Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.)

Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-06-15
Référence neutre
2000 CSC 31
Recueil
[2000] 1 RCS 783
Numéro de dossier
26933
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26933
Contenu de la décision
Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783
DANS L’AFFAIRE DU paragraphe 27(1) de la Judicature Act, R.S.A. 1980, chapitre J‑1
ET DANS L’AFFAIRE DE questions déférées par le lieutenant gouverneur en conseil à la Cour d’appel de l’Alberta dans le décret 461/96 relativement à la Loi sur les armes à feu, L.C. 1995, chapitre 39
Le procureur général de l’Alberta Appelant
c.
Le procureur général du Canada Intimé
et
Le procureur général de l’Ontario, le procureur général de la Nouvelle‑Écosse,
le procureur général du Nouveau‑Brunswick, le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Saskatchewan,
le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest,
le ministre de la Justice du gouvernement du Territoire du Yukon,
la Federation of Saskatchewan Indian Nations,
la Coalition of Responsible Firearm Owners and Sportsmen (CORFOS),
la Law‑Abiding Unregistered Firearms Association (LUFA),
la Fédération de tir du Canada,
l’Association pour la santé publique du Québec inc.,
l’Alberta Council of Women’s Shelters, CAVEAT,
la Fondation des victimes du 6 décembre contre la violence,
l’Association canadienne pour la santé des adolescents,
la Société canadienne de pédiatrie, la Coalition for Gun Control,
l’Association canadienne des chefs de police,
la Corporation de la cité de Toronto,
la Ville de Montréal et la Ville de Winnipeg Intervenants
Répertorié: Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.)
Référence neutre: 2000 CSC 31.
No du greffe: 26933.
2000: 21, 22 février; 2000: 15 juin.
Présents: Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Compétence en matière de droit criminel — Armes à feu — Permis et enregistrement des armes à feu ordinaires — Les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement sont‑elles de la compétence du Parlement? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) — Loi sur les armes à feu, L.C. 1995, ch. 39 .
En 1995, le Parlement a modifié le Code criminel en adoptant la Loi sur les armes à feu . Les modifications obligent tous les détenteurs d’armes à feu à obtenir un permis et à enregistrer leurs armes. L’Alberta a demandé à la Cour d’appel, par renvoi, de déterminer si les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement à l’égard des armes à feu ordinaires sont de la compétence du Parlement. La Cour d’appel a conclu à la majorité que la Loi était un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel. L’Alberta fait appel devant notre Cour.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté. Les dispositions contestées de la Loi sur les armes à feu sont constitutionnelles.
L’adoption de la Loi sur les armes à feu est un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel. De par son «caractère véritable», la Loi vise à améliorer la sécurité publique en régissant l’accès aux armes à feu. Elle a pour objectif la dissuasion de l’usage abusif des armes à feu, le contrôle des personnes ayant accès à des armes à feu et le contrôle de types précis d’armes. Elle vise un certain nombre de «maux», notamment le commerce illégal des armes à feu, à l’intérieur du Canada et à l’extérieur avec les États‑Unis, et le lien entre les armes à feu et les crimes de violence, les suicides et les morts accidentelles. L’objet de la Loi sur les armes à feu correspond à celui de toutes les lois relatives au contrôle des armes à feu qui sont traditionnellement axées sur la sécurité publique. Les modifications introduites par la Loi constituent un accroissement limité de la portée des dispositions antérieures sur le contrôle des armes à feu. Les effets de la Loi indiquent également que son essence même est la promotion de la sécurité publique. Les critères d’obtention d’un permis sont liés à la sécurité. La vérification du casier judiciaire et l’enquête sur les antécédents visent à garder les armes à feu hors de la possession de ceux qui sont incapables de les utiliser avec sûreté. Les cours sur la sécurité permettent de vérifier que les propriétaires d’armes à feu sont qualifiés.
La Loi sur les armes à feu possède les trois critères requis pour relever du droit criminel. Le contrôle des armes à feu est traditionnellement considéré comme relevant validement du droit criminel parce que les armes à feu sont dangereuses et constituent un risque pour la sécurité publique. La réglementation des armes à feu en tant que produits dangereux est un objet valide de droit criminel. Cet objet est lié à des interdictions assorties de sanctions.
