Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Hinton

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Hinton
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2008-06-13
Référence neutre
2008 CAF 215
Numéro de dossier
A-11-08
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080613 Dossier : A-11-08
Référence : 2008 CAF 215
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NADON
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
ALAN HINTON et IRINA HINTON
intimés
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 26 mai 2008
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 juin 2008
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE SEXTON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NADON
Date : 20080613
Dossier : A-11-08
Référence : 2008 CAF 215
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE NADON
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
ALAN HINTON et IRINA HINTON
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SEXTON
Introduction
[1] Il s’agit de l’appel d’une ordonnance rendue par le juge Harrington (le juge des requêtes) qui a accueilli la requête présentée par Alan et Irina Hinton (les intimés) afin que leur demande de contrôle judiciaire concernant des frais facturés par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (l’appelant) en vertu du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés DORS/2002-227 et des règlements antérieurs (collectivement, les règlements contestés) soit traitée comme s’il s’agissait d’une action, et que leur action contre l’appelant soit autorisée comme recours collectif. Les intimés souhaitaient intenter un recours collectif au nom de ceux qui ont payé des frais de traitement en vertu des règlements contestés, donc des frais exigés par le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada (CIC), pour l’obtention de divers visas d’immigration. Les intimés cherchent à obtenir un remboursement partiel et un jugement déclaratoire au motif que Sa Majesté la Reine a tiré un profit du service, ce qui rend les règlements contestés contraires à la Loi sur la gestion des finances publiques, L.C., 1985, ch. F‑11.
[2] En vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, la cour fédérale a compétence exclusive pour rendre un jugement déclaratoire, ou pour décerner un bref de certiorari, de mandamus, etc., à l’égard des décisions de tout office fédéral. Conformément à la décision de la Cour dans Grenier c. Canada, 2005 CAF 348 (Grenier), ces décisions doivent être contestées par voie de demande de contrôle judiciaire, et non attaquées collatéralement par voie d’action.
[3] Après avoir présenté leur demande d’autorisation et de contrôle judiciaire, le 14 septembre 2006, les intimés ont demandé, en juin 2007, à ce que leur demande soit « convertie » en action et qu’un recours collectif soit autorisé par le fait même. C’est de cette étape de la procédure qu’il est question en l’espèce.
[4] L’appelant estime que : (1) la demande d’autorisation initiale présentée par les intimés conformément au paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR), qui ne visait à contester la validité que d’un seul règlement, n’était pas suffisamment large pour englober les personnes touchées par l’un des quelque quarante autres règlements; (2) une action en dommages-intérêts ne pouvait être présentée avant qu’une décision définitive sur la demande de contrôle judiciaire n’ait été rendue; (3) s’agissant de déterminer la validité juridique des règlements contestés, le recours collectif n’était pas le meilleur moyen de régler de façon équitable et efficace les points de droit ou de fait collectifs.
[5] Pour les motifs qui suivent, je partage l’avis de l’appelant au sujet du premier argument, mais je suis en désaccord avec lui quant aux deux autres. Par conséquent, j’accueillerais l’appel en partie et limiterais le groupe de demandeurs aux personnes visées par la demande d’autorisation, mais sans porter atteinte au droit des intimés, ou de toute autre personne, de présenter, au nom des autres membres du groupe proposé, une demande d’autorisation de contrôle judiciaire et une demande en vue de faire partie du groupe visé par le recours autorisé, tel que limité par le présent jugement.
Faits
[6] Depuis environ 1986, CIC a facturé des frais de traitement aux personnes qui présentent différentes demandes en application de la LIPR, y compris les demandes de visas de résident temporaire, de travail ou d’étude au Canada, les demandes visant à parrainer des proches vivant à l’étranger et qui désirent émigrer au Canada, et les demandes d’entrée au Canada en tant que résident permanent. Conformément aux règlements contestés, des frais de traitement divers ont été fixés pour chaque type de demande.
