Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général)

Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2006-04-21
Référence neutre
2006 CSC 13
Recueil
[2006] 1 RCS 441
Numéro de dossier
30417
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Accès à l’information
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30417
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général), [2006] 1 R.C.S. 441, 2006 CSC 13
Date : 20060421
Dossier : 30417
Entre :
Procureur général du Canada
Appelant
et
Compagnie H.J. Heinz du Canada Ltée
Intimée
et
Commissaire à l’information du Canada
Intervenant
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Abella
Motifs de jugement :
(par. 1 à 64)
Motifs dissidents :
(par. 65 à 124)
La juge Deschamps (avec l’accord des juges Binnie, Fish et Abella)
Le juge Bastarache (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et du juge LeBel)
______________________________
Cie H.J. Heinz du Canada ltée c. Canada (Procureur général), [2006] 1 R.C.S. 441, 2006 CSC 13
Procureur général du Canada Appelant
c.
Compagnie H.J. Heinz du Canada ltée Intimée
et
Commissaire à l’information du Canada Intervenant
Répertorié : Cie H.J. Heinz du Canada ltée c. Canada (Procureur général)
Référence neutre : 2006 CSC 13.
No du greffe : 30417.
2005 : 7 novembre; 2006 : 21 avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Abella.
en appel de la cour d’appel fédérale
Accès à l’information — Exceptions — Renseignements personnels — Renseignements concernant un tiers — Révision par la Cour fédérale — Tiers exerçant un recours fondé sur l’art. 44 de la Loi sur l’accès à l’information en vue de faire réviser la décision d’une institution fédérale de communiquer un document — Le tiers peut‑il invoquer l’exception des renseignements personnels lors d’une révision fondée sur l’art. 44 ? — Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 19 , 20(1) , 44 .
Un organisme fédéral a reçu une demande fondée sur la Loi sur l’accès à l’information (« LAI ») en vue d’obtenir la communication de documents relatifs à la compagnie intimée, un tiers au sens de cette loi. L’organisme a jugé que certains documents pourraient contenir des renseignements commerciaux ou scientifiques confidentiels au sens du par. 20(1) de la Loi et, conformément aux art. 27 et 28 , il a demandé à la compagnie de lui présenter des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication. La compagnie a présenté ses observations et, après les avoir examinées, l’organisme a conclu que les documents devaient être communiqués sous réserve de certaines modifications. La compagnie a exercé un recours en révision conformément à l’art. 44 LAI et a cherché à invoquer l’exception des renseignements personnels énoncée à l’art. 19 LAI , en plus de celle des renseignements commerciaux confidentiels. La juge des requêtes a conclu que la compagnie pouvait, dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 , invoquer l’exception des renseignements personnels prévue à l’art. 19 et elle a ordonné le prélèvement de certains documents contenant des renseignements personnels. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Bastarache et LeBel sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Binnie, Deschamps, Fish et Abella : Un tiers peut invoquer l’exception des renseignements personnels énoncée à l’art. 19 LAI dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 . Le libellé clair du texte législatif, conjugué au contexte et aux objets combinés de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels (« LPRP »), justifie amplement cette conclusion. [22‑46]
Il ressort de l’économie et des historiques de la LAI et de la LPRP que les deux lois ont pour objet conjugué d’établir un juste équilibre entre le droit à la vie privée et le droit d’accès à l’information. Toutefois, dans ce régime équilibré, les lois en question accordent une plus grande protection aux renseignements personnels. En imposant des restrictions rigoureuses à la divulgation de renseignements personnels, le législateur a clairement voulu empêcher toute atteinte à cet aspect du droit à la vie privée. Lorsqu’un tiers apprend qu’une institution fédérale a l’intention de communiquer un document contenant des renseignements personnels, rien dans le libellé clair des art. 28 , 44 et 51 LAI ne l’empêche de soulever cette question au moyen d’un recours en révision. Ces articles ne limitent pas le pouvoir discrétionnaire de la cour à l’examen de l’exception prévue au par. 20(1) . En outre, l’art. 44 est le seul mécanisme de la LAI ou de la LPRP qui permet à un tiers de signaler à la cour que l’on entend divulguer des renseignements personnels contrairement à l’art. 19 LAI , et qui lui permet de demander une réparation efficace au nom d’autres personnes