Thomson c. Canada (Procureur général)

Thomson c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-08-18
Référence neutre
2015 CF 985
Numéro de dossier
T-2012-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20150818
Dossier : T-2012-14
Référence : 2015 CF 985
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 18 août 2015
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
ROBERT JAMES THOMSON
demandeur
et
CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL)
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] Le 30 octobre 1991, le demandeur, M. Robert James Thomson, était un passager civil à bord d’un aéronef des Forces canadiennes survolant les Territoires du Nord-Ouest : il était en service en tant qu’employé du ministère de la Défense nationale s’occupant de la gestion des points de vente au détail desservant les membres des Forces canadiennes. L’avion s’est écrasé. M. Thomson a survécu à l’accident, mais a été grièvement blessé. Il est devenu paraplégique, a subi de multiples amputations dues aux gelures dont il a souffert en attendant des secours pendant trente heures, et a fini par présenter un état de stress post-traumatique.
[2] M. Thomson a choisi de se faire indemniser pour ses blessures sous le régime du Règlement sur l’indemnisation en cas d’accident d’aviation, CRC, c 10 [le Règlement ICAA ou RICAA]. Le Règlement ICAA a été adopté en vertu de la Loi sur l’aéronautique, LRC 1985, c A‑2, et prévoit une indemnisation en cas de blessures corporelles ou de décès résultant de vols entrepris par des employés civils du gouvernement fédéral dans l’exercice de leurs fonctions. Dans sa demande, M. Thomson réclamait une pension et, en raison de son invalidité grave, des allocations spéciales, notamment une allocation de soins, une allocation de vêtements et une allocation d’incapacité exceptionnelle [l’allocation d’incapacité exceptionnelle].
[3] Le ministère des Anciens combattants a accordé une pension à M. Thomson, mais lui a refusé les allocations de soins et de vêtements ainsi que l’allocation d’incapacité exceptionnelle, au motif que ces allocations spéciales ne relevaient pas du régime d’indemnisation destiné aux pensionnés du RICAA. M. Thomson a interjeté appel des décisions lui ayant refusé les allocations spéciales, d’abord devant le comité de révision puis devant le comité d’appel du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) [TACRA]. À chaque fois, ses demandes ont été refusées, les deux instances du TACRA ayant conclu que les allocations spéciales étaient susceptibles d’être octroyées en vertu de dispositions spéciales de la Loi sur les pensions, LRC 1985, c P‑6, et ne figuraient pas dans la liste des avantages offerts aux pensionnés civils prévus par le Règlement ICAA.
[4] La Cour est saisie de la demande de contrôle judiciaire de la décision d’août 2014 par laquelle le comité d’appel a conclu que M. Thomson ne pouvait pas recevoir d’allocation d’incapacité exceptionnelle. M. Thomson prétend que le comité d’appel a mal interprété le Règlement ICAA et qu’il a commis une erreur en concluant qu’il n’était pas en droit de réclamer une allocation d’incapacité exceptionnelle. Il soutient en outre que l’interprétation du Règlement ICAA retenue par le comité d’appel porte atteinte aux droits que lui garantit le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, édictée comme l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11[la Charte], et fait ainsi preuve de discrimination à son égard sur le fondement de son invalidité grave. M. Thomson demande à la Cour d’annuler la décision du comité d’appel et de la renvoyer au TACRA en lui fournissant des directives sur l’interprétation du Règlement ICAA, ou de déclarer que l’interprétation du comité d’appel aboutit à un traitement discriminatoire contraire à l’article 15 de la Charte et d’ordonner au comité d’adopter une interprétation conforme à celle‑ci.
[5] Le procureur général du Canada fait valoir en réponse que la décision du comité d’appel est raisonnable en l’espèce en ce qui concerne tant son interprétation de la législation et du règlement pertinents que son évaluation de l’argument de M. Thomson fondé sur la Charte. Le procureur général demande à la Cour de rejeter la demande de M. Thomson sans frais.
[6] La présente demande soulève trois questions :
Quelle est la norme de contrôle applicable? Le comité d’appel a-t-il déraisonnablement interprété et appliqué le Règlement ICAA en concluant que M. Thomson n’était pas en droit de réclamer l’allocation d’incapacité exceptionnelle? Le comité d’appel a-t-il commis une erreur susceptible de révision en rejetant l’argument de M. Thomson fondé sur la Charte et en concluant que le refus de l’allocation d’incapacité exceptionnelle n’était pas discriminatoire?
