Chalk River Technicians and Technologists c. Énergie atomique du Canada Ltée.

Chalk River Technicians and Technologists c. Énergie atomique du Canada Ltée.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2002-12-10
Référence neutre
2002 CAF 489
Numéro de dossier
A-406-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20021210
Dossier : A-406-01
Référence neutre : 2002 CAF 489
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE NADON
ENTRE :
CHALK RIVER TECHNICIANS AND TECHNOLOGISTS
demanderesse
et
ÉNERGIE ATOMIQUE DU CANADA LIMITÉE,
INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DU CANADA (CHALK RIVER PROFESSIONAL EMPLOYEES GROUP) et
CHALK RIVER NUCLEAR OPERATORS (POWER WORKERS’ UNION,
SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE, SECTION LOCALE 1000)
défendeurs
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 23 octobre 2002
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 10 décembre 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NADON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20021210
Dossier : A-406-01
Référence neutre : 2002 CAF 489
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE NADON
ENTRE :
CHALK RIVER TECHNICIANS AND TECHNOLOGISTS
demanderesse
et
ÉNERGIE ATOMIQUE DU CANADA LIMITÉE,
INSTITUT PROFESSIONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DU CANADA (CHALK RIVER PROFESSIONAL EMPLOYEES GROUP) et
CHALK RIVER NUCLEAR OPERATORS (POWER WORKERS’ UNION,
SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE, SECTION LOCALE 1000)
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision du Conseil canadien des relations industrielles (le Conseil) datée du 22 juin 2001. Le Conseil était saisi d’une demande, présentée par Énergie atomique du Canada Ltée (EACL) en vertu de l’article 87.4 du Code canadien du travail (le Code), portant sur le maintien des services essentiels à ses laboratoires de Chalk River en Ontario (Chalk River) en cas de grève ou de lock‑out. Le Conseil a conclu que l’interruption de la production d’isotopes médicaux à Chalk River, en raison d’une grève ou d’un lock‑out, poserait des risques imminents et graves pour la sécurité ou la santé du public.
[2] Il s’agit de savoir si le Conseil a commis une erreur en concluant qu’une grève ou un lock‑out constituerait un risque grave, et que ce risque serait « imminent » au sens du paragraphe 87.4(6) du Code.
[3] La demanderesse est l’une des trois unités de négociation de Chalk River ayant donné à EACL un avis de négocier en vue de la révision de sa convention collective. La demanderesse et les deux autres unités de négociation, à savoir l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (Chalk River Professional Employees Group) (IPFPC) et le Chalk River Nuclear Operators (Power Workers’ Union, Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1000) étaient intimés dans la demande soumise au Conseil par EACL en vertu du paragraphe 87.4(4) du Code.
[4] La demanderesse sollicite une ordonnance annulant la décision du Conseil. Dans sa demande de contrôle judiciaire, elle expose huit motifs de révision qu’on peut ramener aux propositions suivantes :
(i) Le Conseil a commis une erreur en ce que sa décision était fondée sur des éléments de preuve qui ne lui ont pas été soumis. En conséquence, la demanderesse soutient que le Conseil a outrepassé sa compétence.
(ii) La façon dont le Conseil interprète l’article 87.4 du Code est manifestement déraisonnable en ce qu’il lui donne une interprétation que son libellé ne commande point, qui est incompatible avec l’objet du Code et qui n’est pas fondée sur les éléments de preuve dont il était saisi.
(iii) Le Conseil a commis une erreur en adoptant une approche générale quant aux services qui seraient réputés essentiels et a ainsi appliqué une méthode de pondération à l’article 87.4. Encore là, la demanderesse soutient que le texte du Code ne peut permettre cette interprétation. Elle fait valoir que le Conseil devait interpréter l’article 87.4 de façon restrictive afin de maximiser les droits à la négociation collective. Dans ce contexte, la pondération des intérêts et les préoccupations du Conseil à l’égard du système de santé étaient des facteurs non pertinents.
(iv) Le Conseil ne disposait d’aucun élément de preuve lui permettant d’étayer ses conclusions. En particulier, la demanderesse affirme qu’aucun élément de preuve ne permettait au Conseil de conclure à l’existence d’un risque imminent et grave.
[5] L’IPFPC comparaît à titre d’intimé dans la présente instance, même s’il appuie en tout point la position de la demanderesse. Dans son mémoire des faits et du droit et dans son argumentation orale devant notre Cour, l’IPFPC a limité ses prétentions à l’interprétation, manifestement déraisonnable selon lui, que le Conseil donne du mot « imminent » contenu à l’article 87.4 du Code, et à la violation des règles de justice naturelle que le Conseil aurait commis en refusant à son avocat la possibilité de répondre aux prétentions d’EACL au sujet du sens du mot « immediate », et en particulier, du sens du mot « imminent » employé dans la version française de l’article 87.4.
