Canada (Directeur de l'établissement de soldats) c. Succession Snider

Canada (Directeur de l'établissement de soldats) c. Succession Snider
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-06-27
Recueil
[1991] 2 RCS 481
Numéro de dossier
21186
Juges
La Forest, Gérard V.; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William; Iacobucci, Frank
En appel de
Alberta
Sujets
Droit des biens
Mines et minéraux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21186
Contenu de la décision
Canada (Directeur de l'établissement de soldats) c. Succession Snider, [1991] 2 R.C.S. 481
Directeur de l'établissement de soldats Appelant
c.
Fred King, exécuteur testamentaire de feu
Charlie Snider,
et
Albert Snider et Fred Snider, exécuteurs
testamentaires de feu Tillie Snider, Intimés
et
Le procureur général de l'Alberta Intimé
et
Le procureur général du Manitoba et le
procureur général de la Saskatchewan Intervenants
Répertorié: Canada (Directeur de l'établissement de soldats) c. Succession Snider
No du greffe: 21186.
1991: 27 février; 1991: 27 juin.
Présents: Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'alberta
Mines et minéraux ‑‑ Propriété ‑‑ La Loi d'établissement de soldats réserve les mines et minéraux dans les ventes de biens‑fonds effectuées par la Commission d'établissement ‑‑ Vente de bien‑fonds par la Commission et hypothèque prise en garantie ‑‑ La cession et l'hypothèque, ne comportant pas de réservation des droits sur les mines et minéraux, ont été enregistrées en vertu de la Land Titles Act provinciale ‑‑ La Land Titles Act a‑t‑elle pour effet de priver la Couronne fédérale de son droit de propriété? ‑‑ Les droits sur les ressources minérales dans le bien‑fonds ont‑ils été transférés à la province en vertu de la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930? ‑‑ Loi d'établissement de soldats , 1919, S.C. 1919, ch. 71, art. 57 ‑‑ Convention sur le transfert des ressources naturelles, 1930, art. 13, 18a) ‑‑ Land Titles Act, R.S.A. 1980, ch. L‑5, art. 66(1).
Titres de propriété ‑‑ Mines et minéraux ‑‑ Propriété ‑‑ La Loi d'établissement de soldats réserve les mines et minéraux dans les ventes de biens‑fonds effectuées par la Commission d'établissement ‑‑ Vente de bien‑fonds par la Commission et hypothèque prise en garantie ‑‑ La cession et l'hypothèque, ne comportant pas de réservation des droits sur les mines et minéraux, ont été enregistrées en vertu de la Land Titles Act provinciale ‑‑ La Land Titles Act a‑t‑elle pour effet de priver la Couronne fédérale de son droit de propriété? ‑‑ Loi d'établissement de soldats , 1919, S.C. 1919, ch. 71, art. 57 ‑‑ Land Titles Act, R.S.A. 1980, ch. L‑5, art. 66(1).
En 1928, la Commission d'établissement de soldats a vendu, à titre de mandataire de la Couronne fédérale, un bien‑fonds, à l'exception du charbon seulement, et s'est fait consentir une hypothèque. En vertu de l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919, dans toute vente de terrain, toutes les mines et tous les minéraux étaient censés être réservés à la Couronne fédérale. La cession et l'hypothèque, qui ne comportaient pas de reservation des droits sur les mines et minéraux, ont été enregistrées en vertu de la Land Titles Act provinciale. En 1979, le Directeur appelant a demandé une ordonnance le désignant comme propriétaire des mines et minéraux (à l'exception du charbon). Le juge de première instance a jugé non pertinent le fait que la Commission avait eu recours au système provincial des titres immobiliers pour enregistrer l'hypothèque. Elle a conclu que les droits sur les ressources minérales n'avaient pas été cédés à la province d'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930 parce qu'ils sont visés par l'exception énoncée à l'al. 18a). L'appelant avait donc le droit d'être enregistré comme propriétaire des mines et minéraux. La Cour d'appel a infirmé le jugement. Elle a conclu que la Couronne fédérale était liée par la Land Titles Act de l'Alberta et était donc tenue d'enregistrer sa réservation des droits sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds. Puisqu'elle ne l'avait pas fait, les exécuteurs testamentaires intimés avaient le droit d'être enregistrés comme propriétaires des mines et minéraux. Ce pourvoi vise à déterminer si les dispositions de la Land Titles Act de l'Alberta s'appliquent aux droits sur les ressources minérales situées dans les terrains en cause de manière à priver la Couronne fédérale des droits de propriété qui lui sont réservés par la Loi d'établissement de soldats, 1919 et si la Convention sur le transfert des ressources naturelles a transféré les droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) du Canada à l'Alberta. Les parties reconnaissent que l'Alberta est liée par la Land Titles Act.