[7] Pour les motifs qui suivent, et bien que je compatisse avec M. Thomson et sa situation dramatique, je dois rejeter la demande. Je ne puis conclure que la décision du comité d’appel était déraisonnable relativement à l’interprétation du Règlement ICAA, ou qu’il a statué sur la demande de M. Thomson d’une manière qui donne lieu à un traitement discriminatoire contraire à l’article 15 de la Charte. Je reconnais que M. Thomson soulève de nombreuses préoccupations valides concernant le traitement de sa demande d’indemnisation, comparativement à celui dont bénéficient les membres des Forces canadiennes placés dans une situation similaire. Cependant, et en définitive, il s’agit d’un problème que seuls le Parlement et la législature, et non la Cour, peuvent régler.
II. Contexte [8] L’épreuve subie par M. Thomson et son histoire sont exceptionnelles. Il est le seul et unique survivant civil d’un accident d’avion admissible à avoir réclamé une indemnisation sous le régime du Règlement ICAA. Son évaluation totale ouvrant droit à pension résultant de ses blessures s’élevait à 181 %, soit 100 % pour la paraplégie, 56 % pour les amputations et 25 % pour l’état de stress post-traumatique. Il a reçu une pension pour une invalidité dont le niveau a été évalué à 156 %, mais pas d’autres allocations.
[9] Voilà plusieurs années que M. Thomson est engagé avec le TACRA et le ministère des Anciens combattants dans diverses et longues procédures afin d’obtenir ce qu’il estime être une indemnisation appropriée pour ses pertes pécuniaires et non pécuniaires. M. Thomson fait valoir en substance que l’interprétation stricte du Règlement ICAA adoptée par le TACRA donne lieu à une injustice et une inégalité profondes : les pensionnés civils gravement invalidés comme lui finissent par recevoir la même indemnisation que les pensionnés civils atteints d’une invalidité moyenne et se voient refuser les montants additionnels autrement accordés aux pensionnés des Forces canadiennes qui présentent une invalidité grave. La situation est particulièrement injuste dans son cas, comme M. Thompson le fait valoir, parce qu’il a subi ses blessures très graves dans l’exercice de ses fonctions en tant que civil fournissant des services de soutien à l’armée canadienne.
[10] En fait, comme l’a pertinemment relevé M. Thomson à l’audience devant la Cour, l’approche adoptée par le comité d’appel revient à le priver du niveau d’indemnisation qu’il aurait probablement reçu au titre de nombreux autres régimes organisés d’indemnisation des blessures personnelles au Canada, qui prévoient tous des dispositions couvrant à la fois les pertes pécuniaires et non pécuniaires. M. Thomson a invoqué à cet égard le droit délictuel, la législation se rapportant à l’indemnisation des accidents du travail, la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, LRC 1985, c G‑5, ainsi que les dispositions concernant les pensionnés des Forces canadiennes de la Loi sur les pensions.
[11] Il affirme que le législateur ne peut pas avoir eu l’intention d’indemniser différemment les pensionnés civils du RICAA ayant subi des blessures en servant leur pays et les pensionnés des Forces canadiennes invalidés de la même manière et couverts par la Loi sur les pensions.
A. Le cadre législatif [12] La demande de M. Thomson soulève fondamentalement des questions d’interprétation législative, il est donc important de commencer par analyser et résumer les dispositions législatives et réglementaires pertinentes. Les principaux éléments sont issus du Règlement ICAA et de la Loi sur les pensions.
[13] Le Règlement ICAA s’applique aux victimes civiles d’accidents d’avion, et prévoit une indemnisation en cas de blessures corporelles ou de décès résultant de vols entrepris par des employés de la fonction publique du Canada qui n’appartiennent pas aux Forces canadiennes, dans l’exercice de leurs fonctions. Inversement, la Loi sur les pensions prévoit un régime d’indemnisation pour les membres des Forces canadiennes. La Cour fait remarquer qu’en optant pour une indemnisation sous le régime du Règlement ICAA, tout employé fédéral devient inadmissible à recevoir des avantages ou des indemnités au titre de tout autre loi, règlement ou ordonnance.
[14] L’article 3 du Règlement ICAA décrit le type d’indemnité offert aux victimes civiles d’un accident d’avion. Cette disposition est rédigée comme suit :
3. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3) et de l’article 4, dans le cas
3. (1) Subject to subsections (2) and (3) and section 4, where
a) d’un employé qui décède ou est blessé en conséquence directe d’un vol non régulier entrepris par lui dans l’exercice de ses fonctions, ou
(a) an employee dies or is injured as a direct result of a non-scheduled flight undertaken by him in the course of his duties, or
b) d’un inspecteur de l’aviation civile décédant ou étant blessé par suite d’un vol qu’il a entrepris pour contrôler les capacités professionnelles d’un équipage, pour inspecter une exploitation aérienne commerciale ou pour surveiller, en vol, le personnel navigant d’une telle exploitation,
(b) a civil aviation inspector dies or is injured as a direct result of any flight undertaken by him for the purpose of determining the competency of flight crew personnel, inspecting commercial air operations or monitoring in-flight cabin procedures in use in commercial air operations,
une indemnité est payable à l’égard de son décès ou de ses blessures, et le montant de l’indemnité est égal à la pension qui aurait été accordée à lui-même ou à son égard, conformément aux taux indiqués aux annexes A ou B de la Loi sur les pensions, selon le cas, augmentée en vertu de la Partie V.1 de ladite Loi, si son décès ou ses blessures avaient été causés au cours de son service militaire en temps de paix ou avaient été reliés directement à un tel service.
compensation is payable for his death or injury in an amount equal to the pension that would have been awarded to or in respect of him in accordance with the rates set out in Schedule A or B to the Pension Act, whichever is applicable, as increased by virtue of Part V.1 of that Act, if his death or injury had arisen out of or was directly connected with military service in peace time.
[…]
[…]
[15] Le montant de l’indemnité payable à M. Thomson aux termes du Règlement ICAA est donc expressément défini comme « la pension qui [lui] aurait été accordée » si ses blessures avaient été causées au cours de son service militaire en temps de paix. Cependant, bien que le terme « pension » ne soit pas défini dans ce règlement, l’article 3 indique que le montant d’une telle pension correspond à ce qui aurait été accordé « conformément aux taux indiqués aux annexes A ou B [à présent les annexes I ou II] de la Loi sur les pensions, selon le cas ». L’annexe I concerne l’échelle des pensions en cas d’invalidité, tandis que l’annexe II traite des pensions en cas de décès. Le Règlement ICAA est muet quant à l’application d’autres formes d’allocations aux pensionnés victimes d’accident d’avion relevant de son champ d’application.
[16] La Loi sur les pensions est une loi fédérale prévoyant l’octroi de pensions et d’autres avantages aux membres des Forces canadiennes. Elle a été expressément conçue pour les membres de l’armée et ne s’applique pas aux pensionnés non militaires. Les pensions et avantages offerts varient selon le type spécifique de service militaire, le statut de prisonnier de guerre, l’âge et d’autres facteurs. Une partie distincte, la partie III, traite des pensions, notamment en cas d’invalidité ou de décès, tandis que la partie IV concerne l’allocation d’incapacité exceptionnelle. Aux fins de la présente demande, les dispositions pertinentes de la Loi sur les pensions sont les définitions figurant à l’article 3 et aux annexes I et II (anciennement les annexes A et B) auxquelles l’article 3 du Règlement ICAA renvoie expressément. Il convient également de mentionner les articles 38 et 72 qui décrivent certains types d’indemnités offerts aux membres des Forces canadiennes.
[17] Les définitions pertinentes contenues à l’article 3 de la Loi sur les pensions prévoient :
3. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
3. (1) In this Act,
[…]
[…]
« compensation » Pension, indemnité, allocation ou boni payable en vertu de la présente loi.
[…]
“award” means a pension, compensation, an allowance or a bonus payable under this Act;
[…]
« pension » Pension payable en vertu de la présente loi en raison du décès ou de l’invalidité d’un membre des forces, y compris un paiement définitif visé à l’annexe I.
“pension” means a pension payable under this Act on account of the death or disability of a member of the forces, including a final payment referred to in Schedule I;
[…]
[…]
[18] La Cour fait remarquer que dans la Loi sur les pensions, le terme « compensation » ne vise pas qu’une simple « pension » : il peut s’agir notamment d’une pension, d’une indemnité ou d’une allocation. Le terme « pension » renvoie à une pension payable en raison d’un décès ou d’une invalidité, selon le cas, suivant l’échelle fixée aux annexes I et II, respectivement. Quoique le terme « allocation » ne soit pas défini dans la Loi sur les pensions, la partie IV regroupe deux dispositions (les articles 72 et 73) se rapportant à « l’allocation d’incapacité exceptionnelle »; de son côté, l’annexe III prévoit le taux des diverses allocations, y compris l’allocation d’incapacité exceptionnelle.
[19] Dans la partie III qui concerne les pensions, plusieurs dispositions traitent du paiement des pensions pour invalidité, notamment l’article 38 qui établit la possibilité d’octroyer une allocation de soins aux membres « à qui une pension [ou] une indemnité […] a été accordée » :
38. (1) Il est accordé, sur demande, à un membre des forces à qui une pension, une indemnité ou les deux a été accordée, qui est atteint d’invalidité totale due à son service militaire ou non et qui requiert des soins une allocation pour soins au taux fixé par le ministre en conformité avec les minimums et maximums figurant à l’annexe III.