dont le droit à la vie privée est susceptible d’être compromis. Bien que le Commissaire à la protection de la vie privée et le Commissaire à l’information jouent un rôle primordial dans le régime d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels, et qu’ils aient d’importantes responsabilités, leur rôle est limité en raison de leur incapacité de prononcer une injonction ou d’interdire à une institution fédérale de divulguer des renseignements. La cour qui effectue un contrôle est en mesure d’empêcher un préjudice et le régime législatif n’impose aucun obstacle à son intervention. Une interprétation de l’art. 44 qui oblige un individu à attendre que les renseignements personnels soient divulgués et que le préjudice soit causé, ou qui impose un lourd fardeau à la personne qui tente d’éviter le préjudice en question, ne donne pas un sens concret au droit à la vie privée et ne respecte pas non plus les objectifs clairs qui sous‑tendent la LAI et la LPRP . Une interprétation restrictive de l’art. 44 affaiblirait la protection des renseignements personnels et diluerait le droit à la vie privée. [2] [31‑35] [45] [63]
Bien que le droit du tiers d’être informé lorsque les documents demandés sont susceptibles de contenir des renseignements commerciaux confidentiels ouvre la porte à la révision fondée sur l’art. 44 LAI , l’omission du législateur de prescrire un avis semblable lorsqu’il est question de renseignements personnels n’indique pas que celui-ci voulait empêcher que l’art. 19 puisse être invoqué dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 . Le droit à un avis conféré aux tiers est la conséquence logique de la nature particulière de l’exception des renseignements commerciaux confidentiels et ne limite pas le droit de révision prévu à l’art. 44 . Premièrement, en ce qui concerne les renseignements commerciaux confidentiels, l’institution fédérale a besoin de l’aide du tiers pour savoir si celui‑ci considère que les renseignements sont confidentiels ou pour connaître le traitement que le tiers leur a réservé. Deuxièmement, le caractère impératif de l’art. 19 écarte la nécessité d’une disposition exigeant de donner avis. L’avis prévu à la LAI est un droit destiné à permettre à une partie de contester la divulgation de renseignements, et il n’est donc requis que dans le cas où la Loi prévoit la possibilité de publier des renseignements, comme c’est le cas des renseignements commerciaux confidentiels visés au par. 20(1) . Dans les cas particuliers où la LAI autorise la divulgation de renseignements personnels, une disposition exigeant de donner avis est superflue ou est, en fait, prévue dans le régime législatif (par. 8(5) LPRP ). Compte tenu de cette présomption fondamentale de non‑divulgation des renseignements personnels, ainsi que de l’importance cruciale de la protection de la vie privée des individus, il serait absurde de ne pas permettre à des tiers de recourir au mécanisme prescrit par le législateur pour empêcher une contravention à l’esprit et à la lettre de la LAI et de la LPRP . Permettre à la compagnie d’invoquer l’exception de l’art. 19 dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 ne crée pas une « deuxième catégorie » de tiers, mais revient à autoriser le seul tiers qui peut invoquer l’art. 44 à utiliser ce recours pour empêcher qu’un préjudice inutile soit causé. [41] [50‑58]
La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache et LeBel (dissidents) : Un tiers ne peut pas invoquer l’exception des renseignements personnels prévue à l’art. 19 dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 . Pour interpréter l’art. 44 LAI , il est nécessaire de préserver l’intégrité du mécanisme que le législateur a choisi. Pour concilier les droits opposés en matière d’accès à l’information et de protection de la vie privée, le législateur a choisi un processus de plainte et d’enquête. Dans le cas où les renseignements personnels d’individus sont divulgués illicitement, l’art. 29 LPRP autorise les individus concernés à porter plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée. Aucune disposition n’oblige à donner préavis de la communication d’un document susceptible de contenir des renseignements personnels visés par une exemption, et la divulgation illicite de renseignements personnels visés par une exemption ne donne pas non plus naissance au droit à un contrôle judiciaire fondé sur la LAI ou la LPRP . En vertu des art. 27 , 28 et 29 LAI , le régime législatif ne prescrit un avis préalable à la communication que dans le cas où le document demandé peut contenir des renseignements commerciaux confidentiels. Étant donné que le droit d’exercer le recours en révision prévu à l’art. 44 découle de l’avis que le tiers reçoit parce que le document demandé est susceptible de contenir des renseignements commerciaux confidentiels, l’art. 44 , situé dans son contexte législatif, n’a rien à voir avec l’exception prévue à l’art. 19 . La structure de la LAI et de la LPRP indique que le législateur a voulu que la protection des renseignements personnels relève exclusivement du Commissariat à la protection de la vie privée. Pour mettre à exécution l’intention du législateur, il faut respecter l’intégrité du processus de plainte et d’enquête prévu à l’art. 29. [94‑97] [106] [108] [123]
