Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc.

Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-09-25
Référence neutre
2015 CSC 44
Recueil
[2015] 3 RCS 147
Numéro de dossier
35506
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Gascon, Clément
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Services publics
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35506
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc., 2015 CSC 44, [2015] 3 R.C.S. 147
Date : 20150925
Dossier : 35506
Entre :
Commission de l’énergie de l’Ontario
Appelante
et
Ontario Power Generation Inc.,
Syndicat des travailleurs et travailleuses du secteur énergétique,
Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1000 et
Society of Energy Professionals
Intimés
- et -
Corporation des services en éducation de l’Ontario
Intervenante
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Gascon
Motifs de jugement :
(par. 1 à 121)
Motifs dissidents :
(par. 122 à 161)
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Gascon)
La juge Abella
Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc., 2015 CSC 44, [2015] 3 R.C.S. 147
Commission de l’énergie de l’Ontario Appelante
c.
Ontario Power Generation Inc.,
Syndicat des travailleurs et travailleuses
du secteur énergétique, Syndicat canadien
de la fonction publique, section locale 1000 et
Society of Energy Professionals Intimés
et
Corporation des services en éducation de l’Ontario Intervenante
Répertorié : Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc.
2015 CSC 44
No du greffe : 35506.
2014 : 3 décembre; 2015 : 25 septembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Gascon.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Services publics — Électricité — Décision d’un organisme de réglementation des services publics relativement à l’établissement de tarifs — Demande d’un service public en vue d’obtenir le recouvrement de dépenses de rémunération faites ou convenues grâce aux tarifs établis par la Commission de l’énergie de l’Ontario — La Commission avait‑elle l’obligation d’employer une méthode particulière axée sur la prudence pour apprécier les dépenses du service public? — Le refus de la Commission d’approuver 145 millions de dollars au titre des dépenses de rémunération liées aux installations nucléaires du service public était‑il raisonnable? — Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario, L.O. 1998, c. 15, ann. B, art. 78.1(5), (6).
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Appels — Qualité pour agir — La Commission de l’énergie de l’Ontario a‑t‑elle agi de manière inappropriée en se pourvoyant en appel et en faisant valoir le caractère raisonnable de sa propre décision? — A‑t‑elle tenté de se servir de l’appel pour « s’auto‑justifier » en formulant de nouveaux arguments à l’appui de sa décision initiale?
En Ontario, la tarification d’un service public est réglementée, de sorte que ce dernier doit obtenir de la Commission de l’énergie de l’Ontario l’approbation des dépenses qu’il a faites ou qu’il prévoit faire pendant une période donnée. Lorsque cette approbation est obtenue, les tarifs sont rajustés de manière que le service public touche des paiements qui correspondent à ses dépenses. La Commission a refusé certains paiements sollicités par Ontario Power Generation (« OPG ») dans sa décision sur la demande d’établissement des tarifs pour la période 2011‑2012. Elle a en fait refusé à OPG le recouvrement de 145 millions de dollars au titre des dépenses de rémunération liées aux installations nucléaires du service public au motif que ces dépenses étaient en rupture avec celles d’organismes comparables dans le secteur réglementé de la production d’énergie. Les juges majoritaires de la Cour divisionnaire de l’Ontario ont rejeté l’appel d’OPG et confirmé la décision de la Commission. La Cour d’appel a annulé les décisions de la Cour divisionnaire et de la Commission, puis renvoyé le dossier à la Commission afin qu’elle rende une nouvelle décision conforme à ses motifs.
La thèse d’OPG en l’espèce veut essentiellement que la Commission soit légalement tenue de l’indemniser de la totalité des dépenses faites ou convenues avec prudence. OPG prétend que, dans ce contexte, la prudence se définit selon une méthode particulière qui exige de la Commission qu’elle détermine si, au moment où elles ont été prises, les décisions de faire les dépenses ou de convenir des dépenses étaient raisonnables. Elle soutient en outre qu’une présomption de prudence doit s’appliquer à son bénéfice. La Commission prétend pour sa part que la loi ne l’oblige pas à employer quelque méthode fondée sur le principe de la prudence et que, de toute manière, les dépenses de rémunération des employés du secteur nucléaire refusées en l’espèce n’étaient pas des dépenses convenues, mais bien des dépenses prévues.
