Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada c. Canada (Ministre du patrimoine)

Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada c. Canada (Ministre du patrimoine)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2003-04-30
Référence neutre
2003 CAF 197
Numéro de dossier
A-658-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20030430
Dossier : A-658-01
Ottawa (Ontario), le 30 avril 2003
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ POUR LA PROTECTION DES PARCS
ET DES SITES NATURELS DU CANADA
appelante
et
SHEILA COPPS, MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN
et
THEBACHA ROAD SOCIETY
intimées
JUGEMENT
L'appel est rejeté. La Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada doit payer les dépens à la Thebacha Road Society.
« Marshall Rothstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20030430
Dossier : A-658-01
Référence : 2003 CAF 197
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ POUR LA PROTECTION DES PARCS
ET DES SITES NATURELS DU CANADA
appelante
et
SHEILA COPPS, MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN
et
THEBACHA ROAD SOCIETY
intimées
Audience entendue à Edmonton (Alberta), le 6 février 2003.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 30 avril 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE EVANS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
Date : 20030430
Dossier : A-658-01
Référence : 2003 CAF 197
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ POUR LA PROTECTION DES PARCS
ET DES SITES NATURELS DU CANADA
appelante
et
SHEILA COPPS, MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN
et
THEBACHA ROAD SOCIETY
intimées
MOTIFS DE JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] Le Parc national Wood Buffalo est le plus grand au pays et l'un des plus vastes au monde. Situé principalement au nord de l'Alberta, et en partie dans les Territoires du Nord-Ouest, il couvre une superficie de près de 45 000 kilomètres carrés. Créé en 1922 pour protéger les bisons qui y vivent, il constitue aujourd'hui un territoire où l'on trouve le plus gros troupeau de bisons en liberté au monde. Il contient aussi le dernier lieu connu de nidification des grues blanches, une espèce menacée, les plus beaux exemples de modelés de karst gypseux en Amérique du Nord, ainsi que de grandes forêts boréales intactes. En reconnaissance de son importance écologique, le Parc national Wood Buffalo a reçu le statut du site du patrimoine mondial de l'UNESCO en 1987.
[2] La présente affaire fait suite à l'autorisation de construire une route d'hiver dans le Parc. La superficie de la route représente moins de 1 p. 100 de la superficie totale du Parc. La Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada (SPPSNC) a demandé le contrôle judiciaire de l'autorisation accordée par la ministre du Patrimoine canadien, par l'entremise de son représentant, le directeur général, région de l'Ouest et du Nord, Parcs Canada. La ministre a autorisé la construction de la route après avoir pris connaissance de l'examen environnemental préalable et conclu que la route proposée n'était pas « susceptible d'avoir d'effets négatifs importants sur l'environnement » .
[3] Dans une décision prononcée le 16 octobre 2001, et publiée sous l'intitulé La Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien) (2001), 212 F.T.R. 1, 2001 CFPI 1123, le juge Gibson a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par la SPPSNC. La SPPSNC interjette appel de la décision du juge Gibson, s'appuyant sur trois motifs principaux pour la faire infirmer et pour faire annuler l'autorisation de construire la route.
[4] Premièrement, la ministre n'a pas le pouvoir d'approuver la construction d'une route qui ne répond pas aux besoins de la gestion du Parc. Comme ce pouvoir est incompatible avec le régime législatif régissant les parcs nationaux, on ne peut non plus en déduire l'existence de la responsabilité générale de la ministre pour la gestion des parcs nationaux, y compris les terres domaniales qui y sont situées, qui lui est octroyée par le paragraphe 8(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, L.C. 2000, ch. 32 (LPNC), loi qui est entrée en vigueur en février 2001.
[5] Deuxièmement, en autorisant la construction de la route, la ministre n'a pas respecté l'obligation que lui impose le paragraphe 8(2) de la LPNC de s'assurer que la « préservation ou le rétablissement de l'intégrité écologique... sont la première priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs » . Dans ses motifs de décision, la ministre n'a pas mentionné précisément la préservation de l'intérêt écologique comme première priorité, se contentant de faire état de l'absence d'effets négatifs importants sur l'environnement. Par conséquent, la ministre a commis une erreur de droit dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en ne tenant pas compte d'un facteur pertinent ou, subsidiairement, sa décision était déraisonnable au vu des éléments dont elle disposait.
[6] Troisièmement, le paragraphe 12(1) du Règlement général sur les parcs nationaux, DORS/78-213 (le Règlement), autorise la délivrance de permis pour la destruction de la flore et de matières naturelles dans un parc « aux fins de la gestion du parc » . Toutefois, comme la route proposée ne servira pas aux fins de la gestion du Parc, le directeur n'a pas le pouvoir de délivrer un permis pour la destruction de la flore nécessaire à la construction de la route.
