Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone

Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-06-26
Référence neutre
2003 CSC 36
Recueil
[2003] 1 RCS 884
Numéro de dossier
28743
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28743
Contenu de la décision
Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, [2003] 1 R.C.S. 884, 2003 CSC 36
Bell Canada Appelante
c.
Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier,
Femmes Action et Commission canadienne des droits de la personne Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
Congrès du travail du Canada, Alliance de la fonction
publique du Canada et Société canadienne des postes Intervenants
Répertorié : Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone
Référence neutre : 2003 CSC 36.
No du greffe : 28743.
2003 : 23 janvier; 2003 : 26 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Équité procédurale — Indépendance institutionnelle — Impartialité — Tribunal canadien des droits de la personne — Commission canadienne des droits de la personne — Loi canadienne sur les droits de la personne autorisant la Commission à prendre des ordonnances qui lient le Tribunal dans « une catégorie de cas donnés » — Loi autorisant aussi le président du Tribunal à prolonger le mandat des membres du Tribunal dans les affaires dont ils sont saisis — Le pouvoir de la Commission de prendre des ordonnances compromet-il l’indépendance et l’impartialité du Tribunal? — Le pouvoir du président de prolonger les mandats compromet-il l’indépendance et l’impartialité du Tribunal? — Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6, art. 11 , 27(2) , 48.2(2) — Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, art. 2e) .
Bell a présenté une requête aux membres du Tribunal canadien des droits de la personne désignés pour instruire des plaintes déposées contre Bell par ses employées de sexe féminin. Bell alléguait que l’indépendance et l’impartialité du Tribunal étaient compromises par deux pouvoirs : premièrement, le pouvoir de la Commission canadienne des droits de la personne de prendre des ordonnances qui lient le Tribunal dans « une catégorie de cas donnés » et, deuxièmement, le pouvoir du président du Tribunal de prolonger le mandat des membres du Tribunal dans les affaires dont ils sont saisis.
Le Tribunal a rejeté les prétentions de Bell et ordonné l’instruction des plaintes. La Section de première instance de la Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle judiciaire déposée par Bell, en statuant que même le pouvoir restreint de la Commission de prendre des ordonnances limitait indûment le Tribunal et que le pouvoir discrétionnaire du président de prolonger le mandat des membres du Tribunal ne leur assurait pas une garantie d’inamovibilité suffisante. La Cour d’appel fédérale a infirmé ce jugement.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Aucun des deux pouvoirs contestés par Bell ne compromet l’équité procédurale du Tribunal. Ni l’un ni l’autre ne contrevient non plus à un principe constitutionnel ou quasi constitutionnel applicable.
Le Tribunal doit satisfaire à une norme d’indépendance élevée aussi bien en vertu de la common law qu’en vertu de l’al. 2e) de la Déclaration canadienne des droits. Sa principale fonction est de nature juridictionnelle et il ne participe pas à l’élaboration des politiques. Toutefois, comme il fait partie d’un régime législatif visant à remédier aux pratiques discriminatoires, il a pour objectif plus général de veiller à la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Il est donc assujetti à une norme d’indépendance moins sévère que celle applicable à une cour de justice. Lorsqu’on évalue l’impartialité du Tribunal, il faut garder à l’esprit sa fonction de mise en œuvre de la politique gouvernementale.
Le pouvoir de prendre des ordonnances ne porte pas atteinte à l’indépendance du Tribunal. L’exigence d’indépendance des tribunaux a trait à leur structure et à la relation qui existe entre leurs membres et les membres des autres branches du gouvernement. Ce critère n’a rien à voir avec l’indépendance d’esprit. Le pouvoir de prendre des ordonnances ne porte pas non plus atteinte à l’impartialité du Tribunal. Les ordonnances constituent une forme de mesures législatives. Le tribunal n’est pas partial du seul fait qu’il est limité par la loi, car l’impartialité ne tient pas à l’absence de toutes limites. Le pouvoir de prendre des ordonnances est limité et tant la loi que le droit administratif comportent des mécanismes de contrôle qui garantissent qu’il ne sera pas utilisé à mauvais escient.