OPG exprime en outre des préoccupations sur la participation de la Commission à l’appel de sa propre décision et fait valoir que la manière agressive et conflictuelle dont la Commission a défendu sa décision initiale n’était pas justifiée et que l’organisme a tenté de se servir de l’appel pour s’auto‑justifier en formulant de nouveaux arguments à l’appui de sa décision initiale. La Commission soutient que la manière dont les services publics sont réglementés en Ontario fait en sorte qu’il est nécessaire et important qu’elle défende la justesse de ses décisions portées en appel.
Arrêt (la juge Abella est dissidente) : Le pourvoi est accueilli. La décision de la Cour d’appel est annulée et celle de la Commission est rétablie.
La juge en chef McLachlin et les juges Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Gascon : Se pose en premier lieu la question du caractère approprié de la participation de la Commission au pourvoi. Les préoccupations relatives à la participation d’un tribunal administratif à l’appel de sa propre décision ne sauraient fonder l’interdiction absolue d’une telle participation. La démarche discrétionnaire offre le meilleur moyen d’assurer le caractère définitif de la décision et l’impartialité du décideur sans que la cour de révision ne soit alors privée de données et d’analyses à la fois utiles et importantes. Vu ses compétences spécialisées et sa connaissance approfondie du régime administratif en cause, le tribunal administratif peut, dans bien des cas, être bien placé pour aider la cour de révision à rendre une juste décision. Qui plus est, dans certains cas, il n’y a tout simplement personne pour s’opposer à la partie qui conteste la décision du tribunal administratif. Lorsqu’aucune autre partie bien au fait des enjeux ne fait valoir le point de vue opposé, la participation du tribunal administratif à titre de partie adverse peut contribuer à faire en sorte que la cour statue après avoir entendu les arguments les plus convaincants de chacune des deux parties au litige. Les considérations suivantes permettent de délimiter l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la cour de révision : les dispositions législatives portant sur la structure, le fonctionnement et la mission du tribunal en cause et le mandat du tribunal, à savoir si sa fonction consiste soit à trancher des différends individuels opposant plusieurs parties, soit à élaborer des politiques, à réglementer ou à enquêter, ou à défendre l’intérêt public. L’importance de l’équité, réelle et perçue, milite davantage contre la reconnaissance de la qualité pour agir du tribunal administratif qui a exercé une fonction juridictionnelle dans l’instance. Il appartient à la cour de première instance chargée du contrôle judiciaire de décider de la qualité pour agir d’un tribunal administratif en exerçant son pouvoir discrétionnaire de manière raisonnée. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la cour doit établir un équilibre entre la nécessité d’une décision bien éclairée et l’importance d’assurer l’impartialité du tribunal administratif.
L’application de ces principes à la situation considérée en l’espèce mène à la conclusion qu’il n’était pas inapproprié que la Commission participe à l’appel pour défendre le caractère raisonnable de sa décision. La Commission était la seule partie intimée lors du contrôle judiciaire initial de sa décision. Elle n’avait d’autre choix que de prendre part à l’instance pour que sa décision soit défendue au fond. Aussi, la Commission a exercé sa fonction de réglementation en établissant les paiements justes et raisonnables auxquels un service public avait droit. Sa participation au pourvoi n’avait rien d’inapproprié en l’espèce.
La question de l’« autojustification » est étroitement liée à celle de savoir à quelles conditions le tribunal administratif est en droit d’agir comme partie à l’appel ou au contrôle judiciaire de sa décision. Statuer sur la qualité pour agir d’un tribunal c’est décider de ce qu’il peut faire valoir, alors que l’autojustification touche à la teneur des prétentions. Un tribunal s’autojustifie lorsqu’il cherche, par la présentation de nouveaux arguments en appel, à étoffer une décision qui, sinon, serait lacunaire. Un tribunal ne peut défendre sa décision en invoquant un motif qui n’a pas été soulevé dans la décision faisant l’objet du contrôle. Le caractère définitif de la décision veut que, dès lors qu’il a tranché les questions dont il était saisi et qu’il a motivé sa décision, à moins qu’il ne soit investi du pouvoir de modifier sa décision ou d’entendre à nouveau l’affaire, un tribunal ne puisse profiter d’un contrôle judiciaire pour modifier, changer, nuancer ou compléter ses motifs. Même s’il est dans l’intérêt de la justice de permettre au tribunal de présenter de nouveaux arguments en appel, la cour de révision étant alors saisie des arguments les plus convaincants à l’appui de chacune des thèses, autoriser l’autojustification risque de compromettre l’importance de décisions bien étayées et bien rédigées au départ. Dans la présente affaire, la Commission n’a pas indûment outrepassé les limites de sa décision initiale lorsqu’elle a présenté ses arguments devant la Cour. Les arguments qu’elle a invoqués en appel n’équivalent pas à une autojustification inadmissible.
