Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville)

Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-10-22
Recueil
[1998] 3 RCS 3
Numéro de dossier
25604
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25604
Contenu de la décision
Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3
Consortium Developments (Clearwater) Ltd. Appelante
c.
Municipalité de Sarnia et
Conseil d’écoles séparées catholiques de Lambton Intimés
et entre
Kenneth MacAlpine, James Pumple
et MacPump Developments Ltd. Appelants
c.
Municipalité de Sarnia et
Conseil d’écoles séparées catholiques de Lambton Intimés
et
Le procureur général de la Saskatchewan Intervenant
Répertorié: Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville)
No du greffe: 25604.
Audition et jugement: 16 mars 1998.
Motifs déposés: 22 octobre 1998.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin, Iacobucci, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit municipal -- Enquête judiciaire -- Municipalité adoptant une résolution visant l’ouverture d’une enquête judiciaire sur certaines opérations immobilières -- Promoteurs immobiliers faisant délivrer des assignations à des élus et à des fonctionnaires municipaux -- La résolution satisfait‑elle aux exigences de la Loi sur les municipalités? -- L’enquête judiciaire empiète-t-elle sur la compétence fédérale en matière de droit criminel? -- L’annulation des assignations délivrées aux élus et aux fonctionnaires municipaux a-t-elle empêché les promoteurs immobiliers de constituer un dossier suffisant? -- La procédure adoptée à l’audience préparatoire à l’enquête dérogeait‑elle aux exigences de la justice naturelle? -- Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 100(1) -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) .
Droit constitutionnel -- Partage des compétences -- Enquête judiciaire -- Municipalité autorisant une enquête judiciaire sur certaines opérations immobilières -- L’enquête judiciaire empiète-t-elle sur la compétence fédérale en matière de droit criminel? -- Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 100(1) -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) .
Droit administratif -- Justice naturelle -- Enquête judiciaire -- Municipalité autorisant une enquête judiciaire sur certaines opérations immobilières -- La procédure adoptée à l’audience préparatoire à l’enquête dérogeait‑elle aux exigences de la justice naturelle? -- Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 100(1).
Une série d’opérations immobilières avec l’appelante Consortium Developments (Clearwater) Ltd. («Consortium»), un promoteur immobilier, a permis à la ville de Clearwater d’acquérir un parc de 40 acres et certains droits sur un terrain adjacent, et à Consortium, d’obtenir un terrain non aménagé de 107 acres destiné au lotissement résidentiel. La ville de Clearwater et l’ancienne ville de Sarnia ont par la suite fusionné. Peu de temps après la fusion, des questions ont été soulevées au sujet du bien‑fondé des opérations immobilières. On alléguait que la ville avait payé des prix gonflés pour les terrains destinés à l’aménagement d’un parc, alors que Consortium avait payé un prix trop bas. Des contribuables municipaux ont adressé une pétition au ministre des Affaires municipales pour demander la tenue d’une enquête fondée sur l’art. 178 de la Loi sur les municipalités. Après examen, le Ministère a décidé de ne pas ordonner la tenue d’une enquête provinciale, mais il a soumis l’affaire à la police provinciale. La police a finalement annoncé, dans un communiqué de presse, que son enquête était terminée et qu’elle n’avait révélé aucune preuve de la perpétration d’une infraction criminelle. Alors que l’enquête policière était toujours en cours, le conseil municipal de Sarnia a adopté une résolution visant l’ouverture d’une enquête judiciaire sur les opérations en cause, conformément au par. 100(1) de la Loi sur les municipalités qui confère aux municipalités ontariennes un vaste pouvoir d’autoriser la tenue d’enquêtes judiciaires sur des questions d’intérêt municipal. Le premier volet de ce pouvoir concerne la tenue d’une enquête sur une inconduite particulière, alors que le second volet a trait plus généralement à la tenue d’une enquête sur le «bon gouvernement de la municipalité ou [sur] la façon de traiter une partie des affaires publiques de celle‑ci». Consortium a constamment soutenu que l’enquête judiciaire projetée ne porte pas sur des questions de «bon gouvernement» ou d’«affaires publiques», mais qu’elle était un substitut d’enquête policière. Elle a cherché à établir les faits à l’appui de cette allégation en faisant délivrer des assignations à des membres du conseil municipal et à certains hauts fonctionnaires de la ville. En fin de compte, la Cour divisionnaire a annulé les assignations pour le motif que la preuve de l’intention de chaque membre ne serait pas pertinente pour décider de la validité de la résolution du conseil municipal. La résolution fondée sur l’art. 100 a également été annulée, pour cause d’imprécision. Environ un mois plus tard et plus de 16 mois après la fin de l’enquête policière, le conseil municipal a adopté une résolution d’autorisation plus longue et détaillée qui renvoyait expressément à la partie du par. 100(1) de la Loi sur les municipalités traitant du «bon gouvernement» et de la «façon de traiter des affaires publiques». Les appelants ont déposé des demandes de contrôle judiciaire. Le commissaire a alors ouvert son enquête en exprimant son intention d’y procéder sans attendre l’issue des demandes de contrôle judiciaire et en traçant les grandes lignes de la procédure d’enquête générale qu’il suivrait. La requête en révocation du commissaire déposée par les appelants a été rejetée par la Cour divisionnaire. Leur demande de contrôle judiciaire visant à faire annuler la nouvelle résolution a été rejetée par la Cour divisionnaire à la majorité. La Cour d’appel a confirmé cette décision, de même que les décisions de la Cour divisionnaire rejetant la requête en révocation du commissaire enquêteur pour cause de partialité et annulant les assignations.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Le pouvoir d’une municipalité d’autoriser une enquête judiciaire est une garantie importante de l’intérêt public, et il ne doit pas être restreint par une interprétation restrictive ou trop technique des conditions législatives de son exercice. En même temps, les individus qui ont joué un rôle dans les événements visés par l’enquête ont également droit au respect de leurs droits. Le fait qu’une enquête fondée sur l’art. 100 soit une enquête judiciaire vise nettement à établir un équilibre entre la volonté de la municipalité d’obtenir d’un commissaire indépendant des renseignements exacts et des recommandations utiles et le droit des citoyens et d’autres personnes à la reconnaissance et à la protection de leurs intérêts légitimes. On a inévitablement, et avec raison, une grande confiance en la capacité du commissaire d’assurer l’équité de l’enquête. Les avantages publics que l’on cherche à obtenir au moyen d’une enquête judiciaire ne peuvent s’acquérir aux dépens des droits des appelants et d’autres personnes impliquées dans les opérations immobilières: ces droits seront protégés au cours de la procédure par les principes de justice naturelle et l’impartialité du commissaire et, par la suite, par l’inadmissibilité de tout témoignage forcé dans le cadre de procédures ultérieures. En l’espèce, la contestation de la validité législative de la deuxième résolution doit être rejetée. La résolution est parfaitement intelligible. Elle décrit non seulement l’objet de l’enquête, mais également les limites de l’intérêt de la municipalité. L’objet de l’enquête énoncé dans la résolution est une question d’intérêt municipal légitime qui relève des sujets mentionnés à l’art. 100.
Les participants à une enquête ont le droit de connaître, suffisamment avant la fin des audiences, les détails de toute inconduite qui peut leur être reprochée (et ordinairement chacun de ces détails avant de témoigner), afin d’être raisonnablement en mesure de répondre comme ils l’entendent. Il arrive couramment que l’on demande à des témoins de communiquer des documents pertinents aux avocats de la commission, et ces derniers devraient autant que possible prendre l’habitude de communiquer aux intéressés, avant qu’ils témoignent, tout autre document obtenu par la commission qui est pertinent en ce qui concerne les questions qui doivent être traitées au cours de leur témoignage, en particulier les documents ayant trait à la participation du témoin lui‑même aux événements visés par l’enquête.
Les tribunaux d’instance inférieure ont eu raison d’annuler les assignations délivrées à des membres du conseil municipal et à des hauts fonctionnaires de la ville. Bien que les tribunaux doivent hésiter à entraver les efforts déployés par une partie pour établir sa preuve, ils devraient annuler les assignations si, comme en l’espèce, la preuve que l’on cherche à obtenir n’a rien à voir avec une question soulevée dans les demandes de contrôle judiciaire.
La deuxième résolution n’est pas ultra vires du fait que l’enquête dont elle demande l’ouverture est, en réalité, un substitut d’enquête policière qui empiète sur la compétence fédérale exclusive en matière de droit et de procédure criminels. L’arrêt Starr ne peut pas être interprété comme autorisant la contestation de la compétence relative à toute enquête judiciaire susceptible de révéler de manière incidente, dans le cadre de son mandat, une inconduite pouvant faire l’objet d’une sanction pénale. La deuxième résolution ne vise pas des allégations précises d’inconduite criminelle de la part d’individus nommés.
La nouvelle municipalité issue de la fusion peut légalement ouvrir une enquête sur les affaires de la municipalité qui l’a précédée. L’article 9 de la loi opérant la fusion, qui prévoit que la nouvelle ville de Sarnia «remplace l’ancienne» municipalité en ce qui concerne l’actif et le passif, fait relever Sarnia de l’art. 100 de la Loi sur les municipalités.
