les procédures à l’origine des présents pourvois.
Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32, en vigueur depuis le 1er juin 1970, est directement à la source du litige. Sa Majesté du chef de la province du Manitoba a intenté une action le 10 décembre 1970 contre les deux défenderesses, ci-après appelées Ipco et Dryden, les poursuivant à titre de subrogée, par la Loi, de 1,590 personnes qui ont reçu en vertu de la Loi, une aide financière dont le montant total s’est élevé à $2,000,000 environ. Ces personnes s’étaient auparavant, à divers titres, adonnées à l’industrie de la pêche commerciale au Manitoba. Ipco et Dryden sont toutes deux des compagnies à charte fédérale. Le siège social de la première est au Manitoba, où elle exerce ses activités; quant à la seconde, son siège social est en Ontario et ses activités s’exercent à la fois en Ontario et au Manitoba. Ipco est propriétaire d’une usine de chlore et de soude caustique située en Saskatchewan, près de la rivière South Saskatchewan, et Dryden exploite une usine semblable, en Ontario, près de la rivière Wabigoon. Dans ses procédés industriels, chacune de ces usines emploie du mercure, à la fois à l’état pur sous forme de composés, et d’après la déclaration, Ipco et Dryden ont laissé certaines quantités de mercure s’échapper dans les rivières susnommées qui les ont charriées dans les eaux manitobaines où le mercure a été assimilé par le poisson vivant dans les pêcheries de la demanderesse. En raison de cette assimilation, a-t-il en outre été allégué, le poisson est devenu impropre à la consommation et au commerce de sorte que l’organisme de contrôle établi en vertu du Règlement de pêche du Manitoba, un règlement fédéral, a refusé de permettre la pêche commerciale, ce qui a entraîné des pertes pour la demanderesse et ses subrogeants.
On allègue qu’Ipco et Dryden ont fait preuve de négligence et ont posé des actes de «nuisance» et de «trespass», au sens de la common law; on trouve, en outre, aux par. 13 à 20 de la déclaration les allégations qui sont au cœur même du présent litige. Ipco et Dryden ont chacune présenté une requête en radiation des par. 13 à 18 inclusive- ment, ainsi que des mots [TRADUCTION] «et aux subrogeants, décrits aux présentes» dans le par. 19, de même que de l’al. d) du par. 20, pour le motif qu’ils ne font voir aucune cause raisonnable d’action en alléguant un acte repréhensible en vertu d’une loi, Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, qui est soit ultra vires soit inapplicable aux défenderesses.
Aux fins de la requête, les faits énoncés aux paragraphes attaqués sont présumés vrais. Il convient de reproduire non seulement les paragraphes attaqués mais l’ensemble des par. 13 à 20 inclusivement. En voici le texte:
[TRADUCTION] 13. Conformément à l’art. 2 du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, S.M. 1970 c. 32 (ci-après appelé l’Assistance Act), le Ministre désigné à ladite loi a, depuis le 1er juin 1970, versé des prestations s’élevant à environ $2,000,000 à 1,590 personnes à cette date ou s’étant adonnées auparavant, à divers titres, à l’industrie de la pêche commerciale au Manitoba. De l’avis du Ministre, ces prestataires ont subi ou vont subir une perte pécuniaire par suite de l’interdiction de pêcher dans les eaux manitobaines en raison de la contamination du poisson attribuable, en tout ou en partie, à la pollution de ces eaux par le déversement de mercure survenu à l’occasion des activités respectives, décrites ci-dessus, de Interprovincial et de Dryden Chemicals.
14. Conformément au par. (1) de l’art. 3 de l’Assistance Act, la demanderesse a reçu de chacune des 1,590 personnes mentionnées au par. (13) (ci-après appelées les subrogeants) une subrogation écrite dans son droit d’intenter des poursuites contre qui que ce soit, y compris les défenderesses, pour ses pertes subies en 1970 et causées par la pollution susdite des eaux manitobaines.
15. Les subrogeants comprennent toute personne qui:—
a) au cours des années 1968 et/ou 1969, s’adonnait, durant les saisons d’eaux libres à l’industrie de la pêche commerciale dans les eaux manitobaines, soit à titre d’exploitant soit à titre d’employé, sur un bateau pour la pêche au corégone ou sur un bateau ou esquif muni d’une trappe en filet, et qui devait s’y adonner durant les saisons d’eaux libres en 1970; ou
b) avait un droit dans un bateau pour la pêche au corégone ou un bateau ou un esquif muni d’une trappe en filet, à titre de propriétaire, d’acheteur en vertu d’une promesse de vente ou de locataire aux termes d’un bail avec option d’achat, si ce bateau ou cet esquif a servi au cours de l’année 1969 et devait servir au cours de l’année 1970, dans les eaux manitobaines, durant les saisons d’eaux libres; ou c) au cours de l’année 1969, à l’égard des eaux manitobairies, a agi comme agent de station de l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce, et ses employés y travaillant à la préparation du poisson ou y exerçant des fonctions similaires.