À moins que la seule exception qui puisse être invoquée dans un recours en révision fondé sur l’art. 44 soit celle des renseignements commerciaux confidentiels prévue à l’art. 20, les tiers ayant été avisés conformément à l’al. 28(1)b) pourront invoquer l’exception des renseignements personnels prévue à l’art. 19 dans des cas o_ le tiers qui affirme seulement que le document contient des renseignements personnels le concernant ne possède aucun droit comparable. L’élargissement proposé de la portée de la révision fondée sur l’art. 44 aurait pour effet de créer deux catégories de tiers : ceux qui possèdent des renseignements commerciaux confidentiels pertinents et ceux qui ne possèdent pas de tels renseignements. Un tel résultat serait absurde dans la mesure où les renseignements personnels de certains individus pourraient bénéficier d’une protection accrue en fonction de la possibilité d’appliquer l’art. 20. Rien dans la LAI ou dans la LPRP ne justifie un tel système à deux vitesses. De plus, ce droit de révision n’appartient peut‑être même pas à l’individu dont les renseignements personnels figurent réellement dans le document demandé. En l’espèce, seule la compagnie a le droit d’exercer le recours en révision, en dépit du fait que les renseignements personnels contenus dans le document concernent ses employés. S’il est vrai que la LAI et la LPRP permettent expressément à un représentant autorisé de porter plainte auprès du Commissaire à l’information ou du Commissaire à la protection de la vie privée, respectivement, ce n’est pas le cas de l’art. 44 . [98‑102] [107]
Bien qu’un tiers ne puisse pas invoquer l’exception des renseignements personnels prévue à l’art. 19 dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 , lorsqu’une institution fédérale agit sans compétence ou outrepasse sa compétence, la partie directement touchée par sa décision peut toujours présenter une demande de contrôle judiciaire conformément à l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales . La décision de l’institution fédérale de communiquer le document demandé est susceptible de contrôle judiciaire pour cause d’erreur de compétence et elle peut faire l’objet d’une prohibition. Le juge de la Cour fédérale saisi de la demande de contrôle judiciaire ne refusera d’exercer sa compétence que s’il est convaincu que le régime législatif prévoit un autre recours approprié. En l’espèce, le régime législatif n’offre à la compagnie aucun autre recours approprié. [108] [114] [117‑118]
Compte tenu des différences cruciales entre les deux recours, il existe des raisons valables de refuser d’amalgamer le contrôle prévu à l’art. 18.1 à une révision fondée sur l’art. 44 . Cependant, le juge de la Cour fédérale pourrait examiner les deux demandes en même temps ou consécutivement, ce qui répond à la préoccupation exprimée au sujet de l’utilisation injustifiée des ressources. [119‑121]
Jurisprudence
Citée par la juge Deschamps
Arrêts mentionnés : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8; Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services), [1988] A.C.F. no 902 (QL), conf. par [1990] A.C.F. no 81 (QL); Siemens Canada Ltée c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [2001] A.C.F. no 1654 (QL), 2001 CFPI 1202, conf. par [2002] A.C.F. no 1475 (QL), 2002 CAF 414; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; SNC Lavalin Inc. c. Canada (Ministre de la Coopération internationale), [2003] 4 C.F. 900, 2003 CFPI 681; Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103; Markevich c. Canada, [2003] 1 R.C.S. 94, 2003 CSC 9; Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53; Davidson c. Canada (Procureur général), [1989] 2 C.F. 341; Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476; Morneault c. Canada (Procureur général), [2001] 1 C.F. 30; R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686; Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du Revenu national), [2003] A.C.F. no 1308 (QL), 2003 CF 1037; Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453 (QL); Brookfield LePage Johnson Controls Facility Management Services c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [2003] A.C.F. no 348 (QL), 2003 CFPI 254; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3.