Le commissaire n’a pas manqué aux exigences de la justice naturelle ni perdu irrévocablement sa compétence en raison de la procédure qu’il a adoptée à l’audience préparatoire à l’enquête. Bien qu’il ait déclaré qu’il procéderait à l’enquête malgré le dépôt de la demande de contrôle judiciaire, à l’époque où il a fait cette déclaration, ni lui ni les avocats de la commission n’avaient reçu des appelants une demande d’ajournement. Sa décision de procéder à l’enquête et les mesures proposées pour l’audience sont des décisions prises régulièrement dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire en matière de procédure. Le commissaire n’a pas refusé d’accorder une audience aux appelants et sa conduite n’a révélé aucune partialité de sa part.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: MacPump Developments Ltd. c. Sarnia (City) (1994), 20 O.R. (3d) 755; Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106; Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d’enquête sur le système d’approvisionnement en sang au Canada), [1997] 3 R.C.S. 440; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152; Dubois c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 350; Godson c. City of Toronto (1890), 18 R.C.S. 36; Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366; Colombie-Britannique (Milk Board) c. Grisnich, [1995] 2 R.C.S. 895; Re Canada Metal Co. and Heap (1975), 7 O.R. (2d) 185; Re Nelles and Grange (1984), 46 O.R. (2d) 210; Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218; O’Hara c. Colombie-Britannique, [1987] 2 R.C.S. 591; Phillips c. Nouvelle‑Écosse (Commission d’enquête sur la tragédie de la mine Westray), [1995] 2 R.C.S. 97; Hydro Electric Commission of Mississauga c. City of Mississauga (1975), 13 O.R. (2d) 511.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 13 .
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 121 .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(8) , (13) , (16) .
Loi sur l’aménagement du territoire, L.R.O. 1990, ch. P.13.
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑5, art. 5(2) .
Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I-11, art. 13 .
Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1990, ch. P.41, art. 5(2), 9(1).
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 100(1), 178.
Sarnia-Lambton Act, 1989, S.O. 1989, ch. 41, art. 9.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1996), 30 O.R. (3d) 1, 138 D.L.R. (4th) 512, 92 O.A.C. 321, 34 M.P.L.R. (2d) 291, [1996] O.J. No. 3004 (QL), qui a confirmé une décision de la Cour divisionnaire (1995), 23 O.R. (3d) 498, 83 O.A.C. 241, 27 M.P.L.R. (2d) 157, [1995] O.J. No. 1649 (QL), qui avait rejeté une demande de contrôle judiciaire. Pourvoi rejeté.
Harvey T. Strosberg, c.r., et Susan J. Stamm, pour les appelants.
George H. Rust-D’Eye, Barnet H. Kussner et Valerie M’Garry, pour l’intimée la ville de Sarnia.
Thomson Irvine, pour l’intervenant.
Version française du jugement de la Cour rendu par
//Le juge Binnie//
1 LE JUGE BINNIE ‑‑ Le présent pourvoi porte sur une contestation de la validité et de la conduite d’une enquête judiciaire, autorisée par une municipalité, sur des allégations de conflits d’intérêts et d’irrégularités relatives à certaines opérations immobilières à Sarnia (Ontario). Les appelants, qui comptent parmi eux des promoteurs immobiliers, soutiennent que l’enquête judiciaire empiète sur la compétence fédérale en matière de droit criminel, qu’elle a été instituée irrégulièrement et excède les pouvoirs de la municipalité, et que les tribunaux d’instance inférieure les ont empêchés à tort de constituer un dossier suffisant pour établir les faits à l’appui de leurs diverses allégations d’invalidité. Au terme de l’audience devant notre Cour, le pourvoi a été rejeté séance tenante, avec motifs à suivre.
Les faits
2 À l’automne de 1989 et au printemps de 1990, un terrain vague situé près de l’intersection des routes 402 et 40 dans la ville de Clearwater, tout juste à l’est de l’ancienne ville de Sarnia, a fait l’objet d’un certain nombre d’opérations. Ces opérations immobilières, qui comprenaient des ventes réciproques de terrains entre la municipalité et un promoteur, l’appelante Consortium Developments (Clearwater) Ltd. («Consortium»), ont donné lieu à des transferts de terrains entre les secteurs public et privé. Le Conseil d’écoles séparées catholiques de Lambton obtenait un terrain pour construire une école, alors que la ville de Clearwater obtenait un parc et certains droits sur un terrain adjacent, et Consortium, un terrain non aménagé de 107 acres destiné au lotissement résidentiel. Il a plus tard été allégué que la ville de Clearwater avait payé des prix gonflés pour les 40 acres destinées à l’aménagement d’un parc, alors que l’appelante Consortium (qui avait acquis un droit de premier refus sur les terrains municipaux dans le cadre de l’achat de ses terrains par la ville de Clearwater) avait payé un prix trop bas. La vente à Consortium s’est faite par appel d’offres. Consortium, en qualité d’acheteuse, a constitué une hypothèque de 3 390 812 $ (l’«hypothèque de Consortium») au profit de la ville de Clearwater, en qualité de vendeuse.