Arrêt (les juges La Forest et Cory sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Les juges Sopinka, Gonthier, McLachlin, Stevenson et Iacobucci: La Loi d'établissement de soldats, 1919 a réservé à la Couronne fédérale les droits sur les mines et minéraux qu'elle détenait dans le bien‑fonds. Une vente faite par la Commission à titre de mandataire de Sa Majesté est une vente "faite[...] par la Commission" au sens de l'art. 57 et l'article s'applique à la vente faite en 1928. Même si l'article ne s'appliquait pas directement, l'opération aurait quand même pour effet de réserver les mines et minéraux (à l'exception du charbon) à la Couronne fédérale puisque la Commission n'avait pas, à titre de mandataire, le pouvoir de les concéder.
Les mines et minéraux ont été cédés à la province par la Convention sur le transfert des ressources naturelles. Puisque la Convention est constitutionnelle, son interprétation fondée sur l'objet visé doit amener une interprétation restrictive des exceptions. L'article 13, qui prévoit une exception pour tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats , ne s'applique pas. Au moment de la Convention, ni la surface ni les mines et minéraux en question n'étaient des terres de la Couronne assujetties à une garantie. Ensuite, il n'y avait aucune "avance" au sens de la Loi d'établissement de soldats puisque le seul montant dû était le solde impayé du prix d'acquisition au moment de la vente. L'article 18 de la Convention ne s'applique pas non plus. Puisque l'art. 13 porte expréssement sur les terres d'établissement de soldats, il n'y a pas de raison de recourir à l'art. 18 . De plus, l'art. 18 vise les "terres", et non les mines et minéraux. Puisque les mines et minéraux ont été cédés à la province, il n'est pas nécessaire de déterminer si la Couronne fédérale est liée par la Land Titles Act.
Le juge Cory (dissident): Lorsque la Commission a cédé le bien‑fonds en 1928, elle agissait à titre de mandataire de la Couronne fédérale plutôt que pour son propre compte, mais cela n'a pas eu pour effet que la vente ne se trouvait pas visée par la Loi d'établissement de soldats, 1919. La réservation des mines et minéraux à la Couronne fédérale prévue à l'art. 57 s'appliquait donc.
La Commission n'avait aucunement l'obligation d'enregistrer la réservation en vertu de la Land Titles Act puisque le par. 13(6) de la Loi d'établissement de soldats, 1919 vise expressément à soustraire aux exigences des régimes provinciaux d'enregistrement immobilier les opérations conclues par la Commission. La disposition fédérale est directement en conflit avec la Land Titles Act et doit l'emporter. La Land Titles Act est inopérante dans la mesure où elle exige que la Commission enregistre ses droits sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds. Bien que la Commission ait enregistré l'achat et plus tard la vente du bien‑fonds, elle ne l'a fait que pour favoriser les colons soldats, qui ne pouvaient invoquer l'exclusion d'enregistrement prévue dans la Loi.
Après l'entrée en vigueur de la Convention en 1930, le bien‑fonds a continué d'appartenir à la Couronne fédérale et d'être administré par celle‑ci. L'article 13 de la Convention préservait les droits du fédéral sur tout bien‑fonds à l'égard duquel une garantie était détenue en vertu du programme d'établissement de soldats. Puisque la Loi de 1917 ne disait rien sur la question des mines et minéraux, ils ont été transférés au cessionnaire sauf s'ils avaient été expressément réservés au gouvernement fédéral dans l'acte de vente. Toute garantie détenue par la Commission, conformément à la Loi de 1917, viserait donc aussi les mines et minéraux. Puisque l'art. 13 de la Convention visait à préserver ces garanties, l'utilisation du mot "terres" dans cet article doit englober les mines et minéraux. En 1930, la Couronne fédérale détenait une hypothèque sur le bien‑fonds qui garantissait l'"avance" représentée par le solde du prix de vente, et ainsi elle détenait une garantie valide sur les terres lorsque la Convention est entrée en vigueur.
Le juge La Forest (dissident): Il y a accord avec les motifs du juge Cory, sauf que les différences entre la Loi d'Établissement de Soldats de 1917 et les versions subséquentes de cette loi ne sont pas prises en compte. Il résulte des termes de la Convention sur le transfert des ressources naturelles que les mines et minéraux n'ont pas été cédés à la province. L'article 13 de la Convention conserve tous les droits fédéraux sur les terres destinées à l'établissement de soldats, ce qui comprend les mines et minéraux ordinaires se trouvant dans ces terres. Les droits préservés du gouvernement ne se limitent pas aux garanties qui servent à l'identification des terres sur lesquelles portent ces droits. Le fait que l'art. 1 emploie l'expression "toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux" ne revêt aucune importance pour l'interprétation de l'art. 13 puisque ces termes superfétatoires résultent du fait que l'art. 1 s'inspire généralement de l'art. 109 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cette interprétation est compatible avec l'objet fondamental des conventions sur les ressources qui est de traiter les provinces en question à l'égal des provinces constituant originairement le Canada. Aux termes de la Loi d'établissement de soldats , la règle voulait que les mines et les minéraux se trouvant dans les terres transférées en vertu de la Loi continuent d'appartenir au gouvernement du Canada, et ce régime devrait s'appliquer aussi bien dans les provinces de l'Ouest que dans les autres.