La Loi sur les armes à feu ne tient pas essentiellement de la réglementation. Sa complexité ne lui enlève pas nécessairement son caractère pénal. La loi ne confère pas un pouvoir discrétionnaire indu au contrôleur des armes à feu ou au directeur. Les infractions sont clairement définies dans la Loi. Le contrôleur des armes à feu et le directeur sont expressément soumis à la surveillance des tribunaux. En outre, les interdictions et les sanctions de la loi ne sont pas de nature réglementaire. Elles ne se limitent pas à assurer le respect du régime, mais servent de façon indépendante les fins de la sécurité publique. Le Parlement ne visait pas à réglementer la propriété, mais à assurer que seuls seront autorisés à posséder une arme à feu ceux qui démontrent qu’ils satisfont aux conditions d’obtention des permis. Enfin, le Parlement peut utiliser des moyens indirects pour atteindre les fins de la sécurité publique.
Le régime de 1995 sur le contrôle des armes à feu se différencie de régimes provinciaux actuels de réglementation des biens. La Loi traite des aspects du contrôle des armes à feu qui ont trait à leur nature dangereuse et à la nécessité d’en réduire l’usage abusif. Les armes à feu ordinaires sont souvent utilisées à des fins licites, mais elles le sont également pour le crime et le suicide, et causent des morts et des blessures accidentelles. Leur contrôle relève donc de la compétence en matière criminelle.
Les dispositions relatives à l’enregistrement ne peuvent être retranchées de la Loi. Les dispositions relatives aux permis obligent quiconque possède une arme à feu à obtenir un permis; les dispositions relatives à l’enregistrement exigent l’enregistrement de toutes les armes à feu. Ces catégories de dispositions de la Loi sur les armes à feu sont étroitement liées au but visé par le Parlement, la promotion de la sécurité par la réduction de l’usage abusif de toutes les armes à feu. Ces deux catégories sont partie intégrante et nécessaire du régime.
La Loi sur les armes à feu n’empiète pas tant sur les pouvoirs des provinces que la confirmation qu’elle relève du droit criminel rompra l’équilibre du fédéralisme. Les provinces n’ont pas démontré que les effets de la Loi sur les pouvoirs provinciaux sur la propriété et les droits civils étaient plus que secondaires. Premièrement, le simple fait que les armes à feu sont des biens ne suffit pas pour démontrer que, de par son caractère véritable, une loi sur le contrôle des armes à feu relève d’une matière provinciale. Deuxièmement, la Loi ne nuit pas de façon importante à la capacité des provinces de réglementer la propriété et les droits civils relativement aux armes à feu. Troisièmement, à supposer (sans le décider) que les législatures provinciales aient le pouvoir d’adopter une loi sur les aspects relatifs à la propriété des armes à feu ordinaires, la théorie du double aspect permet au Parlement d’en réglementer les aspects relatifs à la sécurité. Quatrièmement, la Loi sur les armes à feu n’entraîne pas le gouvernement fédéral dans un nouveau domaine parce que le contrôle des armes à feu fait l’objet du droit fédéral depuis la Confédération. Il n’y a aucun empiétement déguisé dans les domaines provinciaux.
Les problèmes découlant de l’usage abusif des armes à feu sont étroitement liés à la moralité. Cependant, même si le contrôle des armes à feu ne comportait pas d’aspect moral, il pourrait néanmoins relever de la compétence fédérale en matière criminelle. Le Parlement peut utiliser le droit criminel pour interdire des activités peu liées à la moralité publique.
Les craintes des Canadiens des régions nordiques et rurales et celles des Canadiens autochtones que cette loi ne tienne pas compte de leurs besoins particuliers ne concernent pas la question de la compétence du Parlement pour l’adopter. Le coût du programme et l’efficacité, ou le manque d’efficacité, de la loi sont également sans pertinence pour déterminer si le Parlement a le pouvoir de l’adopter en vertu de l’analyse relative au partage des pouvoirs. Dans le cadre de ses compétences constitutionnelles, c’est au Parlement qu’il appartient de juger s’il est probable qu’une mesure atteindra le but poursuivi.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; arrêts mentionnés: Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862; Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117; Texada Mines Ltd. c. Attorney-General of British Columbia, [1960] R.C.S. 713; R. c. Schwartz, [1988] 2 R.C.S. 443; McGuigan c. La Reine, [1982] 1 R.C.S. 284; Attorney General of Canada c. Pattison (1981), 30 A.R. 83; Martinoff c. Dawson (1990), 57 C.C.C. (3d) 482; R. c. Northcott, [1980] 5 W.W.R. 38; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1; Standard Sausage Co. c. Lee, [1933] 4 D.L.R. 501; R. c. Cosman’s Furniture (1972) Ltd. (1976), 73 D.L.R. (3d) 312; Scowby c. Glendinning, [1986] 2 R.C.S. 226; Westendorp c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 43; R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940; R. c. Felawka, [1993] 4 R.C.S. 199; R. c. Wetmore, [1983] 2 R.C.S. 284; Boggs c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 49; Renvoi relatif à l’art. 193 et à l’al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89; Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616; Lord’s Day Alliance of Canada c. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497; Canadian Indemnity Co. c. Procureur général de la Colombie‑Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504; Validity of Section 92(4) of the Vehicles Act, 1957 (Sask.), [1958] R.C.S. 608; Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan, [1941] R.C.S. 396; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Consortium Developments (Clearwater) Ltd. c. Sarnia (Ville), [1998] 3 R.C.S. 3; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Attorney‑General for British Columbia c. Attorney‑General for Canada, [1937] A.C. 368; R. c. Chiasson (1982), 66 C.C.C. (2d) 195, conf. par [1984] 1 R.C.S. 266; Proprietary Articles Trade Association c. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310.