[7] Ayant fait une brève description des arguments principaux de l'appelante, je vais maintenant exposer les faits.
B. LE CONTEXTE FACTUEL
Les parties
[8] La SPPSNC, demanderesse au contrôle judiciaire et appelante en l'espèce, est une organisation nationale environnementale qui a bon nombre de membres d'un bout à l'autre du Canada et qui se préoccupe de la protection des parcs et des sites naturels au Canada. La SPPSNC s'oppose à la construction de la route dans le Parc national Wood Buffalo et elle a participé au processus public de consultation à ce sujet.
[9] La ministre du Patrimoine canadien est l'une des intimées en l'espèce. La ministre est chargée de l'entière direction de l'Agence Parcs Canada, ainsi que de la gestion des parcs nationaux. L'autre intimée est la Thebacha Road Society. Thebacha est une société sans but lucratif, mise sur pied pour regrouper les résidents du Parc et de ses environs immédiats qui cherchent à obtenir la construction d'une route. On trouve parmi ses membres la ville de Fort Smith (population 2 500), située juste à l'extérieur du Parc, les Métis de Fort Smith, les membres de la Première nation de Salt River (qui résident à Fort Smith), la Première nation de Smith's Landing et les Cris de Little Red River. Si le projet se réalise, c'est Thebacha qui assumera l'entière responsabilité du financement, de la construction et de l'entretien de la route.
La route proposée
[10] La construction d'une route qui suivrait l'emprise d'une ancienne route d'hiver, construite en 1958 et abandonnée en 1960, est envisagée depuis le début des années 1980 et elle a reçu une acceptation de principe en 1984 dans le Plan directeur du Parc national Wood Buffalo. La proposition actuelle trouve sa source dans des réunions tenues en 1999 à Fort Smith, entre la ministre et les partisans de la construction d'une route.
[11] La route ne sera carrossable que l'hiver, probablement quatre mois par an au maximum. Elle sera construite essentiellement de glace et de neige compactée. À l'exception de deux ponts Bailey, la traversée des rivières du Parc se fera sur des ponts de glace. D'une longueur de 118 kilomètres, la route sera large de 8,4 mètres et son emprise de 10 mètres, ce qui permettra que les véhicules se croisent et que la neige soit repoussée sur le bas-côté.
[12] La route reliera la communauté de Garden River (population 360), dans le secteur sud-ouest du Parc, à celle de Peace Point, qui est située sur la réserve d'une première nation dans le Parc et où l'on ne trouve que sept ou huit cabines. Présentement, une route toute saison mène de Peace Point à Fort Smith par le nord-est et une route d'hiver relie Peace Point et Fort Chipewyan au sud.
[13] À l'exception d'un court détour pour éviter la réserve de Peace Point, la route suivra le tracé de la route d'hiver abandonnée, dont la construction avait nécessité le déblaiement sur une largeur de 30 mètres. Bien que la forêt a repris ses droits au cours de la quarantaine d'années écoulées depuis la coupe des arbres pour la construction d'origine, l'ancienne route est encore partiellement accessible par motoneige ou véhicule tout-terrain. La construction de la nouvelle route va donc détruire moins de végétation que tout nouveau tracé et elle laissera peu de traces permanentes.
[14] Selon les estimations, le trafic sur la route devrait être peu important, de l'ordre d'une vingtaine de véhicules par jour roulant à une vitesse de 10 à 40 kilomètres/heure. Les véhicules commerciaux n'y auront pas accès. Il est prévu que la route servira principalement à relier de petites communautés autochtones existantes, ou qu'on se propose d'établir, dans le Parc ou à proximité. Ces communautés sont très isolées et elles n'ont droit qu'à un strict minimum de services. La construction de la route fera qu'en hiver, le trajet de Fort Smith à Edmonton, ainsi que jusqu'au sud de l'Alberta et plus loin, sera raccourci.
Les préoccupations
[15] Le projet de route a suscité une vive controverse. L'opposition au projet provient de groupes environnementaux et de certains résidents locaux, y compris des Autochtones qui s'inquiètent de l'impact négatif que pourrait avoir la route sur leurs territoires de piégeage dans le Parc. En fait, la Première nation crie Mikisew, dont certains membres vivent sur la réserve de Peace Point, a contesté avec succès l'autorisation de construire la route au motif qu'en l'absence d'une consultation appropriée, cette décision porterait une atteinte injustifiée à leurs droits de chasse et de pêche dans le Parc, qui sont reconnus par traité : La Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien) (2001), 214 F.T.R. 48, 2001 CFPI 1426. Cette décision a été portée en appel. Par contre, d'autres personnes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du Parc, y compris des résidents de Peace Point et d'autres Autochtones, appuient le projet, pour obtenir les avantages économiques et sociaux que la route devrait apporter à leurs communautés isolées.