La question de fond est celle de savoir si la Commission a employé une méthode appropriée pour refuser à OPG le recouvrement de 145 millions de dollars au titre des dépenses de rémunération. L’approche fondée sur le caractère juste et raisonnable des dépenses qu’un service public peut recouvrer rend compte de l’équilibre essentiel recherché dans la réglementation des services publics : pour encourager l’investissement dans une infrastructure robuste et protéger l’intérêt des consommateurs, un service public doit pouvoir, à long terme, toucher l’équivalent du coût du capital, ni plus, ni moins. Lorsqu’il s’agit d’assurer l’équilibre entre les intérêts du service public et ceux du consommateur, la tarification juste et raisonnable est celle qui fait en sorte que le consommateur paie ce que la Commission prévoit qu’il en coûtera pour la prestation efficace du service, compte tenu à la fois des dépenses d’exploitation et des coûts en capital. Ainsi, le consommateur a l’assurance que, globalement, il ne paie pas plus que ce qui est nécessaire pour obtenir le service, et le service public a l’assurance de pouvoir toucher une juste contrepartie pour la prestation du service.
La Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario ne prescrit pas la méthode que doit utiliser la Commission pour soupeser les intérêts respectifs du service public et du consommateur lorsqu’elle décide ce qui constitue des paiements justes et raisonnables. Suivant cette loi, il incombe cependant au service public requérant d’établir que les paiements qu’il demande à la Commission d’approuver sont justes et raisonnables. Il semble donc contraire au régime législatif de présumer que la décision du service public de faire les dépenses était prudente. La Commission jouit d’un grand pouvoir discrétionnaire qui lui permet d’arrêter la méthode à employer dans l’examen des dépenses, mais elle ne peut tout simplement pas inverser le fardeau de la preuve qu’établit le régime législatif.
La question à trancher est celle de savoir si la Commission était tenue à l’application d’un critère excluant le recul et présumant la prudence pour décider si les dépenses de rémunération du personnel étaient justes et raisonnables. Le critère de l’investissement prudent — ou contrôle de la prudence — offre aux organismes de réglementation un moyen valable et largement reconnu d’apprécier le caractère juste et raisonnable des paiements sollicités par un service public. Toutefois, aucun élément du régime législatif n’appuie l’idée que la Commission devrait être tenue en droit, suivant la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario, d’appliquer le critère de la prudence de sorte que la seule décision de ne pas l’appliquer pour apprécier des dépenses convenues rendrait déraisonnable sa décision sur les paiements. Lorsqu’un texte législatif — telle la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario en Ontario — exige seulement qu’il fixe des paiements « justes et raisonnables », l’organisme de réglementation peut avoir recours à divers moyens d’analyse pour apprécier le caractère juste et raisonnable des paiements sollicités par le service public. Cela est particulièrement vrai lorsque, comme en l’espèce, l’organisme de réglementation se voit accorder expressément un pouvoir discrétionnaire quant à la méthode à appliquer pour fixer les paiements.
Lorsque l’organisme de réglementation possède un pouvoir discrétionnaire quant à la méthode à employer, la qualification des dépenses — « prévues » ou « convenues » — peut constituer une étape importante pour statuer sur le caractère raisonnable de la méthode retenue. Dans la présente affaire, il convient mieux de voir dans les dépenses de rémunération dont le recouvrement a été refusé à raison de 145 millions de dollars en partie des dépenses convenues et en partie des dépenses relevant du pouvoir discrétionnaire de la direction. Elles sont en partie convenues parce qu’elles résultent de conventions collectives intervenues entre OPG et deux de ses syndicats, et elles relèvent en partie de la discrétion de la direction parce qu’OPG conservait une certaine marge de manœuvre dans la gestion des niveaux de dotation globale compte tenu, entre autres, de l’attrition projetée de l’effectif. Il est déraisonnable de considérer qu’il s’agit en totalité de dépenses prévues. Cependant, la Commission n’était pas tenue d’appliquer un principe de prudence donné pour apprécier ces dépenses. Il n’est pas nécessairement déraisonnable, à la lumière du cadre réglementaire établi par la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario, que la Commission se prononce sur les dépenses convenues en employant une autre méthode que l’application d’un critère de prudence qui exclut le recul. Présumer la prudence aurait été incompatible avec le fardeau de la preuve que prévoit la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario et, de ce fait, déraisonnable. Qu’il soit raisonnable ou non d’apprécier certaines dépenses avec recul devrait plutôt dépendre des circonstances de la décision dont s’originent ces dépenses.