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 2 «arme à feu» [aj. 1995, ch. 39, art. 138], 84, 85 [rempl. idem, art. 139 ], 86 [idem], 87 [idem], 91 [idem].
Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(13) .
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F‑27 .
Loi sur les armes à feu, L.C. 1995, ch. 39, art. 4 , 5 , 6 , 7 , 8 , 9 , 10 , 13 , 14 , 15 , 16 , 54 , 55 , 56 , 58 , 60 , 61 , 64 , 66 , 67 , 68 , 69 , 70 , 71 , 72 , 74 , 82 , 83 , 84 , 85 , 86 , 87 , 88 , 89 , 90 , 91 , 92 , 93 , 94 , 112 , 115 .
Doctrine citée
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Beatty, David M. «Gun Control and Judicial Anarchy» (1999), 10 Forum Constitutionnel 45.
Canada. Débats de la Chambre des communes, vol. 133, no 154, 1r2e sess., 35e lég., 16 février 1995, pp. 9706 et 9707.
Canada. Ministère de la Justice. Les conséquences de la disponibilité des armes à feu sur les taux de crime de violence, de suicide et de décès accidentel: Rapport sur la littérature concernant en particulier la situation au Canada. Document de travail de Thomas Gabor. Ottawa: Ministère de la Justice Canada, 1994.
Canada. Ministère de la Justice. Plan d’action du gouvernement sur le contrôle des armes à feu. Ottawa: Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, 1994.
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Davies, Elaine M. «The 1995 Firearms Act : Canada’s Public Relations Response to the Myth of Violence» (2000), 6 Appeal 44.
Friedland, Martin L. A Century of Criminal Justice: Perspectives on the Development of Canadian Law. Toronto: Carswell, 1984.
Gibson, Dale. «The Firearms Reference in the Alberta Court of Appeal» (1999), 37 Alta. L. Rev. 1071.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, loose-leaf ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (updated 1997).
Hutchinson, Allan C., and David Schneiderman. «Smoking Guns: The Federal Government Confronts The Tobacco and Gun Lobbies» (1995), 7 Forum Constitutionnel 16.
Lederman, William R. Continuing Canadian Constitutional Dilemmas: Essays on the Constitutional History, Public Law and Federal System of Canada. Toronto: Butterworths, 1981.
MacLellan, Russell. «Le projet canadien sur les armes à feu» (1995), 37 Rev. can. crim. 173.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (1998), 219 A.R. 201, 179 W.A.C. 201, 65 Alta. L.R. (3d) 1, 164 D.L.R. (4th) 513, 19 C.R. (5th) 63, 128 C.C.C. (3d) 225, [1999] 2 W.W.R. 579, [1998] A.J. No. 1028 (QL), confirmant la constitutionnalité des dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement. Pourvoi rejeté.
Roderick A. McLennan, c.r., Thomas W. R. Ross et Neal A. McLennan, pour l’appelant.
Graham R. Garton, c.r., et Sheilah Martin, c.r., pour l’intimé.
Robert E. Charney et Edward J. Maksimowski, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Louise Walsh Poirier et Reinhold Endres, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Gabriel Bourgeois, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Kenneth J. Tyler, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Graeme G. Mitchell, c.r., et Thomson Irvine, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Scott Duke, pour l’intervenant le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest.
William Craik et Lee Kirkpatrick, pour l’intervenant le ministre de la Justice du gouvernement du Territoire du Yukon.
Delia Opekokew, Darren W. Winegarden, Albert C. Peeling et John D. Parsons, pour l’intervenante la Federation of Saskatchewan Indian Nations.
Dallas K. Miller, c.r., pour l’intervenante la Coalition of Responsible Firearm Owners and Sportsmen.
David R. Holman, pour l’intervenante la Law‑Abiding Unregistered Firearms Association.