Jurisprudence
Citée par le juge Stevenson
Arrêts mentionnés: Farm Credit Corp. v. Dunwoody Ltd. (1988), 59 Alta. L.R. (2d) 279; Reese v. The Queen, [1957] R.C.S. 794, conf. [1956] R.C. de l'É. 94.
Citée par le juge Cory (dissident)
Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161.
Citée par le juge La Forest (dissident)
Attorney‑General of British Columbia v. Attorney‑General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295.
Lois et règlements cités
Alberta Natural Resources Act, S.A. 1930, ch. 21, annexe.
Arrêté en conseil C.P. 299, 11 février 1919.
Convention sur le transfert des ressources naturelles, 1930, art. 1, 13, 18.
Land Titles Act, R.S.A. 1922, ch. 133, art. 2(i), 57, 58.
Land Titles Act, R.S.A. 1970, ch. 198.
Land Titles Act, R.S.A. 1980, ch. L‑5, art. 1(k), 65(1), 66(1).
Loi concernant les Statuts revisés du Canada, S.C. 1924, ch. 65, art. 6,7.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(7) .
Loi constitutionnelle de 1930 (R.‑U.), 20‑21 Geo. 5, ch. 26 [reproduite dans L.R.C. (1985), app. II, no 26], art. 1, annexe 2.
Loi des terres fédérales, S.C. 1908, ch. 20, art. 37.
Loi d'Établissement de Soldats, 1917, S.C. 1917, ch. 21, art. 4(3), 5(1), 6(4), (8).
Loi d'établissement de soldats, 1919, S.C. 1919, ch. 71, art. 2q), 4(1), 13(6), 19, 25, 34(4), 51(1), (2), 57.
Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188 .
Loi sur l'Alberta, S.C. 1905, ch. 3 [reproduite dans L.R.C. (1985), app. II, no 20], art. 21.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1988), 61 Alta. L.R. (2d) 246, 88 A.R. 385, [1988] 6 W.W.R. 360, 1 R.P.R. 209, qui a infirmé un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1984), 34 Alta. L.R. (2d) 314, [1985] 2 W.W.R. 149, 35 R.P.R. 192, qui a accueilli la demande de l'appelant visant à obtenir la délivrance d'un nouveau titre. Le pourvoi est rejeté, les juges La Forest et Cory sont dissidents.
Terrence Joyce, c.r., et Kirk N. Lambrecht, pour l'appelant.
Robert B. White, c.r., et Elizabeth A. Johnson, pour les intimés Fred King, Albert Snider et Fred Snider.
David William Kinloch, pour l'intimé le procureur général de l'Alberta.
Dirk D. Blevins, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
Tom Irvine, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
//Le juge La Forest//
Version française des motifs rendus par
Le juge La Forest (dissident) ‑‑ J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mes collègues les juges Cory et Stevenson. En toute déférence, je souscris à la façon dont le juge Cory propose de statuer sur le pourvoi et, sous réserve des observations qui suivent, je souscris aussi à son raisonnement.
Pour conclure que les mines et les minéraux que s'est réservés la Commission en vertu de la Loi d'établissement de soldats n'ont pas été transférés à l'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930, je ne me fonde pas sur les différences entre la Loi d'Établissement de Soldats de 1917 et les versions subséquentes de cette loi. Il me semble que les termes de la Convention sur le transfert des ressources naturelles elle‑même permettent d'arriver au même résultat.
La Convention sur les ressources, comme l'indique clairement sa disposition principale, l'art. 1, a été conclue "[a]fin que la province puisse être traitée à l'égal des provinces constituant originairement la Confédération, sous le régime de l'article cent neuf de la Loi constitutionnelle de 1867 . . ." et ses diverses dispositions visent d'une manière générale à réaliser cet objet. Il s'agit donc là d'un objet qu'il faudrait toujours garder à l'esprit en interprétant ces dispositions et, en l'absence de termes clairs prévoyant le contraire ou de circonstances spéciales, on doit respecter ce but.
C'est en fonction de cet objet général que j'aborde l'art. 13, qui est la clause de la convention traitant des terres d'établissement de soldats. En voici le texte:
Terres d'établissement de soldats
13. Tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats , chapitre 188 des Statuts revisés du Canada, 1927, et des lois modificatrices, continueront d'appartenir au gouvernement du Canada pour les fins du Canada et d'être administrés par lui.