[16] Les objections de la SPPSNC se situent à plusieurs niveaux. Premièrement, il y a ce que je qualifierais d'objection de « principe » à tout aménagement dans un parc national qui n'est pas manifestement nécessaire à sa bonne gestion écologique ou à une amélioration de l'accès au public qui ne pose pas de risques pour les sites naturels. Du point de vue de la SPPSNC, le projet de construction d'une route ne répond pas à ces critères, parce que la route n'est pas nécessaire aux fins pour lesquelles le Parc a été créé, étant simplement une façon de répondre à ce qui semble être un besoin régional en matière de transports.
[17] Deuxièmement, l'opposition de la SPPSNC à la route trouve sa source dans la crainte d'une dégradation progressive qui constituerait un danger majeur pour l'écologie des parcs au Canada. Elle vise le fait que même si un projet donné ne cause pas en lui-même des dommages environnementaux importants, l'approbation d'un projet fait qu'il est difficile de résister à d'autres demandes allant dans le même sens. La vie d'un parc peut donc être plus menacée par un millier de petits coups que par une seule attaque mortelle.
[18] Dans le contexte de la présente affaire, les inquiétudes portent sur le fait que si la route d'hiver est construite, il sera plus difficile d'empêcher la construction d'une route toute saison. Une telle réalisation amènerait une augmentation de la circulation dans le Parc, exigerait une activité de construction et d'entretien plus agressive, et infligerait des dommages permanents à un site naturel. En fait, Fort Smith a déjà proposé la construction d'une route toute saison. Bien que la ministre a déclaré qu'elle ne donnerait pas son autorisation à un tel projet, la SPPSNC croit qu'une fois la route d'hiver en service, les pressions pour la transformer en une route toute saison vont inévitablement augmenter et qu'il sera difficile d'y résister.
[19] Troisièmement, la SPPSNC s'oppose à la construction de la route à la fois à cause des dommages spécifiques qu'elle causerait à l'écologie du Parc, et de l'absence d'avantages « liés à la gestion du Parc » . Par exemple, on dit que le fait de déblayer la route va constituer une menace pour les bisons, l'animal emblématique qui donne son caractère au Parc. Les bisons seront attirés par la route, mettant ainsi en péril les animaux ainsi que les utilisateurs. L'existence de la route permettra aussi aux bisons de se rendre au-delà des limites du Parc, là où ils pourraient être tués par les éleveurs de bétail qui ont peur que leurs animaux soient infectés par les maladies du bison. Il y aura aussi vraisemblablement une augmentation du braconnage du bison. De plus, on prétend que la construction de la route représente des dangers pour les caribous et animaux à fourrure qui résident dans le Parc.
[20] Selon la SPPSNC, la route n'est pas seulement une menace pour les mammifères du Parc. Le déblayage du tracé de la route exigera l'enlèvement de pins qui ont prospéré sur l'ancienne emprise. De plus, l'utilisation de la route par des véhicules venus d'ailleurs va causer l'introduction [traduction] « d'espèces végétales envahissantes étrangères » (en d'autres mots, des mauvaises herbes), qui sont susceptibles de s'étendre et de mettre en cause l'écologie du Parc. Les mauvaises herbes s'établiront probablement au détriment de la végétation indigène, ce qui amènera une diminution des sources d'alimentation des oiseaux chanteurs migrateurs qui pourraient cesser de fréquenter le Parc. Les changements dans l'habitat et l'utilisation par les humains de la route peuvent aussi comporter des risques pour les lieux de nidification des grues blanches et des faucons pèlerins. L'enlèvement de la végétation de surface va causer une accélération de l'érosion, causée par les bisons lorsqu'ils se roulent sur le sol.
[21] Bien que les partisans de la construction de la route soulignent que les humains qui résident dans le Parc ou à proximité sont une partie importante de l'écologie du Parc, la SPPSNC se plaint du fait qu'il n'y a pas eu d'études socio-économiques pour identifier et mesurer les avantages pouvant justifier les risques pour l'écologie que causera la route. De plus, comme ces avantages ne sont pas liés aux objectifs pour lesquels les parcs nationaux ont été créés, on ne devait leur donner que peu de poids, sinon aucun, en pondérant cet aspect avec la préservation de l'intégrité écologique du Parc.