Brian A. Crane, c.r., et Paul Shaw, pour l’intervenante la Fédération de tir du Canada.
Paul Larochelle, c.r., et Michèle Thivierge, pour l’intervenante l’Association pour la santé publique du Québec inc.
Alexander D. Pringle, c.r., et June Ross, pour l’intervenant l’Alberta Council of Women’s Shelters.
Peter A. Downard, Paul F. Monahan et Rochelle S. Fox, pour les intervenants CAVEAT, la Fondation des victimes du 6 décembre contre la violence, l’Association canadienne pour la santé des adolescents et la Société canadienne de pédiatrie.
Jill Copeland, pour les intervenantes la Coalition for Gun Control, l’Association canadienne des chefs de police, la Corporation de la cité de Toronto, la Ville de Montréal et la Ville de Winnipeg.
Version française du jugement rendu par
La Cour —
I. Introduction
1 En 1995, le Parlement a modifié le Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46 , en adoptant la Loi sur les armes à feu, L.C. 1995, ch. 39 , communément appelée la loi sur le contrôle des armes à feu, pour obliger tous les détenteurs d’armes à feu à obtenir un permis et à enregistrer leurs armes. En 1996, la province de l’Alberta, dans un renvoi à la Cour d’appel de l’Alberta, a contesté le pouvoir du Parlement d’adopter la loi sur le contrôle des armes à feu. Par une majorité de trois à deux, la Cour d’appel a confirmé la compétence du Parlement en la matière. La province de l’Alberta fait appel de cette décision devant notre Cour.
2 On ne demande pas à notre Cour de juger si le contrôle des armes à feu est bon ou mauvais en soi, si la loi est équitable ou inéquitable pour les détenteurs d’armes à feu ou si elle réussira à réduire les maux causés par l’usage abusif des armes à feu. La seule question est de savoir si le Parlement avait le pouvoir constitutionnel d’adopter la loi.
3 La réponse à cette question réside dans la Constitution canadienne. La Constitution attribue certaines matières au Parlement et d’autres aux législatures des provinces: Loi constitutionnelle de 1867 . Le gouvernement fédéral affirme que la loi sur les armes à feu relève de sa compétence en matière de droit criminel, par. 91(27) , et de sa compétence générale relativement à «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» du Canada. Pour sa part, l’Alberta dit que cette loi relève de sa compétence en matière de propriété et de droits civils, par. 92(13) . Les parties conviennent que pour trancher le litige, notre Cour doit d’abord déterminer en quoi consiste vraiment la loi sur le contrôle des armes à feu — son «caractère véritable» — et se demander ensuite à quel chef de compétence elle se rapporte le plus naturellement.
4 Nous concluons que la loi sur le contrôle des armes à feu relève de la compétence du Parlement en matière de droit criminel. De par son «caractère véritable», elle vise à améliorer la sécurité publique en régissant l’accès aux armes à feu, au moyen d’interdictions et de sanctions et, de ce fait, elle relève de la compétence fédérale en matière de droit criminel. Bien que la loi comporte des aspects de réglementation, ceux‑ci sont accessoires à son objet premier, qui a trait au droit criminel. L’empiétement de la loi sur la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils n’est pas important au point de rompre l’équilibre du fédéralisme.
II. Les questions du renvoi
5 Les questions déférées à la Cour d’appel de l’Alberta par le gouvernement de l’Alberta en 1996 sont énoncées à l’appendice A. En termes simples, la question est de savoir si le Parlement avait le pouvoir d’édicter à l’égard des armes à feu ordinaires les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement. Les dispositions contestées sont énoncées à l’appendice B.
III. Les dispositions législatives
6 Pendant de nombreuses années, le Code criminel a limité l’accès aux armes à feu, surtout aux armes automatiques et aux armes de poing, en les plaçant dans les catégories des armes prohibées et des armes à autorisation restreinte. La Loi sur les armes à feu a étendu cette réglementation à toutes les armes à feu, y compris les carabines et les fusils de chasse. Par conséquent, l’art. 84 du Code criminel régit maintenant trois catégories d’armes à feu: (1) les armes à feu prohibées (principalement les armes automatiques); (2) les armes à feu à autorisation restreinte (principalement les armes de poing); (3) toutes les autres armes à feu (principalement les carabines et les fusils de chasse). La troisième catégorie est appelée diversement «armes à feu ordinaires», «armes d’épaule» et «armes non restreintes». Nous parlerons d’«armes à feu ordinaires».