Citée par le juge Bastarache (dissident)
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, 2002 CSC 3; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy & Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, 2006 CSC 4; R. c. Miller, [1985] 2 R.C.S. 613; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Bristol‑Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 533, 2005 CSC 26; Aliments Prince Foods Inc. c. Canada (Ministre de l’Agriculture et Agroalimentaire) (2001), 272 N.R. 184.
Lois et règlements cités
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 2 , 3 « document », « tiers », 4, 7, 9, 10, 13 à 18, 19, 20, 21 à 30, 35, 36, 37, 41, 42(1), 44, 51, 54(2), 55(2), 63, 64, 66(1).
Loi sur l’accès à l’information , S.C. 1980-81-82-83, ch. 111, ann. I, art. 28(5).
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, art. 2 , 3 « renseignements personnels », 4 à 8, 21, 29, 31 à 35, 37, 46, 53(2), 54(2), 55(1), 64, 65, 67(1).
Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, L.C. 2000, ch. 5 , partie I.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 2(1) « office fédéral », 18, 18.1, 18.5.
Doctrine citée
Bennett, Colin J. « The privacy commissioner of Canada : Multiple roles, diverse expectations and structural dilemmas » (2003), 46 Administration publique du Canada 218.
Canada. Débats de la Chambre des communes, vol. VI, 1re sess., 32e lég., 29 janvier 1981, p. 6689‑6691.
Canada. Justice Canada. Rapport du conseiller spécial auprès du ministre de la Justice. Les Commissariats à l’information et à la protection de la vie privée : fusion et questions connexes, par Gérard V. La Forest, 15 novembre 2005 (en ligne : www.justice.gc.ca/fr/pl/toc.html).
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4th ed. Markham, Ont. : Butterworths, 2002.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Desjardins, Nadon et Pelletier), [2005] 1 R.C.F. 281, 241 D.L.R. (4th) 367, 320 N.R. 300, 14 Admin. L.R. (4th) 123, 32 C.P.R. (4th) 385, [2004] A.C.F. no 773 (QL), 2004 CAF 171, confirmant une décision de la juge Layden‑Stevenson, [2003] 4 C.F. 3, [2003] A.C.F. no 344 (QL), 2003 CFPI 250. Pourvoi rejeté, la juge en chef McLachlin et les juges Bastarache et LeBel sont dissidents.
Christopher Rupar, pour l’appelant.
Nicholas McHaffie et Craig Collins‑Williams, pour l’intimée.
Raynold Langlois, c.r., et Daniel Brunet, pour l’intervenant.
Version française du jugement des juges Binnie, Deschamps, Fish et Abella rendu par
La juge Deschamps —
1. Introduction
1 La présente affaire met en cause le fragile équilibre entre le droit à la protection des renseignements personnels et le droit d’accès à l’information. L’intimée, la Compagnie H.J. Heinz du Canada ltée (« Heinz »), s’oppose à la communication de certains documents pour le motif qu’ils contiennent des renseignements personnels. En sa qualité de « tiers » au sens de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 (« LAI »), Heinz cherche à invoquer l’exception des renseignements personnels énoncée à l’art. 19 en exerçant le recours en révision prévu à l’art. 44 de cette loi. L’appelant, le procureur général du Canada, et l’intervenant, le Commissaire à l’information du Canada, prétendent toutefois que les documents doivent être communiqués à l’auteur de la demande. Ils affirment que le mécanisme de révision prévu à l’art. 44 ne peut être utilisé qu’à l’égard des renseignements commerciaux confidentiels qui conféraient à Heinz sa qualité de tiers. À leur avis, une personne qui veut se plaindre de la divulgation de renseignements personnels devrait plutôt exercer un recours en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21 (« LPRP »).