3 Le 1er janvier 1991, la ville de Clearwater et l’ancienne ville de Sarnia ont fusionné. En vertu de la Sarnia‑Lambton Act, 1989, S.O. 1989, ch. 41, la nouvelle municipalité issue de la fusion héritait de l’actif et du passif de la ville de Clearwater, dont l’hypothèque de Consortium. L’intimée Sarnia affirme qu’en vertu de la loi opérant la fusion, la ville et ses conseils locaux remplacent les anciennes municipalités et leurs conseils locaux. Si la ville de Clearwater pouvait autoriser l’enquête, fait‑on valoir, la nouvelle ville de Sarnia résultant de la fusion pourrait le faire aussi.
4 Peu de temps après la fusion, des questions ont été soulevées au sujet du bien‑fondé des opérations immobilières. Le maire de Sarnia a écrit à l’avocat de Consortium pour obtenir des renseignements et, en particulier, connaître l’identité des actionnaires et des dirigeants de Consortium. Sa demande a été refusée. Politiquement, c’en était trop.
L’hypothèque de Consortium
5 L’hypothèque de Consortium comporte un certain nombre d’aspects controversés. Elle prévoit que ni les intérêts ni le principal ne seront exigibles tant et aussi longtemps que la municipalité n’aura pas établi un plan secondaire pour les terrains visés et doté ceux‑ci de services. Cela permettrait à Consortium d’aménager les terrains en vue d’y construire des résidences selon un plan de lotissement conforme à la Loi sur l’aménagement du territoire, L.R.O. 1990, ch. P.13. Le remboursement du principal n’a pas à être effectué à une date particulière, mais il doit débuter trois ans après que les intérêts auront commencé à courir. Consortium a expliqué cette entente par le fait que, jusqu’à ce que Clearwater (maintenant Sarnia) remplisse cette condition, ce qui, croyait‑on, serait fait «presque immédiatement» après la vente, elle posséderait une propriété non bâtie ne valant qu’une fraction du prix d’achat. Pour Sarnia, ces conditions financières signifient que l’hypothèque de 3 390 812 $ de Consortium ne génère aucun bénéfice immédiat pour la ville, et qu’elle pourrait, en outre, être critiquée comme mesure d’incitation à aménager les terrains de Consortium en priorité par rapport à d’autres terrains vagues de la municipalité, peut‑être même contrairement à ce que pourraient commander les considérations habituelles en matière d’aménagement du territoire.
6 Un autre aspect controversé de l’opération de Consortium est le fait que ses actionnaires et dirigeants persistent à vouloir garder l’anonymat. La ville de Clearwater n’avait pas insisté pour que leur identité soit révélée et avait toujours traité avec l’avocat du promoteur. Consortium fait donc maintenant valoir que l’anonymat est en quelque sorte devenu une clause contractuelle de la vente du parc, qui lie la nouvelle ville de Sarnia. L’identité des actionnaires n’avait toujours pas été révélée à la date de l’audition du présent pourvoi. Les autres appelants, Kenneth MacAlpine, James Pumple et MacPump Developments Ltd., étaient les prédécesseurs en titre (ou étaient liés aux prédécesseurs en titre) des terrains qui ont fait l’objet de certaines des opérations, et ils se sont joints à la contestation de l’enquête judiciaire pour le motif qu’ils se considèrent comme des cibles éventuelles. Dans le cadre d’un contrôle judiciaire antérieur, l’avocate de la ville de Sarnia a déposé un affidavit dans lequel il était affirmé:
[traduction] Un des conseillers municipaux et le maire de Clearwater, de même que deux dirigeants de MacPump, travaillaient pour la même société immobilière à l’époque pertinente, ce qui soulève des questions légales en matière de conflits d’intérêts.
Les enquêtes
7 Des contribuables municipaux ont adressé une pétition au ministre des Affaires municipales pour demander la tenue d’une enquête fondée sur l’art. 178 de la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45. Après examen, le Ministère a décidé de ne pas ordonner la tenue d’une enquête provinciale, mais il a soumis l’affaire à la direction de la lutte contre l’escroquerie de la Police provinciale de l’Ontario. Le 18 août 1993, la Police provinciale de l’Ontario a annoncé, dans un communiqué de presse, que son enquête était terminée et qu’elle n’avait révélé [traduction] «aucune preuve de la perpétration d’une infraction criminelle». Le rôle joué par les avocats de Consortium dans les opérations immobilières a fait l’objet de deux enquêtes du Barreau du Haut‑Canada qui a conclu, dans les deux cas, à l’absence de preuve de faute ou de conduite professionnelle indigne d’un avocat, et n’a pris aucune mesure.