7 Les questions du renvoi visent la validité des dispositions relatives aux permis et à l’enregistrement qui ont été introduites par la Loi sur les armes à feu à l’égard des armes à feu ordinaires. Les dispositions relatives aux permis obligent quiconque possède une arme à feu à avoir un permis. L’admissibilité à un permis est assujettie à des considérations de sécurité. Le permis peut être refusé à un demandeur ayant un casier judiciaire pour des infractions de drogue ou de violence, ou des antécédents de maladie mentale. Le demandeur qui cherche à acquérir une arme à feu doit réussir un cours de sécurité qui requiert une compréhension de base de la sécurité dans le maniement des armes à feu et des responsabilités légales liées à la propriété d’une arme à feu. Le contrôleur des armes à feu, qui délivre les permis, peut vérifier les antécédents du demandeur pour déterminer son admissibilité, et peut assortir le permis de conditions. Le permis est valide pour une période de cinq ans, mais il peut être révoqué par suite de contravention à ses conditions ou de déclaration de culpabilité de certaines accusations criminelles. Le refus et la révocation de permis sont susceptibles d’appel devant une cour de justice.
8 Les dispositions relatives à l’enregistrement sont plus limitées. Une arme à feu ne peut pas être enregistrée si le demandeur n’a pas de permis de possession pour ce type d’arme à feu. L’enregistrement renvoie généralement au numéro de série de l’arme à feu. Le certificat d’enregistrement est valide tant que son titulaire possède l’arme. En cas de cession de la propriété d’une arme enregistrée, le nouveau propriétaire doit enregistrer l’arme. Pour donner aux propriétaires d’armes à feu le temps d’enregistrer leurs armes, les personnes qui possédaient une arme à feu ordinaire le 1er janvier 1998 sont réputées être titulaires d’un certificat d’enregistrement valide jusqu’au 1er janvier 2003. La possession de toute catégorie d’arme à feu non enregistrée est une infraction. Tous les permis et certificats d’enregistrement, ainsi que les exportations, importations, pertes et vols d’armes à feu, sont inscrits au Registre canadien des armes à feu, qui est tenu par une personne nommée par le gouvernement fédéral.
IV. Les motifs de la Cour d’appel de l’Alberta
9 La Cour d’appel de l’Alberta, par une majorité de trois à deux, a confirmé la validité de la loi sur le contrôle des armes à feu de 1995: (1998), 65 Alta. L.R. (3d) 1. Quatre juges ont écrit des motifs.
A. Majorité
10 Dans un jugement exhaustif, le juge en chef Fraser note en premier que les armes à feu peuvent être réglementées par les gouvernements fédéral et provinciaux à différentes fins et que l’efficacité de la loi n’est pas pertinente pour sa qualification constitutionnelle. Elle conclut que le Parlement visait l’amélioration de la sécurité publique lorsqu’il a adopté la loi. Même si les armes à feu sauvent des vies et peuvent être des outils utiles, elles blessent et tuent aussi. Cette dernière caractéristique des armes à feu – leur dangerosité inhérente — fait l’objet des dispositions contestées de la Loi. Le Parlement avait pour but de réduire l’usage criminel des armes à feu, notamment la violence familiale, de même que les suicides et les accidents causés par le mauvais usage des armes à feu. Les dispositions relatives aux permis, qui obligent les demandeurs à réussir un cours sur la sécurité et à faire l’objet d’une vérification du casier judiciaire et d’une enquête sur leurs antécédents, visent à ce but. En cherchant à réduire la contrebande, le vol et la vente illégale des armes à feu, le système d’enregistrement s’attaque également à leur usage abusif. Les dispositions relatives aux permis et à l’enregistrement sont inextricablement liées. Bien que ces dispositions comportent la réglementation de droits de propriété, cette réglementation est le moyen utilisé par la loi, et non sa fin. Pour ce motif, le juge en chef Fraser conclut que, de par son caractère véritable, la Loi vise à protéger la sécurité publique contre l’usage abusif des armes à feu ordinaires.
11 Le juge en chef Fraser aborde ensuite la deuxième étape de l’analyse, qui consiste à déterminer si ce caractère véritable peut être attribué à l’un des chefs de compétence attribués au Parlement par la Loi constitutionnelle de 1867 . Elle conclut que la loi relève de la compétence en matière criminelle, selon le par. 91(27) , tant dans son aspect préventif que dans l’objet visé, les interdictions et sanctions. La loi n’est pas un empiétement déguisé ou injustifié sur la compétence provinciale.