[6] Avant d’examiner les prétentions de la demanderesse et de l’IPFPC, il est utile de revoir les faits pertinents et les procédures ayant mené à la décision du Conseil de façon à bien comprendre cette décision et, en particulier, les constatations de fait et les conclusions que la demanderesse et l’IPFPC contestent en l’espèce. Dans l’ensemble, les faits ne sont pas contestés.
LES PROCÉDURES DEVANT LE CONSEIL
[7] Le 14 mars 2000, conformément à l’article 48 du Code, l’ancien agent négociateur des techniciens et technologues de Chalk River, les Métallurgistes unis d’Amérique, section locale 1568, a transmis à EACL un avis de négociation collective en vue de la conclusion d’une convention collective. Le 29 mars 2000, conformément au paragraphe 87.4(2) du Code, EACL a avisé l’agent négociateur qu’environ 45 employés de l’unité de négociation devaient être désignés pour le maintien des services essentiels.
[8] Le 7 juillet 2000, la demanderesse, devenue le nouvel agent négociateur des techniciens et technologues de Chalk River, a avisé EACL de son intention de négocier en vue d’une nouvelle convention collective, avis dont EACL a accusé réception par lettre datée du 14 juillet 2000 dans laquelle elle a réitéré l’avis antérieurement donné en application du paragraphe 87.4(2) du Code. Les parties n’ayant pu s’entendre sur la question des services essentiels, EACL a signifié à la demanderesse un avis de différend le 20 juillet 2000.
[9] Le 4 août 2000, EACL a déposé une demande en vertu paragraphe 87.4(4) du Code afin que le Conseil tranche la question des services essentiels à l’égard de la production d’isotopes médicaux à Chalk River. EACL a fait valoir que la production d’isotopes à Chalk River devait être maintenue pour prévenir les risques imminents et graves pour la santé et la sécurité des milliers de patients qui fréquentent les hôpitaux et les cliniques du Canada, des États‑Unis, du Japon et du reste du monde.
[10] Toutes les parties ont convenu devant le Conseil que ce dernier trancherait tout d’abord la question de savoir si, en raison d’une grève ou d’un lock‑out, l’interruption de la production d’isotopes médicaux constituerait « un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public ». Elles ont convenu de reporter à une date ultérieure la question liée à la désignation des employés nécessaires à la production ininterrompue d’isotopes médicaux.
[11] Le 22 juin 2001, le Conseil a conclu qu’une grève ou un lock‑out à Chalk River poserait un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public si la production d’isotopes médicaux par EACL était interrompue.
[12] Avant d’examiner les faits, je reproduis l’article 87.4 du Code, lequel se trouve au centre du débat entre les parties :
87.4 (1) Au cours d'une grève ou d'un lock‑out non interdits par la présente partie, l'employeur, le syndicat et les employés de l'unité de négociation sont tenus de maintenir certaines activités — prestation de services, fonctionnement d'installations ou production d'articles — dans la mesure nécessaire pour prévenir des risques imminents et graves pour la sécurité ou la santé du public.
(2) L'employeur ou le syndicat peut, au plus tard le quinzième jour suivant la remise de l'avis de négociation collective, transmettre à l'autre partie un avis pour l'informer des activités dont il estime le maintien nécessaire pour se conformer au paragraphe (1) en cas de grève ou de lock‑out et du nombre approximatif d'employés de l'unité de négociation nécessaire au maintien de ces activités.
(3) Si, après remise de l'avis mentionné au paragraphe (2), les parties s'entendent sur la façon de se conformer au paragraphe (1), l'une ou l'autre partie peut déposer une copie de l'entente auprès du Conseil. L'entente, une fois déposée, est assimilée à une ordonnance du Conseil.
(4) Si, après remise de l'avis mentionné au paragraphe (2), les parties ne s'entendent pas sur la façon de se conformer au paragraphe (1), le Conseil, sur demande de l'une ou l'autre partie présentée au plus tard le quinzième jour suivant l'envoi de l'avis de différend, tranche toute question liée à l'application du paragraphe (1).
(5) En tout temps après la remise de l'avis de différend, le ministre peut renvoyer au Conseil toute question portant sur l'application du paragraphe (1) ou sur la capacité de toute entente conclue par les parties de satisfaire aux exigences de ce paragraphe.
(6) Saisi d'une demande présentée en vertu du paragraphe (4) ou d'un renvoi en vertu du paragraphe (5), le Conseil, s'il est d'avis qu'une grève ou un lock‑out pourrait constituer un risque imminent et grave pour la sécurité ou la santé du public, peut — après avoir accordé aux parties la possibilité de s'entendre — rendre une ordonnance_:
a) désignant les activités dont il estime le maintien nécessaire en vue de prévenir ce risque;
b) précisant de quelle manière et dans quelle mesure l'employeur, le syndicat et les employés membres de l'unité de négociation doivent maintenir ces activités;
c) prévoyant la prise de toute mesure qu'il estime indiquée à l'application du présent article.