La première résolution du conseil municipal de Sarnia
8 Le 23 novembre 1992, le conseil municipal de Sarnia a adopté une résolution fondée sur le par. 100(1) de la Loi sur les municipalités, visant l’ouverture d’une enquête judiciaire sur les opérations immobilières. Le paragraphe 100(1) confère aux municipalités ontariennes un vaste pouvoir d’autoriser la tenue d’enquêtes judiciaires sur des questions d’intérêt municipal. Les appelants disent que ce pouvoir comporte deux volets distincts. Le premier volet concerne la tenue d’une enquête sur une inconduite particulière, et le second a trait plus généralement à la tenue d’une enquête sur le bon gouvernement de la municipalité ou sur «la façon de traiter une partie des affaires publiques de celle‑ci»:
100 (1) . . . lorsque le conseil d’une municipalité adopte une résolution en vue de demander à un juge de la Cour de l’Ontario (Division générale), soit d’enquêter [premier volet] sur toute question relative à un cas présumé de méfait, d’abus de confiance ou d’inconduite de la part d’un membre du conseil ou d’un agent ou d’un employé de la municipalité, ou de quiconque est lié à la municipalité par un contrat, quant à ses fonctions ou à ses obligations, soit d’enquêter [deuxième volet] sur ou au sujet de toute question qui se rapporte au bon gouvernement de la municipalité ou à la façon de traiter une partie des affaires publiques de celle‑ci, notamment une affaire traitée par une commission nommée par le conseil municipal ou élue par les électeurs . . .
9 Voici la partie essentielle de la première résolution adoptée par le conseil municipal de Sarnia:
[traduction] QUE le conseil municipal de Sarnia demande la nomination d’un juge en vertu de la loi appropriée qui sera chargé de mener une enquête pour le compte de la ville concernant la vente de terrains municipaux à Consortium et la vente, par Consortium au Conseil d’écoles séparées catholiques de Lambton, d’un terrain situé dans OPA no 7 et du parc Lottie Neely.
10 Consortium a constamment soutenu que l’enquête judiciaire projetée ne porte pas sur des questions de «bon gouvernement» ou d’«affaires publiques», mais qu’elle est un substitut d’enquête policière. À l’appui de son point de vue, Consortium renvoie non seulement aux enquêtes infructueuses de la PPO et du Barreau du Haut‑Canada susmentionnées, mais également à des articles de presse locale relatant les diverses déclarations de politiciens municipaux de Sarnia, dont les suivantes:
(i) Le 17 juillet 1993, le conseiller John Vollmar aurait dit: [traduction] «Les gens qui me parlent veulent des réponses au sujet des personnes en cause [. . .] de la légalité et de la moralité de l’affaire».
(ii) Le 19 août 1993, la conseillère Elizabeth Wood aurait affirmé que [traduction] «le conseil veut vérifier s’il y a eu des erreurs de jugement et des conflits d’intérêts».
(iii) Le 31 août 1993, on cite le point de vue du maire Mike Bradley sur la raison pour laquelle la ville demandait de procéder à l’enquête judiciaire:
[traduction] Il a dit que le conseil veut connaître l’identité des dirigeants anonymes de Consortium, étant donné que la ville a hérité de Clearwater la convention d’achat intervenue entre cette dernière et le groupe, qui comprend une hypothèque de 3,4 millions $.
[Le conseil] veut également savoir pourquoi Clearwater a agi ainsi et si des fonctionnaires étaient en conflit d’intérêts.
(iv) Le 3 septembre 1993, le conseiller Terry Burrell aurait déclaré que les enquêtes de la PPO [traduction] «n’ont pas porté sur la question de savoir si des membres d’organismes publics, tel le conseil de Clearwater, étaient en conflit d’intérêts [. . .] c’est la question qui se pose ici». La conseillère Wood aurait dit qu’une enquête judiciaire est un excellent moyen de connaître la vérité concernant la question de savoir si des fonctionnaires ou des employés «ont abusé» de leurs positions.
(v) Le 14 février 1994, le conseiller Dave Boushy aurait déclaré que [traduction] «la question est de savoir si des lois ont été violées dans le cadre de ces opérations».
(vi) Le 16 février 1994, alors qu’il commentait la conclusion de la PPO qu’il n’y avait aucune preuve de la perpétration d’une infraction criminelle, le maire Mike Bradley aurait dit qu’une telle conclusion ne signifiait pas que tout avait été fait dans les règles.
11 Consortium a cherché à établir les faits à l’appui de l’allégation que l’enquête était une tentative déguisée de tenir un substitut d’enquête criminelle, en faisant délivrer des assignations à des membres du conseil municipal de Sarnia et à certains hauts fonctionnaires de la ville. Les assignations ont, en fin de compte, été annulées par les tribunaux d’instance inférieure, et ces annulations sont à l’origine d’un des moyens d’appel devant notre Cour.
L’annulation de la première résolution du conseil municipal de Sarnia
12 La première résolution a été annulée pour cause d’imprécision; voir MacPump Developments Ltd. c. Sarnia (City) (1994), 20 O.R. (3d) 755 (C.A.). Cependant, la Cour d’appel a alors décidé qu’étant donné que la nouvelle ville de Sarnia englobait désormais tout le territoire de l’ancienne municipalité de Clearwater qu’elle avait remplacée en vertu de l’art. 9 de la loi opérant la fusion, elle avait, aux termes de l’art. 100, le pouvoir d’adopter une résolution en bonne et due forme visant l’ouverture d’une enquête sur les affaires de l’ancienne municipalité de Clearwater. Le juge Doherty a fait remarquer, à la p. 771:
[traduction] . . . les questions se rapportant au bon gouvernement ou aux affaires publiques de Clearwater constituent, depuis la fusion, des questions se rapportant au bon gouvernement et aux affaires publiques de Sarnia.
