Prairies Tubulars (2015) Inc. c. Canada (Agence des services frontaliers)

Prairies Tubulars (2015) Inc. c. Canada (Agence des services frontaliers)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-01-11
Référence neutre
2021 CF 36
Numéro de dossier
T-1851-17
Notes
Une correction fut apportée le 26 janvier, 2022.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20210111
Dossier : T‑1851‑17
Référence : 2021 CF 36
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 11 janvier 2021
En présence de monsieur le juge Ahmed
ENTRE :
PRAIRIES TUBULARS (2015) INC.
demanderesse
et
L’AGENCE DES SERVICES FRONTALIERS DU CANADA ET LE PRÉSIDENT DE L’AGENCE DES SERVICES FRONTALIERS DU CANADA ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] L’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) a jugé que la demanderesse devait des droits antidumping sur des marchandises importées au Canada aux termes de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, LRC 1985, c S‑15 (la LMSI). La demanderesse a demandé sans succès un contrôle judiciaire de l’imposition de droits par l’ASFC, ce qui a donné lieu à la décision Prairies Tubulars (2015) Inc c Canada (Agence des services frontaliers), 2018 CF 991 [Prairies Tubulars, 2018]. Dans cette cause, la juge Mactavish de notre Cour (maintenant juge à la Cour d’appel) a conclu que la Cour fédérale n’a pas compétence pour recevoir les contestations de la validité juridique de l’imposition de droits antidumping (Prairies Tubulars, 2018, au para 44). Toutefois, la juge Mactavish a donné à la demanderesse la possibilité de modifier son avis de demande afin qu’elle puisse entamer une contestation constitutionnelle du régime législatif de la LMSI (Prairies Tubulars, 2018, au para 49).
[2] La demanderesse revient devant notre Cour et conteste la validité constitutionnelle des alinéas 56(1.01)a), 56(1.1)a), 58(1.1)a) et 58(2)a) de la LMSI (les dispositions relatives au paiement en cas d’appel). Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel exigent que la demanderesse paie tous les droits impayés avant de lancer procédure d’appel fondé sur la LMSI. Sans avoir d’abord payé les droits antidumping exigibles (les droits), la demanderesse ne peut pas interjeter appel de l’imposition de droits par l’ASFC.
[3] La demanderesse fait valoir que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel sont invalides, et ce, pour trois raisons. Premièrement, la demanderesse soutient que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent aux articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.‑U.), 30 & 31 Vict, c 3 (la Loi constitutionnelle de 1867), en interdisant l’accès aux tribunaux d’une manière incompatible avec la primauté du droit. Deuxièmement, la demanderesse soutient que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent à l’article 12 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte), partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 (la Loi constitutionnelle de 1982), du fait qu’elles assujettissent la demanderesse et des personnes se trouvant dans une situation semblable à un traitement cruel et inusité. Troisièmement, la demanderesse soutient que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent à l’alinéa 1a) de la Déclaration canadienne des droits, LC 1960, c 44 (la Déclaration des droits), en interdisant aux personnes se trouvant dans une situation semblable à celle de la demanderesse d’avoir accès au droit à une audition impartiale, droit protégé par l’alinéa 2e) de cette loi.
[4] Pour les motifs qui suivent, je conclus que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel sont valides. La présente demande est donc rejetée.
II. Les faits
A. Le régime législatif
[5] Dans la décision Prairies Tubulars, 2018, la juge Mactavish a énoncé le contexte factuel de la présente affaire et le régime législatif de la LMSI. Par souci de concision, je ne ferai qu’un résumé.
[6] La LMSI a pour objet :
de protéger les fabricants canadiens contre la commercialisation au Canada, à un prix excessivement bas, d’articles de fabrication étrangère. Ce phénomène a pour nom « dumping » […] Il y a dumping lorsque des marchandises sont vendues à des importateurs canadiens à un prix inférieur au prix de vente de marchandises comparables dans le pays d’exportation, ou lorsqu’elles sont vendues au Canada à un prix inférieur au prix de revient. Afin de protéger les fabricants canadiens, la marge de dumping sur les marchandises importées peut être compensée par l’imposition de droits antidumping sur les marchandises en cause (Prairies Tubulars, 2018, au para 6).