12 Les juges Berger et Hetherington ont rédigé des motifs distincts en accord avec le Juge en chef. Le juge Hetherington conclut que toute arme à feu utilisée à mauvais escient est dangereuse pour la santé et la vie humaines. Par conséquent, en cherchant à prévenir le crime et à favoriser la sécurité publique en en décourageant la possession, le Parlement poursuivait un objectif de droit criminel valide. L’inefficacité potentielle de la loi, soulignée par l’Alberta et par les autres gouvernements provinciaux, n’est pas pertinente à moins qu’elle ne démontre que le Parlement visait un objectif différent — un motif déguisé. L’existence d’un motif déguisé n’a pas été démontrée parce que la loi vise réellement à améliorer l’entreposage des armes à feu, à en réduire le trafic et, de façon générale, à contribuer à leur repérage. Même si la loi peut toucher la propriété et les droits civils, cela n’empêche pas le Parlement de l’adopter. Le juge Hetherington conclut que la Loi sur les armes à feu contient des interdictions assorties de sanctions pénales, adoptées dans l’intérêt public en matière criminelle, et qu’elle est donc une loi valide selon le critère établi par le juge La Forest, de notre Cour, dans les arrêts RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, et R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.
13 De même, le juge Berger souligne que toutes les armes à feu peuvent causer la mort si elles sont utilisées à mauvais escient. Il conclut qu’en adoptant la loi, le Parlement visait à ce que seules les personnes qualifiées dans l’usage des armes à feu en possèdent. Le système de permis identifie les personnes qualifiées. Le système d’enregistrement vise à ce que seules les personnes qualifiées puissent acquérir des armes à feu. Comme interdiction assortie d’une sanction, dans l’intérêt public, la loi est un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel. Les aspects de réglementation de la loi ne sont que les moyens d’arriver à une fin.
B. Minorité
14 Le juge Conrad, avec l’appui du juge Irving, était dissidente. Elle a donné une définition large de l’objet de la loi comme réglementant tous les aspects de la possession et de l’usage des armes à feu. Bien que les armes à feu et la sécurité soient des sujets d’intérêt fédéral et provincial, la compétence en matière de droit criminel a été «découpée» dans la compétence provinciale. La réglementation de la propriété plutôt que de l’usage, ainsi que la complexité de la réglementation démontrent que cette loi ne peut pas être qualifiée de loi criminelle valide. Généralement, le Code criminel interdit des actes plutôt que de réglementer la propriété. La possession n’est pas dangereuse en soi; seul l’usage abusif l’est, et la loi va bien au‑delà de l’interdiction de l’usage abusif. De cela, le juge Conrad conclut que la Loi sur les armes à feu est un empiétement déguisé sur la compétence des provinces en matière de propriété et de droits civils et qu’elle est invalide en tant qu’exercice de la compétence du Parlement relativement au droit criminel ou à la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Bien que d’avis d’annuler l’ensemble de la loi, elle conclut que si le régime de permis était jugé valide, le régime d’enregistrement pourrait être dissocié du régime de permis.
V. Analyse
15 Nous devons décider si les dispositions de la Loi sur les armes à feu relatives aux permis et à l’enregistrement ont été validement édictées par le Parlement en vertu de sa compétence en matière de droit criminel ou relativement à la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Pour répondre à cette question, nous devons effectuer l’analyse du partage des pouvoirs qui a été utilisée si souvent par notre Cour et qui a été résumée très récemment dans Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; voir aussi Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273, R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, et R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463. Cette analyse comporte deux étapes. La première consiste à déterminer le «caractère véritable» ou le caractère essentiel de la loi et la seconde à classer ce caractère essentiel en égard aux chefs de compétence établis par la Loi constitutionnelle de 1867 , afin de déterminer si la loi relève de la compétence du gouvernement qui l’a adoptée. Si c’est le cas, la loi est valide.
A. Caractérisation: Quel est le caractère véritable de la loi?
16 Il faut d’abord déterminer le «caractère véritable» de la loi. Pour reprendre les termes des art. 91 et 92 , quelle est la «matière» de la loi? Quelle est sa véritable signification ou son caractère essentiel, sa quintessence? Le caractère véritable de la loi doit être déterminé sous deux aspects: le but visé par le législateur qui l’a adoptée et l’effet juridique de la loi.
17 L’objet d’une loi est souvent énoncé dans son texte, mais il peut aussi être établi à partir de documents extrinsèques, comme le Hansard et les publications gouvernementales: Morgentaler, précité, aux pp. 483 et 484. Même si, à une certaine époque, les documents extrinsèques n’étaient pas admissibles aux fins de déterminer l’objet visé par le législateur, il est maintenant bien établi qu’on peut à bon droit examiner l’historique législatif, les débats parlementaires et autres documents semblables dans la mesure où ils sont pertinents et fiables et qu’on ne leur donne pas plus de poids qu’ils n’en méritent: Global Securities, précité, au par. 25; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au par. 35; Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862, au par. 14. L’objet peut aussi être établi par l’examen du «mal» visé par la loi — le problème auquel le législateur a voulu remédier: Morgentaler, précité, aux pp. 483 et 484.