La deuxième résolution du conseil municipal de Sarnia
13 Le 9 janvier 1995, un mois seulement après l’annulation de sa résolution antérieure autorisant la tenue d’une enquête judiciaire et plus de 16 mois après la fin de l’enquête de la PPO, la ville de Sarnia a adopté une résolution d’autorisation plus longue et détaillée qui renvoyait expressément à la partie de l’art. 100 de la Loi sur les municipalités traitant du «bon gouvernement» et de la «façon de traiter des affaires publiques». Comme cette résolution constitue une partie importante de l’argumentation soumise en appel, je la reproduis en entier:
[traduction] Résolution visant l’ouverture d’une enquête judiciaire fondée sur l’article 100 de la Loi sur les municipalités et à en établir le mandat
ATTENDU QUE, en vertu de l’article 100 de la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, un conseil municipal peut, par résolution, demander à un juge de la Cour de l’Ontario (Division générale) d’enquêter sur ou au sujet de toute question se rapportant au bon gouvernement de la municipalité ou à la façon de traiter une partie de ses affaires publiques;
ET ATTENDU QUE le juge saisi d’une telle demande doit procéder à l’enquête et remettre au conseil, dans les meilleurs délais, les résultats de cette enquête et les éléments de preuve recueillis, et qu’à cette fin le juge a tous les pouvoirs conférés à une commission par la partie II de la Loi sur les enquêtes publiques, L.R.O. 1990, ch. P.41;
ET ATTENDU QUE la municipalité de Sarnia est devenue propriétaire de certains terrains, indiqués sur la carte ci‑jointe et connus sous le nom de «terrains Lottie Neely» ou «parc Lottie Neely», par suite de la fusion des anciennes villes de Clearwater («Clearwater») et de Sarnia, et par suite de l’achat de ces terrains à MacPump Developments Ltd. («MacPump») par Clearwater;
ET ATTENDU QUE, en contrepartie de son achat des terrains Lottie Neely, Clearwater a consenti à MacPump, outre le versement du prix d’achat de 1 200 000 $, un droit de premier refus sur une parcelle de terrain de 142 acres lui appartenant, laquelle est également indiquée sur la carte ci‑jointe et connue sous le nom de «terrain Parklands»;
ET ATTENDU QUE Clearwater a vendu le terrain Parklands à Consortium Developments (Clearwater) Ltd. («Consortium») à la suite d’un appel d’offres, sous réserve du droit de premier refus;
ET ATTENDU QUE, avant la vente du terrain Parklands à Consortium, Clearwater a refusé de négocier avec le Conseil d’écoles séparées catholiques de Lambton (le «conseil scolaire») l’offre de ce dernier d’acheter une partie du terrain Parklands;
ET ATTENDU QUE le droit de premier refus consenti par Clearwater à MacPump a été cédé par MacPump à un fiduciaire (le «fiduciaire»);
ET ATTENDU QUE le fiduciaire a accepté de vendre au conseil scolaire une parcelle de 35 acres du terrain Parklands;
ET ATTENDU QUE le terrain Parklands que Clearwater a vendu à Consortium a été cédé en deux parcelles, de la façon suivante:
1. une parcelle de 35 acres cédée au fiduciaire, et
2. une parcelle de 107 acres cédée à Consortium.
ET ATTENDU QUE le même jour où Clearwater a cédé le terrain Parklands au fiduciaire et à Consortium, le fiduciaire a cédé la parcelle de 35 acres à un fiduciaire agissant pour le compte du conseil scolaire;
ET ATTENDU QUE, par suite de la vente à Consortium, la municipalité de Sarnia est titulaire d’une hypothèque de 3 390 812,20 $ sur la parcelle de 107 acres du terrain Parklands, laquelle hypothèque a été enregistrée le 5 avril 1990 et prévoit notamment que:
«Le principal sera remboursable de la façon suivante:
a) les intérêts seront calculés au taux annuel de 10 pour 100, de façon semestrielle non à l’avance, et ils seront payables annuellement. Les intérêts commenceront à courir dès que le titulaire de la charge aura réalisé le plan secondaire relatif aux terrains en cause et doté ceux‑ci de l’infrastructure nécessaire en vue de leur aménagement dans le cadre d’un plan de lotissement conforme à la Loi sur l’aménagement du territoire.
b) toute partie du principal ou des intérêts dus et payables dans un délai de trois (3) ans à partir de la date à laquelle les intérêts commenceront à courir tel que prévu dans la clause a) qui précède.»