Le pouvoir de prolonger le mandat des membres du Tribunal ne porte pas atteinte à leur indépendance. Cette question a été réglée dans Valente. Ce pouvoir ne porte pas non plus atteinte à l’impartialité du Tribunal. Une personne raisonnable, au courant de ces faits, ne conclurait pas que les membres risquent d’être illégitimement forcés d’adopter les vues du président.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Committee for Justice and Liberty c. Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52; Russell c. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; Canada (Procureur général) c. Central Cartage Co., [1990] 2 C.F. 641; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, [2000] 1 C.F. 146; Liteky c. United States, 510 U.S. 540 (1994); R. c. S. (R.D.), [1997] 3 R.C.S. 484; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; Katz c. Vancouver Stock Exchange, [1996] 3 R.C.S. 405; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 [reproduite dans L.R.C. 1985, app. III], art. 2e) .
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 [mod. 1998, ch. 9], art. 11(1) , (4) , 27(1) , (2) , (3) , 48.1(3) , 48.2(1) , (2) , 48.3 , 48.6(1) , 50(2) .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 .
Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S‑22 .
Ordonnance de 1986 sur la parité salariale, DORS/86‑1082.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2001] 3 C.F. 481, 272 N.R. 50, 199 D.L.R. (4th) 664, 32 Admin. L.R. (3d) 1, 9 C.C.E.L. (3d) 228, [2001] A.C.F. no 776 (QL), 2001 CAF 161, accueillant l’appel des intimés à l’encontre d’un jugement de la Section de première instance, [2001] 2 C.F. 392, 190 F.T.R. 42, 194 D.L.R. (4th) 499, 26 Admin. L.R. (3d) 253, 5 C.C.E.L. (3d) 123, 39 C.H.R.R. D/213, 2000 C.L.L.C. ¶230-043, [2000] A.C.F. no 1747 (QL), qui avait infirmé la décision du Tribunal canadien des droits de la personne. Pourvoi rejeté.
Roy L. Heenan, John Murray, Thomas Brady et David Stratas, pour l’appelante.
Peter C. Engelmann, Jula Hughes et Fiona Campbell, pour l’intimé le Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier.
Personne n’a comparu pour l’intimée Femmes Action.
Ian Fine et Philippe Dufresne, pour l’intimée la Commission canadienne des droits de la personne.
Donald J. Rennie et Alain Préfontaine, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Sara Blake et Karin Rasmussen, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Mary F. Cornish et Fay C. Faraday, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’intervenante l’Alliance de la fonction publique du Canada.
Brian A. Crane, c.r., et David Olsen, pour l’intervenante la Société canadienne des postes.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La Juge en chef et le juge Bastarache —
I. Introduction
1 Le pourvoi vise à déterminer si le Tribunal canadien des droits de la personne (le « Tribunal ») est dépourvu de l’indépendance et de l’impartialité requises du fait que la Commission canadienne des droits de la personne (la « Commission ») a le pouvoir de prendre des ordonnances qui lient le Tribunal dans « une catégorie de cas donnés » et que le président du Tribunal a celui de prolonger le mandat des membres du Tribunal dans les affaires dont ils sont saisis.
2 Le pourvoi constitue la dernière procédure engagée dans un long litige entre Bell Canada (« Bell ») et les intimés, qui a pris naissance au début des années 1990, lorsque deux syndicats, soit l’Association canadienne des employés de téléphone (« ACET ») et le Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier (« SCEP »), ainsi que Femmes Action ont déposé des plaintes contre Bell, lui reprochant de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes et de contrevenir ainsi à l’art. 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 (la « Loi »). Plus de dix ans se sont écoulés et les plaintes n’ont toujours pas été entendues par le Tribunal. Les parties ont plutôt débattu des objections soulevées par Bell relativement au Tribunal, débat qui les a amenées à trois reprises devant la Section de première instance de la Cour fédérale, à deux reprises devant la Cour d’appel fédérale et maintenant devant notre Cour.
3 À notre avis, les arguments de Bell ne sont pas fondés. Aucun des deux pouvoirs contestés par Bell ne compromet l’équité procédurale du Tribunal. Ni l’un ni l’autre ne contrevient non plus à un principe constitutionnel ou quasi constitutionnel applicable. Nous sommes d’avis que le pourvoi doit être rejeté et que le Tribunal doit finalement instruire les plaintes.
II. Les faits
4 Entre 1990 et 1994, l’ACET, le SCEP et Femmes Action ont déposé des plaintes contre Bell auprès de la Commission, alléguant que Bell verse aux femmes qui occupent certains postes un salaire inférieur à celui des hommes qui exécutent des fonctions équivalentes, contrevenant ainsi à l’art. 11 de la Loi . En mai 1996, la Commission a demandé au président du Tribunal d’instruire les plaintes.