2 J’estime que l’interprétation restrictive du régime législatif préconisée par le procureur général limite trop la portée des droits en cause. Notre Cour a affirmé, à maintes reprises, que la LPRP et la LAI doivent être interprétées conjointement comme un « code homogène » : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8 (« GRC »), par. 22. Bien qu’il constitue un principe important de notre système démocratique, le droit d’accès aux renseignements de l’administration fédérale ne saurait être interprété séparément du droit individuel à la vie privée. En établissant, dans la LAI même, une exception impérative applicable aux renseignements personnels, le législateur a veillé à ce que les deux lois reconnaissent que la protection de la vie privée des particuliers l’emporte sur le droit d’accès à l’information, sauf dans la mesure prévue par la loi. Lorsqu’un tiers apprend qu’une institution fédérale a l’intention de communiquer un document contenant des renseignements personnels, rien dans le libellé clair de la LAI ne l’empêche de soulever cette question au moyen d’une demande de contrôle judiciaire. Ce qui importe n’est pas tant la manière dont la cour qui effectue le contrôle a pris connaissance de la décision répréhensible de l’administration fédérale de divulguer des renseignements personnels que la capacité de cette cour de donner un sens au droit à la vie privée. La cour qui effectue un contrôle est en mesure d’empêcher un préjudice et le régime législatif n’impose aucun obstacle à son intervention. Une interprétation de l’art. 44 qui oblige un individu à attendre que les renseignements personnels soient divulgués et que le préjudice soit causé, ou qui impose un lourd fardeau à la personne qui tente d’éviter le préjudice en question, ne donne pas un sens concret au droit à la vie privée et ne respecte pas non plus les objectifs clairs qui sous‑tendent la LAI et la LPRP .
2. Les faits
3 En juin 2000, l’Agence canadienne d’inspection des aliments (« ACIA ») a reçu une demande de communication de documents relatifs à Heinz présentée en vertu de la LAI . L’ACIA a jugé que certains documents pourraient contenir des renseignements commerciaux ou scientifiques confidentiels au sens du par. 20(1) LAI et, conformément aux art. 27 et 28 de cette loi, elle a demandé à Heinz de lui présenter des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication. Heinz a présenté ses observations au début du mois de septembre. Après avoir examiné ces observations, l’ACIA a conclu que les documents devaient être communiqués sous réserve de certaines modifications et elle a avisé Heinz de sa décision. Le 27 septembre 2000, Heinz a exercé un recours en révision conformément à l’art. 44 LAI , en faisant valoir que certains documents ne devaient pas être communiqués parce qu’ils étaient visés par deux exceptions établies par cette loi, à savoir celle prévue au par. 20(1) , qui interdit la divulgation de renseignements commerciaux confidentiels, et celle prévue au par. 19(1) , qui interdit la divulgation de renseignements personnels concernant des individus.
4 Lors du recours en révision, le procureur général a soutenu que Heinz ne pouvait pas invoquer une autre exception que celle prévue au par. 20(1) étant donné que son droit de révision tenait, au départ, à la présence de renseignements commerciaux. Écartant cet argument, la juge des requêtes a conclu que Heinz pouvait invoquer l’exception des renseignements personnels prévue à l’art. 19 et elle a ordonné le prélèvement de certains documents contenant des renseignements personnels. Le procureur général a appelé de cette décision, mais son appel a été rejeté par la Cour d’appel fédérale.
3. L’historique des procédures judiciaires et la jurisprudence
5 Les jugements de la Cour d’appel fédérale et de la Section de première instance de la Cour fédérale reposent tous les deux sur la jurisprudence de la Cour fédérale du Canada. J’examinerai donc les jugements rendus en l’espèce conjointement avec la jurisprudence de la Cour fédérale du Canada.
3.1 Section de première instance de la Cour fédérale, [2003] 4 C.F. 3, 2003 CFPI 250
6 La juge Layden‑Stevenson, de la Section de première instance, s’est demandé si, dans un recours en révision fondé sur l’art. 44 , Heinz pouvait invoquer l’interdiction de divulguer des renseignements personnels prévue à l’art. 19 LAI . Elle a examiné deux décisions antérieures de la Cour fédérale du Canada qui paraissaient arriver à des conclusions contradictoires concernant la portée de l’art. 44 : Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services), [1988] A.C.F. no 902 (QL) (1re inst.), conf. par [1990] A.C.F. no 81 (QL) (C.A.), et Siemens Canada Ltée c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [2001] A.C.F. no 1654 (QL), 2001 CFPI 1202, conf. par [2002] A.C.F. no 1475 (QL), 2002 CAF 414.