[7] Le 30 mai 2003, ou vers cette date, Alan Hinton a présenté une demande visant à parrainer son épouse, qui résidait en Russie, afin qu’elle puisse venir au Canada. Quelques mois après qu’il eut payé les frais de traitement, l’ambassade canadienne à Moscou a informé Irina Hinton qu’elle pouvait venir chercher son visa de résidence permanente. Aucun des intimés n’a dû passer une entrevue d’immigration. Alan Hinton a versé 75 $. Se fondant sur un projet de rapport interne de CIC, obtenu grâce à une requête présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et portant sur les coûts liés aux services d’immigration, les intimés soutiennent que le « coût à l’unité » des décisions portant sur le parrainage des époux (y compris les enfants) était d’environ la moitié du prix payé par M. Hinton.
[8] En mars 2005, un recours collectif envisagé, visant notamment les intimés, a été déposé par voie de déclaration contre l’appelant. Par cette action, la validité juridique de quelque 40 frais de traitement actuels (ou anciens) en matière d’immigration, imposés entre 1986 et 2002, était contestée au motif que l’imposition de ces frais contrevenait au paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, selon lequel les frais de traitement facturés par le gouvernement fédéral ne peuvent excéder les coûts supportés pour leur prestation. Le 26 juin 2006, s’appuyant sur Grenier, précité, le juge des requêtes (précisons que le juge Harrington est le juge responsable de la gestion de l’instance pour l’ensemble de la présente procédure et qu’il a ainsi présidé à toutes les étapes de la procédure) a décidé, dans Momi c. Canada (MIC) 2006 CF 738 (Momi), de suspendre l’action afin que l’on puisse y substituer une demande de contrôle judiciaire.
[9] Dans Momi, bien qu’il ait suspendu l’action, le juge des requêtes a formulé de nombreux commentaires au sujet du bien-fondé de l’autorisation, et a conclu ainsi, aux paragraphes 81 et 83 :
J’ai tenu compte des éléments exposés au paragraphe 299.18(2) des Règles. Les points de droit et de fait collectifs prédominent. Le nombre des membres du groupe qui pourraient avoir un véritable intérêt à contrôler individuellement leur propre action est très faible. Présenter une réclamation, qu’elle vise un seul visa ou dix millions de visas, coûtera une fortune. Il est difficile d’imaginer qu’un membre du groupe pourrait souhaiter intenter sa propre action. Les autres voies permettant de résoudre ces demandes sont, à mon avis, moins pratiques et moins efficaces.
[…]
Je rejette pour le moment la requête en autorisation, mais l’action demeure une instance à gestion spéciale. Il n’y a pas lieu de prendre d’autre mesure avant l’expiration des délais d’appel. Si les demandeurs interjettent appel, il faudrait se demander si la présente action doit être suspendue et, si c’est le cas, pour quel motif. S’ils n’interjettent pas appel, il conviendra d’examiner les modalités de la demande de contrôle judiciaire envisagée dans les présents motifs.
[10] Plutôt que d’interjeter appel, les intimés ont déposé, le 14 septembre 2006, une demande de contrôle judiciaire conformément au paragraphe 72(1) de la LIPR. La demande portait sur une décision de Citoyenneté et Immigration Canada rendue le 30 mai 2003 ou vers cette date, par laquelle le ministre a réclamé la somme de 75 $ à Alan Hinton, somme qu’Alan Hinton a versée au receveur général du Canada, en vue du traitement de la demande de parrainage de son épouse. Contrairement à Momi, la demande d’autorisation en l’espèce ne visait à contester qu’une seule disposition réglementaire relative à des frais à payer à CIC : l’article 304 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, qui prévoit que le parrain doit payer une somme de 75 $ afin que CIC examine la demande de parrainage d’un membre de la catégorie du regroupement familial.
[11] Préoccupée par le fait que la demande d’autorisation avait été présentée après l’expiration du délai prescrit, la Cour a prorogé le délai de présentation de la demande. Le 17 novembre 2006, le juge des requêtes a ordonné que l’instance soit gérée comme une instance à gestion spéciale. Il a finalement accueilli la demande d’autorisation, le 24 avril 2007, et a ordonné la nomination d’un juge responsable de la gestion de l’instance, le 14 mai 2007.