(7) Sur demande présentée par le syndicat ou l'employeur, ou sur renvoi fait par le ministre, au cours d'une grève ou d'un lock‑out non interdits par la présente partie, le Conseil peut, s'il estime que les circonstances le justifient, réexaminer et confirmer, modifier ou annuler une entente, une décision ou une ordonnance visées au présent article. Le Conseil peut en outre rendre les ordonnances qu'il juge indiquées dans les circonstances.
(8) Sur demande présentée par le syndicat ou l'employeur, le Conseil, s'il est convaincu que le niveau d'activité à maintenir est tel qu'il rend inefficace le recours à la grève ou au lock‑out, peut, pour permettre le règlement du différend, ordonner l'application d'une méthode exécutoire de règlement des questions qui font toujours l'objet d'un différend.
87.4 (1) During a strike or lockout not prohibited by this Part, the employer, the trade union and the employees in the bargaining unit must continue the supply of services, operation of facilities or production of goods to the extent necessary to prevent an immediate and serious danger to the safety or health of the public.
(2) An employer or a trade union may, no later than fifteen days after notice to bargain collectively has been given, give notice to the other party specifying the supply of services, operation of facilities or production of goods that, in its opinion, must be continued in the event of a strike or a lockout in order to comply with subsection (1) and the approximate number of employees in the bargaining unit that, in its opinion, would be required for that purpose.
(3) Where, after the notice referred to in subsection (2) has been given, the trade union and the employer enter into an agreement with respect to compliance with subsection (1), either party may file a copy of the agreement with the Board. When the agreement is filed, it has the same effect as an order of the Board.
(4) Where, after the notice referred to in subsection (2) has been given, the trade union and the employer do not enter into an agreement, the Board shall, on application made by either party no later than fifteen days after notice of dispute has been given, determine any question with respect to the application of subsection (1).
(5)At any time after notice of dispute has been given, the Minister may refer to the Board any question with respect to the application of subsection (1) or any question with respect to whether an agreement entered into by the parties is sufficient to ensure that subsection (1) is complied with.
(6) Where the Board, on application pursuant to subsection (4) or referral pursuant to subsection (5), is of the opinion that a strike or lockout could pose an immediate and serious danger to the safety or health of the public, the Board, after providing the parties an opportunity to agree, may, by order,
(a) designate the supply of those services, the operation of those facilities and the production of those goods that it considers necessary to continue in order to prevent an immediate and serious danger to the safety or health of the public;
(b) specify the manner and extent to which the employer, the trade union and the employees in the bargaining unit must continue that supply, operation and production; and
(c) impose any measure that it considers appropriate for carrying out the requirements of this section.
(7)On application by the employer or the trade union, or on referral by the Minister, during a strike or lockout not prohibited by this Part, the Board may, where in the Board's opinion the circumstances warrant, review and confirm, amend or cancel an agreement entered into, or a determination or order made, under this section and make any orders that it considers appropriate in the circumstances.
(8) Where the Board is satisfied that the level of activity to be continued in compliance with subsection (1) renders ineffective the exercise of the right to strike or lockout, the Board may, on application by the employer or the trade union, direct a binding method of resolving the issues in dispute between the parties for the purpose of ensuring settlement of a dispute.
LES FAITS
[13] EACL est une société d’État connue internationalement, entre autres pour la production du réacteur nucléaire CANDU (Canadian deuterium uranium), réacteur à eau lourde ayant obtenu un grand succès. Le CANDU est conçu pour produire de l’électricité et il est notamment employé par Hydro‑Québec et Hydro‑Ontario. En outre, EACL supervise la construction de réacteurs nucléaires à travers le monde.
[14] En 1957, EACL a construit un réacteur de recherche à Chalk River, le réacteur national de recherche universel (le NRU), pour faciliter l’amélioration de la conception, des matériaux et des combustibles de réacteurs nucléaires ainsi que pour donner de la formation. Le réacteur NRU ne génère pas d’électricité, quoiqu’il serve de plate­-forme de recherche et de développement pour les réacteurs CANDU et qu’il soit utilisé dans le contexte de la recherche effectuée dans les universités et au Conseil national de recherches.
[15] Pour les fins de la présente instance, l’aspect pertinent du NRU est qu’il produit 60 % de la production mondiale de molybdène 99 (moly 99), métal servant de matière première pour la production de radioisotopes médicaux. Les radioisotopes sont des éléments chimiques radioactifs qui n’existent pas à l’état naturel. Ils sont essentiellement utilisés en médecine nucléaire, c.‑à‑d. dans les préparations radiopharmaceutiques et le traitement du cancer ainsi qu’en irradiation industrielle dans la lutte anti‑microbienne. En l’espèce, seule l’utilisation médicale des isotopes est en cause.