À l'instar du juge Cory, je n'ai aucune difficulté à conclure que, comme dans d'autres cas, le mot "terres" inclut tout ce qui se rattache normalement à des terres, dont les mines et les minéraux, mais non les redevances, qui comprennent les métaux précieux; voir Attorney‑General of British Columbia v. Attorney‑General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295 (P.C.). Le fait que l'expression "toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant [. . .] qui appartiennent à la Couronne" soit employée à l'art. 1 ne revêt aucune importance pour l'interprétation de l'art. 13. C'est du superfétatoire résultant manifestement du fait que l'art. 1 s'inspire généralement de l'art. 109 de la Loi constitutionnelle de 1867 et représente, pour l'Alberta, l'équivalent de l'art. 109 . L'origine de cette superfétation remonte jusqu'aux lois concernant les listes civiles en vigueur avant la Confédération. Dans le cas des autres clauses de la convention, il n'y avait aucune raison de recourir à la superfétation.
L'article 13 traite des terres à l'égard desquelles la Couronne a consenti des avances en vertu de la Loi d'établissement de soldats . Il réserve au gouvernement du Canada "[t]ous les intérêts" qu'il a dans ces terres en dépit du transfert général des terres de la Couronne à l'Alberta. Je ne vois pas pourquoi cela ne devrait pas inclure les mines et les minéraux ordinaires se trouvant dans ces terres. Les droits préservés du gouvernement ne se limitent pas aux garanties qui servent à l'identification des terres sur lesquelles portent ces droits. En un mot, l'art. 13 préserve tous les droits fédéraux sur les terres destinées à l'établissement de soldats.
Bien que la disposition en question ne puisse guère être qualifiée de modèle de clarté, il me semble que l'interprétation exposée ci‑dessus découle raisonnablement de ses termes. Elle devient d'autant plus claire quand on l'examine à la lumière de l'objet fondamental des conventions sur les ressources que j'ai expliqué plus haut. Aux termes de la Loi d'établissement de soldats , la règle voulait que les mines et les minéraux se trouvant dans les terres transférées en vertu de la Loi continuent d'appartenir au gouvernement du Canada. Pourquoi les conventions sur les ressources envisageraient-elles un régime différent, vu que leur objet déclaré est de faire en sorte que les provinces concernées soient traitées à l'égal des provinces constituant originairement le Canada? Il n'y a aucune raison particulière de faire une distinction entre les provinces en question et les autres, en appliquant la Loi d'établissement de soldats . La raison fondamentale, décrite par le juge Cory, pour laquelle les terres en cause sont limitées à des usages agricoles est aussi valide en Alberta et dans les autres provinces de l'Ouest que dans n'importe laquelle autre province.
//Le juge Stevenson//
Version française du jugement des juges Sopinka, Gonthier, McLachlin, Stevenson et Iacobucci rendu par
Le juge Stevenson -- Le Directeur appelant se pourvoit contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta qui a infirmé un jugement de la Cour du Banc de la Reine par lequel celle‑ci avait ordonné au registrateur des titres immobiliers d'annuler les certificats de titre afférents à certains droits sur les mines et minéraux dont les exécuteurs testamentaires intimés étaient titulaires et de délivrer un certificat de titre au Directeur de l'établissement de soldats. Les procureurs généraux de l'Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba sont intervenus en faveur des intimés.
La question en litige, selon moi, est de savoir si les droits sur les mines et les minéraux ont été transférés à la province d'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930.
Les faits
Les faits de l'espèce sont simples et ne sont pas contestés.
La Commission d'établissement de soldats a été créée à titre d'organisme fédéral dans le but de faciliter l'établissement des soldats qui revenaient de la Première Guerre mondiale. La Commission a cédé les droits de surface sur les terres agricoles à des soldats qui revenaient de la guerre et leur a fourni des conditions avantageuses de financement. La Commission a accordé les droits de surface soit sur des terres fédérales auparavant non concédées, soit sur des terres que la Commission avait acquises à cette fin.
Le présent pourvoi découle d'un différend portant sur la propriété des droits sur les mines et les minéraux d'un bien‑fonds situé en Alberta. En 1901, le bien‑fonds en cause a été cédé par Sa Majesté du chef du Canada au Chemin de fer canadien du Pacifique ("CP"). Cette concession incluait les droits sur les mines et les minéraux qui ont alors été attribués à CP. En 1912, CP a vendu ce bien‑fonds à Herman Diercks, se réservant les droits sur le charbon. En septembre 1919, Herman Diercks a vendu le bien‑fonds à Sa Majesté le Roi du chef du Canada, représenté par la Commission d'établissement de soldats (la "Commission"), tout en réservant à CP les droits sur le charbon. La cession a été enregistrée en janvier 1920 par Sa Majesté le Roi, représenté par la Commission.