[12] En juin 2007, les intimés ont demandé à ce que la demande soit « convertie » en action et qu’elle soit autorisée comme recours collectif. Étaient visées par le recours collectif envisagé, toutes les personnes concernées par les règlements contestés, même si la demande d’autorisation ne s’appliquait qu’à une seule disposition réglementaire, à savoir l’article 304 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, actuellement en vigueur.
Dispositions législatives
[13] La demande des intimés repose essentiellement sur le paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui prévoit ce qui suit :
Le prix fixé en vertu du paragraphe (1) ou rajusté conformément à l’article 19.2 ne peut excéder les coûts supportés par Sa Majesté du chef du Canada pour la prestation des services aux bénéficiaires ou usagers, ou à une catégorie de ceux-ci, ou la mise à leur disposition des installations.
Fees and charges for a service or the use of a facility provided by or on behalf of Her Majesty in right of Canada that are prescribed under subsection (1) or the amount of which is adjusted under section 19.2 may not exceed the cost to Her Majesty in right of Canada of providing the service or the use of the facility to the users or class of users.
[14] L’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales prévoit, en partie, ce qui suit :
(1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
[…]
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire.
(1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
…
(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under section 18.1
[15] Les pouvoirs de la Cour fédérale en ce qui concerne les demandes de contrôle judiciaire sont énoncés au paragraphe 18.1(3) :
Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
[16] Par ailleurs, la compétence concurrente, en première instance, de la Cour fédérale dans les cas d’actions contre la Couronne est prévue aux paragraphes 17(1) et (2) :
(1) Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Cour fédérale a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de réparation contre la Couronne.
(2) Elle a notamment compétence concurrent en première instance, sauf disposition contraire, dans les cas de demande motivés par :
a) la possession par la Couronne de terres, biens ou sommes d’argent appartenant à autrui;
b) un contrat conclu par ou pour la Couronne;
c) un trouble de jouissance dont la Couronne se rend coupable;
d) une demande en dommages-intérêts formée au titre de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif.
(1) Except as otherwise provided in this Act or any other Act of Parliament, the Federal Court has concurrent original jurisdiction in all cases in which relief is claimed against the Crown.
(2) Without restricting the generality of subsection (1), the Federal Court has concurrent original jurisdiction, except as otherwise provided, in all cases in which
(a) the land, goods or money of any person is in the possession of the Crown;
(b) the claim arises out of a contract entered into by or on behalf of the Crown;
(c) there is a claim against the Crown for injurious affection; or
(d) the claim is for damages under the Crown Liability and Proceedings Act.
[17] Le paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales prévoit la « conversion » d’une demande en action :
Elle peut, si elle l’estime indiqué, ordonner qu’une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s’il s’agissait d’une action.
The Federal Court may, if it considers it appropriate, direct that an application for judicial review be treated and proceeded with as an action.
[18] Le contrôle judiciaire de toutes les décisions rendues sous le régime de la LIPR est subordonné à l’octroi d’une autorisation, conformément à l’article 72 de la LIPR :
(1) Le contrôle judiciaire par la Cour fédérale de toute mesure — décision, ordonnance, question ou affaire — prise dans le cadre de la présente loi est subordonné au dépôt d’une demande d’autorisation.
(2) Les règles suivantes s’appliquent à la demande d’autorisation :
a) elle ne peut être présentée tant que les voies d’appel ne sont pas épuisées;
b) elle doit être signifiée à l’autre partie puis déposée au greffe de la Cour fédérale — la Cour — dans les quinze ou soixante jours, selon que la mesure attaquée a été rendue au Canada ou non, suivant, sous réserve de l’alinéa 169f), la date où le demandeur en est avisé ou en a eu connaissance;
c) le délai peut toutefois être prorogé, pour motifs valables, par un juge de la Cour;
d) il est statué sur la demande à bref délai et selon la procédure sommaire et, sauf autorisation d’un juge de la Cour, sans comparution en personne;
e) le jugement sur la demande et toute décision interlocutoire ne sont pas susceptibles d’appel.
(1) Judicial review by the Federal Court with respect to any matter – a decision, determination or order made, a measure taken or a question raised – under this Act is commenced by making an application for leave to the Court.