Dans la présente affaire, la nature des dépenses litigieuses et le contexte dans lequel elles ont vu le jour permettent de conclure que la Commission n’a pas agi de manière déraisonnable en n’appliquant pas le critère de l’investissement prudent pour décider s’il était juste et raisonnable d’indemniser OPG de ces dépenses et en refusant le recouvrement de celles‑ci. Puisque les dépenses en cause sont des dépenses d’exploitation, il est peu probable que le refus essuyé dissuade OPG de faire de telles dépenses à l’avenir, car les dépenses de la nature de celles dont le recouvrement a été refusé sont inhérentes à l’exploitation d’un service public. Aussi, les dépenses en cause découlent d’une relation continue entre OPG et ses employés. Pareil contexte milite en faveur du caractère raisonnable de la décision de l’organisme de réglementation de soupeser toute preuve qu’il juge pertinente aux fins d’établir un équilibre juste et raisonnable entre le service public et les consommateurs, au lieu de s’en tenir à une approche excluant le recul. Nul ne conteste que les conventions collectives intervenues entre le service public et ses employés sont « immuables ». Toutefois, si le législateur avait voulu que les dépenses qui en sont issues se répercutent inévitablement sur les consommateurs, il n’aurait pas jugé opportun d’investir la Commission du pouvoir de surveiller les dépenses de rémunération d’un service public. La Commission n’entend aucunement, par sa décision, contraindre OPG à se soustraire à ses engagements contractuels envers ses employés syndiqués. Il n’était pas déraisonnable que la Commission opte pour une démarche hybride qui ne se fonde pas sur la répartition exacte des dépenses de rémunération entre celles qui sont prévues et celles qui sont convenues. Pareille démarche correspond à un exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission sur le plan méthodologique lorsqu’elle est appelée à se prononcer sur une question épineuse et que les dépenses en cause ne sont pas aisément assimilables à l’une ou l’autre de ces catégories.
Le refus de la Commission a pu nuire à la possibilité qu’OPG obtienne à court terme l’équivalent de son coût du capital. Toutefois, il visait à signifier clairement à OPG qu’il lui incombe d’accroître sa performance. L’envoi d’un tel message peut, à court terme, donner à OPG l’impulsion nécessaire pour rapprocher ses dépenses de rémunération de ce que, selon la Commission, les consommateurs devraient à bon droit s’attendre à payer pour la prestation efficace du service. L’envoi d’un tel message est conforme au rôle de substitut du marché de la Commission et à ses objectifs selon l’article premier de la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario.
La juge Abella (dissidente) : La Commission a rendu une décision déraisonnable en ce qu’elle n’a pas appliqué la méthode qu’elle avait elle‑même établie pour déterminer le montant de paiements justes et raisonnables. Elle a à la fois méconnu le caractère contraignant en droit des conventions collectives liant Ontario Power Generation et les syndicats et omis de distinguer les dépenses de rémunération convenues de celles qui étaient réductibles.
Dans ses motifs, la Commission a dit recourir à deux examens pour arrêter le montant de paiements justes et raisonnables. En ce qui concerne les « dépenses prévues », soit celles à l’égard desquelles le service public conserve un pouvoir discrétionnaire et qu’il peut toujours réduire ou éviter, la Commission a expliqué qu’elle examinait ces dépenses au regard d’une vaste gamme d’éléments de preuve et qu’il incombait au service public d’en démontrer le caractère raisonnable. Cependant, une démarche différente était suivie pour les dépenses à l’égard desquelles la société ne pouvait « prendre de mesures de réduction ». Ces dépenses, parfois appelées « dépenses convenues », résultent d’obligations contractuelles qui excluent tout pouvoir discrétionnaire permettant au service public de ne pas les acquitter. La Commission a expliqué qu’elle appréciait ces dépenses en se livrant à un « contrôle de la prudence ». L’application du principe de la prudence ne soustrait pas ces dépenses à tout examen, mais elle présume que les dépenses ont été faites de manière prudente.
Toutefois, au lieu d’appliquer la méthode qu’elle avait elle‑même établie, la Commission a considéré toutes les dépenses de rémunération issues des conventions collectives d’Ontario Power Generation comme des dépenses prévues ajustables sans se demander s’il s’agissait en partie de dépenses pour lesquelles la société ne pouvait prendre de mesures de réduction. Par son omission d’apprécier les dépenses de rémunération issues des conventions collectives séparément des autres dépenses de rémunération, la Commission a méconnu à la fois son propre cadre méthodologique et le droit du travail.