16. Chacun des subrogeants avait un droit suffisant à la pêcherie décrite au par. 1 et en dépendait suffisamment, pour gagner sa vie, pour tomber dans la catégorie de personnes envers lesquelles Interprovincial et Dryden Chemicals avaient une obligation de soin raisonnable, tel qu’allégué aux par. 10 et 11, et pour avoir droit à une indemnité par suite de la violation de cette obligation de même que pour la «nuisance» et le «trespass» allégués au par. 12.
17. Chacun des subrogeants a subi un préjudice financier supérieur aux prestations qu’il a touchées et dont il est question au paragraphe 13; la demanderesse demande l’autorisation de fournir au procès les détails des dommages subis.
18. La demanderesse a subi et subira des frais, des dépenses et un manque à gagner sous les rubriques énumérées ci-dessous. Rien de cela ne se serait produit ou ne se produirait si Interprovincial et Dryden Chemicals avaient l’une et l’autre construit et exploité leurs usines de façon à empêcher les fuites de mercure et de composés de mercure:—
Frais et dépenses en 1970
a) Contrôle des quantités de mercure dans les eaux mànitobaines, les sédiments, les organismes aquatiques et le poisson;
b) Application du programme de paiement de prestations autorisé par l’art. 2 du Assistance Act;
c) Diffusion d’informations par les media et autrement, sur l’existence de la pollution par le mercure et le risque que celle-ci comporte pour la santé; et
d) Recyclage des personnes qui avaient jusque-là œuvré dans l’industrie de la pêche commerciale dans les eaux mànitobaines et qui ont dû mettre fin à leurs activités en raison de la disparition de cette industrie par suite de la contamination ci-dessus décrite du poisson dans ces eaux;
Manque à gagner en 1970
a) Réduction du nombre de permis de pêche commerciale et de pêche à la ligne délivrés et, par suite, perte des droits de permis s’élevant à la somme totale de $61,109.03, plus ou moins;
b) Réduction du nombre des touristes venus pratiquer la pêche à la ligne au Manitoba et, par suite, perte d’impôt sur les revenus et d’autres taxes de consommation. 19. A l’égard des fuites de mercure, mentionnées au par. 6 et des dépôts de cette substance dans le lit de la rivière, mentionnés au par. 7, la demanderesse craint qu’à défaut de prendre rapidement des mesures pour faire cesser ces fuites et pour enlever ou neutraliser de façon permanente les dépôts, les eaux manitobaines restent polluées et le poisson qui s’y trouve reste contaminé pour longtemps à venir, ce qui entraînera des pertes pour la demanderesse et les subrogeants susdits.
20. Par conséquent, la demanderesse demande contre les défenderesses, solidairement, ce qui suit:—
a) Une injonction visant à empêcher chacune des défenderesses de continuer à déverser du mercure ou des composés de mercure de leur usine respective de chlore et de soude caustique dans les deux rivières susdites respectivement ou dans tout autre cours d’eau se jetant dans les eaux manitobaines ou communiquant avec elles directement ou indirectement;
b) une ordonnance visant à obliger chacune des défenderesses à enlever ou à neutraliser de façon permanente les dépôts de mercure dans le lit des rivières mentionnées au par. 7;
c) au lieu du redressement réclamé à l’al. b) ci-dessus, des dommages-intérêts d’un montant suffisant pour que la demanderesse puisse elle-même enlever ou neutraliser de façon permanente lesdits dépôts de mercure;
d) le paiement de la somme de deux millions de dollars, plus ou moins, mentionnée au par. 13;
e) le paiement d’une somme égale à l’excédent mentionné au par. 17;
f) le paiement d’une somme suffisante pour compenser les frais et dépenses ainsi que le manque à gagner mentionnés au par. 18;
g) l’intérêt au taux légal sur toutes les sommes d’argent ici réclamées;
h) toute autre forme de redressement ou tout redressement supplémentaire que le tribunal jugera équitable; i) les dépens.