[16] En médecine nucléaire, seules d’infimes quantités de radioisotopes ou de produits radiopharmaceutiques sont nécessaires au diagnostic et au traitement des diverses affections. Les isotopes sont utiles en ce qu’ils sont visibles dans les radiographies ou dans d’autres outils de diagnostic analogues et qu’ils sont utilisés dans la radiothérapie directe de cellules cancéreuses.
[17] On se sert du moly 99 pour produire le technétium 99m, isotope constituant la matière première de la majorité des produits radiopharmaceutiques utilisés pour le diagnostic des affections des principaux organes et des structures osseuses de l’organisme. Outre le moly 99, le NRU produit de nombreux autres radioisotopes utilisés en médecine nucléaire. Le xénon 133 est utilisé dans l’étude de la fonction pulmonaire tandis qu’on emploie l’iode 131 pour le diagnostic et le traitement des affections de la thyroïde et que l’iode 125 est employé dans les radio‑immunoessais et le traitement de certaines formes de cancer.
[18] Au Canada, seule EACL produit le moly 99, le xénon 133, l’iode 131 et l’iode 125 dont elle est le plus gros producteur et fournisseur mondial. Environ 65 000 personnes par jour bénéficient d’actes faisant appel à des produits radiopharmaceutiques dérivés du moly 99 et des millions d’analyses médicales par année ont recours au xénon 133, à l’iode 131 et à l’iode 125.
[19] EACL n’a qu’un seul client, MDS Nordion (Nordion), qui est également une société d’État. EACL adapte sa production de moly 99 pour que Nordion puisse s’acquitter de ses engagements envers les hôpitaux et radiopharmacies du monde entier. Le moly 99 et les autres radioisotopes que Nordion achète d’EACL ne sont ni finis ni purifiés, et après avoir purifié et conditionné les isotopes, Nordion les vend et les envoie sous une forme dont les compagnies pharmaceutiques peuvent se servir pour le radiomarquage ou la radioidentification de leurs produits radiopharmaceutiques. Par la suite, les produits sont vendus aux radiopharmacies centrales et aux hôpitaux.
[20] Le processus de production des isotopes est assez compliqué, mais les explications suivantes suffiront pour les fins de l’espèce. Parmi les quatre radioisotopes en litige dans le cadre de la présente instance, le moly 99 est de loin le plus important. Mon analyse se limitera donc à ce radioisotope. Les isotopes sont produits par l’interaction des neutrons bombardés dans le réacteur. Pendant l’irradiation, la concentration de moly 99 dans les cibles est exponentielle. Le processus d’irradiation met entre 9 et 11 jours pour atteindre le point d’équilibre, c.‑à‑d. le point de saturation ou plateau à l’intérieur du réacteur. Au point de saturation, le taux de production des radioisotopes est égal à leur taux de désintégration, qui est aussi le point d’appauvrissement, processus au cours duquel les atomes cessent graduellement d’être radioactifs. Dès la fin du processus d’irradiation, le processus d’appauvrissement commence.
[21] À cause du processus d’appauvrissement, le moly 99 possède une demi‑vie de 66 heures, ce qui signifie que son activité a baissé de moitié après trois jours. Après trois jours de plus, elle n’est plus que le quart de ce qu’elle était au départ et baisse encore de moitié tous les trois jours jusqu’à ce que l’isotope cesse d’être radioactif. Les autres radioisotopes ont également une durée de vie très courte.
[22] Le niveau d’activité du moly 99 est mesuré en curies. Grâce à la production d’EACL à Chalk River, Nordion est en mesure de fournir et de vendre 4 600 curies de six jours à ses clients, ce qui représente 60 % du marché mondial. En sus de la production de Chalk River, Nordion peut fournir à ses clients une capacité de relève de 1 100 curies de six jours grâce à un marché conclu avec une entreprise sous‑traitante en Afrique du Sud et à ses laboratoires en propriété exclusive, en Belgique. Sa capacité de production totale s’élève donc à 5 700 curies par semaine. Le nombre de 4 600 curies représente les curies livrables compte tenu des pertes résultant du conditionnement et de l’appauvrissement. Le facteur d’appauvrissement étant d’environ 20 %, Nordion doit produire 6 340 curies pour obtenir 4 600 curies livrables.
[23] La durée de vie du curie livré est d’environ six jours, calculés à compter de midi le jour de l’envoi. Conséquemment, il est extrêmement important que le curie soit livré rapidement aux clients de Nordion à cause du processus d’appauvrissement. Par exemple, les conteneurs envoyés au Japon contiennent 25 % de curies de plus que si le produit était livré aux États‑Unis. L’excédent compense l’appauvrissement.
