Via Rail Canada Inc. c. Cairns

Via Rail Canada Inc. c. Cairns
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2001-05-02
Référence neutre
2001 CAF 133
Numéro de dossier
A-369-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale VIA Rail Canada Inc. c. Cairns (C.A.) [2001] 4 C.F. 139
Date : 20010502
Dossier : A-369-00
A-749-99
Référence neutre : 2001 CAF 133
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
VIA RAIL CANADA INC.
demanderesse
et
GEORGE CAIRNS
défendeur
et
FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES
INGÉNIEURS DE LOCOMOTIVES
défenderesse
et
TRAVAILLEURS UNIS DES TRANSPORTS
défendeurs
et
CONSEIL CANADIEN DES RELATIONS INDUSTRIELLES
intervenant
Dossier : A-747-99
ENTRE :
FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES
INGÉNIEURS DE LOCOMOTIVES
demanderesse
et
GEORGE CAIRNS
défendeur
et
VIA RAIL CANADA INC.
défenderesse
et
TRAVAILLEURS UNIS DES TRANSPORTS
défendeurs
et
CONSEIL CANADIEN DES RELATIONS INDUSTRIELLES
intervenant
Audience tenue à Ottawa (Ontario), les 21 et 22 mars 2001
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le mardi 2 mai 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE SEXTON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SHARLOW
Date : 20010502
Dossier : A-369-00
A-749-99
Référence neutre : 2001 CAF 133
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
VIA RAIL CANADA INC.
demanderesse
et
GEORGE CAIRNS
défendeur
et
FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES
INGÉNIEURS DE LOCOMOTIVES
défenderesse
et
TRAVAILLEURS UNIS DES TRANSPORTS
défendeurs
et
CONSEIL CANADIEN DES RELATIONS INDUSTRIELLES
intervenant
Dossier : A-747-99
ENTRE :
FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES
INGÉNIEURS DE LOCOMOTIVES
demanderesse
et
GEORGE CAIRNS
défendeur
et
VIA RAIL CANADA INC.
défenderesse
et
TRAVAILLEURS UNIS DES TRANSPORTS
défendeurs
et
CONSEIL CANADIEN DES RELATIONS INDUSTRIELLES
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SEXTON
Introduction
[1] Les trois présentes demandes de contrôle judiciaire connexes déposées à l'égard de certaines décisions du Conseil canadien des relations industrielles (CCRI) soulèvent deux importantes questions : le devoir de représentation juste dont un syndicat est redevable à l'endroit de ses membres s'impose-t-il à sa conduite relative à la négociation collective après l'expiration d'une convention collective précédente et, dans l'affirmative, le Conseil dispose-t-il de pouvoirs de réparation suffisamment larges pour contraindre un syndicat et un employeur à rouvrir certains aspects de la convention conclue lorsque le syndicat a commis un manquement à ce devoir? Les présents motifs s'appliquent aux trois demandes.
Les faits
[2] Traditionnellement, les employés des chemins de fer canadiens faisant partie du personnel itinérant, c'est-à-dire ceux qui étaient engagés pour assurer un service à bord des trains, étaient classés, aux fins de la négociation collective, dans deux grandes catégories : les mécaniciens de locomotive et les chefs de train[1]. Pendant des décennies, ces unités de négociation ont été représentées par des agents négociateurs différents : les mécaniciens, par la Fraternité internationale des ingénieurs de locomotives (la FIL), et les chefs de train, par les Travailleurs unis des transports (les TUT). Ces unités ont été partie à de nombreuses conventions collectives et à d'autres accords négociés avec Canadien Pacifique Limitée (CP), la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et la société qui leur a succédé en matière de services voyageurs, VIA Rail. Ces accords comprenaient des ententes de transfert spécial entre VIA, le CN (d'où provenaient la plupart des employés du personnel itinérant de VIA) et chacun des syndicats. Ces deux ententes permettaient aux employés de VIA faisant partie du personnel itinérant de conserver les droits d'ancienneté qu'ils avaient acquis au CN, et vice versa. Ainsi, les mécaniciens et les chefs de train pouvaient présenter leur candidature à des postes vacants tant chez VIA qu'au CN et passer d'une société à l'autre sans perdre leur ancienneté.
[3] En 1997, VIA a mis sur pied une « initiative relative à la composition des équipes » (également appelée le projet « Ère nouvelle pour les services voyageurs » ou le projet « ENSV » ) dans le cadre de laquelle elle a proposé de reclassifier le personnel itinérant en fusionnant les fonctions des mécaniciens de locomotive avec la plupart des fonctions des chefs de train dans une nouvelle catégorie appelée « mécanicien d'exploitation » [2]. Le projet visait à éliminer jusqu'à 250 postes d'exécution et à permettre à l'entreprise de réaliser des économies pouvant atteindre 15 000 000 $ par année.