En 1928, la Commission a cédé le bien‑fonds, à l'exception du charbon seulement, à Russell James Lynn, et en même temps, Sa Majesté le Roi du chef du Canada, représenté par la Commission, s'est fait consentir par Lynn une hypothèque (qui a finalement été quittancée en 1935). La cession et l'hypothèque ont dûment été enregistrées. Le même jour, Lynn a cédé le bien‑fonds à Charlie Snider, sous réserve du charbon seulement. En 1943, Charlie Snider a cédé la moitié sud du bien‑fonds à Tillie Snider, sous réserve du charbon seulement. En 1947 et 1953 respectivement, Charlie et Tillie Snider ont tous deux cédé les droits de surface de leur bien‑fonds, se réservant les droits sur les mines et les minéraux (exception faite du charbon).
Les Snider et leurs exécuteurs testamentaires, les intimés, sont des acquéreurs de bonne foi à titre onéreux. Ils ont acquitté les taxes sur les minéraux à échéance.
En 1979, le Directeur appelant a engagé des procédures contre les exécuteurs intimés, afin d'obtenir une ordonnance portant annulation du titre de propriété qui désignait Charlie et Tillie Snider comme propriétaires des mines et minéraux, et délivrance d'un nouveau titre désignant l'appelant comme propriétaire des mines et minéraux (à l'exception du charbon). Le procureur général de l'Alberta est intervenu en première instance. Le redressement demandé a été accordé: (1984), 34 Alta. L.R. (2d) 314.
Le procureur général a interjeté appel de l'ordonnance devant la Cour d'appel de l'Alberta. Les exécuteurs intimés n'ont pas comparu. La Cour d'appel a infirmé la décision du juge de première instance: (1988), 61 Alta. L.R. (2d) 246.
Toutes les parties ont comparu devant nous et les procureurs généraux du Manitoba et de la Saskatchewan sont intervenus.
Les dispositions législatives applicables
La Loi d'établissement de soldats, 1919, S.C. 1919, ch. 71 (par la suite, S.R.C. 1927, ch. 188 ):
2. En la présente loi, et en tout règlement édicté sous son empire, à moins que le contexte n'exige une interprétation différente, l'expression
. . .
(q) "bureau d'enregistrement des titres", ou les autres expressions décrivant un bureau d'enregistrement de titres, comprennent le bureau d'enregistrement de titres de biens‑fonds, ou un autre bureau où, suivant la loi d'une province, un titre de biens‑fonds est enregistré;
4. (1) Pour les fins d'acquérir, de détenir, transporter et transférer et de convenir de transporter, d'acquérir ou de transférer l'un quelconque des biens que la présente loi autorise à acquérir, détenir, transporter, transférer, convenir de transporter ou convenir de transférer, mais pour ces fins seulement, la Commission doit être et est censée une corporation, et, à ce titre, le mandataire de la Couronne, du droit du Dominion du Canada. . .
13. . . .
(6) Il n'est pas nécessaire, en vertu de la présente loi, qu'une cession, un transport, une hypothèque, charge, convention ou adjudication soient enregistrés ou inscrits pour que soit préservé le droit que la Commission possède en vertu de ces actes, mais ils peuvent être enregistrés au bureau d'enregistrement de l'endroit où le terrain est situé, si la Commission le juge opportun.
51. (1) Tous les transports émanant de la Commission doivent constituer de nouveaux titres à la terre transportée et avoir le même et plein effet que les concessions, par la Couronne, de terres de la Couronne auparavant non concédées.
(2) Toute terre et autre propriété qui, avant l'adoption de la présente loi, ont été, en vertu de tout décret du Gouverneur en conseil, achetées par la Commission, et dont le titre a été dévolu à Sa Majesté le Roi au nom du Canada, représenté par la Commission, et tout intérêt ou tous intérêts de Sa Majesté dans tous contrats de vente, mortgages ou autres instruments et dans la terre ou autre propriété à laquelle se rapportent ces instruments, lequel ou lesquels intérêts ont été, avant la mise en vigueur de la présente loi, acquis par Sa Majesté par le moyen de la Commission, sous le régime de l'ancienne loi ou de tout décret du Gouverneur en conseil, sont, par l'effet de la présente loi, attribués à la Commission, telle que constituée sous le régime de la présente loi.
57. Dans toutes ventes et concessions de terrain faites par la Commission, toutes les mines et tous les minéraux doivent être, et sont censés avoir été réservés, que ce soit ou non stipulé dans l'acte de vente ou de concession, et quant à ce qui regarde un contrat ou une convention quelconque, relativement à une terre, la Commission n'est pas censée avoir convenu ni s'être engagée implicitement à concéder, vendre ou céder des mines ou minéraux quelconques.
Loi constitutionnelle de 1930 (R.-U.), 20‑21 Geo. 5, ch. 26, (reproduite aux L.R.C. (1985), app. II, no 26, dont la version française n'est toujours pas officielle):
1. Les conventions comprises dans l'annexe de la présente loi, sont par les présentes confirmées et auront force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans la Loi constitutionnelle de 1867 , ou dans toute loi la modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada ou dans tout arrêté du Conseil ou termes ou conditions d'Union faits ou approuvés sous l'empire d'aucune de ces lois.