(2) The following provisions govern an application under subsection (1):
(a) the application may not be made until any right of appeal that may be provided by this Act is exhausted;
(b) subject to paragraph 169(f), notice of the application shall be served on the other party and the application shall be filed in the Registry of the Federal Court (“the Court”) within 15 days, in the case of a matter arising in Canada, or within 60 days, in the case of a matter arising outside Canada, after the day on which the applicant is notified of or otherwise becomes aware of the matter;
(c) a judge of the Court may, for special reasons, allow an extended time for filing and serving the application or notice;
(d) a judge of the Court shall dispose of the application without delay and in a summary way and, unless a judge of the Court directs otherwise, without personal appearance; and
(e) no appeal lies from the decision of the Court with respect to the application or with respect to an interlocutory judgment.
[19] L’article 299 des Règles établit le régime applicable aux recours collectifs devant la Cour fédérale, qui était en vigueur au moment où la demande des intimés a été présentée. Les conditions préalables à l’autorisation d’un recours collectif figurent à l’article 299.18 des Règles :
(1) Sous réserve du paragraphe (3), le juge autorise une action comme recours collectif si les conditions suivantes sont réunies :
a) les actes de procédure révèlent une cause d’action valable;
b) il existe un groupe identifiable formé moins d’au moins deux personnes;
c) les réclamations des membres du groupe soulèvent des points de droit ou de fait collectifs, qu’ils prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre;
d) le recours collectif est le meilleur moyen de régler de façon équitable et efficace les points de droit ou de fait collectifs;
e) un des membres du groupe peut agir comme représentant demandeur et, à ce titre :
(i) représenterait de façon équitable et appropriée les intérêts du groupe,
(ii) a élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l’action au nom du groupe et tenir les membres du groupe informés du déroulement de l’instance,
(iii) n’a pas de conflit d’intérêts avec d’autres membres du groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait collectifs,
(iv) communique un sommaire des ententes relatives aux honoraires et débours qui sont intervenues entre lui et son avocat.
(2) Afin de déterminer si le recours collectif est le meilleur moyen de régler les points de droit ou de fait collectifs de façon équitable et efficace, tous les facteurs pertinents doivent être pris en compte, notamment les facteurs suivants :
a) la prédominance des points de droit ou de fait collectifs sur ceux qui ne concernent que certains membres;
b) le nombre de membres du groupe qui ont véritablement intérêt à poursuivre des actions séparées;
c) la question de savoir si le recours collectif comprendrait des réclamations qui ont été ou qui sont l’objet d’autres actions;
d) l’aspect pratique ou l’efficacité des autres moyens de régler les réclamations;
e) la question de savoir si la gestion du recours collectif créerait de plus grandes difficultés que l’adoption d’un autre moyen.
(3) Si le juge constate qu’il existe au sein du groupe un sous-groupe dont les réclamations soulèvent des points de droit ou de fait collectifs que ne partagent pas tous les membres du groupe de sorte que la protection des intérêts des membres du sous-groupe exige qu’ils aient un représentant distinct, il n’autorise l’action comme recours collectif que si un des membres du sous-groupe peut agir comme représentant demandeur et, à ce titre :
a) représenterait de façon équitable et appropriée les intérêts du sous-groupe;
b) a élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l’action au nom du sous-groupe et tenir les membres du sous-groupe informés du déroulement de l’instance;
c) n’a pas de conflit d’intérêts avec d’autres membres du sous-groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait collectifs;
d) communique un sommaire des ententes relatives aux honoraires et débours qui sont intervenues entre lui et son avocat.
(1) Subject to subsection (3), a judge shall certify an action as a class action if
(a) the pleadings disclose a reasonable cause of action;
(b) there is an identifiable class of two or more persons;
(c) the claims of the class members raise common questions of law or fact, whether or not those common questions predominate over questions affecting only individual members;
(d) a class action is the preferable procedure for the fair and efficient resolution of the common questions of law or fact; and
(e) there is a representative plaintiff who
(i) would fairly and adequately represent the interests of the class,
(ii) has prepared a plan for the action that sets out a workable method of advancing the action on behalf of the class and of notifying class members how the proceeding is progressing,
(iii) does not have, on the common questions of law or fact, an interest that is in conflict with the interests of other class members, and
(iv) provides a summary of any agreements respecting fees and disbursements between the representative plaintiff and the representative plaintiff’s solicitor.