Pour bien comprendre les prétentions des parties et des intervenants, il faut examiner les quatre premiers articles de la loi manitobaine attaquée. Elle en comprend huit dont les quatre derniers, traitent du pouvoir de conclure des ententes avec le gouvernement fédéral, des frais d’application de la loi, de sa désignation dans les Statuts revisés mis à jour du Manitoba et de sa date d’entrée en vigueur. Quant aux quatre premiers articles, en voici la teneur: [TRADUCTION] Définitions
1. Dans la présente loi,
a) «polluant» désigne toute substance gazeuse, liquide ou solide
(i) qui est étrangère aux éléments naturels composant Peau ou qui s’y trouve à dose supérieure à la normale; ou
(ii) qui porte atteinte à la qualité naturelle, physique, chimique ou biologique de l’eau;
et qui est, ou peut être, préjudiciable à la santé d’une personne ou préjudiciable ou nuisible aux biens ou à la vie végétale et animale;
b) «Ministre» désigne le membre du Conseil exécutif chargé par le lieutenant-gouverneur en conseil de l’application de la présente loi.
Autorisation de faire des paiements.
2. Le Ministre peut faire, sous forme de prêt ou autrement, et selon les modalités qu’il estime convenables, les paiements qu’il juge équitables à toute personne qui s’adonne ou qui s’est adonné dans le passé, à quelque titre que ce soit, à l’industrie de la pêche commerciale et qui, de l’avis du Ministre, a subi ou subira un préjudice financier par suite de l’interdiction de prendre du poisson dans les eaux de la province en raison de la contamination du poisson attribuable à la pollution de ces eaux.
Subrogation.
3.(1) Le gouvernement peut être subrogé, par écrit, par toute personne à qui un paiement est fait en vertu de l’article 2, dans le droit de cette personne d’instituer une poursuite contre toute personne responsable ou présumément responsable de la pollution des eaux dont il est question à l’article susdit.
Le gouvernement, à titre de subrogé, peut intenter des poursuites en son propre nom.
3.(2) Même si l’objet de la subrogation est un simple droit d’instituer une poursuite en responsabilité civile, même si le subrogeant ne cède son droit de poursuivre qu’à l’égard d’une partie seulement de ses pertes, le gouvernement devient dès la signature de la subrogation consentie en vertu du paragraphe (1), le titulaire absolu du droit d’instituer de poursuite et du recouvrement, et il peut exercer ce droit en son propre nom.
Dommages recouvrables.
3.(3) Dans toute poursuite instituée par Je gouvernement à titre de subrogé en vertu d’une subrogation consentie conformément au paragraphe (1), le gouvernement, une fois la responsabilité du défendeur établie, peut recouvrer de celui-ci, en sus de tout autre montant recouvrable à titre de dommages-intérêts, le plus élevé des montants suivants: le montant du préjudice réel subi par le subrogeant ou de la partie dans laquelle le gouvernement a été subrogé, ou le montant versé au subrogeant par le Ministre en vertu de l’article 2.
Rétrocession par le gouvernement. 3.(4) Le gouvernement peut en tout temps, selon les modalités que le lieutenant-gouverneur en conseil peut approuver, rétrocéder au subrogeant un droit de poursuite cédé au gouvernement en vertu du paragraphe (1).
Faits à prouver et circonstances qui ne constituent pas une défense à l’action.
4.(1) Dans toute poursuite relative à la pollution de l’eau où le gouvernement est demandeur, si la preuve établit au degré de certitude requis en matière civile, que le défendeur a sans excuse légitime, dont la preuve lui incombe, déversé ou permis que soit déversé en provenance des lieux qu’il occupe, quelque polluant, dans les eaux de la province ou dans toutes autres eaux qui charrient le polluant dans les eaux de la province et que par suite du poisson dans ces eaux est devenu malade, est mort ou a été contaminé, devenant ainsi impropre à la consommation humaine ou dangereux pour celle-ci, ou détérioré dans sa valeur marchande, le défendeur est responsable de toutes les pertes financières subies par toute personne dont le préjudice fait l’objet de la poursuite, nonobstant une ou plusieurs des circonstances suivantes:
a) Cette personne n’a en aucun temps eu un droit de propriété dans la pêcherie où vivait le poisson atteint.
b) Un organisme de contrôle a interdit ou refusé la permission de pêcher en ce lieu en raison de la pollution des eaux.
c) D’autres causes ou d’autres personnes ont contribué ou contribuent à la pollution de ces eaux.
d) On ne peut démontrer que le polluant affectant le poisson provient de la quantité de polluant que le défendeur a effectivement déversé ou permis de déverser des lieux qu’il occupe, mais l’effet nocif sur le poisson est compatible avec l’effet que peut avoir la sorte de polluant qui a été la cause totale ou partielle, médiate ou immédiate de l’effet nocif.