38. (1) A member of the forces who has been awarded a pension or compensation or both, is totally disabled, whether by reason of military service or not, and is in need of attendance shall, on application, in addition to the pension or compensation, or pension and compensation, be awarded an attendance allowance at a rate determined by the Minister in accordance with the minimum and maximum rates set out in Schedule III.
[…]
[…]
[20] L’article 72 décrit les conditions dans lesquelles une allocation d’incapacité exceptionnelle peut être accordée, et reconnaît expressément le droit des membres des Forces canadiennes à la recevoir. Cette disposition est libellée comme suit :
72. (1) A droit à une allocation d’incapacité exceptionnelle au taux fixé par le ministre en conformité avec les minimums et maximums de l’annexe III, en plus de toute autre allocation, pension ou indemnité accordée en vertu de la présente loi, le membre des forces qui, à la fois :
72. (1) In addition to any other allowance, pension or compensation awarded under this Act, a member of the forces shall be awarded an exceptional incapacity allowance at a rate determined by the Minister in accordance with the minimum and maximum rates set out in Schedule III if the member of the forces
a) reçoit :
(a) is in receipt of
(i) soit la pension prévue à la catégorie 1 de l’annexe I,
(i) a pension in the amount set out in Class 1 of Schedule I, or
(ii) soit, d’une part, une pension moindre et, d’autre part, l’indemnité prévue par la présente loi, l’indemnité d’invalidité prévue par la Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes ou ces deux indemnités, lorsque la somme des pourcentages ci-après est au moins égale à quatre-vingt-dix-huit pour cent :
(ii) a pension in a lesser amount than the amount set out in Class 1 of Schedule I as well as compensation paid under this Act or a disability award paid under the Canadian Forces Members and Veterans Re-establishment and Compensation Act, or both, if the aggregate of the following percentages is equal to or greater than 98% :
(A) le degré d’invalidité pour lequel la pension lui est versée,
(A) the extent of the disability in respect of which the pension is paid,
(B) le pourcentage de la pension de base auquel l’indemnité lui est versée,
(B) the percentage of basic pension at which basic compensation is paid, and
(C) le degré d’invalidité pour lequel l’indemnité d’invalidité lui est versée;
(C) the extent of the disability in respect of which the disability award is paid; and
b) souffre d’une incapacité exceptionnelle qui est la conséquence de l’invalidité pour laquelle il reçoit la pension ou l’indemnité d’invalidité prévue par cette loi ou qui a été totalement ou partiellement causée par celle-ci.
(b) is suffering an exceptional incapacity that is a consequence of or caused in whole or in part by the disability for which the member is receiving a pension or a disability award under that Act.
[21] La Cour note par ailleurs que les articles 3 et 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel), LC 1995, c 18, enjoint au TACRA d’interpréter libéralement la législation et la réglementation applicables dans l’exercice de ses fonctions, en reconnaissance des obligations du Canada à l’égard de ceux qui servent le pays. La preuve présentée au TACRA doit être examinée et prise en compte d’une manière favorable aux demandeurs ou aux appelants.
[22] Quant à l’article 15 de la Charte, cette disposition énumère les motifs de discrimination et prévoit, au paragraphe (1), que « [l]a loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques ».
B. La décision du comité d’appel [23] Même si l’accident de M. Thomson remonte à 1991, la décision du comité d’appel lui ayant refusé une allocation d’incapacité exceptionnelle n’a été rendue qu’en août 2014, à la suite d’une audience qui s’est déroulée en juin de la même année.
[24] Dans sa décision, le comité d’appel s’est beaucoup reporté aux instances précédentes à l’issue desquelles le ministre des Anciens combattants [le ministre] a rendu sa décision en avril 2008, et le comité de révision du TACRA, en octobre 2013. L’un et l’autre ont conclu que M. Thomson n’était pas admissible à recevoir une allocation d’incapacité exceptionnelle sous le régime de la Loi sur les pensions parce que le Règlement ICAA ne lui donnait droit à aucune forme d’allocation spéciale.