(2) All relevant matters shall be considered in a determination of whether a class action is the preferable procedure for the fair and efficient resolution of the common questions of law or fact, including whether
(a) questions of law or fact common to the members of the class predominate over any questions affecting only individual members;
(b) a significant number of the members of the class have a valid interest in individually controlling the prosecution of separate actions;
(c) the class action would involve claims that are or have been the subject of any other action;
(d) other means of resolving the claims are less practical or less efficient; and
(e) the administration of the class action would create greater difficulties than those likely to be experienced if relief were sought by other means.
(3) If the judge determines that a class includes a subclass whose members have claims that raise common questions of law or fact not shared by all the class members so that the protection of the interests of the subclass members requires that they be separately represented, the judge shall not certify the action as a class action unless there is a representative plaintiff who
(a) would fairly and adequately represent the interests of the subclass;
(b) has prepared a plan for the action that sets out a workable method of advancing the action on behalf of the subclass and of notifying subclass members how the proceeding is progressing;
(c) does not have, on the common questions of law or fact for the subclass, an interest that is in conflict with the interests of other subclass members; and
(d) provides a summary of any agreements respecting fees and disbursements between the representative plaintiff and the representative plaintiff’s solicitor.
[20] Le contenu de l’ordonnance d’autorisation est décrit à l’article 299.19 des Règles :
(1) L’ordonnance d’autorisation de l’action comme recours collectif contient les éléments suivants :
a) la description du groupe;
b) le nom du représentant demandeur;
c) l’énoncé de la nature des réclamations présentées au nom du groupe;
d) l’énoncé des réparations demandées par ou contre le groupe;
e) l’énumération des points de droit et de fait collectifs du groupe;
f) des instructions quant à la façon dont les membres du groupe peuvent s’exclure du recours collectif et la date limite pour le faire.
(2) Si le juge constate qu’il existe au sein du groupe un sous-groupe dont les réclamations soulèvent des points de droit ou de fait collectifs que ne partagent pas tous les membres du groupe de sorte que la protection des intérêts des membres du sous-groupe exige qu’ils aient un représentant distinct, l’ordonnance d’autorisation de l’action comme recours collectif contient les éléments visés au paragraphe (1) à l’égard du sous-groupe.
(1) An order certifying an action as a class action shall
(a) describe the class;
(b) state the name of the representative plaintiff;
(c) state the nature of the claims made on behalf of the class;
(d) state the relief claimed by or from the class;
(e) set out the common questions of law or fact for the class; and
(f) specify the time and manner for members to opt out of the class action.
(2) If the judge determines that a class includes a subclass whose members have claims that raise common questions of law or fact not shared by all class members so that the protection of the interests of the subclass members requires that they be separately represented, the order certifying the action as a class action shall include the information referred to in subsection (1) in respect of the subclass.
[21] L’article 299.2 des Règles fournit d’autres indications sur l’autorisation d’un recours collectif :
Le juge ne peut refuser d’autoriser une action comme recours collectif en se fondant uniquement sur l’un ou plusieurs des motifs suivants :
a) les réparations demandées comprennent une réclamation de dommages-intérêts qui exigerait, une fois les points de droit ou de fait collectifs tranchés, une évaluation individuelle;
b) les réparations demandées portent sur des contrats distincts concernant différents membres du groupe;
c) les réparations demandées ne sont pas les mêmes pour tous les membres du groupe;
d) le nombre de membres du groupe ou l’identité de chacun des membres est inconnu;
e) il existe au sein du groupe un sous-groupe dont les réclamations soulèvent des points de droit ou de fait collectifs que ne partagent pas tous les membres du groupe.
A judge shall not refuse to certify an action as a class action solely on one or more of the following grounds:
(a) the relief claimed includes a claim for damages that would require an individual assessment after a determination of the common questions of law or fact;
(b) the relief claimed relates to separate contracts involving different class members;
(c) different remedies are sought for different class members;
(d) the number of class members or the identify of each class member is not known; or
(e) the class includes a subclass whose members have claims that raise common questions of law or fact not shared by all class members.