Le processus de décision
[22] En conformité de l'article 18 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, Parcs Canada a rédigé un mandat pour confier à des consultants indépendants la réalisation d'un examen environnemental préalable du projet de route. De plus, Parcs Canada a tenu des audiences publiques, commandité des sondages et regroupé des individus en ateliers pour examiner le projet. Les rapports de l'examen environnemental préalable ont été rendus publics en avril et en août 2000. Ils concluent qu'étant donné que la proposition vise la construction d'une route étroite suivant essentiellement le tracé de l'ancienne route, il y aura peu de déblaiement requis. Par conséquent, le fait de remettre en service une route d'hiver causerait des pertes minimes d'habitat et une très faible fragmentation de la forêt boréale existante. La SPPSNC a abandonné sa contestation de la validité du processus d'évaluation environnemental.
[23] Se fondant sur ces rapports, la ministre a annoncé qu'elle autorisait la construction de la route d'hiver le 25 mai 2001. Cette décision porte que les effets négatifs sur l'environnement seraient peu significatifs, à la fois à cause du tracé de la route et de sa fréquentation limitée, et par suite des mesures de suivi et d'atténuation des problèmes imprévus adoptées dans le cadre d'une stratégie de gestion adaptative.
[24] Le concept de « gestion adaptative » est fondé sur le fait qu'il est difficile, sinon impossible, de prédire toutes les conséquences environnementales d'un projet avec les données connues. Il a pour but de pallier les effets paralysants potentiels du principe de précaution sur des projets qui peuvent avoir des avantages sociaux et économiques. Le principe de précaution veut qu'on ne donne aucune suite à tout projet qui pourrait avoir des effets négatifs importants sur l'environnement, même s'il n'est pas possible de démontrer avec quelque certitude que ces effets vont en fait se réaliser. Les méthodes de gestion adaptative et le principe de précaution sont des outils importants pour la préservation de l'intégrité écologique.
[25] La décision d'autoriser la construction de la route a été prise en vertu du paragraphe 8(1) de la LPNC, qui place les parcs, y compris les terres domaniales qui y sont situées, sous l'autorité de la ministre. L'autorisation de construire la route n'a pas de signification juridique précise. Par exemple, elle ne constitue pas une condition essentielle à la prise d'une décision administrative. Toutefois, cette autorisation a en fait une importance pratique considérable, puisqu'elle a permis l'élaboration du projet et la conclusion d'une entente pour la construction et l'exploitation de la route. Les parties étaient toutes d'avis que même si la décision de la ministre d'autoriser la construction de la route n'avait pas d'effets juridiques, elle était soumise au contrôle judiciaire. La décision d'autoriser la construction de la route tient aussi lieu de l'autorisation requise en vertu de l'alinéa 20(1)a) de la LCEE.
[26] Le 3 juillet 2001, Parcs Canada et la Thebacha Road Society ont signé une entente de construction et d'exploitation. Cette entente contient un cahier de charges dont l'objectif est de minimiser tout effet environnemental négatif lié à la construction de la route. Les dispositions de l'entente qui portent sur les mesures de suivi et d'atténuation s'appliquent aussi à l'entretien et à l'exploitation de la route, y compris la détermination des dates d'ouverture et de fermeture au début et à la fin de chaque saison hivernale. L'entente prévoit que le non-respect d'une de ces conditions par Thebacha pourrait mener à la suspension de l'exploitation de la route pendant qu'on trouve une solution au problème ou, si nécessaire, à la fermeture de la route. De plus, l'entente autorise Thebacha à utiliser et à occuper des terres du Parc aux fins de la construction et de l'entretien de la route. Pour donner suite à l'entente, Parcs Canada devra délivrer divers permis en vertu des règlements pertinents (y compris des permis pour la destruction de la flore), ainsi que pour prévoir les mécanismes de contrôle des mesures d'atténuation.
[27] Il y a lieu de faire état d'un autre aspect du processus administratif. En 1998, la ministre a créé une commission sur l'intégrité écologique pour obtenir des avis sur l'élaboration d'une législation nouvelle, qui est devenue la LPNC. Après l'adoption de la Loi, la Commission a mis fin à ses travaux. Alors qu'elle était toujours en activité, la Commission a mentionné la route parmi les facteurs de stress environnemental qui affectaient les parcs que ses membres avaient visités.