[25] La décision du comité d’appel citait expressément la déclaration du ministre portant que l’article 3 du Règlement ICAA ne prévoit qu’une indemnisation aux taux prescrits aux annexes A et B (aujourd’hui les annexes I et II) de la Loi sur les pensions, ce qui n’inclut pas l’allocation d’incapacité exceptionnelle (dont il n’est question qu’à l’annexe III). Le comité de révision est parvenu à la même conclusion que le ministre, et a d’ailleurs souligné dans sa décision la définition du terme « pension » figurant à l’article 3 de la Loi sur les pensions : il s’agit d’une « pension payable […] en raison du décès ou de l’invalidité d’un membre des forces ». Cette définition ne mentionne pas les allocations, contrairement à celle du terme plus général « compensation », qui inclut les pensions, les indemnités et les allocations. Selon le comité de révision, les rédacteurs ont intentionnellement choisi un terme de portée plus restreinte, ce qui signifie que M. Thomson, un pensionné civil du RICAA, n’était pas admissible à recevoir l’allocation d’incapacité exceptionnelle.
[26] Pour le dire autrement, le ministre et le comité de révision du TACRA ont conclu qu’aucun texte législatif n’autorisait le ministère des Anciens combattants à accorder à M. Thomson l’avantage qu’il sollicitait.
[27] Le comité d’appel a ensuite examiné chacune des observations présentées par M. Thomson à l’audience qui s’est déroulée devant lui.
[28] Plus précisément, le comité d’appel a examiné et rejeté l’argument de M. Thomson selon lequel la décision du comité de révision était contraire à la politique établie concernant les pensionnés présentant une invalidité grave, puisque la législation applicable (la Loi sur les pensions) vise les membres des Forces canadiennes atteints d’une incapacité exceptionnelle, ce qui témoigne de l’engagement du gouvernement à leur égard et de ses efforts pour indemniser leurs souffrances. Le comité d’appel a jugé que la décision du comité de révision tenait dûment compte de ce principe et de la distinction établie par le législateur entre les pensionnés qui appartiennent ou ont appartenu aux Forces canadiennes et les civils qui tombent sous le coup du RICAA.
[29] Le comité d’appel a également examiné l’interprétation de l’article 3 du Règlement ICAA retenue par le comité de révision et a confirmé ses conclusions, en raison du libellé clair du règlement. Le comité d’appel a souligné que même si son pouvoir discrétionnaire exigeait qu’il interprète libéralement les dispositions législatives et considère la preuve sous le jour le plus favorable à M. Thomson, il ne pouvait pas [traduction] « faire comme si la restriction “conformément aux taux indiqués aux annexes A ou B de la Loi sur les pensions” ne figurait pas dans le libellé de l’article 3 du Règlement ICAA ». Le comité d’appel a par ailleurs confirmé l’interprétation que le comité de révision a donnée aux termes « pension », « allocation », « indemnité » et « compensation », et précisé que le mot « pension » était expressément employé dans le Règlement ICAA [traduction] « à seule fin de limiter l’indemnité à ladite pension, à l’exclusion des autres compensations ou allocations ».
[30] Le comité d’appel a ensuite répondu à la critique de M. Thomson, qui a accusé le comité de révision de ne pas avoir adopté le principe d’indemnisation de la réparation intégrale issu de la common law. Selon le comité d’appel, ce principe ne s’appliquait pas à l’intérieur du cadre législatif précis établi par la Loi sur les pensions et le Règlement ICAA. Les régimes d’indemnisation législatifs tels que celui en cause en l’espèce peuvent restreindre l’indemnisation qui serait autrement accordée en vertu de la common law, et même le font souvent.
[31] Enfin, le comité d’appel a analysé l’argument de M. Thomson selon lequel le refus de l’allocation d’incapacité exceptionnelle portait atteinte aux droits que lui garantit l’article 15 de la Charte, mais a conclu qu’il ne constituait malgré tout pas une discrimination fondée sur son invalidité grave. Le comité d’appel a commencé par noter que M. Thomson ne cherchait pas à faire déclarer la disposition législative inconstitutionnelle, puis s’est demandé si le refus de l’allocation d’incapacité exceptionnelle était discriminatoire à son endroit.
[32] Dans son analyse, le comité d’appel a suivi les instructions formulées par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Law c Canada (Ministre de de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 RCS 497 [Law] et s’est demandé a) si le refus de l’allocation imposait une différence de traitement entre M. Thomson et d’autres, b) si la différence de traitement était fondée sur l’un des motifs énumérés dans la Charte et c) si le refus avait un objectif ou des effets discriminatoires. Dans son analyse, le comité d’appel a choisi comme groupe de comparaison indiqué les pensionnés visés par le régime de la Loi sur les pensions et noté (en page 12 de la décision) que :
[traduction] Le Comité conclut que l’appelant ne fait pas partie de ce groupe de personnes. Comme nous l’avons déjà précisé, la présente demande n’est pas jugée sous le régime de la Loi sur les pensions, mais du Règlement sur l’indemnisation en cas d’accident d’aviation. L’appelant n’est pas un ancien membre des Forces pensionné visé par la Loi sur les pensions; il reçoit comme victime d’un accident d’aviation une pension en vertu du règlement adopté en vertu de la Loi sur l’aéronautique. D’autres pensionnés invalides ayant survécu à un accident d’aviation dans des circonstances semblables auraient droit aux mêmes avantages que l’appelant – à savoir une pension conformément au taux prescrit aux annexes de la Loi sur les pensions.