5 L’affaire s’est rapidement compliquée. Bell a demandé le contrôle judiciaire de la décision de la Commission de déférer les plaintes au Tribunal. La Section de première instance de la Cour fédérale a accueilli la demande de Bell et a annulé la décision de la Commission : Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, [1998] A.C.F. no 312 (QL). La Cour d’appel fédérale a infirmé ce jugement et a rétabli la décision de la Commission : [1999] 1 C.F. 113. Bell a demandé l’autorisation de se pourvoir devant notre Cour, ce qui lui a été refusé : [1999] 2 R.C.S. v.
6 Pendant ce temps, des membres du Tribunal ont été désignés pour instruire les plaintes initiales. Bell a déposé devant les membres instructeurs une requête soutenant que le Tribunal n’était pas en mesure, sur le plan institutionnel, de procéder à une audition équitable en conformité avec les principes de justice naturelle. Les membres instructeurs ont rejeté la requête : Association canadienne des employés de téléphone c. Bell Canada, T.C.D.P., 4 juin 1997.
7 Bell a ensuite demandé le contrôle judiciaire de cette décision. La Section de première instance de la Cour fédérale a annulé la décision des membres instructeurs : voir Bell Canada c. Assoc. canadienne des employés de téléphone, [1998] 3 C.F. 244. Puis, elle a ordonné qu’aucune autre procédure ne soit engagée dans cette affaire tant que le législateur n’aurait pas modifié la Loi de façon satisfaisante. À l’époque, la Loi différait de la loi actuelle sur deux points pertinents. Premièrement, c’était au ministre de la Justice et non au président du Tribunal que la Loi attribuait le pouvoir discrétionnaire de prolonger le mandat des membres du Tribunal. La juge McGillis a conclu que les membres du Tribunal ne bénéficiaient donc pas d’une garantie d’inamovibilité suffisante. Deuxièmement, le pouvoir de la Commission de prendre des ordonnances avait alors une portée plus étendue qu’aujourd’hui, car il permettait à la Commission de prendre des ordonnances concernant l’application de la Loi dans des cas particuliers, plutôt que seulement dans « une catégorie de cas donnés ». La juge McGillis a exprimé des réserves quant à ce pouvoir, déclarant qu’il serait préférable que les ordonnances n’aient pas force obligatoire.
8 La décision de la juge McGillis a été portée en appel devant la Cour d’appel fédérale, mais l’appel a été ajourné sine die le 1er juin 1999, compte tenu des modifications apportées à la Loi : (1999), 246 N.R. 368. Les modifications ont transféré au président du Tribunal le pouvoir de prolonger le mandat des membres du Tribunal et ont restreint le pouvoir de prendre des ordonnances de la Commission au simple pouvoir de prendre des ordonnances quant à l’interprétation de la Loi « [d]ans une catégorie de cas donnés » : L.C. 1998, ch. 9, par. 20(2).
9 À ce moment‑là, la Commission, ainsi que l’ACET, le SCEP et Femmes Action, ont pressé le président du Tribunal de fixer des dates pour la tenue d’une audience formelle afin que les plaintes initiales puissent enfin être entendues. Bell s’y est opposé et une rencontre portant sur le déroulement de l’instance a été organisée avec le vice‑président du Tribunal. Bell et les intimés ont fait connaître leurs positions lors de cette rencontre. Bell a prétendu que les modifications de 1998 n’avaient pas éliminé les problèmes d’équité procédurale relevés par la juge McGillis. Le vice‑président a rejeté la position de Bell et, dans une décision provisoire rendue le 26 avril 1999, il a ordonné la tenue des audiences : T.C.D.P., décision no 1, dossier no T503/2098.
10 Bell a ensuite demandé le contrôle judiciaire de cette décision. La Section de première instance de la Cour fédérale a accueilli la demande : Bell Canada c. Canada (Commission des droits de la personne), [2001] 2 C.F. 392. La juge Tremblay‑Lamer a conclu que même le pouvoir restreint de la Commission de prendre des ordonnances limitait indûment le Tribunal et que le pouvoir discrétionnaire du président de prolonger les mandats n’assurait pas une garantie suffisante d’inamovibilté aux membres du Tribunal.