[28] La réalisation la plus notable de la Commission dans le cadre de la LPNC semble avoir été qu'elle a obtenu une application plus étendue du principe de l'intégrité écologique dans le paragraphe 8(2) de la Loi, une disposition qui est d'une grande importance dans ce litige. Selon le paragraphe 5(1.2) de l'ancienne loi, la Loi sur les parcs nationaux (LPN), L.R.C. (1985), ch. N-14, « [e]n ce qui concerne le zonage du parc et l'utilisation par les visiteurs » , il importe en premier lieu de préserver l'intégrité écologique. La Commission considérait que cette disposition était d'application trop étroite et que Parcs Canada n'avait pas toujours fait les efforts requis pour mettre en oeuvre une politique de préservation et de rétablissement de l'intégrité écologique. Afin d'obtenir les changements nécessaires dans la culture de l'Agence, on a inséré le paragraphe 8(2) dans la LPNC. Ce texte prévoit que la préservation ou l'intégrité écologique sont la première priorité du ministre « pour tous les aspects de la gestion des parcs » .
C. LA DÉCISION EN PREMIÈRE INSTANCE
[29] La SPPSNC a présenté un éventail d'arguments au juge Gibson, dans une vaine tentative de le convaincre que l'approbation de la construction de la route par la ministre, ainsi que les décisions y relatives, étaient illégales. Il a rejeté tous les arguments présentés. Je n'aborderai brièvement que les parties de ses motifs contestées dans le présent appel.
[30] Premièrement, le juge Gibson a conclu que la responsabilité générale de gestion des parcs, y compris les terres domaniales qui y sont situées, confiée au ministre par le paragraphe 8(1) de la LPNC, constitue l'autorité législative nécessaire pour autoriser la construction de la route. Il a rejeté l'argument voulant que le paragraphe 8(1) doit être interprété de façon moins libérale au vu du changement de libellé par rapport au texte antérieur, le paragraphe 5(1.2) de la LPN. Il n'était pas non plus convaincu que la compétence expresse octroyée au gouverneur en conseil pour prendre des règlements à l'égard, notamment, de la mise sur pied et de l'entretien des voies routières, excluait que l'on puisse interpréter le paragraphe 8(1) comme octroyant au ministre le pouvoir requis pour autoriser la construction et l'entretien d'une route dans un parc.
[31] Deuxièmement, le juge Gibson a conclu que l'autorisation de construire la route n'était pas incompatible avec l'obligation prévue au paragraphe 8(2) de la LPNC d'accorder « la première priorité » à « la préservation ou le rétablissement de l'intégrité écologique du parc » , « pour tous les aspects de la gestion des parcs » . Il a fait remarquer (au paragraphe 52) que l'intégrité écologique n'est pas la seule priorité que la Loi impose à la ministre, celle-ci devant rechercher un « équilibre délicat entre des intérêts conflictuels » , intérêts qui sont précisés au paragraphe 4(1) de la LPNC.
[32] Troisièmement, le juge Gibson a rejeté l'argument voulant que comme la ministre ne peut délivrer des permis en vertu du paragraphe 12(1) du Règlement pour la destruction de la flore et de matières naturelles qu' « aux fins de la gestion du parc » , elle ne pouvait délivrer des permis qui permettraient la construction de la route parce que celle-ci n'était pas nécessaire à la gestion du Parc. Le juge Gibson a conclu que la décision de la ministre dans le cadre de sa responsabilité pour la gestion du Parc fait que la destruction de la flore au cours des travaux est transformée en une activité « aux fins de la gestion du Parc » .
D. LE CADRE LÉGISLATIF
[33] La SPPSNC s'appuie sur les dispositions suivantes de l'ancienne Loi sur les parcs nationaux pour indiquer la nature des changements apportés par la nouvelle Loi sur les parcs nationaux du Canada, la loi qui est applicable en l'espèce.
Loi sur les parcs nationaux, L.R.C. (1985), ch. N-14
5(1) Sous réserve de l'article 8.2, les parcs sont placés sous l'autorité du ministre.
...
5(1) Subject to section 8.2, the administration, management and control of the parks shall be under the direction of the Minister.
...
(1.2) En ce qui concerne le zonage du parc et l'utilisation par les visiteurs, il importe en premier lieu de préserver l'intégrité écologique et, à cette fin, de protéger les ressources naturelles.
(1.2) Maintenance of ecological integrity through the protection of natural resources shall be the first priority when considering park zoning and visitor use in a management plan.
[34] Les dispositions suivantes de la Loi sur les parcs nationaux du Canada sont les plus pertinentes dans le cadre de cet appel.
Loi sur les parcs nationaux du Canada, L.C. 2000, ch. 32
2.(1)
...