Le Comité conclut que l’appelant n’est pas victime de discrimination sur la base de son invalidité; en fait, il reçoit une pension parce qu’il est une personne invalide qui a su se prévaloir du Règlement sur l’indemnisation en cas d’accident d’aviation. L’appelant n’a pas droit aux avantages qu’il sollicite parce qu’il ne fait pas partie du groupe auquel il se compare. [Souligné dans l’original.]
[33] La décision s’achevait par la confirmation, au vu de ces considérations, de la décision du comité de révision refusant à M. Thomson le droit à l’allocation d’incapacité exceptionnelle.
III. Analyse A. Quelle est la norme de contrôle applicable? [34] Les questions soulevées par M. Thomson concernent l’interprétation et l’application du Règlement ICAA par le comité d’appel, et l’éventualité qu’une telle interprétation aboutisse à une discrimination contraire à la Charte.
[35] Pour ce qui est de l’interprétation du règlement, M. Thomson fait valoir que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte puisqu’il ne s’agit pas d’une question relevant de l’expertise particulière du TACRA (Canada (Bureau de services juridiques des pensions) c Canada (Procureur général), 2006 CF 1317 [Bureau de services juridiques des pensions]; Trotter c Canada (Procureur général), 2005 CF 434, au paragraphe 13 [Trotter]). Le procureur général rétorque que le Règlement ICAA et la Loi sur les pensions sont des instruments législatifs étroitement liés à la fonction du comité d’appel et qu’à ce titre, l’interprétation adoptée par ce dernier est réputée être un exercice d’interprétation législative méritant déférence advenant un contrôle judiciaire (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47 [Dunsmuir]; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta’s Teachers’ Association, 2011 CSC 61, au paragraphe 34 [Alberta Teachers]; Front des artistes canadiens c Musée des beaux-arts du Canada, 2014 CSC 42, au paragraphe 13; Fanous c Gauthier, 2014 QCCA 1731, aux paragraphes 15 à 19).
[36] Je suis d’accord avec le procureur général sur la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer à cette première question, soit la raisonnabilité. Bien que les décisions rendues par la Cour fédérale dans les affaires Bureau de services juridiques des pensions et Trotter semblent indiquer le contraire, elles sont antérieures à l’arrêt de principe Dunsmuir, qui a établi que « [l]orsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie, la déférence est habituellement de mise » (au paragraphe 54). Depuis cet arrêt, le principe voulant que la norme de la raisonnabilité devrait s’appliquer aux questions de droit qui supposent d’interpréter la « loi habilitante » d’un tribunal administratif est devenu une forte présomption qui ne peut être réfutée que dans certaines circonstances exceptionnelles, par exemple lorsque des « questions de droit revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et sont étrangères au domaine d’expertise du décideur » (Alberta Teachers, au paragraphe 30).
[37] Même si le Règlement ICAA et la Loi sur les pensions ne peuvent pas être directement qualifiés de législation habilitante du comité d’appel, ce sont néanmoins des instruments réglementaires et législatifs étroitement liés aux fonctions du TACRA, bien connus de ce dernier. Dans Lapalme c Canada (Procureur général), 2012 CF 820, la Cour a d’ailleurs récemment confirmé le lien entre le TACRA et la Loi sur les pensions, et appliqué la norme de la raisonnabilité à l’interprétation donnée par ce tribunal à cette loi (au paragraphe 16).
[38] Quant à son argument fondé sur la Charte, M. Thomson n’a présenté aucune observation écrite concernant expressément la norme de contrôle applicable, mais les arguments qu’il a fait valoir à l’audience donnent à penser qu’il préconise la norme de la décision correcte. Cependant, la question liée à la Charte qu’il soulève en l’espèce n’est pas une contestation constitutionnelle de la validité de la loi; elle a plutôt trait à la décision administrative discrétionnaire prise par le comité d’appel, laquelle supposait d’interpréter une disposition législative du RICAA à la lumière de la Charte, et d’appliquer celle-ci aux faits particuliers concernant M. Thomson. De plus, la Cour suprême a récemment confirmé que les cours ne devaient pas adopter la norme de la décision correcte chaque fois que des valeurs protégées par la Charte entraient en jeu. Lorsque le pouvoir discrétionnaire d’un décideur est en cause, la norme de la raisonnabilité s’applique à l’examen des décisions administratives qui touchent des droits protégés par la Charte (Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12, aux paragraphes 36 et 45 [Doré]; École secondaire Loyola c Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, aux paragraphes 39 à 42 [Loyola]; Tursunbayev c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2012 CF 504, au paragraphe 20).