Les dépenses de rémunération visant environ 90 p. 100 de l’effectif obligatoire d’Ontario Power Generation étaient établies par des conventions collectives contraignantes en droit qui imposaient des barèmes de rémunération fixes, qui déterminaient les niveaux de dotation et qui garantissaient la sécurité d’emploi des employés syndiqués. Les obligations contractées dans ces conventions collectives constituaient des engagements immuables ayant force obligatoire. Ces conventions ne laissaient pas seulement au service public peu de marge de manœuvre quant aux barèmes de rémunération et aux niveaux de dotation dans leur ensemble, elles rendaient illégale la modification par le service public — d’une manière incompatible avec les engagements qu’il y prenait — des barèmes de rémunération et des niveaux de dotation quant à 90 p. 100 de son effectif obligatoire.
Or, en appliquant la méthode qu’elle avait dit qu’elle utiliserait à l’égard des dépenses prévues du service public, la Commission a en fait obligé Ontario Power Generation à prouver le caractère raisonnable de toutes ses dépenses de rémunération et a conclu que l’entreprise n’avait présenté ni preuve convaincante, ni documents ou analyses qui justifiaient les barèmes de rémunération. Si elle avait eu recours à l’approche qu’elle avait dit qu’elle utiliserait pour les dépenses à l’égard desquelles la société ne pouvait « prendre de mesures de réduction », la Commission aurait contrôlé la prudence des dépenses après coup et appliqué la présomption réfutable selon laquelle elles étaient raisonnables.
Il se peut fort bien qu’Ontario Power Generation puisse modifier certains niveaux de dotation par voie d’attrition ou grâce à d’autres mécanismes qui ne vont pas à l’encontre de ses obligations suivant les conventions collectives. Il se peut fort bien aussi que les dépenses puissent donc être assimilées à juste titre à des dépenses prévues. La Commission n’a toutefois tiré aucune conclusion de fait sur l’étendue d’une telle marge de manœuvre. En fait, aucun élément du dossier ou de la preuve invoquée par la Commission n’indique dans quelle proportion les dépenses de rémunération d’Ontario Power Generation étaient fixes et dans quelle proportion elles demeuraient assujetties au pouvoir discrétionnaire du service public. Comme les conventions collectives sont contraignantes en droit, il était déraisonnable que la Commission présume qu’Ontario Power Generation pouvait réduire les dépenses déterminées par ces contrats en l’absence de toute preuve en ce sens.
En choisissant un critère éminemment susceptible de confirmer l’hypothèse de la Commission selon laquelle les dépenses issues de négociations collectives sont excessives, on se méprend sur l’objectif de la démarche, qui est de déterminer si ces dépenses étaient bel et bien excessives. Imputer à la négociation collective ce que l’on suppose constituer des dépenses excessives revient à substituer ce qui a l’apparence d’une conclusion idéologique à ce qui est censé résulter d’une méthode d’analyse raisonnée qui distingue entre les dépenses convenues et les dépenses prévues, non entre les dépenses issues de négociations collectives et celles qui ne le sont pas. Même si la Commission jouit d’un vaste pouvoir discrétionnaire lui permettant de déterminer les paiements qui sont justes et raisonnables et, à l’intérieur de certaines limites, de définir la méthode utilisée pour établir le montant de ces paiements, dès lors qu’elle a établi une telle méthode, elle doit à tout le moins l’appliquer avec constance.
En l’absence de clarté et de prévisibilité quant à la méthode à appliquer, Ontario Power Generation ne peut savoir comment déterminer les dépenses et les investissements à faire et de quelle manière les soumettre à l’examen de la Commission. Passer sporadiquement d’une approche à une autre ou ne pas appliquer la méthode que l’on prétend appliquer crée de l’incertitude et mène inévitablement au gaspillage inutile du temps et des ressources publics en ce qu’il faut constamment anticiper un objectif réglementaire fluctuant et s’y ajuster. On peut reprocher ou non à la Commission de ne pas avoir appliqué une certaine méthode, mais on peut assurément lui reprocher, sur le plan analytique, d’avoir considéré toutes les dépenses de rémunération déterminées par des conventions collectives comme des dépenses ajustables. Voir dans ces dépenses des dépenses réductibles est à mon sens déraisonnable.
Je serais donc d’avis de rejeter le pourvoi, d’annuler la décision de la Commission et de renvoyer l’affaire à la Commission pour réexamen.