[7] L’ASFC et le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) sont chargés conjointement de l’application de la LMSI. Dans le cas où l’ASFC prend une décision provisoire de dumping sur des marchandises importées et où elle estime que l’imposition de droits provisoires est nécessaire pour empêcher qu’un dommage ou un retard ne soit causé ou qu’il y ait menace de dommage, elle peut imposer des droits provisoires : LMSI, au para 8(1). Si le TCCE conclut par la suite que le dumping a causé un dommage à la branche de production nationale visée, l’ASFC peut imposer des droits antidumping : LMSI, articles 55 et 56 (Prairies Tubulars, 2018, au para 8).
[8] Les droits antidumping imposés par l’ASFC ne sont pas punitifs, ils correspondent plutôt à la « marge de dumping ». Le calcul de la marge de dumping compare le prix des marchandises vendues au Canada au prix des marchandises achetées dans le pays d’exportation.
[9] Les décisions de l’ASFC d’imposer des droits antidumping sont « définitives » : LMSI, au para 56(1). La Cour n’a pas compétence pour effectuer un contrôle judiciaire de ces décisions (Prairies Tubulars, 2018, au para 44). Les importateurs peuvent demander à l’ASFC de réviser les droits exigibles, mais seulement si « l’importateur a payé tous les droits exigibles sur les marchandises » : LMSI, paragraphes 56(1) à 56(1.01). Après une révision, l’importateur peut demander au président de l’ASFC un réexamen, mais, encore une fois, seulement si « l’importateur a payé tous les droits exigibles sur les marchandises » : LMSI, paragraphes 58(1.1) à 58(2) (Prairies Tubulars, 2018, aux para 9 et 10).
[10] Les importateurs peuvent interjeter appel des nouvelles décisions du président de l’ASFC auprès du TCCE : LMSI, au paragraphe 61(1). Les décisions relatives à un appel que le TCCE a rendues sont définitives, sauf si un recours est porté sur une question de droit devant la Cour d’appel fédérale : LMSI, paragraphes 61(3) et 62(1) (Prairies Tubulars, 2018, au para 11).
B. La demanderesse
[11] La demanderesse est une entreprise qui importe des fournitures tubulaires pour puits de pétrole (FTPP). Les FTPP sont des types de tuyaux utilisés dans l’industrie pétrolière qui sont assujettis à des droits antidumping en vertu de la LMSI.
[12] Entre décembre 2016 et janvier 2017, la demanderesse a importé des FTPP qui correspondaient à la description de la décision du TCCE établissant un dommage. L’ASFC a alors examiné les importations de FTPP de la demanderesse et lui a demandé des renseignements à ce sujet à trois reprises. Toutefois, la demanderesse n’a pas répondu aux demandes de l’ASFC dans les délais prévus. Par conséquent, entre octobre et novembre 2017, l’ASFC a établi des impositions de droits relatifs aux importations de FTPP par la demanderesse. Les droits imposés au titre de l’alinéa 57b) de la LMSI s’élevaient à un total de 18 829 412 $.
[13] La demanderesse soutient qu’elle est, et qu’elle a toujours été, incapable de payer les droits requis pour avoir accès au processus d’appel en vertu de la LMSI. Ce fait est le seul au sujet duquel il existe une mésentente significative entre les parties. À l’appui de l’incapacité de payer de la demanderesse, son administrateur, M. Charles Zhang, a affirmé que le revenu net de la demanderesse était de 1 295 839 $ pour l’exercice se terminant en mars 2017 et de 233 833 $ pour l’exercice se terminant en mars 2018, malgré des revenus bruts de 36 096 769 $ et 51 259 566 $ respectivement. Les défendeurs qualifient ces renseignements de [traduction] « non étayés » par la preuve documentaire.
[14] La demanderesse a mis fin à ses activités en juin 2017. Compte tenu de la fermeture de son entreprise, les défendeurs soutiennent que M. Zhang ou une entreprise liée à la demanderesse pourrait être en mesure de lui prêter l’argent nécessaire pour acquitter les droits. La demanderesse affirme qu’elle est dans l’impossibilité d’obtenir un tel prêt.
[15] M. Zhang affirme qu’il n’est pas en mesure de prêter à la demanderesse l’argent nécessaire pour acquitter les droits. À l’appui de cette prétention, M. Zhang a fourni ses avis de cotisation pour les années 2016 à 2018, qui montrent qu’il n’a jamais gagné avant impôt un revenu supérieur à 40 000 $ au cours de ces années. M. Zhang n’a pas fourni ses déclarations de revenus pour ces années.