Une permission accordée par l’autorité compétente d’un seul ressort n’est pas une excuse légitime.
4.(2) Pour les fins du paragraphe (1), la preuve par le défendeur que le déversement du polluant a été autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué ne constitue pas une excuse légitime, si cet organisme n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries. Lieu d’introduction de l’action.
4.(3) Une action en vertu des dispositions de la présente loi peut-être intentée dans tout district judiciaire.
Le juge Matas (comme il était alors), devant qui la requête en radiation a été débattue en première instance, a conclu dans ses motifs de jugement rendus le 16 juin 1972 que, parce que le par. (2) de l’art. 4 de la Loi attaquée vise à empêcher les défendeurs d’invoquer comme moyen de défense l’autorisation des autorités compétentes de déverser du mercure dans les eaux de la Saskatchewan et de l’Ontario, il porte atteinte aux droits civils des défenderesses à l’extérieur du Manitoba. La Législature du Manitoba n’a pas la compétence de les priver de droits civils extra-territoriaux et par conséquent la Loi ne peut pas s’appliquer aux défenderesses et n’a, contre elles, aucune force exécutoire. Bien que le juge ait accordé la requête pour ce motif, il a rejeté les prétentions des défenderesses que (1) la loi du Manitoba est ultra vires comme ayant rapport au droit criminel ou (2) qu’elle entre en conflit avec quelque loi fédérale interdisant la pollution des eaux poissonneuses ou l’altération de la qualité de l’eau dans la mesure où elle affecte le poisson; mais, puisque selon lui la compétence législative provinciale à l’égard de la pollution en général et du droit de propriété du Manitoba dans les pêcheries n’est pas en litige, il a plutôt conclu que la loi soumise pour examen se justifie en vertu des par. (5), (13) et (16) de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, sauf qu’elle n’a pas de portée à l’extérieur de la province. Il rejeta encore la prétention que, lorsqu’une rivière interprovinciale est en cause, il y a empiètement sur le pouvoir général du Parlement de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada et décida sur cette question qu’il appartient à la province de légiférer sur les effets de la pollution dans ses limites, même à l’égard d’une rivière interprovinciale. De plus, il décida que la province a droit de légiférer en matière de responsabilité civile, sous réserve des restrictions imposées par la constitution, et d’instituer des poursuites dans la province, même si le délit n’est pas considéré comme un préjudice causé à des biens immeubles. Puisque le dommage a été causé au Manitoba où les défenderesses ont des biens, le juge Matas est d’avis que le Manitoba peut légiférer en matière de responsabilité civile sans qu’il soit nécessaire de décider où l’on doit considérer à toutes fins que le fait est survenu: le lieu où l’acte dommageable a pris naissance, ou le lieu où le dommage a été causé.
Le jugement du juge Matas a été infirmé par la Cour d’appel du Manitoba, le juge d’appel Guy étant, de cinq juges, le seul dissident. Le juge Freedman, juge en chef du Manitoba, avec qui le juge Dickson, alors juge d’appel, a été d’accord, a rejeté les prétentions soulevées à l’encontre de la validité de la Loi contestée, prétentions qui avaient aussi été rejetées pas le juge Matas, et il a accepté la conclusion de ce dernier qu’il n’y a aucun conflit avec les lois fédérales relatives à la pollution. Mais il n’a pas partagé l’opinion du juge Matas à l’effet que la Loi du Manitoba violerait les droits civils extra-territoriaux des appelantes ou les empêcherait de les invoquer. Le juge en chef Freedman, a insisté en particulier, sur le par. (2) de l’art. 4 de la Loi du Manitoba dont la portée est assez vaste pour empêcher les appelantes d’invoquer un moyen de défense fondé sur la légalité des activités, même autorisées par un permis, de leurs entreprises respectives en Saskatchewan et en Ontario d’où provient l’eau polluée.