18 Les effets juridiques d’une loi sont déterminés par l’examen de son application et de ses effets sur les Canadiens. Le procureur général de l’Alberta dit que la loi ne réussira pas à atteindre son but. Selon lui, pour ce qui a trait à un objet de droit criminel, le régime législatif sera inefficace (p. ex. les criminels n’enregistreront pas leurs armes); là où elle aura un effet, la loi ne contribuera pas à la lutte contre le crime (p. ex. en imposant aux agriculteurs de la paperasserie inutile). Ces préoccupations ont été adressées, comme il se doit, au Parlement qui les a examinées. Dans le cadre de ses compétences constitutionnelles, c’est au Parlement qu’il appartient de juger s’il est probable qu’une mesure atteindra le but poursuivi; l’efficacité n’est pas pertinente dans le cadre de l’analyse du partage des pouvoirs par notre Cour: Morgentaler, précité, aux pp. 487 et 488, et Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373. L’examen vise plutôt à déterminer comment la loi cherche à atteindre son but afin de mieux comprendre son [traduction] «entière portée»: W. R. Lederman, Continuing Canadian Constitutional Dilemmas (1981), aux pp. 239 et 240. Dans certains cas, les effets de la loi peuvent indiquer un objet autre que celui qu’elle énonce: Morgentaler, précité, aux pp. 482 et 483; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117 (C.P.) (Alberta Bank Taxation Reference); et Texada Mines Ltd. c. Attorney‑General of British Columbia, [1960] R.C.S. 713; et, de façon générale, P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), aux pp. 15‑14 à 15‑16. En d’autres termes, une loi peut dire qu’elle vise une chose et, en réalité, faire autre chose. Lorsque les effets de la loi diffèrent de façon importante de l’objet déclaré, on parle parfois de «motif déguisé».
19 Sur cette toile de fond, nous abordons l’objet de la Loi sur les armes à feu . L’article 4 déclare que son objet est «de prévoir [. . .] la délivrance de permis, de certificats d’enregistrement et d’autorisations permettant la possession d’armes à feu» et «de permettre [. . .] la fabrication» et «la cession» d’armes à feu ordinaires. Ces mots tiennent du langage de la réglementation de la propriété. Ces mots sont toutefois directement liés à un objet formulé dans le langage du droit criminel. Les dispositions relatives aux permis, à l’enregistrement et aux autorisations circonscrivent les moyens par lesquels les personnes peuvent être propriétaires et faire cession d’armes à feu ordinaires «en des circonstances qui ne donnent pas lieu à une infraction» criminelle. Ceux qui contestent la loi invoquent la première partie de l’article et sa nature réglementaire. Ceux qui cherchent à la faire confirmer invoquent la deuxième partie de l’article et sa nature pénale.
20 Les déclarations faites à la Chambre des communes par l’honorable Allan Rock, ministre de la Justice à l’époque, à la deuxième lecture, indiquent que l’objet visé par le gouvernement fédéral dans cette loi était de favoriser la sécurité publique. Il a déclaré: «Le gouvernement estime que la réglementation des armes à feu devrait viser principalement à faire que le Canada demeure un pays sûr, civilisé et paisible» (Débats de la Chambre des communes, vol. 133, no 154, 1re sess., 35e lég., 16 février 1995, à la p. 9706 (nous soulignons)), puis il a décrit en détail le contenu de la loi (à la p. 9707):
[P]remièrement, des mesures sévères pour contrer l’usage criminel des armes à feu; deuxièmement, des peines précises pour punir ceux qui font la contrebande des armes à feu illégales; troisièmement, des mesures générales pour délimiter ce qui constitue un usage légitime des armes à feu qui ne menace pas la sécurité publique. [Nous soulignons.]
(Voir aussi les motifs du juge en chef Fraser, aux par. 169 à 172.)
Ensuite, le ministre a mentionné les problèmes des suicides, des coups de feu accidentels et de l’usage d’armes à feu dans des cas de violence familiale, et il a évoqué certaines tragédies qui avaient incité le public à demander un contrôle des armes à feu. Russell MacLellan, Secrétaire parlementaire du ministre de la Justice à l’époque, a souligné les préoccupations du gouvernement, précisant que la Loi reposait sur «trois objectifs fondamentaux: décourager la mauvaise utilisation des armes à feu, contrôler de façon générale les personnes qui ont accès à des armes à feu, et contrôler certains types particuliers d’armes à feu» («Le projet canadien sur les armes à feu» (1995), 37 Rev. can. crim. 173, à la p. 173).