ET ATTENDU QUE les conditions auxquelles les intérêts commenceraient à courir sur le principal garanti par l’hypothèque n’ont pas été remplies;
ET ATTENDU QUE, en vertu de l’article 9 de la Sarnia‑Lambton Act, S.O. 1989, ch. 41, l’actif et le passif de Clearwater sont devenus l’actif et le passif de la ville de Sarnia, et que cette ville remplace Clearwater;
ET ATTENDU QU’une enquête publique permettrait au public de comprendre et d’apprécier pleinement les opérations susmentionnées, et permettrait au commissaire de faire des recommandations avantageuses quant à la façon de traiter les affaires publiques de la municipalité à l’avenir;
ET ATTENDU QUE la ville de Sarnia a reçu des délégations et des pétitions lui demandant d’enquêter sur ces opérations;
ET ATTENDU QUE la Cour d’appel de l’Ontario a confirmé le droit de la ville d’adopter une telle résolution;
LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE SARNIA A DONC RÉSOLU DE:
1. demander, par la présente, la tenue d’une enquête conformément à la partie de l’article 100 de la Loi sur les municipalités qui autorise le commissaire à «enquêter sur ou au sujet de toute question qui se rapporte au bon gouvernement de la municipalité ou à la façon de traiter une partie des affaires publiques de celle‑ci», et de
2. demander que monsieur le juge Gordon P. Killeen agisse en tant que commissaire pour les fins de l’enquête.
IL EST EN OUTRE RÉSOLU QUE le mandat de l’enquête soit le suivant:
Enquêter sur tous les aspects des opérations susmentionnées, leur historique et leur incidence sur les contribuables de la ville de Sarnia, dans la mesure où elles touchent au bon gouvernement de la municipalité ou à la façon de traiter ses affaires publiques, et faire les recommandations que le commissaire pourra juger appropriées et dans l’intérêt du public, à la suite de son enquête.
IL EST EN OUTRE RÉSOLU QUE le commissaire, en enquêtant sur les opérations en cause auxquelles la ville de Clearwater a pris part, et sans toucher expressément aux affaires internes et à la conduite du conseil scolaire, sauf de manière accessoire à son enquête principale, aura le pouvoir de poser toute question qu’il pourra juger nécessairement accessoire à la compréhension complète de ces opérations.
ET, afin d’aviser dans un délai raisonnable les personnes qui pourront être appelées à témoigner, et sans porter atteinte au pouvoir discrétionnaire du commissaire de mener l’enquête conformément au mandat énoncé aux présentes, il est prévu que l’enquête pourra porter sur les sujets suivants notamment:
1. toutes les circonstances pertinentes relatives aux diverses opérations mentionnées aux présentes, y compris: le lien qui existe entre elles; la contrepartie fournie par les parties dans chaque cas; l’attribution, par Clearwater, d’un droit de premier refus à MacPump dans le cadre de l’achat des terrains Lottie Neely par Clearwater; l’acceptation, par Clearwater, d’une hypothèque constituée par Consortium dans le cadre de son achat du terrain Parklands; le moment où ont été conclues les diverses opérations les unes par rapport aux autres et par rapport à la fusion de Clearwater et de l’ancienne ville de Sarnia;
2. la nature et l’importance des renseignements dont disposaient les parties ayant pris part aux diverses opérations, à toutes les époques pertinentes;
3. les liens, s’il en est, qui existaient entre, d’une part, les représentants élus et les administrateurs de Clearwater et, d’autre part, les dirigeants et les représentants du conseil scolaire, MacPump, le fiduciaire et Consortium, à toutes les époques pertinentes; et
4. les avis juridiques ou autres avis professionnels obtenus par Clearwater relativement aux négociations qu’elle menait.
La deuxième demande de contrôle judiciaire
14 Le 28 février 1995, plusieurs semaines après l’adoption de la deuxième résolution du conseil municipal de Sarnia, les présentes demandes de contrôle judiciaire ont été déposées. Un des motifs invoqués était que la deuxième résolution du conseil municipal de Sarnia avait un objet déguisé vu qu’elle:
[traduction] . . . institue une enquête sur la prétendue inconduite de personnes nommées et non nommées tout en visant l’ouverture d’une enquête sur le bon gouvernement de la municipalité.
L’ouverture de l’enquête de la commission
15 Le 6 mars 1995, le commissaire Gordon P. Killeen, juge de la Cour de l’Ontario (Division générale), a ouvert son enquête. Dans son allocution d’ouverture, il a exprimé son intention de procéder à l’enquête sans attendre l’issue des demandes de contrôle judiciaire et a tracé les grandes lignes de la procédure d’enquête générale qu’il suivrait. Les appelants ont prétendu que le commissaire Killeen avait non seulement décidé de procéder sans entendre leurs arguments, mais également décidé de la façon dont il procéderait. Ils ont déposé une requête visant à le révoquer. Cette requête en révocation a été rejetée à l’unanimité par la Cour divisionnaire dans une ordonnance datée du 10 mars 1995.