[24] Actuellement, la demande mondiale de moly 99 en curies livrables s’élève à environ 7 320, c.‑à‑d. 4 600 provenant de Nordion et 2 720 de tous les autres fournisseurs. En cas d’interruption de travail à Chalk River, la capacité maximale de relève que Nordion pourrait obtenir de ses compétiteurs est limitée à 3 040 curies livrables. Toutefois, à certaines périodes de l’année, cette production de relève est réduite à 1 240 curies livrables. Par conséquent, en cas de grève ou de lock‑out, la production de Chalk River ne pourrait être entièrement comblée par celle d’ailleurs, en raison d’une pénurie de l’offre mondiale.
[25] Si, à la suite d’une grève ou d’un lock‑out, tout le moly 99 s’appauvrissait, une dizaine de jours de production seraient nécessaires pour que Nordion puisse reprendre normalement ses livraisons. Nordion pourrait toutefois effectuer les livraisons urgentes quatre jours après la reprise de la production.
[26] Dès que le produit est reçu par l’un des clients de Nordion, par exemple un fabricant de produits radiopharmaceutiques aux États‑Unis, il est transformé en un médicament fini réglementé par la FDA en fonction de son utilisation ultime, soit comme générateur de technétium, comme dose de xénon 133 dans une fiole prête pour les patients ou comme capsule d’iode 131 pour application thérapeutique. Aux paragraphes 73 à 79 de ses motifs, le Conseil explique l’importance et l’utilisation des générateurs de technétium en médecine nucléaire :
[73] Les générateurs de technétium sont utilisés pour les examens médicaux au molybdène. Quand un hôpital reçoit un générateur, la quantité de technétium dans la colonne d’aluminium est équilibrée avec celle de molybdène, ce qui revient à dire que l’appauvrissement du molybdène est égal à la quantité de technétium libérable. Avec l’ajout d’une solution saline, le technétium est libéré et le molybdène appauvri. Ensuite, le molybdène s’appauvrit encore et libère plus de technétium. Jusqu’à la fin de la semaine, la pharmacie de l’hôpital doit éluer le technétium de plus en plus souvent afin d’obtenir celui dont elle a besoin pour ses examens.
[74] L’utilisation du technétium est gérée avec un programme informatique permettant de doser sa concentration dans une fiole de saline quelconque en fonction de la grosseur du générateur, autrement dit du nombre de curies de molybdène et du temps écoulé depuis qu’il a été élué. Comme le molybdène s’appauvrit rapidement, un générateur de 66 heures ne contient plus que la moitié de son technétium après trois jours. En Amérique du Nord et en Europe, les hôpitaux utilisent leur générateur une semaine seulement. À la fin de la semaine, il reste encore du molybdène dans le générateur mais ils ne s’en servent plus parce que la concentration de technétium dans la fiole de saline devient trop faible pour qu’on puisse en tirer facilement des médicaments. La plupart des hôpitaux retournent leur générateur appauvri au producteur, qui récupère les composants coûteux en échange d’un nouveau générateur. Ceux qui utilisent plus d’un générateur par semaine peuvent les recevoir à différents jours, pour maximiser leur capacité quotidienne de médecine nucléaire. Les grands hôpitaux américains peuvent recevoir jusqu’à un générateur par jour, et c’est pourquoi l’offre de molybdène est considérée comme une activité hebdomadaire, compte tenu des quantités produites dans le monde entier.
[75] En règle générale, les hôpitaux n’épuisent pas la capacité de leur générateur à un point tel qu’ils seraient incapables de s’acquitter de leurs obligations prévues de diagnostic et de traitement. Pour parer aux retards, ils se gardent habituellement une marge de manoeuvre d’environ une journée, mais évitent d’aller au‑delà parce que l’appauvrissement (et les impuretés qu’il entraîne) risquent de saper la capacité du technétium de se combiner avec certains agents. L’aptitude à composer avec ces facteurs dépend vraisemblablement de la taille de l’hôpital et de celle du générateur, mais il est peu probable qu’on puisse prolonger l’utilisation d’un générateur au‑delà d’un troisième jour de grâce.
[76] L’appauvrissement influe par ailleurs sur la quantité optimale de technétium dans les doses. Pour que le radiopharmacien puisse préparer la dose de technétium nécessaire pour une scintigraphie, le médecin doit savoir exactement quand le patient doit subir l’intervention, afin de pouvoir commander la quantité de technétium suffisante pour cette dose.
[77] Leur coût contribue aussi à déterminer la grosseur des générateurs que l’hôpital peut utiliser. Les petits hôpitaux commandent de petits générateurs et les grands hôpitaux, de gros générateurs. Exception faite des très petits hôpitaux des localités isolées, bien des hôpitaux ont toujours plusieurs générateurs pour pouvoir continuer à fonctionner au cas où l’un d’entre eux ferait défaut. Au Canada, quelque 230 hôpitaux utilisent des générateurs.