[22] L’article 299.11 des Règles laisse entrevoir la possibilité qu’une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s’il s’agissait d’un recours collectif en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales :
Les règles 299.1 et 299.12 à 299.42 s’appliquent notamment à une demande de contrôle judiciaire dans le cas où la Cour a ordonné, en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi, qu’elle soit instruite comme une action.
Rules 299.1 and 299.12 to 299.42 also apply to an application for judicial review that is to be treated and proceeded with as an action under subsection 18.4(2) of the Act.
[23] Les articles 299.1 à 299.42 des Règles ont été abrogés le 13 décembre 2007 – après l’audience visée par l’appel, mais avant que le juge des requêtes n’ait rendu sa décision – et a été remplacé par les articles 334.1 à 334.4 relatifs aux recours collectifs (DORS/2007-301).
La décision de la Cour fédérale
[24] Le juge des requêtes a prononcé une ordonnance portant « conversion » de la demande de contrôle judiciaire en action et a autorisé le recours collectif.
[25] Il a conclu que la décision de la Cour dans Grenier ne permet pas d’affirmer que le processus de contrôle judiciaire doit être terminé avant qu’une action puisse être intentée, particulièrement au vu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales.
[26] Il a rejeté l’argument voulant que le recours collectif ne puisse pas porter sur les frais exigibles en application de règlements qui n’étaient pas contestés dans la demande d’autorisation initiale. Le juge des requêtes a déclaré ce qui suit, aux paragraphes 18 et 20 :
Bien que l’argument du ministre puisse être bien fondé dans l’abstrait, le paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques dispose que « [l]e prix fixé […] ne peut excéder les coûts supportés par Sa Majesté […] pour la prestation des services » [« fees and charges for a service … may not exceed the cost to Her Majesty … »]. Noter dans la version anglaise le singulier du mot « service » et le pluriel du mot « fees ». Comme je l’ai mentionné dans la décision Momi, l’écart entre les frais selon les différents types de visa peut très bien dépendre du temps et du travail nécessaires à leur traitement. Il n’y a aucun fondement véritable à ce stade-ci qui puisse donner à penser que chaque « fee » [type de frais] correspond à un « service » [service] distinct.
[…]
Pour que l’article 299.11 des Règles garde tout son sens, un contrôle judiciaire converti en action qui est elle-même autorisée comme recours collectif doit remettre en question plus d’une décision. Il semble que seulement un service pose un problème, ce qui n’empêche pas qu’à mesure que l’affaire évolue, on ne puisse pas créer des sous-groupes relativement à certains frais.
[27] Le juge des requêtes a ensuite porté son attention sur le critère en cinq parties relatif à l’autorisation décrit à l’article 299.18. des Règles. Comme la demande de contrôle judiciaire avait déjà été autorisée, le juge des requêtes a conclu qu’il existait une cause d’action valable.
[28] Sous réserve des membres du groupe à qui la prescription de six ans pourrait être opposée, le juge des requêtes a conclu à l’existence d’un groupe identifiable, en l’occurrence les demandeurs alléguant une violation systématique du paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le groupe est constitué des personnes qui, au cours de la période du 1er avril 1994 au 31 mars 2004, ont payé un type de frais à Sa Majesté du Chef du Canada en vue du traitement de toute demande présentée dans le cadre d’au moins un des règlements contestés, et qui ont été informées de la décision relative à ces demandes à compter du 12 septembre 2000.
[29] La décision portait sur des points de droit ou de fait collectifs, puisque des allégations de violation systématique du paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques en constituaient la toile de fond. Le juge des requêtes a reconnu que des sous-groupes devraient possiblement être créés s’il était prouvé que d’autres frais ont été déterminés par des méthodologies différentes. Il a établi que le point de fait collectif était de savoir si les frais de traitement ont excédé le coût supporté par Sa Majesté du Chef du Canada pour fournir les services au groupe demandeur. Dans l’affirmative, le point de droit collectif était de savoir si le groupe demandeur a droit à un recouvrement.