En présumant que Ipco et Dryden détenaient en Saskatchewan et en Ontario des permis pour exploiter leurs entreprises comme elles l’ont fait, même si elles causaient ainsi des dommages aux pêcheries manitobaines, le juge en chef Freedman a étudié sous l’angle des conflits de droit, l’effet des permis détenus par chacune d’elles, sur la question constitutionnelle qui lui était soumise. Ses motifs indiquent qu’il n’est pas facile de trouver la loi applicable quand des dommages ont été causés au Manitoba par l’exercice d’une activité légale selon les lois de la Saskatchewan et de l’Ontario. Pour lui, la réponse est subordonnée à l’endroit où le délit a été commis puisque, du point de vue constitutionnel, si le délit a été commis au Manitoba, c’est la Loi du Manitoba qui s’appliquera. A son avis, la prétention que le délit a été commis au Manitoba est soutenable et on aurait tort d’accorder une requête en radiation de certaines allégations d’une déclaration, si le cas n’est pas parfaitement clair. En résumé, pour le citer textuellement, [TRADUCTION] «[si] l’invalidité constitutionnelle est subordonnée à la conclusion que le délit a été commis à l’extérieur du Manitoba, comme on ne peut en venir à cette conclusion, l’invalidité n’est pas établie».
Le savant juge en chef du Manitoba a conclu que la Loi du Manitoba attaquée vise la protection du droit de la province dans les pêcheries et la réglementation de la responsabilité civile en common law à l’égard du préjudice causé à ces pêcheries. C’est là le caractère véritable de la Loi et elle se justifie en vertu des par. (5), (13), (14) et (16) de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. La validité de la loi ne peut être contestée par ce qu’elle porterait atteinte à des droits prenant naissance à l’extérieur de la province lorsque ces droits doivent être déterminés au Manitoba selon les lois de cette province. Ce qu’a fait le Manitoba a été imputer à des personnes, dans les limites du ressort de ses tribunaux, la responsabilité de dommages causés à des biens situés au Manitoba par des actes qui ont pris naissance à l’extérieur de la province et se justifiaient en Saskatchewan et en Ontario par les permis émis par l’organisme de contrôle approprié. En définitive, la loi du Manitoba ne vise pas l’existence d’un droit à l’extérieur du Manitoba mais plutôt la revendication et l’exercice d’un droit à l’intérieur de la province.
Le juge d’appel Hall, avec qui le juge d’appel Monnin a été d’accord, n’a pas jugé nécessaire de préciser où le délit a été commis. Selon lui, la province a le pouvoir d’attacher, à des actes délictuels, des effets juridiques dans son territoire, que ces actes aient été posés à l’intérieur ou à l’extérieur des limites de la province, au moins lorsque les défenderesses sont présentes dans la province et que leur responsabilité découle de dommages causés au Manitoba à un bien de cette province. Se basant surtout sur les arrêts relatifs à la compétence extra-territoriale du Parlement du Canada, le juge d’appel Hall n’a pas cru qu’il existait quelque restriction territoriale qui empêche une province d’imputer à des personnes présentes au Manitoba la responsabilité d’actes posés à l’extérieur et de déterminer les modalités de dommages intérêts pour les délits commis à l’extérieur de la province lorsqu’il s’agit de la propriété et des droits civils dans la province ou de matières d’une nature locale ou privée dans la province. Dans sa dissidence, le juge d’appel Guy a été d’accord avec le juge Matas sur l’effet de la Loi du Manitoba; ce qui l’invalide c’est qu’elle prive les appelantes de tout moyen de défense possible aux actions intentées contre elles pour la pollution des eaux manitobaines. Le juge d’appel Guy a été d’avis qu’une province ne peut pas, sous prétexte de légiférer en matière de propriété et droits civils dans la province, supprimer les droits civils dont jouissent dans d’autres provinces ou dans d’autres pays les personnes visées. Ce qui est en litige, ce n’est pas la juridiction des tribunaux du Manitoba, mais la portée de la loi manitobaine qui prive les personnes assujetties à ces tribunaux, de droits dont elles jouissaient à l’égard d’actes posés par elles à l’extérieur du Manitoba, et, de fait, les prive de moyens de défense pour des actes posés à l’extérieur du Manitoba lorsque le dommage survient au Manitoba, voire du moyen de défense que le dommage ne résulte pas directement de l’acte posé hors de la province.