[4] En mars 1997, VIA a informé les unités de négociation de son intention en leur remettant les avis de changements importants exigés par les conventions collectives alors en vigueur[3]. Au même moment, elle a demandé au Conseil canadien des relations du travail (le CCRT - dont le CCRI a pris la place) de réviser l'accréditation des deux unités de négociation distinctes et d'ordonner le fusionnement de celles-ci. Le Conseil a tenu des audiences à ce sujet.
[5] Au cours des audiences, un certain nombre de problèmes liés au fusionnement des deux unités de négociation sont apparus. Les plus graves portaient sur les répercussions du fusionnement (tant en ce qui concerne les postes que les unités de négociation) pour les chefs de train, qui devaient former une minorité au sein de l'unité de négociation fusionnée, bien que par une marge minime. Plus précisément, alors que tous les mécaniciens avaient les qualités voulues pour exercer les fonctions du « mécanicien d'exploitation » et n'avaient besoin que d'une formation supplémentaire minime, seul un petit nombre de chefs de train se trouvaient dans une situation similaire; pour les autres, une formation majeure serait nécessaire.
[6] Reconnaissant que VIA avait le droit de décider de fusionner les fonctions et concluant qu'une seule unité de négociation pour les employés faisant partie du personnel itinérant était suffisante, le Conseil a autorisé le fusionnement des deux unités et ordonné la tenue d'un scrutin de représentation visant à déterminer le syndicat qui représenterait la nouvelle unité. Ce faisant, le Conseil a semblé comprendre les problèmes et reconnaître que les parties seraient en mesure de les régler :
Quel que soit le résultat du scrutin dans cette affaire, l'employeur, le syndicat choisi et de nombreux employés se retrouveront dans des positions difficiles. Les négociations entre l'employeur et le syndicat (qui représentera alors plusieurs employés dont les qualités pour exercer les fonctions de la classification combinée de « mécanicien d'exploitation » diffèrent) seront nécessairement difficiles et délicates. Il est important de souligner que l'employeur a reconnu qu'il devra fournir une formation importante et coûteuse - particulièrement à de nombreux chefs de trains pour que ceux-ci puissent exercer les tâches de mécanicien - afin que les membres des deux groupes d'employés touchés bénéficient, dans la mesure du possible, de perspectives d'emploi comparables[4].
[7] Le vote de représentation a donné lieu à un résultat semblable à la répartition des postes et la FIL l'a emporté par 286 voix contre 260.
[8] Le 31 octobre 1997, le Conseil a accrédité la FIL à titre d'agent négociateur de la nouvelle unité de négociation fusionnée et, par le fait même, la FIL a été substituée aux TUT à titre de partie à la convention collective qui régissait les chefs de train employés par VIA[5]. Elle devait donc négocier avec VIA tant au sujet des changements importants à apporter aux deux conventions collectives existantes qu'au sujet des modalités d'une nouvelle convention collective applicable à l'unité fusionnée. VIA avait donné à la FIL et aux TUT un avis de négociation collective le 1er octobre 1997 et avait renouvelé son avis après le fusionnement. Même si les changements importants sont habituellement négociés en dehors de la démarche relative à la négociation collective et peuvent être examinés dans le cadre d'un arbitrage exécutoire ou même d'une mesure de grève, la FIL a décidé de négocier les changements importants au cours de la négociation collective elle-même.
[9] Le comité de négociation de la FIL a représenté les intérêts contractuels des chefs de train en faisant parvenir une liste supplémentaire de demandes à VIA et en désignant un sous-comité composé de trois chefs de train qui devait l'aider. Le principal rôle de ce sous-comité semble avoir été celui d'informer le comité de négociation relativement au nombre de chefs de train qui s'intéressaient a chacune des différentes options professionnelles (sélection possible en vue de la participation à la formation de mécanicien, pension, indemnité de départ, retour au CN, etc.)[6].
[10] Les négociations ont été difficiles et aucune entente n'avait été conclue lorsque les conventions collectives existantes ont expiré le 31 décembre 1997. Les efforts déployés lors de la conciliation ont également été vains. VIA a tenté d'imposer l'initiative relative à la composition des équipes unilatéralement en avril 1998, mais le CCRT a statué que le l'essentiel des dispositions des conventions collectives expirées (y compris les mesures relatives à la composition des équipes) demeurait en vigueur en raison du « gel » imposé par l'alinéa 50b) du Code canadien du travail et que la conduite de VIA équivalait à un lock-out illégal[7]. Finalement, en juin 1998, les parties ont conclu un accord provisoire comportant une Entente concernant la composition des équipes (ECCÉ), qui énonçait la façon dont l'initiative relative à la compostition des équipes serait mise en oeuvre.