[78] Dans bien des cas, les radiopharmacies centrales ont remplacé celles des hôpitaux. Aux États-Unis, on a essentiellement recours à des radiopharmacies centrales privées répondant chacune aux besoins de plusieurs hôpitaux, par souci d’économie, mais au Canada, les radiopharmacies centrales sont souvent localisées dans des centres d’excellence (comme les hôpitaux universitaires, qui offrent leurs services aux petits hôpitaux locaux). Le cas de Toronto est exceptionnel, puisqu’il y existe une radiopharmacie centrale exploitée par DuPont. Au Canada, la réalité démographique est telle qu’il ne serait pas rentable de créer une infrastructure de radiopharmacies centrales à moins que la population ne soit suffisante pour le justifier. Quand il n’y a pas de radiopharmacies centrales, les générateurs sont directement expédiés à une radiopharmacie d’hôpital, sous la supervision d’un radiopharmacien.
[79] Au Canada, la seule entreprise qui fabrique des produits radiopharmaceutiques autres que des générateurs de technétium est Draximage. Chacun des 230 établissements canadiens s’approvisionne en générateurs fabriqués aux États‑Unis, mais Chalk River fournit 60 p. 100 du molybdène utilisé dans ces générateurs américains. En outre, les accords de fourniture conclus au Canada précisent invariablement que la plupart des générateurs qui y sont expédiés utilisent du molybdène de Chalk River. Mallinckrodt a récemment vendu son volet nucléaire canadien à DuPont. Une fois que les contrats d’utilisation de molybdène seront échus, tous les générateurs livrés au Canada utiliseront le molybdène de Chalk River.
[Non souligné dans l’original]
[27] En cas de pénurie, les marchés que Nordion a conclus l’obligent à répartir son produit en fonction des dossiers d’achat des clients. Nordion n’a aucun contrôle sur la façon dont les fabricants de produits radiopharmaceutiques distribuent leur production à leurs clients. Comme il n’existe pas de plan de prévoyance dans l’industrie, chaque fabricant de produits radiopharmaceutiques doit décider, selon les circonstances, quels hôpitaux et quelles radiopharmacies seront alimentés.
[28] EACL a présenté des éléments de preuve concernant l’utilisation quotidienne de radioisotopes dans les hôpitaux canadiens. À cet égard, elle a assigné le Dr Albert A. Driedger, médecin praticien et chercheur en médecine nucléaire au Centre des sciences de la santé de London, en Ontario (le Centre de London), et le Dr Raymond Taillefer, chef de la médecine nucléaire au Centre hospitalier de l’Université de Montréal (le CHUM).
[29] Le Centre de London est un hôpital universitaire rattaché à l’Université de Western Ontario. Il offre un programme de spécialisation de cinq ans dans le domaine de la médecine nucléaire. Cinq spécialistes en médecine nucléaire forment le noyau de cette pratique au Centre et une vingtaine de technologues ont été formés pour les aider dans leurs diagnostics et leurs traitements.
[30] Les hôpitaux de London et de la région desservent une population d’environ un million d’habitants et totalisent environ 40 000 actes médicaux par année. Le Centre de London, principal service de traumatologie, exécute annuellement environ 25 000 actes de médecine nucléaire, et le Centre de santé St-Joseph, qui est plus petit, totalise annuellement environ 15,000 actes médicaux. Quatre‑vingt pour cent des actes de médecine nucléaire sont des diagnotics.
[31] Le technétium est employé dans un grand nombre d’actes médicaux, tant pour les diagnostics que pour les traitements. L’iode 125 est utilisé exclusivement à des fins thérapeutiques comme dans des grains radioactifs pour le traitement du cancer de la prostate, une forme d’oncologie par rayonnement. L’iode 131 est utilisé à des fins diagnostiques et thérapeutiques. Dans le premier cas, il est administré et mesuré de façon à obtenir des images de la thyroïde en vue d’établir s’il y a cancer, tandis qu’à des fins thérapeutiques, il sert à traiter différentes formes de cancer de la thyroïde.
[32] Le service de médecine nucléaire du Centre de London est ouvert 24 heures sur 24 pour les urgences. Par exemple, le Centre traite entre 20 à 25 patients par semaine qui présentent une dyspnée d’apparition soudaine et des douleurs thoraciques pleurétiques. Pour déterminer la cause des symptômes, on procède à une scintigraphie pulmonaire, ce qui permet de distinguer les patients qui doivent prendre des anticoagulants pendant quelques mois (c.‑à‑d. lorsque le patient est victime d’une embolie pulmonaire) de ceux à qui il faut un autre traitement. Parmi les autres types d’urgence que le service doit traiter, mentionnons les cas de saignements gastro‑intestinaux et ceux des enfants dont le shunt céphalique s’est obstrué. Le traitement du cancer de la thyroïde fait aussi partie des situations d’urgence.