11 La Commission, l’ACET, le SCEP et Femmes Action ont interjeté appel. Devant la Cour d’appel fédérale, Bell a fait valoir que le Tribunal contrevenait non seulement aux exigences de l’équité procédurale, mais également au droit de Bell à une audition impartiale prévu à l’al. 2e) de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 (reproduite dans L.R.C. 1985, app. III). La Cour d’appel fédérale a rejeté le point de vue de Bell selon lequel le Tribunal ne satisfaisait pas aux exigences de l’équité procédurale et a conclu qu’il était inutile d’examiner les arguments fondés sur la Déclaration canadienne des droits: [2001] 3 C.F. 481, 2001 CAF 161.
12 C’est contre cette décision que les parties se pourvoient maintenant devant la Cour — treize ans après le dépôt des plaintes initiales des intimés, qui n’ont toujours pas été entendues.
III. Les dispositions législatives pertinentes
13 Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6
11. (1) Constitue un acte discriminatoire le fait pour l’employeur d’instaurer ou de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent, dans le même établissement, des fonctions équivalentes.
. . .
(4) Ne constitue pas un acte discriminatoire au sens du paragraphe (1) la disparité salariale entre hommes et femmes fondée sur un facteur reconnu comme raisonnable par une ordonnance de la Commission canadienne des droits de la personne en vertu du paragraphe 27(2) .
27. . . .
(2) Dans une catégorie de cas donnés, la Commission peut, sur demande ou de sa propre initiative, décider de préciser, par ordonnance, les limites et les modalités de l’application de la présente loi.
(3) Les ordonnances prises en vertu du paragraphe (2) lient, jusqu’à ce qu’elles soient abrogées ou modifiées, la Commission et le membre instructeur désigné en vertu du paragraphe 49(2) lors du règlement des plaintes déposées conformément à la partie III.
48.2 (1) Le président et le vice‑président du Tribunal sont nommés à titre inamovible pour un mandat maximal de sept ans et les autres membres le sont pour un mandat maximal de cinq ans, sous réserve, quant au président, de la révocation motivée que prononce le gouverneur en conseil et, quant aux autres membres, des mesures correctives ou disciplinaires prévues à l’article 48.3.
(2) Le membre dont le mandat est échu peut, avec l’agrément du président, terminer les affaires dont il est saisi. Il est alors réputé être un membre à temps partiel pour l’application des articles 48.3, 48.6, 50 et 52 à 58.
50. . . .
(2) Il tranche les questions de droit et les questions de fait dans les affaires dont il est saisi en vertu de la présente partie.
Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 (reproduite dans L.R.C. 1985, app. III)
2. Toute loi du Canada, à moins qu’une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s’interpréter et s’appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l’un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s’interpréter ni s’appliquer comme
. . .
e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;
IV. Les questions en litige
14 La Cour est saisie des questions constitutionnelles suivantes qui ont été formulées dans une ordonnance émanant de la Juge en chef en date du 10 juillet 2002 :
(1) Les paragraphes 27(2) et (3) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 , dans sa version modifiée, sont‑ils incompatibles avec l’al. 2e) de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 , ainsi qu’avec le principe constitutionnel de l’indépendance juridictionnelle et, en conséquence, sans effet ou inapplicables?
(2) Les articles 48.1 et 48.2 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 , dans sa version modifiée, sont‑ils incompatibles avec l’al. 2e) de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44 , ainsi qu’avec le principe constitutionnel de l’indépendance juridictionnelle et, en conséquence, sans effet ou inapplicables?
V. Analyse
15 Bell prétend que le pouvoir de la Commission de prendre des ordonnances qui lient le Tribunal en vertu des par. 27(2) et 27(3) compromet l’indépendance du Tribunal parce qu’il impose des limites quant à la manière dont le Tribunal peut interpréter la Loi et constitue une atteinte à l’impartialité du Tribunal parce que la Commission est elle‑même partie devant le Tribunal. De même, Bell prétend que le pouvoir discrétionnaire du président du Tribunal, prévu aux par. 48.2(1) et 48.2(2) , de permettre aux membres dont le mandat est échu de terminer les affaires dont ils sont saisis compromet l’indépendance du Tribunal parce qu’il menace leur garantie d’inamovibilité et constitue une atteinte à l’impartialité du Tribunal parce que le président pourrait exercer des pressions sur ces membres pour qu’ils rendent la décision qu’il privilégie.
16 Comme les arguments avancés par Bell touchent à la fois l’indépendance et l’impartialité, il est utile de commencer par l’examen de la distinction entre ces deux exigences de l’équité procédurale.