[11] Les modalités de l'ECCÉ étaient, à toutes fins utiles, identiques à celles que VIA avait tenté d'imposer unilatéralement en avril 1998. L'entente prévoyait une hausse de salaire pour les mécaniciens de locomotive, compte tenu des fonctions et responsabilités supplémentaires qui leur seraient imposées[8]. Les employés qui étaient précédemment considérés comme des mécaniciens de locomotive conservaient leur ancienneté reconnue par la convention collective précédemment en vigueur.
[12] Afin de « limiter les conséquences » de la fusion des postes pour les chefs de train, l'ECCÉ prévoyait l'élaboration d'un programme de formation de mécaniciens de locomotive. Les chefs de train pouvaient demander à l'employeur de les choisir afin de leur permettre de suivre une formation dans le cadre de ce programme. Les personnes qui réussissaient la formation obtiendraient l'ancienneté à compter du 31 octobre 1997 et seraient alors admissibles à soumettre leur candidature à des postes de mécaniciens de VIA sur une base d'ancienneté. Ainsi, sauf pendant une courte période d' « exception » , les anciens chefs de train obtiendraient une priorité inférieure à l'égard des postes vacants de mécaniciens de VIA comparativement aux mécaniciens qui avaient déjà les compétences voulues ainsi qu'aux 1 500 mécaniciens qui étaient employés du CN et qui étaient admissibles à soumettre leur candidature aux postes de VIA en vertu de l'accord de transfert de 1987 conclu entre VIA, le CN et la FIL[9]. L'ECCÉ accordait également aux chefs de train d'autres options de carrière, y compris la retraite volontaire, le versement d'une indemnité de départ ou, dans le cas des chefs de train qui étaient passés du CN à VIA, le retour au CN en vertu des modalités d'un autre accord de transfert négocié en 1987 par VIA, le CN et les TUT[10].
[13] L'accord provisoire a été ratifié à la majorité des membres de la nouvelle unité de négociation, et, encore là, à peu près en fonction de l'ancienne répartition des postes, bien que par une marge nettement supérieure[11]. L'ECCÉ, qui est entrée en vigueur en juillet 1998, semble avoir eu des répercussions majeures pour les anciens chefs de train : peu d'entre eux ont été choisis en vue d'une formation à titre de mécaniciens de locomotive[12] et la plupart ont dû retourner au CN ou prendre leur retraite contre leur volonté.
Chronologie des procédures
[14] Les particuliers qui sont défendeurs en l'espèce étaient chefs de train chez VIA. Ils ont déposé auprès du CCRI une plainte dans laquelle ils ont reproché à la FIL d'avoir transgressé l'article 37 du Code canadien du travail (le Code) en agissant de façon arbitraire ou discriminatoire ou de mauvaise foi lorsqu'elle les a représentés. Leur contestation portait principalement sur l'ECCÉ négociée par la FIL et VIA. Les allégations pertinentes en l'espèce concernaient :
1. l'exigence selon laquelle les chefs de train devaient être choisis en vue de suivre une formation comme mécaniciens plutôt que d'être automatiquement admissibles à cette formation;
2. la perte des droits d'ancienneté en raison de l'adoption d'une liste d'ancienneté « à la baisse » dans le cas des chefs de train nouvellement formés;
3. la classe prévoyant que les chefs de train seraient admissibles à retourner au CN sans vérification préalable de la position du CN à ce sujet.
Première décision
[15] La formation qui a entendu l'affaire se composait simplement d'une vice-présidente. Le Conseil a ajouté VIA comme partie à la plainte, étant donné que les intérêts de la société pouvaient être touchés par le résultat de celle-ci. Il a également accordé aux TUT le statut de partie intéressée.
[16] Le Conseil a statué qu'il avait la compétence voulue pour examiner la plainte et souligné qu'il n'était pas illégal de la part d'un syndicat de favoriser un groupe d'employés par rapport à un autre, mais que le syndicat devait faire montre d'une certaine équité entre les deux groupes. Cependant, dans la présente affaire,
Les avantages obtenus au nom des chefs de train et des chefs de train adjoints, qui [portaient] essentiellement sur leur cessation d'emploi, [étaient] plutôt minimes comparativement aux avantages généreux obtenus pour les mécaniciens de locomotive[13].