7 Dans l’affaire Saint John Shipbuilding, il était question d’un recours en révision exercé, en vertu de l’art. 44 , relativement à une décision du ministère des Approvisionnements et Services de communiquer certains extraits et résumés d’un contrat conclu avec le gouvernement du Canada. Bien que l’application correcte des al. 20(1) c) et d) LAI ait été le principal enjeu du litige, la demanderesse a invité la cour à tenir compte également de l’art. 15 . Cet article prévoit que le responsable d’une institution fédérale « peut refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à [. . .] la défense du Canada ». _tant donné que les documents en cause étaient des contrats liés à la défense, la demanderesse a souligné que l’art. 15 LAI pourrait également soustraire les documents à la communication, et elle a invité la cour à se montrer particulièrement réticente à autoriser la communication des documents. La Section de première instance et la Cour d’appel fédérale ont toutefois toutes les deux rejeté les arguments de la demanderesse concernant l’art. 15 . Dans les motifs qu’il a rédigés au nom de la Section de première instance, le juge Martin a affirmé que, dans un recours fondé sur l’art. 44 , ses pouvoirs de révision se limitaient aux facteurs énumérés au par. 20(1) de la Loi et que la question de la sécurité nationale n’avait rien à voir avec le recours dont il était saisi. De même, le juge Hugessen de la Cour d’appel fédérale a déclaré que « l’intérêt de l’appelante, en tant que tierce partie intervenante dans une demande de renseignements, se limite aux sujets énoncés dans le paragraphe 20(1) » (par. 9).
8 Par contre, dans l’arrêt Siemens, la Cour d’appel fédérale s’est dite incapable de donner à l’art. 44 une interprétation qui limiterait la compétence de la cour et empêcherait l’art. 24 d’entrer en jeu. La Cour d’appel a donc implicitement conclu que la demanderesse n’avait pas à s’en tenir à l’exception énoncée au par. 20(1) LAI . La demanderesse s’opposait à la divulgation de renseignements pour le motif que l’art. 30 de la Loi sur la production de défense , incorporé à la LAI en raison de l’art. 24 , interdisait la communication des documents. En première instance, le juge McKeown a reconnu que l’art. 30 de la Loi sur la production de défense s’appliquait, admettant ainsi implicitement qu’il avait compétence pour appliquer l’art. 24 dans un recours fondé sur l’art. 44 . Lors de l’appel, l’avocate de la Couronne s’est manifestement opposée à cette thèse en faisant valoir que l’art. 44 limite la compétence de la cour de sorte que seul le par. 20(1) peut être invoqué dans le cadre d’une révision fondée sur l’art. 44 . Rendant une décision laconique à l’audience, la Cour d’appel fédérale a rejeté les arguments de la Couronne en déclarant simplement : « Nous ne pouvons interpréter l’article 44 de cette façon. »
9 Lors du procès tenu en l’espèce, la juge Layden‑Stevenson a concilié les arrêts Saint John Shipbuilding et Siemens en soulignant que la LAI comporte des exceptions tant impératives que discrétionnaires et que la procédure de refus de communication varie d’un type d’exception à l’autre. Dans le cas d’une exception impérative, il faut simplement décider si le document est visé par l’exception; par contre, dans le cas d’une exception discrétionnaire, l’institution fédérale doit décider, premièrement, si les renseignements sont visés par l’exception et, deuxièmement, si le document qui les contient doit être communiqué malgré tout. La juge Layden‑Stevenson a conclu que la décision rendue dans l’affaire Saint John Shipbuilding concernait précisément l’application d’une exception discrétionnaire et n’interdisait pas d’invoquer des exceptions impératives dans un recours en révision fondé sur l’art. 44 . Elle a ajouté que, en examinant l’application d’une exception impérative (art. 24 ) dans l’affaire Siemens, la Cour fédérale du Canada avait décidé que l’exception en question pouvait être invoquée dans un recours fondé sur l’art. 44 . Elle a donc conclu que, puisque l’interdiction de divulguer des renseignements personnels prévue à l’art. 19 est une exception impérative, Heinz pouvait invoquer l’art. 19 dans un recours fondé sur l’art. 44 .
10 Enfin, se fondant sur les principes d’interprétation législative énoncés dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, la juge Layden‑Stevenson a décidé que Heinz avait le droit d’invoquer l’exception des renseignements personnels parce que les « observations » pouvant être présentées en vertu de l’art. 28 LAI ne font l’objet d’aucune restriction. Reconnaissant que certains renseignements demandés satisfaisaient aux critères de l’art. 19 , elle a alors prélevé certains passages précis. Elle a ordonné la communication du reste des documents.