A. La distinction entre l’indépendance et l’impartialité
17 Les exigences d’indépendance et d’impartialité en common law sont reliées. Ce sont deux composantes de la règle de l’objectivité exprimée par la maxime latine nemo debet esse judex in propria sua causa. Elles visent toutes deux à préserver la confiance du public dans l’équité des organismes administratifs et de leurs processus décisionnels. Les critères juridiques d’appréciation de l’indépendance et de l’impartialité renvoient donc à la perception d’une personne ordinaire raisonnable et bien renseignée. Dans les deux cas, il faut se demander à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. (Voir Committee for Justice and Liberty c. Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, p. 394, le juge de Grandpré, dissident.)
18 Les exigences d’indépendance et d’impartialité ne sont toutefois pas identiques. Comme l’a affirmé le juge Le Dain dans Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, p. 685 (cité par le juge Gonthier dans 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, par. 41) :
Même s’il existe de toute évidence un rapport étroit entre l’indépendance et l’impartialité, ce sont néanmoins des valeurs ou exigences séparées et distinctes. L’impartialité désigne un état d’esprit ou une attitude du tribunal vis‑à‑vis des points en litige et des parties dans une instance donnée. Le terme « impartial » [. . .] connote une absence de préjugé, réel ou apparent. Le terme « indépendant », à l’al. 11d) , reflète ou renferme la valeur constitutionnelle traditionnelle qu’est l’indépendance judiciaire. Comme tel, il connote non seulement un état d’esprit ou une attitude dans l’exercice concret des fonctions judiciaires, mais aussi un statut, une relation avec autrui, particulièrement avec l’organe exécutif du gouvernement, qui repose sur des conditions ou garanties objectives.
19 Comme nous l’avons déjà souligné, Bell met en doute à la fois l’indépendance et l’impartialité du Tribunal. Toutefois, l’analyse qui précède quant à la différence entre ces deux exigences indique que l’une des objections de Bell comporte une erreur de catégorie. L’allégation de Bell voulant que le pouvoir de prendre des ordonnances constitue une atteinte à l’indépendance du Tribunal repose sur la théorie que ce pouvoir compromet l’indépendance d’esprit de ses membres. Mais l’exigence d’indépendance a trait à la structure des tribunaux et à la relation qui existe entre leurs membres et les membres des autres branches du gouvernement, comme le pouvoir exécutif. Ce critère n’a rien à voir avec l’indépendance d’esprit. Un tribunal doit certainement faire preuve d’indépendance d’esprit, en ce sens qu’il ne doit pas se laisser indûment influencer par des considérations non pertinentes. Mais il s’agit là simplement d’une autre façon de dire qu’il doit faire preuve d’impartialité. La seule véritable objection de Bell quant au pouvoir de prendre des ordonnances est donc qu’il porte atteinte à l’impartialité du Tribunal.
20 Nous examinerons d’abord l’objection au pouvoir de prendre des ordonnances et nous nous pencherons ensuite sur les deux objections de Bell quant au pouvoir du président de prolonger les mandats. Auparavant, toutefois, nous devons établir le contenu précis des exigences d’impartialité et d’indépendance auxquelles le Tribunal est soumis. Quel est le degré d’indépendance requis? En quoi consiste l’impartialité dans ce contexte particulier?
B. Le contenu des exigences de l’équité procédurale applicables au Tribunal
21 Les exigences de l’équité procédurale — comprenant les exigences d’indépendance et d’impartialité — varient d’un tribunal à l’autre. Comme le juge Gonthier l’a affirmé dans SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, p. 324 : « les règles de justice naturelle n’ont pas un contenu fixe sans égard à la nature du tribunal et aux contraintes institutionnelles auxquelles il est soumis ». Au contraire, leur contenu varie. Comme le juge Cory l’a expliqué dans Newfoundland Telephone Co. c. Terre‑Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623, p. 636, les exigences procédurales qui s’appliquent à un tribunal particulier « tien[nent] à la nature et à la fonction du tribunal en question » (voir également Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, par. 82, et Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 21‑22, la juge L’Heureux‑Dubé). Comme la Cour l’a fait remarquer dans Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52, les tribunaux administratifs exercent différentes fonctions et « [o]n peut considérer [. . .] qu’ils chevauchent la ligne de partage constitutionnelle entre l’exécutif et le judiciaire » (par. 24). Certains tribunaux administratifs se situent davantage à l’extrémité exécutive de l’échelle : ils sont destinés avant tout à élaborer des politiques gouvernementales particulières et à en contrôler la mise en œuvre. Ces tribunaux ne demandent pas nécessairement de bien grandes protections procédurales. D’autres tribunaux, toutefois, se situent davantage à l’extrémité judiciaire de l’échelle : ils sont destinés avant tout à régler des différends à la suite d’une audience quelconque. Les tribunaux de ce genre peuvent être dotés de procédures et de pouvoirs semblables à ceux des cours de justice. Ces pouvoirs sont parfois accompagnés d’exigences rigoureuses en matière d’équité procédurale, notamment d’une exigence d’indépendance plus élevée (voir Newfoundland Telephone, p. 638, le juge Cory, et Russell c. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109 (C.A.)).