[17] Le Conseil a statué que la FIL n'avait pas agi de façon objective et responsable à l'endroit des intérêts des chefs de train et n'avait pas protégé la sécurité d'emploi et les droits d'ancienneté de ceux-ci.
[18] Afin de corriger la situation, le Conseil a ordonné à VIA et à la FIL de rouvrir les négociations relatives à l'ECCÉ au sujet des aspects suivants :
1. le processus de sélection des chefs de train et des chefs de train adjoints;
2. les dispositions sur l'ancienneté, dans la mesure où elles touchent les chefs de train et les chefs de train adjoints qui possèdent les compétences requises comme mécaniciens de locomotives; et
3. l'application de l'entente spéciale négociées entre le TUT, VIA et le CN.
Pour se préparer à ces négociations, la FIL devait engager, après avoir obtenu l'avis des chefs de train à ce sujet, un professionnel qui l'aiderait à concevoir et à mener une consultation visant à déterminer les intérêts des chefs de train, et à les représenter lors des nouvelles négociations sur un pied d'égalité avec les représentants de la FIL.
[19] Tant la FIL que VIA ont demandé au Conseil de réexaminer sa décision et ont déposé des demandes de contrôle judiciaire auprès de la Cour[14]. Entre-temps, elles ont demandé un sursis à l'exécution de l'ordonnance du Conseil. Celui-ci a refusé d'accorder un sursis. Toutefois, le 17 janvier 2000, la Cour a ordonné qu'il y ait sursis à l'exécution de la décision du Conseil jusqu'à ce qu'elle se soit prononcée sur les demandes de contrôle judiciaire. Par suite de l'ajournement de ces demandes le 8 mai 2000, le sursis est demeuré en vigueur jusqu'à la date des présentes.
La décision découlant du réexamen
[20] Une formation de trois membres du Conseil a étudié la demande de réexamen, notamment les questions suivantes :
1. Les droits de justice naturelle des deux requérantes ont-ils été lésés par les prétendues décisions préliminaires du conseil concernant la nature de la preuve pouvant être produite à l'audience et le droit de participer de l'employeur?
2. Le Conseil a-t-il commis une erreur de droit et a-t-il outrepassé sa compétence en appliquant l'article 37 du Code à la négociation de l'entente sur la composition des équipes?
3. Le Conseil a-t-il commis une erreur de droit et a-t-il outrepassé sa compétence en ordonnant la renégociation de ladite entente?
[21] En ce qui concerne la deuxième question, le Conseil a entrepris un examen approfondi de la façon dont lui et l'organisme qui l'a précédé, le CCRT, avaient interprété l'article 37. Il a rejeté l'opinion selon laquelle le libellé de la disposition l'empêchait d'examiner les questions découlant des négociations relatives à une convention collective. Compte tenu des circonstances de l'affaire dont il était saisi et de la conclusion quant au maintien en vigueur de l'essentiel des droits énoncés dans les conventions collectives antérieures (et expirées) en raison de l'article 50 du Code, le Conseil a statué qu'il ne serait pas raisonnable d'interpréter l'article 37 de façon à empêcher toute enquête concernant la cessation des droits en cause par la négociation d'une nouvelle convention.
[22] Le Conseil a décidé que la preuve appuyait la conclusion de la formation initiale selon laquelle la FIL ne s'était pas conformée à son devoir de représentation juste[15] et que la réparation avait un lien rationnel avec le manquement et était compatible avec les objectifs de politique du texte de loi.
[23] En ce qui a trait à la question de la justice naturelle, la formation chargée du réexamen a passé en revue la transcription des audiences initiales et statué que, même si elles ont soutenu le contraire, les requérantes ne s'étaient pas vu refuser la possibilité de présenter des éléments de preuve qui auraient pu donner lieu à des conclusions différentes. Toutefois, reconnaissant que le syndicat et l'employeur avaient, de bonne foi, mal interprété les remarques du Conseil à ce sujet, elle a renvoyé l'affaire à la formation initiale afin de donner aux parties en question de nouvelles possibilités de présenter des éléments de preuve.
[24] VIA Rail a demandé le contrôle judiciaire de cette décision et est appuyée en partie par la FIL.