21 Une autre façon de déterminer l’objet de la loi est d’examiner les problèmes qu’elle cherche à régler -- le «mal visé». La Loi sur les armes à feu vise un certain nombre de problèmes ou de «maux». L’un d’eux est le commerce illégal des armes à feu, à l’intérieur du Canada et à l’extérieur avec les États‑Unis: Plan d’action du gouvernement sur le contrôle des armes à feu, déposé à la Chambre des communes en 1994. Un autre est le lien entre les armes à feu et les crimes de violence, les suicides et les morts accidentelles. Dans un document commandé par le ministère de la Justice en 1994, intitulé Les conséquences de la disponibilité des armes à feu sur les taux de crime de violence, de suicide et de décès accidentel: Rapport sur la littérature concernant en particulier la situation au Canada, Thomas Gabor conclut que les morts dues à ces trois causes pouvaient augmenter dans les ressorts où il y avait le moins de restrictions sur les armes à feu. Que l’on accepte ou non les conclusions de Gabor, son étude indique que le problème que le Parlement cherchait à régler en adoptant la loi était le problème de l’usage abusif des armes à feu et de la menace qu’il constitue pour la sécurité publique.
22 Enfin, il y a l’argument solide que l’objet de la loi correspond à l’accent mis traditionnellement sur la sécurité publique dans les lois relatives au contrôle des armes à feu. Le présent renvoi ne vise que les dispositions de la Loi relatives aux permis et à l’enregistrement applicables aux armes à feu ordinaires. L’Alberta ne conteste pas les exigences de permis et d’enregistrement pour les armes à autorisation restreinte et les armes prohibées. Elle admet volontiers que les restrictions applicables à ces catégories d’armes sont constitutionnelles. D’ailleurs, l’Alberta aurait de la difficulté à prétendre le contraire, car de nombreux tribunaux ont confirmé la validité de divers aspects de la législation fédérale sur le contrôle des armes à feu qui existait avant l’entrée en vigueur de la Loi: R. c. Schwartz, [1988] 2 R.C.S. 443; McGuigan c. La Reine, [1982] 1 R.C.S. 284; et Attorney General of Canada c. Pattison (1981), 30 A.R. 83 (C.A.).
23 Plus particulièrement, avant l’introduction de la Loi sur les armes à feu , l’enregistrement de toutes les armes à autorisation restreinte a été jugé valide par la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique dans Martinoff c. Dawson (1990), 57 C.C.C. (3d) 482. En outre, le Code criminel obligeait toute personne voulant obtenir tout genre d’arme à feu à demander une autorisation d’acquisition d’armes à feu. Cette exigence a été jugée valide dans R. c. Northcott, [1980] 5 W.W.R. 38 (C. prov. C.‑B.). Ces décisions ont confirmé la validité des dispositions antérieures en matière de contrôle des armes à feu pour le motif que le but visé par le Parlement était de favoriser la sécurité publique. La Loi sur les armes à feu étend la portée de ces dispositions de deux manières: (1) elle exige l’enregistrement de toutes les armes à feu, et non plus seulement des armes à feu prohibées et à autorisation restreinte; (2) à un moment donné, tous les propriétaires d’armes à feu devront détenir un permis, et non plus seulement les personnes qui souhaitent en acquérir. Ces modifications représentent la continuité de l’intérêt que porte le Parlement aux questions de sécurité et constituent un accroissement limité de la portée des dispositions antérieures. Étant donné l’acceptation générale de la législation de contrôle des armes à feu, qui existe depuis cent ans et dont la constitutionnalité a toujours été fondée sur l’intérêt que porte le Parlement à la sécurité publique, il est maintenant difficile d’imputer au Parlement une intention différente. Cela appuie l’opinion que le caractère véritable de la loi a trait à la sécurité publique.
24 Les effets du régime — la façon dont il touche les droits des Canadiens — appuient également la conclusion que la loi de 1995 sur le contrôle des armes à feu, de par son caractère véritable, est une mesure de sécurité publique. Les critères d’obtention d’un permis sont liés à la sécurité, plutôt qu’à la réglementation de la propriété: la vérification du casier judiciaire et l’enquête sur les antécédents visent à garder les armes à feu hors de la possession de ceux qui sont incapables de les utiliser avec sûreté. Les cours sur la sécurité permettent de vérifier que les propriétaires d’armes à feu sont qualifiés. Ce que la loi n’exige pas montre ég