[30] Le juge des requêtes a examiné les facteurs décrits au paragraphe 299.18(2) des Règles afin de déterminer si le recours collectif était le meilleur moyen de régler l’affaire, question à laquelle il a répondu par l’affirmative. Il a conclu que les points de droit ou de fait collectifs prédominaient sur ceux qui ne concernent que certains membres, après avoir exclu du groupe les personnes qui pouvaient faire l’objet d’un moyen de défense fondé sur la prescription. Compte tenu des dommages‑intérêts peu élevés que chacun des membres obtiendrait, il a conclu que les membres n’avaient pas de véritable intérêt à poursuivre des actions séparées.
[31] Le juge des requêtes a rejeté l’argument de l’appelant voulant que la validité des règlements contestés aurait été mieux à même d’être analysée lors d’un contrôle judiciaire normal. Il a également rejeté la suggestion de l’appelant voulant que le contrôle judiciaire soit converti en action seulement après le règlement complet de la demande de contrôle judiciaire. Il a fait remarquer qu’il n’était pas possible de juger de la validité des règlements contestés uniquement sur une question de droit, car il s’agissait de savoir si l’appelant a fait un profit, ce qui constitue une question de fait. Pour répondre à cette question, la Cour aurait besoin de témoignages d’experts, a-t-il conclu. Le juge des requêtes a affirmé ce qui suit, aux paragraphes 42 et 43 :
La question est de savoir si un échange d’affidavits suivi de contre‑interrogatoires les concernant serait suffisant pour que la Cour puisse établir le total des dépenses, ce qui constitue l’objet réel de la controverse, en vue de les comparer au revenu tiré du programme de visa. Sauf les témoignages à l’audience, ce qui n’est pas d’usage, la Cour serait dans l’incapacité de poser ses propres questions. Qu’en serait-il, par exemple, de l’affidavit déposé par Tom Heinze, stagiaire, en contestation de la requête? Ses allégations étaient fondées sur ses croyances, mais on peut présumer que son affidavit serait remplacé par ceux de personnes ayant des connaissances personnelles lorsque l’affaire est entendue sur le fond. Notamment, il énumère diverses dépenses qui, selon le ministre, devraient être prises en compte lors de l’évaluation du coût de la prestation des services. Un élément intéressant de l’exercice commençant le 1er avril 2004 est le salaire des juges de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale, dont un peu plus de la moitié a été attribuée au programme de visa.
Abstraction faite de la question de savoir si le coût payé par Sa Majesté devrait comprendre le coût de fonctionnement du Parlement et les salaires des juges, les chiffres soulèvent une quantité presque illimitée de questions. La LIPR accapare moins de la moitié de la charge de travail de la Cour fédérale et, dans la vaste majorité des cas, il s’agit de demandes d’asile et non de demandes de visa. La Cour d’appel intervient seulement si une question grave de portée générale est certifiée. De quelle façon a-t-on déterminé le pourcentage? L’interrogatoire préalable est la façon la plus appropriée d’établir les coûts. Les experts des demandeurs devraient avoir l’occasion d’examiner ces renseignements avant de déposer leurs affidavits et de témoigner en audience publique.
Le juge des requêtes a aussi fait remarquer que l’appelant n’a pas accepté de procéder au moyen d’une cause type ni d’une prorogation indéterminée du délai pour instruire l’affaire : accepter l’une ou l’autre de ces possibilités aurait pu militer en faveur d’une demande de contrôle judiciaire.
[32] Finalement, le juge des requêtes a estimé que les intimés représenteraient de façon équitable et appropriée les intérêts du groupe, et qu’ils avaient présenté un plan de déroulement de l’instance efficace.