Procédures subséquentes
[25] La nouvelle audience ordonnée par la formation chargée du réexamen a eu lieu en septembre 2000 et la FIL a alors présenté un témoin, tandis que VIA n'a présenté aucun élément de preuve. Dans des motifs communiqués le 13 mars 2001, le Conseil a souligné que, d'après la nouvelle preuve présentée, la convention collective avait été ratifiée par une majorité supérieure à celle qu'on avait crue. En tout état de cause, la preuve relative du sondage que la FIL a présentée faisait ressortir que la Fraternité avait semblé présumer, dans sa façon d'aborder la négociation collective, que les chefs de train ne seraient pas intégrés, mais qu'ils seraient plutôt éliminés. Le Conseil a conclu comme suit :
... le simple fait de savoir que la très grande majorité des membres a voté en faveur de la ratification de la convention collective ne permet pas d'établir que la FIL s'était dès lors acquittée de son devoir de représenter tous les membres de la nouvelle unité fusionnée de manière équitable. En fait, la preuve continue d'indiquer que le syndicat a privilégié les mécaniciens de locomotive, dont il s'est employé à défendre les intérêts, et que les chefs de train ont été laissés pour compte. La preuve indique aussi que le syndicat a bien pris certaines mesures, mais il s'agissait uniquement de mesures visant à obtenir une majoration des indemnités et prestations payables aux chefs de train qui perdaient leur emploi plutôt qu'à sauvegarder leurs postes. Compte tenu du témoignage entendu, le Conseil n'est pas convaincu qu'il devrait annuler sa décision initiale[16].
Dispositions légales pertinentes
[26] Code canadien du travail[17]
3. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente partie.
« convention collective » Convention écrite conclue entre un employeur et un agent négociateur et renfermant des dispositions relatives aux conditions d'emploi et à des questions connexes.
3. (1) In this Part,
"collective agreement" means an agreement in writing entered into between an employer and a bargaining agent containing provisions respecting terms and conditions of employment and related matters;
21. Le Conseil exerce les pouvoirs et fonctions que lui confère la présente partie ou qu'implique la réalisation de ses objets, notamment en rendant des ordonnances enjoignant de se conformer à la présente partie, à ses règlements et d'exécuter les décisions qu'il rend sur les questions qui lui sont soumises.
21. The Board shall exercise such powers and perform such duties as are conferred or imposed on it by this Part, or as may be incidental to the attainment of the objects of this Part, including, without restricting the generality of the foregoing, the making of orders requiring compliance with the provisions of this Part, with any regulation made under this Part or with any decision made in respect of a matter before the Board.
22. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances ou les décisions du Conseil sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire que pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale et dans le cadre de cette loi.
...
22. (1) Subject to this Part, every order or decision of the Board is final and shall not be questioned or reviewed in any court, except in accordance with the Federal Court Act on the grounds referred to in paragraph 18.1(4)(a), (b) or (e) of that Act.
...
(2) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l'action -- décision, ordonnance ou procédure -- du Conseil, dans la mesure où elle est censée s'exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, y compris celui de l'excès de pouvoir ou de l'incompétence à une étape quelconque de la procédure_:
a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;
b) faire l'objet d'un recours judiciaire, notamment par voie d'injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto.
(2) Except as permitted by subsection (1), no order, decision or proceeding of the Board made or carried on under or purporting to be made or carried on under this Part shall
(a) be questioned, reviewed, prohibited or restrained, or
(b) be made the subject of any proceedings in or any process of any court, whether by way of injunction, certiorari, prohibition, quo warranto or otherwise,
on any ground, including the ground that the order, decision or proceeding is beyond the jurisdiction of the Board to make or carry on or that, in the course of any proceeding, the Board for any reason exceeded or lost its jurisdiction.
37. Il est interdit au syndicat, ainsi qu'à ses représentants, d'agir de manière arbitraire ou discriminatoire ou de mauvaise foi à l'égard des employés de l'unité de négociation dans l'exercice des droits reconnus à ceux-ci par la convention collective.
37. A trade union or representative of a trade union that is the bargaining agent for a bargaining unit shall not act in a manner that is arbitrary, discriminatory or in bad faith in the representation of any of the employees in the unit with respect to their rights under the collective agreement that is applicable to them.
50. Une fois l'avis de négociation collective donné aux termes de la présente partie, les règles suivantes s'appliquent_:
a) sans retard et, en tout état de cause, dans les vingt jours qui suivent ou dans le délai éventuellement convenu par les parties, l'agent négociateur et l'employeur doivent_:
(i) se rencontrer et entamer des négociations collectives de bonne foi ou charger leurs représentants autorisés de le faire en leur nom;
(ii) faire tout effort raisonnable pour conclure une convention collective;
50. Where notice to bargain collectively has been given under this Part,
(a) the bargaining agent and the employer, without delay, but in any case within twenty days after the notice was given unless the parties otherwise agree, shall
(i) meet and commence, or cause authorized representatives on their behalf to meet and commence, to bargain collectively in good faith, and
(ii) make every reasonable effort to enter into a collective agreement; and
b) tant que les conditions des alinéas 89(1)a) à d) n'ont pas été remplies, l'employeur ne peut modifier ni les taux des salaires ni les autres conditions d'emploi, ni les droits ou avantages des employés de l'unité de négociation ou de l'agent négociateur, sans le consentement de ce dernier.