« intégrité écologique » L'état d'un parc jugé caractéristique de la région naturelle dont il fait partie et qui sera vraisemblablement maintenu, notamment les éléments abiotiques, la composition et l'abondance des espèces indigènes et des communautés biologiques ainsi que le rythme des changements et le maintien des processus écologiques.
2.(1)
...
"ecological integrity" means, with respect to a park, a condition that is determined to be characteristic of its natural region and likely to persist, including abiotic components and the composition and abundance of native species and biological communities, rates of change and supporting processes.
4.(1) Les parcs sont créés à l'intention du peuple canadien pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances; ils doivent être entretenus et utilisés conformément à la présente loi et aux règlements de façon à rester intacts pour les générations futures.
4.(1) The national parks of Canada are hereby dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment, subject to this Act and the regulations, and the parks shall be maintained and made use of so as to leave them unimpaired for the enjoyment of future generations.
8.(1) Les parcs, y compris les terres domaniales qui y sont situées, sont placés sous l'autorité du ministre; celui-ci peut, dans l'exercice de cette autorité, utiliser et occuper les terres domaniales situées dans les parcs.
8.(1) The Minister is responsible for the administration, management and control of parks, including the administration of public lands in parks and, for that purpose, the Minister may use and occupy those lands.
(2) La préservation ou le rétablissement de l'intégrité écologique par la protection des ressources naturelles et des processus écologiques sont la première priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs.
(2) Maintenance or restoration of ecological integrity, through the protection of natural resources and natural processes, shall be the first priority of the Minister when considering all aspects of the management of parks.
13. Sauf dans la mesure permise par les autres dispositions de la présente loi ou ses règlements, il est interdit d'aliéner les terres domaniales situées dans un parc, de concéder un droit réel ou un intérêt sur celles-ci, de les utiliser ou de les occuper.
13. Except as permitted by this Act or the regulations,
(a) no public lands or right or interest in public lands in a park may be disposed of; and
(b) no person shall use or occupy public lands in a park.
15. (1) Le ministre peut :
a) louer ou assujettir à des servitudes des terres domaniales situées dans un parc qui servent déjà :
(i) soit d'emprise aux voies ferrées ou d'emplacement pour des gares ferroviaires,
(ii) soit d'emprise à un oléoduc ou un gazoduc ou d'emplacement pour des citernes, réservoirs, pompes, montures, installations de chargement ou autres s'y rapportant,
(iii) soit d'emprise à des lignes de télécommunication ou de transport d'électricité ou d'emplacement pour tout central, bureau, sous-station ou autre installation s'y rattachant;
b) louer ou assujettir à des servitudes des terres domaniales situées dans un parc qui sont nécessaires à la modification des emprises, gares ou autres installations existantes ou pour le changement de tracé de ces emprises ou le déplacement de ces installations;
c) louer des terres domaniales situées dans un parc - ou délivrer des permis d'occupation de celles-ci ou des servitudes à leur égard - pour l'installation et l'exploitation de stations d'amplification des ondes de télévision ou de radio, de tours à hyperfréquences, de stations météorologiques ou télémétriques, de stations d'observation des rayons cosmiques ou d'autres stations scientifiques.
15. (1) The Minister may
(a) enter into leases of, and easements or servitudes over, public lands in a park that are used for
(i) the right-of-way of an existing railway line or the site of a railway station,
(ii) the right-of-way of an existing oil or gas pipeline or the site of a tank, reservoir, pump, rack, loading facility or other installation connected with such a pipeline, or
(iii) the right-of-way of an existing telecommunication or electrical transmission line or the site of an exchange, office, substation or other installation connected with such a transmission line;
(b) enter into leases of, and easements or servitudes over, public lands in a park that are required for any alteration to or deviation from a right-of-way referred to in paragraph (a) or for the relocation of any station or installation referred to in that paragraph; or
(c) enter into leases or licences of occupation of, and easements or servitudes over, public lands in a park for the installation and operation of radio and television repeater stations, microwave towers, weather and telemetry stations and cosmic ray and other scientific monitoring stations.
16. (1) Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements concernant :
...
16. (1) The Governor in Council may make regulations respecting
...
j) la mise sur pied, l'entretien, la gestion ainsi que l'usage des voies routières et autres infrastructures, y compris les trottoirs, sentiers, aires de stationnement, quais, docks et ponts, et les circonstances dans lesquelles elles doivent être ouvertes ou peuvent être fermées au public, sans que cela ait pour effet d'exclure des terres d'un parc;
...
(j) the establishment, maintenance, administration and use of roads, streets, highways, parking areas, sidewalks, streetworks, trails, wharves, docks, bridges and other improvements, and the circumstances under which they must be open or may be closed to public traffic or use;
...