Questions en litige
[33] En vertu de l’alinéa 74d) de la LIPR, le juge des requêtes a accueilli l’appel et a certifié sept questions graves de portée générale. Les voici :
a) Une autorisation est-elle nécessaire pour la présentation d’une demande de contrôle judiciaire dont l’objet est de remettre en question la validité d’un règlement pris en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés?
b) Le demandeur qui cherche à recouvrir [sic] une somme payée en application d’un règlement qu’il allègue être invalide doit-il engager une instance par la présentation d’une demande de contrôle judiciaire?
c) Un contrôle judiciaire qui est instruit comme s’il s’agissait d’une action peut‑il remettre en question la validité de catégories de frais que les représentants demandeurs n’ont pas eu à payer?
d) Étant donné que le recouvrement d’une somme d’argent ne peut être ordonné par suite d’un contrôle judiciaire, les demandeurs doivent-ils attendre le résultat du contrôle judiciaire avant d’engager une action?
e) Lorsque la validité d’un règlement fédéral est adéquatement contestée dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire présentée devant la Cour fédérale, est-il prématuré de « convertir » le contrôle judiciaire en action (en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales) avant que la Cour fédérale ait rendu sa décision sur le contrôle judiciaire?
f) Lorsque la principale question de droit dans un recours collectif envisagé (engagé en vertu des articles 299.1 et suivants des Règles des Cours fédérales) concerne la validité d’un règlement fédéral, l’arrêt Grenier (2005 CAF 348) exige-t-il que cette question soit tout d’abord tranchée par la Cour fédérale dans le cadre d’un contrôle judiciaire présenté au titre du paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales?
g) Dans le cas où la question principale dans une demande de contrôle judiciaire qui fait l’objet d’une demande de conversion en action qui, elle-même, fait l’objet d’une demande d’autorisation comme recours collectif soulève une question mixte de fait et de droit pour la résolution de laquelle l’établissement des faits contestés est capital, et que, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la Cour conclut qu’il est opportun d’ordonner que la demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s’il s’agissait d’une action en vertu de l’article 18.2 et du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales et que l’action soit autorisée comme recours collectif en vertu des articles 299.1 et suivants des Règles des Cours fédérales, l’arrêt Grenier empêche-t-il la Cour de rendre une telle ordonnance et exige-t-il plutôt que l’on doive d’abord juger de la validité du règlement au coeur du contrôle judiciaire sans qu’il y ait conversion ou certification aux termes du paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales?
[34] L’appelant a formulé le présent appel, faisant valoir que le juge des requêtes a commis trois erreurs de droit. Ces erreurs sont les suivantes :
Le juge des requêtes a commis une erreur en concluant que l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales et l’arrêt Grenier permettent d’intenter un recours collectif avant qu’une décision ne soit rendue au sujet de la légalité des règlements contestés à l’issue d’une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire, ou en remplacement d’une telle décision;
Le juge des requêtes a commis une erreur en définissant le groupe de manière à y inclure les personnes qui ont payé des frais sous le régime de règlements en matière d’immigration qui n’ont pas été contestés dans le cadre de la demande d’autorisation présentée par les intimés conformément au paragraphe 72(1) de la LIPR;
Le juge des requêtes a commis une erreur en concluant que le recours collectif était le meilleur moyen de régler de façon équitable et efficace la question de la validité juridique des règlements contestés.
L’examen des allégations de l’appelant au sujet des erreurs de droit suffira pour trancher correctement le présent appel.
Norme de contrôle
[35] Déterminer la procédure à suivre pour attaquer la légalité des règlements contestés (et demander un remboursement partiel des frais payés en application de ces règlements) est une question de droit à l’égard de laquelle il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence et qui sera donc tranchée selon la norme de la décision correcte : Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, au paragraphe 8.
[36] En ce qui concerne la décision d’autorisation en soi, les tribunaux d’appel devraient hésiter à intervenir étant donné la nature discrétionnaire du processus visant à déterminer si le recours collectif est le meilleur moyen de régler une affaire : Ward Branch, Class Actions in Canada (feuilles mobiles) (Aurora : Canada Law Book, 2007), p. ¶4.1850. Comme l’a dit la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans J.L.G. c. A.W.W., 2003 BCCA 367, au paragraphe 22 :
[TRADUCTION] À moins d’une erreur de droit ou de principe, la décision rendue par un juge appelé à se prononcer sur l’autorisation est discrétionnaire. En vertu de la Loi sur les recours collectifs (Class Proceedings Act) le juge appelé à se prononcer sur l’autorisation est le juge chargé de la gestion de l’in