(b) the employer shall not alter the rates of pay or any other term or condition of employment or any right or privilege of the employees in the bargaining unit, or any right or privilege of the bargaining agent, until the requirements of paragraphs 89(1)(a) to (d) have been met, unless the bargaining agent consents to the alteration of such a term or condition, or such a right or privilege.
99. (1) S'il décide qu'il y a eu violation ... des articles 37, ... le Conseil peut, par ordonnance, enjoindre à la partie visée par la plainte de cesser de contrevenir à ces dispositions ou de s'y conformer et en outre_:
...
99. (1) Where, under section 98, the Board determines that a party to a complaint has contravened or failed to comply with ... section 37 ... the Board may, by order, require the party to comply with or cease contravening that subsection or section and may
...
b) dans le cas de l'article 37, enjoindre au syndicat d'exercer, au nom de l'employé, les droits et recours que, selon lui, il aurait dû exercer ou d'aider l'employé à les exercer lui-même dans les cas où il aurait dû le faire;
...
(b) in respect of a contravention of section 37, require a trade union to take and carry on on behalf of any employee affected by the contravention or to assist any such employee to take and carry on such action or proceeding as the Board considers that the union ought to have taken and carried on on the employee's behalf or ought to have assisted the employee to take and carry on;
...
(2) Afin d'assurer la réalisation des objectifs de la présente partie, le Conseil peut rendre, en plus ou au lieu de toute ordonnance visée au paragraphe (1), une ordonnance qu'il est juste de rendre en l'occurrence et obligeant l'employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs.
(2) For the purpose of ensuring the fulfilment of the objectives of this Part, the Board may, in respect of any contravention of or failure to comply with any provision to which subsection (1) applies and in addition to or in lieu of any other order that the Board is authorized to make under that subsection, by order, require an employer or a trade union to do or refrain from doing any thing that it is equitable to require the employer or trade union to do or refrain from doing in order to remedy or counteract any consequence of the contravention or failure to comply that is adverse to the fulfilment of those objectives.
Questions en litige
[27] Les deux seules questions que les parties en l'instance ont plaidées devant notre Cour sont les suivantes :
[TRADUCTION]
1. Le devoir de représentation juste énoncé à l'article 37 du Code canadien du travail s'applique-t-il à la négociation collective au cours de la période de gel prévue par la loi qui suit l'expiration d'une convention collective précédente?
2. Le paragraphe 99(2) du Code canadien du travail autorise-t-il le Conseil à accorder les réparations qu'il a ordonnées?
Analyse
Étendue du devoir de représentation juste
Norme de révision
[28] La principale question à trancher pour déterminer la norme à la lumière de laquelle une cour de justice révisera les décisions d'instances administratives comme le CCRI est celle de savoir si la décision ultime portait sur une question que le législateur voulait assujettir au pouvoir décisionnel exclusif du Conseil[18]. Dans les arrêts allant de U.E.S., Local 298 c. Bibeault[19] à Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[20], la Cour suprême a articulé et élaboré une analyse « pragmatique et fonctionnelle » pour répondre à cette question. Dans l'arrêt Pushpanathan, elle a résumé ses récents jugements en classant les facteurs à prendre en compte dans quatre catégories : l'existence et le libellé d'une clause privative, l'expertise relative de l'instance décisionnelle, l'objet de la loi dans son ensemble et de la disposition en cause ainsi que la nature du problème à résourdre[21]. Tous les facteurs doivent être examinés ensemble et aucun d'eux n'est déterminant en soi.
[29] La présence d'une clause privative « intégrale » , « celle qui déclare que les décisions du tribunal administratif sont définitives et péremptoires, qu=elles ne peuvent pas faire l=objet d=un appel et que toute forme de contrôle judiciaire est exclue dans leur cas » [22], donne une bonne indication à la Cour qu'elle devrait faire montre de retenue à l'endroit de la décision du tribunal. Les décisions du Conseil canadien des relations industrielles sont protégées par la même clause privative « claire et formelle » [23] qui protégeait les décisions de l'organisme qui l'a précédé. L'article 22 est une clause privative intégrale qui a pour effet de protéger les décisions du CCRI de la révision, sauf en cas de fraude, d'erreur de compétence ou de manquement aux règles de justice naturelle[24].