Jurisprudence
Citée par le juge Rothstein
Arrêts examinés : Enbridge Gas Distribution Inc. c. Ontario Energy Board (2006), 210 O.A.C. 4; Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; arrêts mentionnés : Toronto Hydro‑Electric System Ltd. c. Ontario (Energy Board), 2010 ONCA 284, 99 O.R. (3d) 481; Northwestern Utilities Ltd. c. City of Edmonton, [1929] R.C.S. 186; TransCanada Pipelines Ltd. c. Office national de l’Énergie, 2004 CAF 149; Ontario Power Generation Inc. (Re), EB‑2007‑0905, November 3, 2008 (en ligne : http://www.ontarioenergyboard.ca/); CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983; B.C.G.E.U. c. Indust. Rel. Council (1988), 26 B.C.L.R. (2d) 145; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Ellis‑Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4, [2001] 1 R.C.S. 221; Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952; Ontario (Children’s Lawyer) c. Ontario (Information and Privacy Commissioner) (2005), 75 O.R. (3d) 309; Canada (Procureur général) c. Quadrini, 2010 CAF 246, [2012] 2 R.C.F. 3; Leon’s Furniture Ltd. c. Information and Privacy Commissioner (Alta.), 2011 ABCA 94, 502 A.R. 110; Henthorne c. British Columbia Ferry Services Inc., 2011 BCCA 476, 344 D.L.R. (4th) 292; United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America, Local 1386 c. Bransen Construction Ltd., 2002 NBCA 27, 249 R.N.‑B. (2e) 93; Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Tervita Corp. c. Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, [2015] 1 R.C.S. 161; Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764; Re General Increase in Freight Rates (1954), 76 C.R.T.C. 12; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140; State of Missouri ex rel. Southwestern Bell Telephone Co. c. Public Service Commission of Missouri, 262 U.S. 276 (1923); Duquesne Light Co. c. Barasch, 488 U.S. 299 (1989); U.S. West Communications, Inc. c. Public Service Commission of Utah, 901 P.2d 270 (1995); British Columbia Electric Railway Co. c. Public Utilities Commission of British Columbia, [1960] R.C.S. 837; Nova Scotia Power Inc., Re, 2005 NSUARB 27; Nova Scotia Power Inc. (Re), 2012 NSUARB 227.
Citée par la juge Abella (dissidente)
Verizon Communications Inc. c. Federal Communications Commission, 535 U.S. 467 (2002); Northwestern Utilities Ltd. c. City of Edmonton, [1929] R.C.S. 186; State of Missouri ex rel. Southwestern Bell Telephone Co. c. Public Service Commission of Missouri, 262 U.S. 276 (1923); Enersource Hydro Mississauga Inc. (Re), 2012 LNONOEB 373 (QL); Enbridge Gas Distribution Inc. (Re), 2002 LNONOEB 4 (QL); Enbridge Gas Distribution Inc. c. Ontario Energy Board (2006), 210 O.A.C. 4; Ontario Power Generation c. Society of Energy Professionals, [2011] O.L.A.A. No. 117 (QL); TransCanada Pipelines Ltd. c. Office national de l’Énergie, 2004 CAF 149.
Lois et règlements cités
Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, c. 1, ann. A, art. 56, 69.
Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario, L.O. 1998, c. 15, ann. B, art. 1, 33(3), 78.1.
Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, L.C. 1997, c. 9 .
Payments Under Section 78.1 of the Act, O. Reg. 53/05, art. 3, 6.
Public Utilities Act, R.S.B.C. 1948, c. 277 [abr. 1973, c. 29, art. 187], art. 16(1)(b).
Doctrine et autres documents cités
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Semple, Noel. « The Case for Tribunal Standing in Canada » (2007), 20 R.C.D.A.P. 305.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Rosenberg, Goudge et Blair), 2013 ONCA 359, 116 O.R. (3d) 793, 365 D.L.R. (4th) 247, 307 O.A.C. 109, [2013] O.J. No. 3917 (QL), 2013 CarswellOnt 9792 (WL Can.), qui a infirmé une décision de la Cour divisionnaire (les juges Aitken, Swinton et Hoy), 2012 ONSC 729, 109 O.R. (3d) 576, 347 D.L.R. (4th) 355, [2012] O.J. No. 862 (QL), 2012 CarswellOnt 2710 (WL Can.), et une décision de la Commission de l’énergie de l’Ontario, EB‑2010‑0008, 10 mars 2011 (en ligne : http://www.ontarioenergyboard.ca/), 2011 LNONOEB 57 (QL), 2011 CarswellOnt 3723 (WL Can.). Pourvoi accueilli, la juge Abella est dissidente.