[33] En outre, le Centre de London exécute quelque 50 scintigraphies osseuses par semaine, et la plupart des actes de médecine nucléaire sont liés aux examens cardiaques. Le Centre en effectue environ 60 par semaine.
[34] Selon le Dr Driedger, la profession considère la médecine nucléaire comme la méthode de traitement des patients la plus efficace et la plus rentable. À son avis, les autres méthodes de traitement peuvent compromettre la santé des patients à cause d’un diagnostic moins précis ou d’une démarche de diagnostic plus risquée pour le patient. Le Dr Driedger a présenté un certain nombre d’exemples au soutien de son opinion, mais il est inutile d’entrer dans tous ces détails.
[35] Le Dr Driedger a déclaré que le Centre de London reçoit tous les lundis matin un générateur de technétium qui est censé lui suffire pour la semaine. Au‑delà du septième jour, toutefois, de nombreuses trousses radiopharmaceutiques ne peuvent être utilisées parce que le technétium disponible n’est pas suffisamment actif.
[36] Par conséquent, lorsque le Centre est à court de produits, l’horaire de traitement des patients est modifié et les patients dont les besoins sont plus urgents sont traités plus rapidement tandis que les autres traitements sont retardés. Les médecins qui envoient les patients seront prévenus des changements d’horaire. Autrement dit, la médecine nucléaire cessera rapidement ses activités si les produits dérivés du moly 99 viennent à manquer. Le Dr Driedger a admis que certains retards sont tolérables et que l’on pourrait avoir recours à de nombreuses autres méthodes lorsqu’elles sont efficaces. Toutefois, il estime que les soins de santé en souffriraient, en particulier à cause de l’augmentation de l’arriéré dans les diagnostics et les traitements.
[37] Le Dr Driedger estime que la médecine nucléaire continue à se développer, qu’à court terme elle finira par devenir la forme dominante d’imagerie biomédicale et qu’à cet égard, le technétium est le produit radiopharmaceutique idéal en ce que sa demi‑vie est suffisamment longue pour qu’il puisse être dispensé et les images prises, mais qu’il s’appauvrit rapidement dans l’organisme. Le patient n’est donc pas exposé au rayonnement très longtemps.
[38] Examinons maintenant les éléments de preuve concernant le CHUM, dont le département de médecine nucléaire est le plus grand au Canada. Le CHUM fonctionne comme un seul et même hôpital et il est le fruit de la fusion de trois hôpitaux montréalais qui continuent d’occuper trois campus différents. Le Dr Taillefer dirige les trois campus avec l’aide d’un technologue en chef à chaque campus. Le personnel comprend dix spécialistes de la médecine nucléaire, 46 technologues et un physicien à temps plein à chaque campus. Avec le personnel administratif et paramédical, l’effectif total du département est de 63 personnes. Le CHUM a 23 caméras à rayons gamma, dont trois réservées à la recherche.
[39] Environ 175 actes de médecine nucléaire sont quotidiennement exécutés au CHUM, dont 40 % relèvent de la cardiologie nucléaire, qui a pour objet de détecter les coronopathies. Un autre 40 % est consacré à la scintigraphie osseuse et le pourcentage restant, à d’autres types d’affections comme les troubles neurologiques, les affections rénales et urologiques, les maladies infectieuses et les tumeurs au cerveau. Bon nombre de ces actes médicaux sont des examens électifs pour lesquels les patients sont inscrits de un à trois mois à l’avance. De 15 à 25 des 175 actes médicaux quotidiens sont consacrés à des diagnostics pour les cas de soins graves. Environ 200 autres centres hospitaliers au Canada sont organisés comme le CHUM, sauf pour sa taille. Le CHUM reçoit chaque semaine deux générateurs de moly 99, qui lui sont livrés entre 8 h et 10 h le dimanche matin.
[40] Selon le Dr Taillefer, sans ses générateurs de moly 99, le département devrait fermer ses portes puisque 98 % de tous les actes médicaux qu’on y exécute le sont avec des marqueurs radioactifs au technétium. Aucun produit ne pouvant leur être substitué, le CHUM serait contraint de fermer son département de médecine nucléaire.