[30] Le deuxième facteur à prendre en compte est l'expertise du Conseil par rapport à celle de la Cour. Le Parlement a confié au CCRI la tâche d'administrer une structure de relations du travail complexe qui a pour objectif l'équilibre entre les intérêts des employeurs, des syndicats et des employés et par voie de conséquence le maintien de la paix sociale. Comme l'a dit le juge Cory :
C'est tout à fait à bon droit qu'on a souvent reconnu qu'une commission des relations du travail est l'exemple même du tribunal administratif hautement spécialisé. Ses membres sont des experts dans l'application des lois du travail détaillées qui régissent le domaine difficile et souvent explosif des relations du travail. Par leur travail constant dans ce domaine délicat, les commissions des relations du travail acquièrent une expérience, des compétences et une compréhension spéciales nécessaires pour résoudre les problèmes complexes des relations du travail[25].
[31] Les tribunaux ont reconnu le rôle que le Parlement a confié au Conseil en ce qui a trait à l'utilisation de sa compétence spécialisée pour l'application des dispositions du Code canadien du travail. Comme l'a souligné le juge Iacobucci :
Le Conseil canadien des relations du travail doit concevoir un régime cohérent et pratique pour l'application des nombreuses dispositions législatives qui régissent les relations du travail des employeurs et employés dont les activités sont du ressort fédéral. Pour que les différends entre ces travailleurs et leurs employeurs puissent se régler rapidement et d'une manière conciliable avec leurs autres droits et obligations aux termes du Code canadien du travail, les décisions du Conseil ne doivent pas pouvoir être systématiquement annulées par les cours de justice chaque fois que ces dernières désapprouvent la façon dont le Conseil a tranché une question donnée[26].
[32] En revanche, la compétence de la magistrature au sujet des questions en litige dans la plupart des conflits de travail est plus restreinte. Le juge La Forest a cité à ce sujet les commentaires suivants du juge McIntyre:
Notre expérience en matière de relations de travail montre que les tribunaux, en règle générale, ne sont pas les meilleurs arbitres des différends qui peuvent surgir à l'occasion. La législation du travail a reconnu ce fait, en créant d'autres procédures et d'autres tribunaux en vue d'obtenir un règlement plus prompt et efficace des problèmes qui surviennent dans le domaine du travail. Souvent, les problèmes en matière de travail ne se résument pas à des questions juridiques. Des questions politiques, sociales et économiques dominent fréquemment les conflits de travail. La création par voie législative de conciliateurs, de conseils d'arbitrage, de commissions des relations du travail et de tribunaux du travail a permis, dans une large mesure, de répondre à des besoins auxquels ne pouvait satisfaire le système judiciaire. La nature des conflits de travail, des griefs et des autres problèmes qui surgissent dans ce domaine, commande le recours à des procédures spéciales, en dehors du système judiciaire ordinaire, pour les résoudre. Les juges n'ont pas les connaissances spécialisées toujours utiles et parfois nécessaires pour résoudre les problèmes en matière de travail. Les tribunaux en général ne disposent pas dans ces affaires, si l'expérience passée peut nous guider, d'un fondement probatoire qui puisse permettre de résoudre complètement le différend. À mon avis, il n'est guère contesté que les tribunaux spécialisés en matière de relations de travail sont mieux équipés que les tribunaux judiciaires pour résoudre les problèmes en matière de travail, sauf s'il s'agit de questions purement juridiques[27].
[33] Le troisième facteur énoncé dans l'arrêt Pushpanathan porte sur l'objet de la loi et de la disposition en cause. C'est le préambule qui donne la meilleure indication de l'objet pertinent du Code canadien du travail :
Attendu :
qu'il est depuis longtemps dans la tradition canadienne que la législation et la politique du travail soient conçues de façon à favoriser le bien-être de tous par l'encouragement de la pratique des libres négociations collectives et du règlement positif des différends;
...
que le Parlement du Canada désire continuer et accentuer son appui aux efforts conjugués des travailleurs et du patronat pour établir de bonnes relations et des méthodes de règlement positif des différends, et qu'il estime que l'établissement de bonnes relations du travail sert l'intérêt véritable du Canada en assurant à tous une juste part des fruits du progrès;
[34] Affirmant que la libre négociation collective constitue la meilleure façon de veiller à ce que tant les employeurs que les employés reçoivent « une juste part des fruits du progrès » , le Parlement a reconnu le pouvoir du syndicat en qualité de seul agent négociateur pour ses membres et est intervenu pour rendre les agents négociateurs responsables de la manière dont ils représentent les intérêts de leurs membres. Ainsi, l'article 37 oblige le syndicat à représenter ses membres de façon juste, c'est-à-dire d'une manière qui n'est pas arbitraire, discriminatoire ou empreinte de mauvaise foi. Ce devoir n'est pas illimité. Compte tenu de l'objet et des buts que vise le Code, il se restreint au domaine dans lequel le syndicat pourrait le plus facilement abuser de son monopole de négociation avec l'employeur - la représentation dans l'exercice des droits reconnus aux employés par la convention collective.