Glenn Zacher, Patrick Duffy et James Wilson, pour l’appelante.
John B. Laskin, Crawford Smith, Myriam Seers et Carlton Mathias, pour l’intimée Ontario Power Generation Inc.
Richard P. Stephenson et Emily Lawrence, pour l’intimé le Syndicat des travailleurs et travailleuses du secteur énergétique, Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1000.
Paul J. J. Cavalluzzo et Amanda Darrach, pour l’intimée Society of Energy Professionals.
Mark Rubenstein, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Gascon rendu par
[1] Le juge Rothstein — En Ontario, la tarification d’un service public est réglementée, de sorte que ce dernier doit obtenir de la Commission de l’énergie de l’Ontario (« Commission ») l’approbation des dépenses qu’il a faites ou qu’il prévoit faire pendant une période donnée. Lorsque cette approbation est obtenue, les tarifs sont rajustés de manière que l’entreprise touche des paiements qui correspondent à ses dépenses. Le présent pourvoi vise la décision de la Commission de refuser certains paiements à Ontario Power Generation Inc. (« OPG ») par suite de sa demande d’approbation de tarifs pour la période 2011‑2012. Plus particulièrement, la Commission a refusé d’approuver des dépenses de 145 millions de dollars au titre de la rémunération du personnel affecté aux installations nucléaires au motif que le coût de la main‑d’œuvre d’OPG était en rupture avec celui d’organismes comparables dans le secteur réglementé de la production d’énergie.
[2] OPG en a appelé devant la Cour divisionnaire de l’Ontario, dont les juges majoritaires ont rejeté l’appel et confirmé la décision de la Commission. OPG s’est alors adressée à la Cour d’appel de l’Ontario, qui a annulé les décisions de la Cour divisionnaire et de la Commission, puis renvoyé le dossier à la Commission afin qu’elle rende une nouvelle décision conforme à ses motifs. La Commission interjette aujourd’hui appel devant notre Cour.
[3] OPG soutient que le refus de la Commission d’approuver ces dépenses de rémunération de ses employés est déraisonnable. Sa thèse veut essentiellement que la Commission soit légalement tenue de l’indemniser de la totalité des dépenses faites ou convenues avec prudence. OPG prétend que, dans ce contexte, la prudence se définit selon une méthode particulière qui exige de la Commission qu’elle détermine si, au moment où elles ont été prises, les décisions de faire les dépenses ou de convenir des dépenses étaient raisonnables. Elle soutient en outre qu’une présomption de prudence doit s’appliquer à son bénéfice. La Commission n’ayant pas eu recours à pareille méthode pour se prononcer sur la prudence d’OPG, sa décision serait déraisonnable.
[4] La Commission rétorque que la loi ne l’oblige pas à employer quelque méthode pour appliquer le « principe de la prudence » et que, de toute manière, les dépenses de rémunération des employés du secteur nucléaire refusées en l’espèce n’étaient pas des dépenses « convenues », mais bien des dépenses prévues.
[5] OPG déplore par ailleurs que la Commission soit partie à l’appel de sa propre décision. Selon elle, la manière agressive et conflictuelle dont la Commission a défendu sa décision initiale n’était pas justifiée, et la Commission tente de se servir de l’appel pour « s’auto‑justifier » en formulant de nouveaux arguments à l’appui de sa décision initiale.
[6] La Commission fait valoir que la Cour a circonscrit la faculté qu’elle avait de plaider en appel lorsqu’elle lui a reconnu tous les droits d’une partie au moment d’autoriser le pourvoi. Subsidiairement, elle soutient que la manière dont les services publics sont réglementés en Ontario fait en sorte qu’il est nécessaire et important qu’elle défende la justesse de ses décisions portées en appel.