3.2 Cour d’appel fédérale, [2005] 1 R.C.F. 281, 2004 CAF 171
11 En appel, le juge Nadon a conclu que l’arrêt Siemens avait clos le débat concernant la portée de l’art. 44 et que rien ne permettait de distinguer Siemens de la présente affaire. Dans l’arrêt Siemens, la Cour d’appel fédérale avait clairement statué que le tiers qui exerçait un recours fondé sur l’art. 44 pouvait chercher à empêcher la communication de documents en invoquant d’autres exceptions que celle des renseignements commerciaux confidentiels. Le juge Nadon a refusé d’infirmer l’arrêt Siemens parce qu’il ne pouvait pas être qualifié de « manifestement erroné » (par. 56). Il a donc rejeté l’appel.
3.3 Applicabilité de la jurisprudence
12 Ni l’un ni l’autre des arrêts Saint John Shipbuilding et Siemens ne fournit à la Cour un raisonnement particulier en ce qui concerne la portée que doit avoir un recours fondé sur l’art. 44 . Qui plus est, de par sa nature, son objet et son application, la disposition établissant l’exception en l’espèce (art. 19 ) diffère sensiblement de celles qui ont été invoquées dans les affaires antérieures. Comme le confirme la jurisprudence de notre Cour, l’intention du législateur d’harmoniser les lois en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels indique clairement qu’il faut interpréter conjointement la LAI et la LPRP , tout en accordant une importance particulière à la protection des renseignements personnels.
13 Dans l’affaire SNC Lavalin Inc. c. Canada (Ministre de la Coopération internationale), [2003] 4 C.F. 900, 2003 CFPI 681, que la Section de première instance de la Cour fédérale a entendue peu de temps après le présent dossier, il était aussi question de l’applicabilité de l’exception des renseignements personnels à un recours fondé sur l’art. 44 . Dans cette affaire, SNC Lavalin, une grande société d’ingénierie et de construction, contestait la décision de l’Agence canadienne de développement international de communiquer des documents à l’auteur d’une demande en ce sens. À l’instar de Heinz, SNC Lavalin a allégué qu’un certain nombre des documents demandés contenaient des renseignements personnels et qu’ils ne devaient pas être communiqués en vertu de l’art. 19 LAI . Le juge de première instance a rejeté les arguments de Lavalin en indiquant que, pour conférer à un tiers le droit de présenter des observations n’ayant rien à voir avec des renseignements commerciaux confidentiels (par. 20(1) ), la cour devrait ajouter des mots au par. 28(1) , qui établit le droit des tiers de présenter des observations. Ajouter à la disposition des termes qui n’y sont pas violerait le principe reconnu selon lequel « un tribunal ne devrait pas accepter une interprétation qui nécessite l’ajout de mots, lorsqu’il existe une autre interprétation acceptable qui ne requiert aucun ajout de cette nature » : Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103, par. 27, cité dans Markevich c. Canada, [2003] 1 R.C.S. 94, 2003 CSC 9, par. 15.
14 Pour les motifs exposés ci‑après, je ne puis toutefois souscrire aux conclusions du juge de première instance dans l’affaire SNC Lavalin. La Cour est maintenant directement saisie de la question de l’applicabilité de l’art. 19 dans un recours en révision fondé sur l’art. 44 , et elle doit l’examiner en tenant compte des principes d’interprétation législative et, plus particulièrement, de l’objet et du contexte plus larges des lois fédérales en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels.
15 Avant de procéder à l’analyse, il sera donc utile d’examiner le cadre législatif.
4. Les dispositions législatives
16 Les dispositions législatives pertinentes sont reproduites à l’annexe. L’interaction de plusieurs dispositions de la LAI dans le processus de révision des décisions de divulguer des renseignements fait que certaines dispositions clés méritent d’être examinées plus à fond.
17 La LAI établit un droit général d’accès aux documents des institutions fédérales (art. 4). Elle reconnaît du même coup que ce droit d’accès n’est pas absolu en énumérant un certain nombre d’exceptions à la communication des documents (art. 13 à 26). Les exceptions applicables aux renseignements personnels (art. 19) et aux renseignements commerciaux confidentiels (par. 20(1) ) sont les plus importantes pour les besoins du présent pourvoi. Les voici :
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
(2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où :
a) l’individu qu’ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
20. (1) Le responsable d’une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins.