. . .
ANNEXE
. . .
(2) Alberta
Mémorandum de la convention
. . .
Transfert des terres publiques en général
1. Afin que la province puisse être traitée à l'égal des provinces constituant originairement la Confédération, sous le régime de l'article cent neuf de la Loi constitutionnelle de 1867 , l'intérêt de la Couronne dans toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant à l'intérieur de la province, qui appartiennent à la Couronne, et toutes les sommes dues ou payables pour ces mêmes terres, mines, minéraux ou redevances, doivent, à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention, et sous réserve des dispositions contraires de la présente convention appartenir à la province, subordonnément à toutes les fiducies existant à leur égard et à tout intérêt autre que celui de la Couronne dans ces ressources naturelles . . .
. . .
Terres d'établissement de soldats
13. Tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats , chapitre 188 des Statuts revisés du Canada, 1927, et des lois modificatrices, continueront d'appartenir au gouvernement du Canada pour les fins du Canada et d'être administrés par lui.
. . .
Réserve générale au Canada
18. Sauf dispositions expressément contraires des présentes, rien dans la présente convention ne doit s'interpréter comme s'appliquant de manière à affecter ou à transférer à l'administration de la province (a) des terres pour lesquelles des concessions de la Couronne ont été faites et enregistrées en vertu du Land Titles Act de la province et dont Sa Majesté le Roi pour le compte de Son Dominion du Canada est le propriétaire enregistré ou a le droit de le devenir à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention, ou (b) des terres non concédées de la Couronne pour lesquelles des deniers publics du Canada ont été dépensés ou qui sont, à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention, en usage ou réservées par le Canada pour les fins de l'administration fédérale.
Cette convention est aussi annexée à The Alberta Natural Resources Act, S.A. 1930, ch. 21. La convention est parfois appelée Convention sur le transfert des ressources naturelles, ou simplement la "Convention".
Land Titles Act, R.S.A. 1980, ch. L‑5.
[traduction] 1. Dans la présente loi,
. . .
k) "concession" signifie une concession de terres domaniales, en propriété absolue ou pour un certain nombre d'années, faite soit directement par Sa Majesté ou conformément à une loi;
65. (1) Le bien‑fonds mentionné dans un certificat de titre délivré en vertu de la présente loi est, implicitement et sans qu'il soit nécessaire d'en faire mention dans le certificat, assujetti
a) à toutes les réserves et exceptions encore en vigueur et mentionnées dans la concession originale des terres faite par Sa Majesté, y compris les redevances,
. . .
g) à tout droit de passage ou autre servitude accordés ou acquis en vertu d'une loi en vigueur en Alberta.
66. (1) Tout certificat de titre délivré en vertu de la présente loi (sauf s'il y a eu fraude à laquelle le propriétaire a participé), aussi longtemps qu'il demeure en vigueur et tant qu'il n'est pas annulé en vertu de la présente loi, constitue contre Sa Majesté ou toute autre personne, devant toute cour de justice, une preuve concluante que la personne qui y est nommée est titulaire des droits mentionnés dans le certificat, sauf les exceptions et réserves mentionnées à l'article 65.
Des versions légèrement différentes de ces dispositions étaient en vigueur à l'époque où la Commission a concédé le bien‑fonds à Lynn, notamment l'al. 2i) et les art. 57 et 58 de The Land Titles Act, R.S.A. 1922, ch. 133.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
La Cour du Banc de la Reine
Le juge de première instance a conclu que l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919 s'appliquait de manière à réserver les mines et minéraux. Le fait que la Commission ait eu recours au système des titres immobiliers de l'Alberta pour enregistrer l'hypothèque consentie par Lynn a été jugé non pertinent.
Le juge de première instance a conclu que les terres en cause n'ont pas été cédées à la province d'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930 parce qu'elles sont visées par l'exception énoncée à l'al. 18a). Le Directeur de l'établissement de soldats avait donc le droit d'être enregistré comme propriétaire des mines et minéraux. Le juge a accordé à l'appelant le redressement demandé.
La Cour d'appel (le juge en chef Laycraft, de l'Alberta, s'exprimant au nom de la cour)
La cour a examiné l'historique et l'objet de la Loi d'établissement de soldats, 1919. L'article 57 de cette loi prévoit que, dans toute concession, tous les droits sur les mines et minéraux sont présumés réservés, que l'acte de cession le mentionne ou non. La cour a conclu que cet article s'appliquait à la cession faite en 1928.