[7] Il convient mieux, à mon sens, de voir dans les dépenses de rémunération qui ont été refusées à raison de 145 millions de dollars en partie des dépenses convenues et en partie des dépenses relevant du pouvoir discrétionnaire de la direction. Elles sont en partie convenues parce qu’elles résultent de conventions collectives intervenues entre OPG et deux syndicats, et elles relèvent en partie de la discrétion de la direction parce qu’OPG conserve une certaine marge de manœuvre dans la gestion des niveaux de dotation globale compte tenu, entre autres, de l’attrition projetée de l’effectif. Il est déraisonnable de considérer qu’il s’agit en totalité de dépenses prévues. Je ne crois cependant pas, malgré ce qu’affirme OPG, que la Commission était tenue d’appliquer un principe de prudence donné pour apprécier les dépenses. La Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario, L.O. 1998, c. 15, ann. B, et ses règlements connexes accordent à la Commission une grande latitude dans le choix d’une méthode pour apprécier les dépenses d’un service public, sous réserve de l’obligation de faire en sorte que, au final, les paiements qu’elle ordonne soient justes et raisonnables vis‑à‑vis à la fois du service public et du consommateur.
[8] Dans la présente affaire, la nature des dépenses litigieuses et le contexte dans lequel elles ont vu le jour permettent de conclure que la Commission n’a pas agi de manière déraisonnable en refusant de les approuver.
[9] En ce qui concerne la participation de la Commission au pourvoi, je ne crois pas qu’il soit inapproprié qu’elle défende la justesse de sa décision, ni que les arguments qu’elle invoque en appel équivalent à une « autojustification » inadmissible.
[10] Je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi, d’annuler la décision de la Cour d’appel et de rétablir la décision de la Commission.
I. Cadre réglementaire
[11] La Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario fait de la Commission un organisme de réglementation investi du pouvoir de surveiller, entre autres choses, la production d’électricité en Ontario. Son article premier énonce les objectifs de la Commission dans la réglementation de l’électricité, dont les suivants :
1. (1) . . .
1. Protéger les intérêts des consommateurs en ce qui concerne les prix, ainsi que la suffisance, la fiabilité et la qualité du service d’électricité.
2. Promouvoir l’efficacité économique et la rentabilité dans les domaines de la production, du transport, de la distribution et de la vente d’électricité ainsi que de la gestion de la demande d’électricité et faciliter le maintien d’une industrie de l’électricité financièrement viable.
La Commission doit donc s’acquitter de sa fonction de réglementation dans le souci d’établir un équilibre entre l’intérêt du consommateur, d’une part, et l’efficacité et la viabilité financière du secteur de l’électricité, d’autre part. On lui attribue aussi un rôle de « substitut du marché » (2012 ONSC 729, 109 O.R. (3d) 576, par. 54; 2013 ONCA 359, 116 O.R. (3d) 793, par. 38). Sa fonction consiste alors à reproduire au mieux les forces auxquelles serait soumis un service public dans un contexte concurrentiel (Toronto Hydro‑Electric System Ltd. c. Ontario (Energy Board), 2010 ONCA 284, 99 O.R. (3d) 481, par. 48).
[12] L’un des leviers les plus puissants dont dispose la Commission pour atteindre ses objectifs réside dans son pouvoir de fixer le montant des paiements que touche l’entreprise pour la prestation du service. Voici l’extrait pertinent du par. 78.1(5) de la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario :
(5) La Commission peut fixer les autres paiements qu’elle estime justes et raisonnables :
a) dans le cadre d’une requête en vue d’obtenir une ordonnance prévue au présent article, si elle n’est pas convaincue que le montant du paiement qui fait l’objet de la requête est juste et raisonnable; . . .
[13] Le paragraphe 78.1(6) dispose pour sa part : « . . . le fardeau de la preuve incombe au requérant dans une requête présentée en vertu du présent article ».
[14] Suivant mon interprétation de ces dispositions, le service public demande des paiements pour une période à venir (appelée « période de référence »). La Commission fait droit à la demande, sauf lorsqu’elle n’est pas convaincue que les paiements demandés sont justes et raisonnables. Lorsqu’elle n’en est pas convaincue, le par. 78.1(5) lui permet de déterminer les paiements qui lui paraissent justes et raisonnables.
[15] Dans l’arrêt Northwestern Utilities Ltd. c. City of Edmonton, [1929] R.C.S. 186, la Cour a eu l’occasion de se prononcer sur le sens d’un libellé législatif semblable. Elle a alors statué que la tarification « juste et raisonnable » était celle [traduction] « qui, dans les circonstances, était juste pour le consommateur, d’une part, et qui permettait à l’entreprise d’obtenir un juste rendement sur les capitaux investis, d’autre part » (p. 192‑193).
[16] Dès lors, le service public doit pouvoir à long terme recouvrer, grâce à la tarification approuvée, ses dépenses d’exploitation et ses coûts en capital, ces derniers s’entendant alors de tous les coûts liés aux capitaux investis par le service public. Le pourvoi vise principalement les dépenses d’exploitation