18 Le paragraphe 19(1) crée ainsi une interdiction absolue de divulguer des « renseignements personnels », que l’art. 3 LPRP définit comme étant des « renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable ». Le paragraphe 20(1) interdit la communication de documents contenant des renseignements commerciaux confidentiels fournis par un « tiers ». Le terme « tiers » est défini comme étant une « personne, [un] groupement ou [une] organisation autres que l’auteur de la demande ou qu’une institution fédérale » (art. 3 LAI ). Le litige ne porte pas sur la question de savoir si certains renseignements contenus dans les documents satisfont aux critères de l’art. 19 ; il s’agit plutôt de savoir, en l’espèce, si l’art. 19 peut être invoqué dans un recours en révision fondé sur l’art. 44 .
19 Dans le cas o_ une institution fédérale entend divulguer des renseignements commerciaux confidentiels, la LAI prévoit qu’elle doit en aviser le tiers intéressé (par. 27(1) ) et que celui‑ci a le droit de lui présenter des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication du document les contenant (al. 28(1) a)). Il importe de noter que le tiers a aussi droit à un avis si l’institution décide d’aller de l’avant et de communiquer le document (al. 28(1) b)). (La recommandation du Commissaire à l’information de donner communication, prévue au par. 29(1) LAI , donne également naissance au droit à un avis, bien que seul le par. 28(1) soit pertinent quant aux faits de la présente affaire.) Le tiers qui souhaite contester la décision de l’institution fédérale de communiquer le document peut exercer, devant la Cour fédérale, un recours en révision fondé sur le par. 44(1) , qui se lit ainsi :
44. (1) Le tiers que le responsable d’une institution fédérale est tenu, en vertu de l’alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1) , d’aviser de la communication totale ou partielle d’un document peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l’avis, exercer un recours en révision devant la Cour.
Les tiers qui ont été avisés de la divulgation de renseignements commerciaux confidentiels obtiennent donc un droit de révision spécial. De plus, lorsqu’un recours en révision est exercé en vertu de l’art. 44 , l’auteur de la demande de communication initiale doit être avisé et avoir la possibilité de comparaître comme partie (par. 44(2) et (3)).
20 Il faut maintenant mettre ces dispositions en contexte.
5. Analyse
5.1 Interprétation législative
21 Comme pour la plupart des questions d’interprétation législative, la solution peut être trouvée grâce à ce qui est communément appelé la méthode d’interprétation moderne : [traduction] « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes, par. 21 (citant E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87)).
5.1.1 Historique législatif
22 Débattues ensemble au Parlement et adoptées simultanément en 1982, la LAI et la LPRP sont des lois parallèles qui établissent conjointement un mécanisme cohérent de conciliation du droit d’accès à l’information et du droit à la protection des renseignements personnels : Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, par. 45. Comme le montrent clairement les débats parlementaires ayant suivi le dépôt de ces lois, le législateur voulait que la nouvelle législation globale en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels responsabilise davantage de deux façons l’administration fédérale : premièrement, en veillant à ce que l’accès à l’information relevant de l’administration fédérale soit un droit du public au lieu d’être laissé à la discrétion de l’administration fédérale et, deuxièmement, en renforçant le droit de chacun de savoir « comment les renseignements personnels le concernant sont utilisés, [. . .] que les renseignements utilisés comme éléments de décision sont exacts, [. . .] que les renseignements recueillis par les institutions fédérales se rapportent bien à leurs programmes et à leurs opérations » : Débats de la Chambre des communes, vol. VI, 1re sess., 32e lég., 29 janvier 1981, p. 6689‑6691, deuxième lecture du projet de loi C‑43 par l’honorable Francis Fox, ministre des Communications à l’époque.
23 Fait révélateur, alors que la LPRP vise principalement la protection des renseignements personnels, la LAI reconnaît également l’importance de protéger le droit à la vie privée et limite nécessairement, de ce fait, la portée du droit d’accès à l’information relevant de l’administration fédérale qu’elle prévoit au par. 4(1) : GRC, par. 22. En fait, au moment où la LAI et la LPRP ont été déposées au Parlement, le ministre des Communications de l’époque a souligné que, bien qu’il ait porté à la fois sur l’accès à l’information et sur la protection des renseignements personnels, le projet de loi était en mesure d’offrir « un régime cohérent pour l’accès aux r