Les assignations à comparaître délivrées à des membres du conseil municipal
16 Comme nous l’avons vu, pour étayer son allégation d’objet déguisé, Consortium a fait délivrer des assignations à divers membres du conseil municipal et à des hauts fonctionnaires de la ville leur enjoignant de témoigner dans le cadre des demandes de contrôle judiciaire en instance. À la suite d’une requête préliminaire, la Cour divisionnaire a, dans des motifs écrits déposés le 12 avril 1995, 81 O.A.C. 102, annulé les assignations pour le motif que la preuve de l’intention de chaque membre ne serait pas pertinente pour décider de la validité de la résolution du conseil municipal, citant l’arrêt Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106.
Les dispositions législatives pertinentes
17 Le paragraphe 100(1) de la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, se lit ainsi:
100 (1) Le juge effectue une enquête, lorsque le conseil d’une municipalité adopte une résolution en vue de demander à un juge de la Cour de l’Ontario (Division générale), soit d’enquêter sur toute question relative à un cas présumé de méfait, d’abus de confiance ou d’inconduite de la part d’un membre du conseil ou d’un agent ou d’un employé de la municipalité, ou de quiconque est lié à la municipalité par un contrat, quant à ses fonctions ou à ses obligations, soit d’enquêter sur ou au sujet de toute question qui se rapporte au bon gouvernement de la municipalité ou à la façon de traiter une partie des affaires publiques de celle‑ci, notamment une affaire traitée par une commission nommée par le conseil municipal ou élue par les électeurs. Aux fins de l’enquête, le juge a tous les pouvoirs conférés à une commission par la partie II de la Loi sur les enquêtes publiques, laquelle partie s’applique à l’enquête comme s’il s’agissait d’une enquête effectuée en vertu de cette loi. En outre, le juge remet dans les meilleurs délais au conseil son rapport en ce qui concerne le résultat de l’enquête et les preuves qu’il a recueillies.
Les jugements
18 La demande de contrôle judiciaire des appelants visant à faire annuler la nouvelle résolution du 9 janvier 1995 a été rejetée le 8 juin 1995 par la Cour divisionnaire à la majorité (le juge Steele, avec l’appui du juge Rosenberg, le juge Borins étant dissident). Le 6 septembre 1996, la Cour d’appel a rejeté les appels interjetés contre les décisions rendues par la Cour divisionnaire le 10 mars (la demande de révocation du commissaire Killeen), le 12 avril (l’annulation des assignations à comparaître) et le 8 juin 1995 (le rejet des demandes de contrôle judiciaire sur le fond).
Cour de l’Ontario (Division générale), Cour divisionnaire (1995), 23 O.R. (3d) 498
Le juge Steele, au nom de la cour à la majorité
19 Un règlement ou une résolution est présumé valide et il incombait aux requérants d’établir qu’il y avait lieu de l’annuler. En cas de doute, il y a lieu de l’interpréter comme étant intra vires. Le conseil municipal avait le pouvoir d’adopter une résolution visant l’ouverture de l’enquête sauf si, à première vue, elle était imprécise ou empiétait sur la compétence fédérale en matière de droit criminel. Même si le prétendu contrat verbal de non‑divulgation des noms des dirigeants de Consortium liait Sarnia, il ne l’empêchait pas d’adopter la résolution en cause. La résolution n’était pas imprécise. Elle établissait le lien requis par l’art. 100 de la Loi entre l’objet visé et le bon gouvernement ou les affaires de la municipalité. [traduction] «La [. . .] résolution soulève suffisamment la question qui doit être examinée pour démontrer l’existence d’un lien valide entre l’objet de l’enquête et les affaires publiques et le bon gouvernement de la municipalité» (p. 515). L’objet véritable de la résolution est la tenue d’une enquête sur le bon gouvernement de la municipalité et, en particulier, sur la façon de traiter ses affaires publiques. Toute enquête peut aboutir à une preuve de conduite répréhensible, et cette seule possibilité ne suffit pas pour conclure à l’invalidité de la résolution. Il y a lieu de présumer que le commissaire connaît la loi et qu’il réagirait de façon appropriée si une question était soulevée au sujet de la preuve ou de l’atteinte à des droits individuels. La demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
Le juge Rosenberg, motifs concordants
20 L’enquête devrait pouvoir se dérouler pour les raisons exposées par le juge Steele et pour celles qui suivent. Elle était menée par un juge de cour supérieure qui connaissait bien les limites d’une enquête. Il serait erroné d’adopter une perception trop technique de l’exigence que le mandat définisse les questions auxquelles il faut répondre. Ce n’est qu’une fois que tous les détails des diverses opérations immobilières auront été analysés que les véritables questions pourront être formulées en connaissance de cause et que des recommandations pourront être faites.
Le juge Borins, dissid