[35] Le désaccord entre les parties concerne principalement le dernier facteur mentionné dans l'arrêt Pushpanathan, soit la nature de la question que le Conseil devait trancher. Il est indéniable que la question porte sur l'interprétation de l'article 37. Selon VIA et la FIL, la question est celle de savoir si, dans les circonstances, le Conseil pouvait examiner une plainte au sujet de la façon dont un syndicat a représenté ses membres au cours de la négociation collective. À leur avis, il s'agit d'une « question de compétence » qui doit être révisée selon la norme de la décision correcte. Pour leur part, les autres parties font valoir que l'interprétation de l'article 37 et la question de savoir si le devoir de représentation juste s'applique aux circonstances de la plainte dont le Conseil était saisi relèvent clairement de la compétence de celui-ci et devraient être révisées selon la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[36] Il appert de certains récents jugements de la Cour suprême du Canada que qualifier une question de question de compétence comme première étape d'une analyse n'est pas vraiment utile pour la détermination de la norme de révision applicable. S'exprimant au nom des juges majoritaires de la Cour suprême, le juge Bastarache a récemment commenté directement la question en ces termes :
Bien que la terminologie et la méthode de la question « préalable » , « accessoire » ou « de compétence » aient été remplacées par cette analyse pragmatique et fonctionnelle, l'accent est tout de même mis sur la disposition particulière invoquée et interprétée par le tribunal. Certaines dispositions d'une même loi peuvent exiger plus de retenue que d'autres, selon les facteurs qui seront exposés plus en détail plus loin. Voilà pourquoi il convient toujours, et il est utile, de parler des questions « de compétence » que le tribunal doit trancher correctement pour ne pas outrepasser sa compétence. Mais il faut bien comprendre qu'une question qui « touche la compétence » s'entend simplement d'une disposition à l'égard de laquelle la norme de contrôle appropriée est celle de la décision correcte, en fonction du résultat de l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Autrement dit, une « erreur de compétence » est simplement une erreur portant sur une question à l'égard de laquelle, selon le résultat de l'analyse pragmatique et fonctionnelle, le tribunal doit arriver à une interprétation correcte et à l'égard de laquelle il n'y a pas lieu de faire preuve de retenue[28]. [Non souligné à l'original.]
Effectivement, comme l'a récemment souligné le professeur MacLauchlan, [TRADUCTION] « la nouvelle analyse fonctionnelle donne à penser que le principe de la compétence devrait être relégué au second plan » [29].
[37] Pour l'application de l'article 37, le Conseil devait adopter une interprétation large et contextuelle. La détermination du sens d'un texte de loi [TRADUCTION] « dans son contexte global, en tenant compte de l'objet de la loi, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d'interprétation ainsi que des sources acceptables d'aide extérieure » [30] représente une tâche pour laquelle les cours de justice sont généralement bien préparées. Cependant, la complexité du régime de relations du travail prévu par le Code ajoute un élément supplémentaire pour lequel la cour de justice n'est peut-être pas aussi bien préparée. Dans le contexte d'une codification exhaustive qui vise l'équilibre entre les intérêts des employés, de leurs syndicats et des employeurs, il se peut que les incidences d'une interprétation donnée ne soient pas claires à première vue pour une instance décisionnelle ayant moins de connaissances et d'expérience spécialisées que le Conseil. C'est particulièrement le cas dans une situation semblable à celle de la présente affaire, où l'instance décisionnelle doit tenir compte de plusieurs autres dispositions du Code en raison des faits portés à son attention.
[38] Dans ce contexte, après avoir procédé à une analyse pragmatique et fonctionnelle de tous les facteurs pertinents, j'estime que la norme de révision applicable à l'égard de l'interprétation de l'article 37 par le Conseil est celle de la décision manifestement déraisonnable. Ce faisant, je souscris au raisonnement que Madame le juge McLachlin, maintenant juge en chef de la Cour suprême du Canada, a suivi lorsqu'elle s'est exprimée au nom des juges majoritaires de la cour dans l'arrêt W.W. Lester (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l'industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740[31], qui portait sur la révision d'une décision rendue par la Commission des relations du travail de Terre-Neuve. Résumant son analyse de la question de la norme de révision, elle a formulé les remarques suivantes :
Les cours de justice devraient faire preuve de circonspection et de retenue dans l'examen des décisions de tribunaux administratifs spécialisés comme la Commission en l'espèce. Cette retenu