[35] Les dispositions suivantes du Règlement général sur les parcs nationaux sont aussi pertinentes.
Règlement général sur les parcs nationaux, DORS/78-213
10. Sauf sur permis, nul ne peut enlever, mutiler, endommager ou détruire les matières naturelles ou la flore, même s'il s'agit de plantes mortes.
10. No person shall remove, deface, damage or destroy any flora or natural objects in a Park except in accordance with a permit issued under subsection 11(1) or 12(1).
12. (1) Le directeur du parc peut délivrer un permis pour l'enlèvement, la mutilation, l'endommagement ou la destruction de la flore et de matières naturelles aux fins de la gestion du parc.
12. (1) The superintendent may issue a permit to any person authorizing the person to remove, deface, damage or destroy any flora or natural objects in a Park for purposes of Park management.
(2) Ce permis indique le genre, la quantité et l'emplacement de la flore ou des matières naturelles pouvant être enlevées, mutilées, endommagées ou détruites et autres conditions applicables.
(2) A permit issued by the superintendent under subsection (1) shall specify the kind and amount of and the location from which flora or natural objects may be removed, defaced, damaged or destroyed and the conditions applicable to the permit.
E. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
Question no 1 : La ministre a-t-elle le pouvoir, en vertu du paragraphe 8(1) de la LPNC, d'autoriser la construction d'une route pour répondre à d'autres besoins que ceux du Parc?
Les arguments en faveur du pouvoir implicite d'approuver la construction d'une route
[36] La ministre s'appuie sur le paragraphe 8(1) de la LPNC pour l'autorité légale nécessaire à l'autorisation de la construction de la route. Les parties se sont mises d'accord, de façon appropriée selon moi, pour dire que l'interprétation du paragraphe 8(1) par la ministre peut faire l'objet d'un contrôle selon la norme de la décision correcte : comparer Bow Valley Naturalists Society c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2001] 2 C.F. 461, au paragraphe 55 (C.A.F.) (l'interprétation de Parcs Canada de la LCEE).
[37] Pour faciliter la lecture, je reproduis à nouveau le paragraphe 8(1).
8.(1) Les parcs, y compris les terres domaniales qui y sont situées, sont placés sous l'autorité du ministre; celui-ci peut, dans l'exercice de cette autorité, utiliser et occuper les terres domaniales situées dans les parcs.
8.(1) The Minister is responsible for the administration, management and control of parks, including the administration of public lands in parks and, for that purpose, the Minister may use and occupy those lands.
[38] Cette disposition contient deux éléments. Premièrement, elle expose les responsabilités du ministre, savoir : « les parcs, y compris les terres domaniales qui y sont situées » . Deuxièmement, elle confère au ministre des pouvoirs en précisant qu'elle « peut... utiliser et occuper » les terres domaniales dans l'exercice de son autorité de gestion des parcs.
[39] Selon moi, le pouvoir de la ministre « d'utiliser et occuper » les terres d'un parc ne lui donne pas le pouvoir d'autoriser la construction de la route en l'espèce. La route doit être construite par la Thebacha Road Society et elle servira principalement aux personnes qui vivent dans le Parc ou à proximité. En conséquence, dans la mesure où ces activités sont une utilisation et une occupation des terres domaniales situées dans le Parc, les utilisateurs et occupants seront Thebacha et les membres du public et non la ministre. Leurs utilisation et occupation ne se feront pas au nom de la ministre, dont le rôle par rapport à la route ne consistera qu'à réglementer et à surveiller l'utilisation des terres du Parc par d'autres personnes à leurs propres fins.
[40] Donc, si la ministre a le pouvoir d'autoriser la construction et l'entretien de la route, ainsi que son utilisation, il faut que ce pouvoir provienne de la responsabilité générale confiée à la ministre pour la gestion des parcs, y compris celle des terres domaniales qui y sont situées. En soi, l'octroi d'une responsabilité ne confère pas un pouvoir, bien qu'il ne servira pas souvent à grand-chose d'octroyer une responsabilité sans l'assortir du pouvoir requis pour s'en acquitter. À défaut d'un pouvoir d'action, la responsabilité pour la gestion des parcs, y compris celle des terres domaniales qui y sont situées, rendrait, selon moi, l'octroi d'une responsabilité dans la Loi quasi inutile en pratique.
[41] En général, il est admis que le législateur a l'intention d'octroyer les pouvoirs nécessaires pour réaliser les objectifs des régimes administratifs qu'il crée. Parmi les meilleures déclarations judiciaires de notre époque au sujet de cette approche à l'interprétation de la législation, une des mieux connues se trouve dans les motifs du juge McIntyre, s'exprimant au nom de la Cour dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, à la page 7 :
En interprétant des lois ... qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent. À mon avis, lorsqu'elles examinent des textes de ce genre, les cours devraient, si c'est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l'intention du législateur appliquée à l'arrangement administratif en cause.