[39] La déférence est donc de mise lorsqu’un tribunal, agissant dans son domaine d’expertise spécialisé, interprète la Charte et en applique les dispositions aux faits particuliers d’un cas donné pour déterminer si un demandeur a été victime de discrimination (Mouvement laïque québécois c Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, au paragraphe 46).
[40] Compte tenu de ce qui précède, j’estime que la question liée à la Charte soulevée en l’espèce par M. Thomson doit également être soumise à norme de la raisonnabilité puisqu’il s’agit de déterminer si l’interprétation de dispositions législatives relevant de l’expertise du comité d’appel donne lieu à un traitement discriminatoire contraire à une disposition de la Charte. Comme l’a déclaré la Cour suprême dans l’arrêt Doré, la tâche de la Cour saisie du contrôle judiciaire de ces décisions qui font intervenir des questions liées à la Charte consiste à déterminer si « – en évaluant l’incidence de la protection pertinente offerte par la Charte et compte tenu de la nature de la décision et des contextes légal et factuel – la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits en cause protégés par la Charte » (au paragraphe 57). Dans les récents arrêts Doré et Loyola, la Cour suprême a examiné les décisions du tribunal à l’aide de ce cadre de raisonnabilité et de proportionnalité.
[41] Lorsqu’elle contrôle une décision selon la norme de la raisonnabilité, la Cour s’intéresse dans son analyse à la justification, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel. Les conclusions concernant des questions de fait ou de fait et des questions mixtes de fait et de droit ne doivent pas être modifiées si la décision « appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, au paragraphe 47). Comme l’a indiqué la Cour suprême dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, il peut y avoir plus d’une issue raisonnable, mais « si le processus et l’issue en cause cadrent bien avec les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité, la cour de révision ne peut y substituer l’issue qui serait à son avis préférable » (au paragraphe 59).
[42] L’examen selon la norme de la raisonnabilité peut parfois ressembler à celui que requiert la norme de la décision correcte lorsque l’éventail des issues raisonnables est étroit, par exemple lorsqu’une question d’interprétation législative ne permet qu’une seule solution raisonnable (McLean c Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, au paragraphe 38 [McLean]).
[43] Par ailleurs, même si la norme de la raisonnabilité signifie que les motifs doivent en fait ou en principe étayer les conclusions tirées, ils n’ont pas à mentionner tous les arguments, toute la jurisprudence ou tous les détails que la cour de révision aurait aimé ou préféré examiner. Dans l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 [Newfoundland Nurses], la Cour suprême a déclaré qu’une prétendue insuffisance des motifs ne justifie plus à elle seule de faire droit à un contrôle judiciaire; il n’est pas nécessaire que les motifs soient complets ou parfaits ni qu’ils citent tous les éléments de preuve ou arguments avancés par une partie ou versés au dossier. Le décideur n’a pas besoin de mentionner chaque détail qui étaye sa conclusion. Il suffit que les motifs permettent à la Cour de comprendre pourquoi la décision a été prise et d’évaluer si la conclusion appartient aux issues possibles acceptables (Newfoundland Nurses, au paragraphe 16). La Cour doit lire les motifs comme un ensemble, conjointement avec le dossier, pour déterminer s’ils présentent les attributs de la justification, de la transparence et de l’intelligibilité propres à une décision raisonnable (Dunsmuir, au paragraphe 47; Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 53; Construction Labour Relations c Driver Iron Inc., 2012 CSC 65, au paragraphe 3).
B. Le comité d’appel a-t-il déraisonnablement interprété et appliqué le Règlement ICAA en concluant que M. Thomson n’était pas autorisé à réclamer l’allocation d’incapacité exceptionnelle? [44] M. Thomson soutient que le comité d’appel a mal interprété l’article 3 du Règlement ICAA, et qu’une interprétation libérale et contextuelle du texte réglementaire amènerait à la conclusion qu’il a droit à l’allocation d’incapacité exceptionnelle. Selon lui, l’interprétation du comité d’appel est illogique, déraisonnable et contraire à l’objet explicite du Règlement ICAA. Compte tenu de l’objectif d’amélioration et de réparation du règlement, le comité d’appel aurait dû aplanir toutes les difficultés en retenant une interprétation généreuse, et ne pas considérer que le silence de la loi concernant l’allocation d’incapacité exceptionnelle empêche nécessairement d’y être admissible (Arial c Canada (Procureur général), 2010 CF 184, aux paragraphes 33 à 40 [Arial]; Manuge c Canada, 2012 CF 499, au paragraphe 64; Arial c Canada (Procureur général), 2011 CF 848).