La cour a conclu que le véritable problème résultait de la décision de Sa Majesté d'enregistrer la cession des terres au bureau d'enregistrement des titres immobiliers de l'Alberta. La cour a conclu que les Snider étaient des acquéreurs de bonne foi à titre onéreux des mines et minéraux puisque l'acte de cession qui leur a été consenti ne disait pas le contraire.
La cour a alors examiné si la Couronne fédérale était liée par le par. 66(1) de la Land Titles Act qui protège les Snider contre toute contestation de leurs certificats de titre. En d'autres termes, la cour s'est demandé si la Couronne fédérale était liée, en l'espèce, par le système Torrens établi par l'assemblée législative de l'Alberta.
Le juge en chef Laycraft a souligné que, lorsqu'il faut déterminer s'il y a exclusivité des compétences entre le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial, il faut répondre à deux questions: premièrement, la loi est‑elle destinée à lier Sa Majesté du chef de l'autre palier de gouvernement? Et deuxièmement la loi peut‑elle lier Sa Majesté du chef de l'autre palier de gouvernement? Le juge a conclu que la Land Titles Act de l'Alberta lie expressément Sa Majesté. L'arrêt Farm Credit Corp. v. Dunwoody Ltd. (1988), 59 Alta. L.R. (2d) 279 (C.A.) s'applique à l'espèce. Passant à la seconde question, le juge en chef Laycraft affirme, à la p. 259, que, selon lui,
[traduction] . . . lorsque la Couronne fédérale choisit de se soumettre aux lois provinciales régissant les biens‑fonds, et qu'aucune prérogative n'est directement touchée, elle doit accepter le fardeau de ces dispositions législatives.
Le paragraphe 13(6) de la Loi d'établissement de soldats de 1919, précité, n'exigeait pas que la commission enregistre la cession qui lui avait été consentie lorsqu'elle a fait l'acquisition du bien‑fonds [. . .] Elle aurait pu décider de ne pas se prévaloir des avantages de l'enregistrement en vertu de la loi Torrens en vigueur en Alberta . . .
Ayant choisi de se prévaloir du système Torrens d'enregistrement des droits immobiliers, la commission était soumise, selon moi, aux effets normaux de ce texte législatif.
En conséquence la cour a statué que les exécuteurs testamentaires intimés avaient le droit d'être enregistrés comme propriétaires des mines et minéraux situés dans les terres en question.
La cour ayant statué que la Couronne fédérale était liée en l'espèce par la Land Titles Act, il n'importait pas que les mines et minéraux aient été cédés à la province par la Convention sur le transfert des ressources naturelles ‑‑ la Couronne provinciale et la Couronne fédérale étant toutes les deux liées par le système Torrens, il n'importait pas de savoir laquelle détenait les droits sur les mines et minéraux. C'est pour cette raison que la Cour d'appel, à la différence de la Cour du Banc de la Reine, n'a pas examiné l'effet de la Convention sur le transfert des ressources naturelles.
Les questions en litige
Le 23 mars 1989, le juge en chef Dickson a formulé les questions en litige en l'espèce sous forme de questions constitutionnelles:
1.Les dispositions de la Land Titles Act de l'Alberta, R.S.A. 1970, ch. 198 et modifications, s'appliquent‑elles aux droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) dans les terrains en cause de manière à priver la Couronne fédérale des droits de propriété qui lui sont réservés par la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188, art. 57 ?
2.La Convention sur le transfert des ressources naturelles conclue entre le Canada et l'Alberta, telle que confirmée par la Loi constitutionnelle de 1930, a‑t‑elle eu pour effet de transférer les droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) du Canada à l'Alberta, rendant ainsi inapplicable l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188 et modifications?
On a soulevé devant nous une question préliminaire:
La vente de terrain à Lynn était‑elle une vente de terrain faite par la Commission, au sens de l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919?
Analyse
J'examinerai d'abord la question préliminaire.
I. L'article 57 de la Loi d'établissement de soldats , 1919 s'applique‑t‑il à la présente affaire?
L'article 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919 est ainsi conçu:
57. Dans toutes ventes et concessions de terrain faites par la Commission, toutes les mines et tous les minéraux doivent être, et sont censés avoir été réservés, que ce soit ou non stipulé dans l'acte de vente ou de concession, et quant à ce qui regarde un contrat ou une convention quelconque, relativement à une terre, la Commission n'est pas censée avoir convenu ni s'être engagée implicitement à concéder, vendre ou céder des mines ou minéraux quelconques. [Je souligne.]
Les intimés et le procureur général de la Saskatchewan ont soutenu que l'art. 57 ne s'applique pas à la présente affaire parce que la vente ou la concession n'a pas été faite par la Commission. Ils soutiennent que, lorsque Lynn a acquis le bien‑fonds en 1928, le propriétaire de ce bien‑fonds était non pas la Commission mais le Roi. En conséquence, la vente du bien‑fonds n'a pas été faite par la Commission, mais par le Roi, dont la Commission était simplement le mandataire. Puisque l'art. 57 s'applique seulement aux ventes "faites par la Commission", il ne s'appliquerait pas à l'espèce. Les mines et minéraux n'auraient pas été réservés.