22 Affirmer que les tribunaux chevauchent la ligne de partage entre l’exécutif et le judiciaire ne signifie pas qu’il n’existe que deux types de tribunaux — les tribunaux quasi judiciaires, qui requièrent toute la gamme des protections procédurales, et les tribunaux quasi exécutifs, qui requièrent des protections beaucoup moins importantes. Un tribunal peut exercer plusieurs fonctions différentes, dont une consiste à tenir des audiences équitables et impartiales semblables à celles des cours de justice et une autre consiste à veiller à la mise en œuvre de certaines politiques gouvernementales. Dans la détermination du contenu des exigences de l’équité procédurale auxquelles un tribunal particulier est assujetti, il faut tenir compte de l’ensemble des fonctions exercées par ce tribunal. Il est inapproprié de qualifier un tribunal de « quasi judiciaire » en raison de l’une de ses fonctions, tout en considérant un autre aspect du régime législatif qui crée ce tribunal — par exemple, l’obligation de ce tribunal de suivre les directives interprétatives établies par un organisme spécialisé ayant une expertise dans ce domaine du droit — comme si cet aspect était étranger à l’objectif véritable du tribunal. Il faut examiner tous les aspects de la structure du tribunal prévus dans sa loi habilitante et tenter d’établir précisément quelle combinaison de fonctions le législateur a voulu que ce tribunal exerce et quelles protections procédurales conviennent à un organisme investi de ces fonctions particulières.
23 La principale fonction du Tribunal canadien des droits de la personne est de nature juridictionnelle. Il tient des audiences formelles sur les plaintes dont il est saisi par la Commission. Il détient plusieurs des pouvoirs d’une cour de justice. Il est habilité à statuer sur des faits, à interpréter et à appliquer le droit aux faits qui lui sont soumis et à accorder les redressements appropriés. De plus, ses audiences sont structurées sensiblement de la même façon qu’un procès formel devant une cour de justice. Les parties en présence devant le tribunal présentent une preuve, font entendre et contre‑interrogent des témoins, et présentent des observations sur l’application du droit aux faits. Le Tribunal ne participe pas à l’élaboration des politiques et ne mène pas ses propres enquêtes indépendantes sur les plaintes : le législateur a délibérément attribué les fonctions d’enquête et d’élaboration de politiques à un organisme différent, soit la Commission.
24 Le fait que le Tribunal fonctionne sensiblement de la même manière qu’une cour de justice indique qu’il convient que ses membres jouissent d’un degré élevé d’indépendance par rapport à l’exécutif. Un degré élevé d’indépendance est également opportun compte tenu des droits qui sont touchés par les procédures engagées devant le Tribunal — comme le droit du plaignant à sa dignité, l’intérêt du public à ce que la discrimination soit éliminée et la réputation de la partie à qui on reproche des actes discriminatoires. Rien n’indique dans la Loi que le législateur avait l’intention de ne pas accorder un degré élevé d’indépendance aux membres du Tribunal. La rémunération de ses membres est fixée par le gouverneur en conseil et ne dépend pas de leur rendement au Tribunal : voir par. 48.6(1) . Les membres sont nommés pour une période fixe d’au plus cinq ans (ou d’au plus sept ans, dans le cas du président et du vice‑président) (par. 48.2(1) ); leur mandat ne peut être prolongé que pour leur permettre de terminer les affaires dont ils sont saisis. De plus, le président ne peut être révoqué que pour un motif déterminé; et un membre ne peut être révoqué ni soumis à des mesures disciplinaires avant que le président exerce son pourvoir de demander au ministre de la Justice d’examiner la situation et que le ministre demande au gouverneur en conseil de nommer un juge qui mènera une enquête complète (art. 48.3 ). Toutes ces caractéristiques du régime législatif indiquent que le législateur voulait que le Tribunal fasse preuve d’un degré élevé d’indépendance par rapport à l’exécutif.