[45] Je ne peux souscrire au point de vue de M. Thomson. La question ici est de savoir si l’interprétation des dispositions du RICAA retenue par le comité d’appel est raisonnable. Je conclus, compte tenu des termes explicites employés par le Parlement à l’article 3, que l’interprétation des dispositions pertinentes du Règlement ICAA et de la Loi sur les pensions adoptée par le comité d’appel appartient aux issues possibles et raisonnables. En fait, c’était la seule interprétation raisonnable du Règlement ICAA compte tenu du libellé législatif.
(1) La thèse de M. Thomson [46] M. Thomson a élaboré un solide argument en trois volets pour étayer l’interprétation qu’il propose.
[47] Premièrement, il fait valoir que le comité d’appel a commis une erreur en invoquant la règle du sens ordinaire pour interpréter la portée des termes « allocation » et « pension ». Ni le Règlement ICAA ni la Loi sur les pensions ne définissent ce qu’est une « allocation », de sorte qu’une interprétation fondée sur le sens ordinaire n’est pas possible. Quant au terme « pension », même s’il est défini de manière étroite dans la Loi sur les pensions, M. Thomson soutient que comme la législation en vertu duquel le Règlement ICAA a été adopté (c.-à-d. la Loi sur l’aéronautique) n’en fournit aucune définition, le comité d’appel aurait dû se rapporter à l’usage courant du mot qui englobe la notion d’allocations.
[48] Deuxièmement, M. Thomson avance que l’interprétation de l’article 3 du Règlement ICAA retenue par le comité d’appel est contraire à l’approche moderne et contextuelle à laquelle a souscrit la Cour suprême dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27 [Rizzo] et suivie par notre Cour dans McCague c Ministre de la Défense nationale, 2001 CAF 228 [McCague]. Cette approche obligeait le comité d’appel à harmoniser le sens ordinaire et grammatical de la disposition avec le régime législatif, l’objet de la loi et l’intention du Parlement, conformément au « principe moderne » de l’interprétation législative préconisé par Drieger (Construction of Statutes, 2e éd. 1983, à la page 87). En l’espèce, le sens grammatical et ordinaire de l’expression « la pension qui aurait été accordée » autorise une interprétation généreuse, mais plausible qui inclurait les allocations, puisque celles-ci font partie intégrante des pensions mensuelles versées en vertu de la Loi sur les pensions. M. Thomson ajoute que le Parlement n’avait pas l’intention de limiter strictement les indemnités aux pensions puisque les pensionnés civils victimes d’un accident d’avion peuvent se prévaloir d’autres avantages en vertu d’autres dispositions du Règlement ICAA. Enfin, s’agissant de l’objet du règlement et de l’intention du Parlement, M. Thomson cite différents mémoires gouvernementaux se rapportant à l’adoption du Règlement ICAA, et soutient que ces documents indiquent que le règlement avait pour objet d’indemniser adéquatement les victimes civiles tombant sous le coup du RICAA, sur la même base que les membres des Forces canadiennes.
[49] Troisièmement, M. Thomson affirme que la décision du comité d’appel est contraire à la politique établie du TACRA, car les documents du Tribunal font un usage incohérent du terme « pensionné », incluant tantôt les pensionnés civils relevant du RICAA et tantôt non.
(2) Le libellé de la disposition [50] L’interprétation légale part du libellé employé par le législateur.
[51] Comme l’a déclaré la Cour dans Wise c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2014 CF 1027, au paragraphe 17, en citant la Cour suprême dans l’arrêt R c DAI, 2012 CSC 5, au paragraphe 26 [DAI], « [s]uivant le principe fondamental de l’interprétation des lois, il faut examiner le libellé explicite de la disposition. En cas d’ambiguïté, il peut être nécessaire d’avoir recours à des facteurs externes pour la dissiper ». Dès lors, il était certainement raisonnable de la part du comité d’appel de commencer par examiner et interpréter les termes « indemnité », « pension » et « allocation » selon leur sens ordinaire et dans le contexte grammatical de l’article 3 du Règlement ICAA.
[52] En l’espèce, le sens ordinaire des termes indique que l’article 3 du Règlement ICAA accorde à M. Thomson une « indemnité » plutôt qu’une « pension » et/ou une « allocation ». De plus, le montant de cette indemnité est défini comme correspondant « à la pension qui aurait été accordée […] aux taux indiqués » dans deux annexes précises de la Loi sur les pensions traitant des i