La Cour d'appel a souligné la confusion engendrée par le fait qu'en 1919 la Commission n'a pas acquis le bien‑fonds en son nom propre, comme la nouvelle Loi de 1919 permettait de le faire, mais l'a acquis au nom du Roi (comme il était d'usage de le faire en vertu de la Loi antérieure de 1917). Le paragraphe 51(2) de la Loi, qui attribue à la Commission tous les biens‑fonds acquis et détenus par le Roi pour l'établissement de soldats, ne s'applique pas à l'espèce puisque la disposition ne vise que les terres acquises avant l'entrée en vigueur de la Loi, le 7 juillet 1919. En l'espèce, le Roi a acquis le bien‑fonds le 1er septembre 1919.
La Cour d'appel a aussi souligné que, dans l'acte de vente de 1928, la Commission est désignée comme mandataire de Sa Majesté. Elle a aussi indiqué que la Commission détenait ce titre en vertu de la Loi d'établissement de soldats, 1919 (voir le par. 4(1)). La Cour d'appel a conclu qu'une vente faite par la Commission à titre de mandataire de Sa Majesté était une vente "faite[. . .] par la Commission" au sens de l'art. 57.
L'interprétation que donne la Cour d'appel à l'art. 57 est bonne. Le Parlement a voulu que les ventes faites dans le but d'établir des soldats ne comprennent pas les mines et les minéraux. Dans ce contexte, une vente "faite[. . .] par la Commission" doit s'interpréter comme incluant une vente faite par la Commission à titre de mandataire de Sa Majesté. Je serais d'accord pour dire que l'art. 57 s'applique à la vente de terrain faite à Lynn en 1928.
De plus, si l'article ne s'appliquait pas directement, l'opération aurait quand même pour effet de réserver les mines et minéraux (à l'exception du charbon) à la Couronne fédérale. En vertu de l'art. 4, le mandat de la Commission se limite aux actes que la Loi l'autorise à accomplir. En vertu de cette loi, elle n'a pas le pouvoir d'aliéner les mines et minéraux et, en conséquence, elle n'avait pas, à titre de mandataire, le pouvoir de les concéder. Sans me prononcer sur la question de savoir si la Couronne fédérale est liée par la Land Titles Act, je conclus que la Loi d'établissement de soldats, 1919 a eu pour effet (soit directement par l'application de l'art. 57, soit indirectement en vertu de l'art. 4) de réserver à la Couronne fédérale les droits sur les mines et minéraux qui lui avaient été concédés par l'acte de cession de Diercks.
Je m'arrête un instant pour indiquer que la nouvelle acquisition des mines et minéraux par la Couronne paraît avoir été purement fortuite. Elle avait aliéné les mines et minéraux dans la concession faite à CP. On peut supposer que Diercks a tout bonnement cédé son titre sans que ni l'une ni l'autre partie ne se soucient des mines et minéraux. De plus, la Commission n'avait pas le mandat d'acquérir les mines et minéraux, ni d'en faire quoi que ce soit; elle s'occupait de terres propres à l'agriculture. On nous a laissé entendre que la Commission avait acquis les mines et minéraux pour protéger l'utilisation du sol. À mon avis, il s'agit tout au plus d'une supposition. Il n'y a aucune preuve de l'existence d'une politique en ce sens, ni de la nécessité d'en avoir une, et l'absence de pouvoir de gérer les mines et minéraux rend cette hypothèse peu vraisemblable.
Je crois qu'il est clair que les mines et minéraux faisaient partie des terres publiques du Canada et ce point de vue s'appuie sur la décision Reese v. The Queen, [1956] R.C. de l'É. 94, conf. par [1957] R.C.S. 794, notamment à la p. 800. Il m'apparaît qu'après la nouvelle acquisition les mines et minéraux faisaient partie des terres fédérales, en application de la Loi des terres fédérales, S.C. 1908, ch. 20 (dont l'art. 37 traite de l'aliénation des mines et minéraux).
II. Quelles questions constitutionnelles faut‑il aborder?
Pour avoir gain de cause devant notre Cour, l'appelant se devait d'aborder les deux questions constitutionnelles. L'appelant doit nous convaincre que les mines et minéraux n'ont pas été cédés à la province par la Convention sur le transfert des ressources naturelles et que la Couronne fédérale n'est pas liée par la Land Titles Act.
Par ailleurs, si les arguments des intimés relatifs à l'une des questions constitutionnelles réussissent à nous convaincre, le pourvoi sera rejeté. En effet, si les mines et minéraux ont été cédés à Sa Majesté du chef de l'Alberta ‑‑ la Couronne provinciale étant liée par la Land Titles Act ‑‑ le système Torrens ne pe