25 Examinons maintenant la question de l’impartialité. Le critère qui s’applique à la question de l’impartialité est le même que celui qui s’applique à la question de l’indépendance (R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114, p. 143, le juge en chef Lamer, citant Valente, précité, p. 684 et 689). Le tribunal est impartial s’il satisfait au critère établi par le juge de Grandpré dans Committee for Justice and Liberty, précité, p. 394 : une personne bien renseignée qui étudierait la question de façon réaliste et pratique éprouverait-elle une crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas? Le juge en chef Lamer a précisé, dans Lippé, que des allégations de partialité sur le plan institutionnel ne peuvent être formulées que si le facteur contesté créerait un crainte raisonnable de partialité chez une personne parfaitement informée dans un grand nombre de cas (p. 144).
26 En répondant à cette question, nous devons tenir compte non seulement de la fonction juridictionnelle du Tribunal, mais aussi du contexte plus large dans lequel le Tribunal exerce ses activités. Le Tribunal fait partie d’un régime législatif visant à identifier les pratiques discriminatoires et à y remédier. À ce titre, l’objectif plus général qui sous‑tend sa fonction juridictionnelle consiste à veiller à la mise en œuvre de la politique gouvernementale en matière de discrimination. Il est crucial, pour atteindre cet objectif plus général, que toute ambiguïté dans la Loi soit interprétée par le Tribunal d’une manière qui favorise plutôt que de contrecarrer la réalisation des objectifs de la Loi . Par exemple, comme le Congrès du travail du Canada l’a soutenu devant notre Cour en qualité d’intervenant, il ne servirait à rien que le Tribunal compare, dans les litiges en matière d’équité salariale, la valeur de différentes formes de travail en utilisant une méthode qui, elle‑même, repose sur des attitudes discriminatoires. Il perpétuerait ainsi la discrimination plutôt que de l’éradiquer. En attribuant à la Commission le pouvoir de prendre des ordonnances interprétatives et en obligeant le Tribunal à observer ces ordonnances, le législateur a tenté d’exclure cette éventualité. Par conséquent, la Loi témoigne de l’intention du législateur non seulement d’établir un tribunal qui fonctionne selon un processus quasi judiciaire, mais également de limiter les pouvoirs d’interprétation du Tribunal afin de s’assurer que la loi soit interprétée de manière non discriminatoire. Il faut garder à l’esprit que le législateur a estimé ces limites nécessaires pour réaliser l’objectif ultime de la Loi lorsqu’on détermine précisément quelles limites au pouvoir décisionnel du Tribunal portent atteinte à son impartialité et lesquelles la laissent intacte.
27 Jusqu’à maintenant, nous avons analysé la loi et son objectif général pour établir le contenu des exigences d’indépendance et d’impartialité auxquelles le Tribunal est soumis. Toutefois, le contenu des exigences d’équité procédurale qu’un tribunal donné doit respecter dépend non seulement de sa loi habilitante, mais également des principes quasi constitutionnels et constitutionnels applicables.
28 En l’espèce, la Déclaration canadienne des droits, qui est une loi quasi constitutionnelle, s’applique. L’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits prévoit qu’une partie a droit à « une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale ». Les tribunaux canadiens ont conclu que le contenu des exigences de l’al. 2e) est établi en fonction des principes de justice naturelle reconnus en common law (Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, p. 229‑230; Canada (Procureur général) c. Central Cartage Co., [1990] 2 C.F. 641 (C.A.), p. 663‑664). Les parties n’ayant pas laissé entendre que les garanties d’indépendance et d’impartialité visées à l’al. 2e) différeraient en l’espèce des exigences de l’équité procédurale en common law, il n’est pas nécessaire que nous examinions séparément la Déclaration canadienne des droits.
29 Bell prétend également que le Tribunal est lié par un principe constitutionnel — le « principe non écrit de l’indépendance de la magistrature » — qui lui attribue le même degré d’indépendance qu’à un tribunal visé à l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 : Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3. Bell ne cite aucune source à l’appui de cet argument. En sa qualité de tribunal administratif assujetti au pouvoir de surveillance des tribunaux visés par l’art. 96 , le Tribunal ne doit pas obligatoirement présenter toutes les caractéristiques d’une cour de justice. Comme nous l’avons déjà mentionné, le législateur a conféré un niveau élevé d’indépendance au Tribunal, sans aller jusqu’à en faire une cour de justice, mais en lui assurant néanmoins l’appui de protections adaptées à sa fonction.