[42] En conséquence, j'arrive à la conclusion que le pouvoir d'autoriser la mise en place d'une route dans un parc est implicite dans l'octroi de larges responsabilités à la ministre par le paragraphe 8(1), sous réserve de toutes indications à l'effet contraire dans la Loi. Les autres arguments de la SPPSNC font état de telles indications contraires. Selon moi, la responsabilité de la ministre pour les parcs comprend la satisfaction des besoins de transport des résidents des communautés isolées situées dans le Parc et implique l'existence des pouvoirs nécessaires à cette fin.
[43] De plus, je ne vois aucun motif impératif de restreindre le pouvoir implicite à la seule autorisation de construire des routes, ou de réaliser d'autres projets, nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs pour lesquels on a créé les parcs nationaux, tels qu'ils sont énoncés au paragraphe 4(1). Ce n'est pas uniquement à ces fins que la ministre a reçu des pouvoirs dans la Loi. Toutefois, je ne veux pas dire que les pouvoirs implicites de gestion octroyés à la ministre pour la gestion des parcs et des terres des parcs sont sans limites, au contraire. Ces pouvoirs sont notamment soumis à deux réserves importantes, qui sont d'une nature aussi générale que les pouvoirs eux-mêmes.
[44] Premièrement, les pouvoirs octroyés par la Loi doivent être exercés d'une façon qui est cohérente avec le devoir imposé par le paragraphe 4(1) d'assurer que les parcs sont « entretenus et utilisés... de façon à rester intacts pour les générations futures » . Deuxièmement, le paragraphe 8(2) précise plus particulièrement ceci :
8(2) La préservation ou le rétablissement de l'intégrité écologique par la protection des ressources naturelles et des processus écologiques sont la première priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs.
8(2) Maintenance or restoration of ecological integrity, through the protection of natural resources and natural processes, shall be the first priority of the Minister when considering all aspects of the management of parks.
[45] Toutefois, en contrôlant l'exercice par la ministre, agissant par l'entremise de l'Agence Parcs Canada, d'un pouvoir implicite de gestion, la Cour serait très déférente face au point de vue des responsables du Parc voulant qu'une mesure donnée n'est pas incohérente avec le respect des devoirs imposés par la Loi de garder les parcs intacts et d'accorder la première priorité à l'intégrité écologique. Quant à la norme de contrôle applicable à la question de savoir si la ministre s'est acquittée de ce devoir, je vais l'examiner dans le cadre de la deuxième question à régler dans cet appel.
Les arguments à l'encontre du pouvoir implicite d'approuver la construction d'une route
[46] Je vais maintenant examiner les arguments présentés au nom de la SPPSNC pour démontrer que l'interprétation de la législation déléguée préconisée dans l'arrêt Maple Lodge Farms ne s'applique pas à la LPNC dans son ensemble, et tout particulièrement à son paragraphe 8(1).
[47] Toutefois, avant d'examiner les arguments spécifiques présentés au nom de la SPPSNC au sujet de l'interprétation du paragraphe 8(1), je dois faire état d'une remarque plus générale en provenance de son avocat. Le Parlement a toujours exercé une surveillance étroite des parcs nationaux du Canada. Il ne serait pas cohérent avec l'historique du contrôle du législateur sur les parcs d'interpréter le pouvoir général octroyé par le paragraphe 8(1) comme autorisant la ministre, agissant par l'entremise de son délégué, à prendre des décisions qui auraient un potentiel sérieux d'effets négatifs sur un parc, par exemple en autorisant la construction d'une route.
[48] Cette allégation a été présentée pour établir le cadre au vu duquel les dispositions de la Loi devaient être interprétées, et non comme un motif précis de rejeter l'interprétation que fait la ministre du paragraphe 8(1).
(i) la comparaison avec la LPN
[49] La SPPSNC a soutenu en première instance que les différences entre le libellé du paragraphe 8(1) et du texte antérieur, le paragraphe 5(1) de la LPN, démontrent que le législateur avait l'intention de limiter l'octroi de tout pouvoir discrétionnaire implicite dans le paragraphe 8(1). Sur cette question, je me range à l'analyse du juge Gibson qui veut que la SPPSNC accorde trop d'importance à des changements relativement mineurs de libellé. Comme leur avocat n'a pas insisté sur ce point devant nous, je ne m