[41] Interrogé sur les solutions de rechange possibles aux méthodes de traitement offertes par la médecine nucléaire, le Dr Taillefer a indiqué que d’autres méthodes étaient toujours possibles, mais qu’il faudrait tenir compte de plusieurs paramètres. Aux paragraphes 163 et 164 de sa décision, le Conseil résume ainsi cette partie du témoignage du Dr Taillefer :
[163] Le Dr Taillefer a expliqué que la situation a changé depuis une trentaine d’années. À l’époque, une grande partie des méthodes d’imagerie au technétium étaient prévues d’avance, mais la pratique clinique de la médecine nucléaire s’est transformée, puisque les soins de courte durée en constituent une grande partie. Il y a toujours des solutions de rechange, mais il faut tenir compte de plusieurs paramètres, le premier étant la morbidité et la mortalité. On peut opérer dans tous les cas, mais la pratique actuelle préconise le moins d’interventions chirurgicales possibles, ou les interventions le moins invasives possibles, et ce seulement après que l’imagerie a confirmé l’existence d’une affection, en raison des coûts. Une intervention chirurgicale a toujours des complications à court, à moyen et à long termes, dépendant de l’état du patient au moment où elle est pratiquée. Le risque d’intervention sur un organe normal est toujours présent, comme d’ailleurs celui de complications à long terme, ainsi que les effets secondaires liés à l’anesthésie générale. Le patient moyen du CHUM a près de 70 ans, ce qui accroît encore le risque d’une intervention chirurgicale pratiquée pour déterminer la présence d’une infection. Enfin, de nombreux chirurgiens refusent d’opérer sans imagerie clinique claire.
[164] En outre, l’évaluation du médecin tient compte de la rentabilité de son acte. L’équipement et les marqueurs radioactifs lui permettent d’obtenir un diagnostic précis dès les premières étapes du processus, et ce à un coût humain moindre. La pratique de la médecine nucléaire n’est plus limitée à une plage de 8 h à 16 h, comme elle l’était il y a 20 ans. En fait, le CHUM achète plus d’équipement, pour pouvoir rester ouvert en fin de semaine et jusqu’à 22 h tous les soirs.
[42] Je terminerai mon examen des faits en disant qu’en 1997 et en 1998, les employés d’EACL ont déclenché une grève d’environ six jours, aucune d’elles n’ayant apparemment eu d’incidence grave sur la santé des Canadiens.
LES CONCLUSIONS DU CONSEIL
[43] Compte tenu de la preuve ci‑dessus, le Conseil est arrivé à deux conclusions importantes que la demanderesse et l’IPFPC contestent. Premièrement, le Conseil a conclu que l’interruption de la production de radioisotopes à Chalk River poserait un risque grave pour la sécurité ou la santé du public. Deuxièmement, il a estimé que le risque grave serait « imminent ».
[44] Aux paragraphes 285 à 287 de sa décision, le Conseil expose le fondement de sa conclusion quant à l’existence d’un risque grave pour la sécurité ou la santé du public :
[285] Les faits parlent d’eux‑mêmes. En l’espèce, le besoin de traitements médicaux est plus prévisible encore que les urgences l’étaient dans le cas du service de traversiers, puisqu’il s’effectue quelque 65 000 actes de médecine nucléaire par jour dans le monde. L’argument voulant que 30 p. 100 seulement de ces actes correspondent à des urgences ne prouve pas que les actes de médecine nucléaire ne sont pas bel et bien nécessaires dans l’intérêt de la sécurité et de la santé du public. La nature même d’une urgence fait qu’elle est impossible ou virtuellement impossible à prévoir. La réalité, pour le service d’urgence d’un hôpital, c’est que les cas sont traités à mesure qu’ils se présentent. Il n’est pas possible d’ordonner à tous les cas d’urgence de se présenter au début d’une grève ou d’un lock‑out, ou de compter qu’il y aura moins d’urgences en temps de grève. La moyenne quotidienne des urgences s’élève à 30 p. 100 de l’ensemble des cas traités. En fin de semaine, quand il n’y a pas d’admissions ou d’actes médicaux prévus d’avance, tous les cas qui se présentent au service d’urgence sont potentiellement des urgences. En outre, comme les médecins l’ont expliqué, les troubles non diagnostiqués posent un risque, comme d’ailleurs tous les traitements médicaux, et reporter un acte médical peut aussi entraîner un risque. Ces circonstances exigent bien plus que de la simple prudence pour protéger le public contre des dommages potentiels, car il est certain que le public aura besoin d’actes de médecine nucléaire pendant une grève ou un lock‑out et qu’il courra un risque si ces services médicaux lui sont retirés.
[286] Il faut aussi situer la protection de la santé et de la sécurité du public dans le contexte global des produits ou des services envisagés. Comme la preuve l’a abondamment précisé, la production de radioisotopes comprend de nombreuses étapes, de transformation notamment. Ce n’est pas parce qu’EACL ne contrôle pas toutes ces étapes que ses produits sont moins indispensables à la santé et à la sécurité du public. À cet égard, on pourrait comparer la situation des employés d’EACL avec celle des travailleurs et travailleuses des postes, un exemple cité par les syndicats. Ce n’est pas l’absence du service postal qui constitue un risque pour le public, mais le contenu du courrier confié par des tiers au service postal qui alimente l’économie. Dans le cas des radiotélégraphistes, ce n’est pas l’absence de communications qui peut poser un risque, mais son contenu qui est utilisé par les marins pour naviguer. Dans le cas des traversiers, ce n’est pas l’absence du service lui‑même qui cause un risque ou une urgence