30 Bell a fait valoir, subsidiairement, que ce principe constitutionnel s’applique et assujettit le Tribunal à la norme de l’équité procédurale en common law. Étant donné que la norme fixée par la common law est respectée, comme nous l’expliquons au par. 53, cette prétention n’est d’aucun secours pour Bell.
31 La présente analyse montre que le Tribunal, bien qu’il ne soit pas assujetti à la norme d’indépendance la plus élevée par application du principe constitutionnel non écrit de l’indépendance juridictionnelle, doit agir de façon impartiale et satisfaire à une norme d’indépendance relativement élevée, aussi bien en vertu de la common law qu’en vertu de l’al. 2e) de la Déclaration canadienne des droits.
32 Nous examinerons maintenant les objections soulevées par Bell relativement au Tribunal.
C. Le pouvoir de prendre des ordonnances
33 Bell prétend que le pouvoir de la Commission de prendre des ordonnances ayant force obligatoire quant à l’interprétation juste de la Loi constitue une atteinte à l’impartialité du Tribunal. Selon Bell, cette disposition [traduction] « usurpe le pouvoir du Tribunal de prendre ses propres décisions concernant l’interprétation et l’application de la Loi ». De plus, selon Bell, le fait que la Commission, l’organisme qui dirige le Tribunal dans son interprétation de la Loi , comparaisse aussi devant le Tribunal en qualité de partie constitue un problème.
34 On ne comprend pas très bien en quoi consiste l’objection de Bell en l’espèce. Selon une première interprétation, l’objection de Bell réside simplement dans le fait que le Tribunal est [traduction] « limité » — c’est‑à‑dire qu’il n’est pas complètement libre d’interpréter la Loi à sa guise, sans contrainte émanant d’un autre organisme. Selon une deuxième interprétation, son objection a plutôt trait au fait que le pouvoir de la Commission de prendre des ordonnances obligatoires risque d’inciter le Tribunal à privilégier davantage la Commission dans les instances dont il est saisi. Selon une troisième interprétation, l’objection tient simplement au fait que le Parlement a confié à un seul et même organisme les fonctions d’enquêter sur les plaintes, de formuler des ordonnances et d’agir comme poursuivant dans les audiences devant le Tribunal. Son objection porte que ce cumul de fonctions suscite en soi une crainte raisonnable de partialité. Enfin, selon une quatrième interprétation, Bell fait valoir que la Commission peut utiliser son pouvoir de prendre des ordonnances pour influencer l’issue d’une instance donnée afin d’assurer sa victoire en tant que poursuivant. Nous examinerons tour à tour chacune de ces interprétations.
35 Au cours des plaidoiries, l’avocat de Bell a déclaré à plusieurs reprises que le pouvoir de prendre des ordonnances « limite » le Tribunal dans son application de la Loi. Cela suppose que le mandat du Tribunal consiste à n’appliquer que la Loi , à l’exclusion de toute autre forme de mesures législatives que le législateur a jugé pertinentes — comme les ordonnances. Cette supposition est erronée. Si les ordonnances prises par la Commission constituent une forme de mesures législatives, le Tribunal est tenu de les appliquer et il n’est pas plus juste d’affirmer qu’elles « limitent » le Tribunal que d’affirmer que la common law« limite » les cours de justice ordinaires parce qu’elle les empêche de juger selon leur fantaisie les affaires dont elles sont saisies.
36 On pourrait prétendre que les par. 27(2) et 27(3) de la Loi ne confèrent pas à la Commission un pouvoir de législation subordonnée valable et que, par conséquent, les ordonnances ne sont pas des « mesures législatives ». À notre avis, cette opinion est erronée. On ne peut faire aucune distinction entre les ordonnances prises par la Commission en vertu de la Loi et les règlements pris par d’autres organismes administratifs (voir Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, [2000] 1 C.F. 146 (1re inst.), par. 136-141, le juge Evans (maintenant juge à la Cour d’appel fédérale). Tout comme les règlements, elles sont d’application générale : en effet, en vertu du par. 27(2) , dans sa version modifiée, elles doivent toujours avoir trait à « une catégorie de cas donnés ». À l’instar des règlements, les ordonnances prises par la Commission sont assujetties à la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S‑22 , et doivent être publiées dans la Gazette du Canada. De plus, le processus suivi pour formuler des ordonnances particulières ressemble au processus législatif, c’est‑à‑dire qu’il comporte la tenue de con