J’ai résumé les points de vue des juges du Manitoba en cette affaire pour montrer, sans entrer dans les détails, la diversité des sujets qu’ils ont examinés. Les motifs des tribunaux d’instance inférieure traduisent une préoccupation à l’égard de l’interaction des questions de conflit de lois avec la limite territoriale du pouvoir législatif provincial. Cette question a été traitée, dans un contexte différent de celui de la présente affaire, dans le Procureur général de l’Ontario c. Scott[2], et il en est fait quelque peu mention dans C.P.R. v. Parent[3], une décision du Conseil privé infirmant un arrêt de cette Cour[4]. Mais, pour contester la validité de la Loi manitobaine en raison de sa portée extra-territoriale, les appelantes se sont appuyées surtout sur l’arrêt Royal Bank of Canada v. The King[5], affaire qui a été portée directement de la Division d’appel de l’Alberta au Conseil privé sans passer par cette Cour. Avant de passer à l’examen des arrêts mentionnés ci-dessus et des autres décisions sur la compétence des provinces, si elle existe, d’adopter des lois ayant une portée extra-territoriale, je veux traiter des prétentions d’Ipco et de Dryden sur le prétendu empiètement par le Manitoba sur la compétence législative du gouvernement fédéral concernant «les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur» en vertu de l’art. 91(12) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Il n’y a pas lieu de considérer les autres prétentions des appelantes à l’égard de l’empiètement sur l’autorité législative fédérale, que ce soit en relation avec le droit criminel ou d’autre sujets relevant du pouvoir fédéral; à l’égard de ces prétentions, je suis d’accord avec le juge Matas comme avec la Cour d’appel du Manitoba.
En cette Cour, on n’a contesté la validité d’aucune loi fédérale, ou règlement connexe, traitant soit des pêcheries soit de la qualité de l’eau dans la mesure où elle effecte les pêcheries. Sur ce point, la position des appelantes est que non seulement la Loi manitobaine empiète sur l’autorité législative exclusive du Parlement relative aux pêcheries, mais qu’elle entre aussi en conflit avec la loi fédérale devant laquelle elle doit donc céder (ou, autre argument, la loi fédérale a déjà occupé le champ d’application visé par la Loi manitobaine). L’arrêt de cette Cour dans La Reine c. Robertson[6], est à la source de cette double prétention. Pour la première fois, dans cet arrêt, on a esquissé la distinction entre le pouvoir législatif et les droits de propriété, distinction qui est devenue plus tard un élément essentiel d’interprétation constitutionnelle par suite du jugement du Conseil privé dans Attorney General for Canada v. Attorney General for Ontario[7]. Les appelantes se sont surtout appuyées sur ce qu’a déclaré le juge en chef Ritchie dans La Reine c. Robertson, aux pp. 120-1:
[TRADUCTION] Je suis d’opinion que le pouvoir de légiférer à l’égard des «pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur», envisagé par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique n’a pas rapport à la «propriété et aux droits civils»—c’est-à-dire la propriété du lit des rivières ou des pêcheries, ou les droits des individus à cet égard mais plutôt aux sujets touchant les pêcheries en général, visant leur réglementation, leur protection et leur con- servation, sujets d’intérêt national et général et important pour le public, comme l’interdiction de prendre du poisson en temps inopportun, d’une façon abusive, ou en employant des accessoires destructifs et les lois en vue de l’amélioration et de l’augmentation du rendement des pêcheries; en d’autres mots, toutes les lois générales dont le but est aussi bien l’avantage des propriétaires des pêcheries que du public en général qui s’intéresse aux pêcheries à titre de source de richesse pour le pays ou la province; en d’autres mots, les lois relatives aux pêcheries, comme celles que les législatures locales avaient coutume, avant la Confédération, d’adopter pour la réglementation, la conservation et la protection des pêcheries, lesquelles lois n’ont aucun rapport avec le droit de propriété sur le poisson ou le droit pour la personne qui pêche le poisson de s’approprier le poisson pris, le droit de propriété sur le poisson ou le droit de prendre le poisson appartenant autant à la province ou à l’individu, que la terre ferme ou les terrains recouverts d’eau.
Les appelantes se sont fondées sur les mots «visant leur réglementation, leur protection et leur conservation» que l’on trouve dans ce passage ainsi qu’à la p. 123. Elles ont soutenu qu’ils privent les provinces de la compétence de légiférer en matière de «nuisance» ou de négligence ou, de fait, en toute matière de responsabilité civile découlant d’une atteinte à un droit de pêche. On a prétendu que la compétence provinciale se limite à déterminer les droits de propriété des pêcheries, ou les autres droits de propriété inhérents à celles-ci, mais pas plus. Pour les raisons qui suivent, je ne puis accepter ces prétentions.
Le droit de pêche au Manitoba est dans la catégorie des «profits à prendre», puisqu’il est un droit immobilier qui peut exister par lui