[16] M. Zhang est actionnaire majoritaire de Canadian Energy Supplies & Services Inc. (CESSI), qui détient cent pour cent de la société de la demanderesse. M. Zhang prétend que CESSI ne peut prêter à la demanderesse l’argent nécessaire pour payer les droits.
[17] M. Zhang détient à cent pour cent une société appelée 204562 Alberta Inc., qui a commencé à importer des FTPP en juin 2017, alors que la demanderesse mettait fin à ses activités commerciales. La demanderesse n’a fourni aucun renseignement financier concernant 204 562 Alberta Inc.
[18] M. Zhang est président et chef de la direction de Northern Clover Inc., qui appartient à 51 % à la fille de M. Zhang et à 49 % au partenaire d’affaires de M. Zhang. Northern Clover Inc. a poursuivi les activités commerciales de la demanderesse, elle sert les mêmes clients avec les mêmes membres d’équipe et vend les mêmes produits. La demanderesse n’a fourni aucun renseignement financier concernant Northern Clover Inc.
III. Question préliminaire
[19] Le 20 janvier 2020, la demanderesse a présenté un souscrit par Mme Flora Lee. L’ordonnance modifiée fixant l’échéancier de la protonotaire Tabib exigeait que la demanderesse signifie et dépose tous les affidavits à l’appui au plus tard le 6 août 2019. Les défendeurs soutiennent que l’affidavit de Mme Lee devrait être rayé du dossier, parce qu’il a été présenté après la date limite.
[20] Je suis du même avis. Comme l’affidavit de Flora Lee a été présenté en dehors de l’ordonnance fixant l’échéancier de la protonotaire Tabib, il sera rejeté.
IV. Les questions en litige
[21] La présente demande soulève les questions suivantes :
Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent‑elles aux articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867?
Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent‑elles à l’article 12 de la Charte?
Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent‑elles à l’alinéa 1a) de la Déclaration canadienne des droits?
V. Analyse
A. Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent‑elles aux articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867?
[22] La demanderesse prétend que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent aux articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. Toutefois, elle a limité ses observations principalement à l’article 96, qui est, j’en conviens, la disposition essentielle à cet égard. Les motifs suivants se limitent donc à cette disposition.
[23] Les pouvoirs constitutionnels conférés par l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 ont été bien décrits par la Cour suprême dans l’arrêt Trial Lawyers Association of British Columbia c Colombie‑Britannique (Procureur général), 2014 CSC 59 [Trial Lawyers] (citant MacMillan Bloedel Ltd c Simpson, [1995] 4 RCS 725, [1995] ACS no 101 aux para 11, 15, 37 et 52), de la façon suivante :
[29] Bien que le par. 92(14) confie aux provinces la responsabilité d’administrer la justice, l’art. 96 attribue au gouvernement fédéral le pouvoir de nommer les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province. Considérées ensemble, ces dispositions constituent les assises constitutionnelles d’une présence judiciaire unifiée dans l’ensemble du Canada. Bien que les mots eux‑mêmes traitent de la nomination des juges, l’art. 96 a un objectif plus général, qui consiste à protéger la compétence fondamentale des cours supérieures provinciales : le Parlement et les assemblées législatives des provinces peuvent créer des cours inférieures et des tribunaux administratifs, mais « [a]ucun des ordres de gouvernement ne peut retirer à une cour supérieure cette compétence fondamentale, sans que ne soit modifiée la Constitution ». En ce sens, la Constitution canadienne « confère un statut spécial et inaliénable à ce qu’on en est venu à appeler les “cours visées à l’art. 96” ».
[30] L’article 96 a donc pour effet de restreindre le pouvoir de légiférer des législatures et du Parlement — aucun ordre de gouvernement ne pouvant édicter de lois qui aboliraient les cours supérieures ou supprimeraient une partie de leur compétence fondamentale ou inhérente.
[Renvois omis.]
(1) Les observations de la demanderesse
[24] La demanderesse soutient que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel violent le principe de la primauté du droit édicté à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, parce qu’elles empêchent les plaideurs ayant des demandes légitimes d’avoir accès aux tribunaux.
[25] La demanderesse affirme que les mesures administratives, comme l’imposition des droits par l’ASFC, ne peut être mise à l’abri de l’intervention des tribunaux (Crevier c Québec (Procureur général) et al., [1981] 2 RCS 220, [1981] ACS No 80 [Crevier], au para 19). La demanderesse affirme en outre que le principe de la primauté du droit protège le droit d’accès aux tribunaux et qu’il lie le gouvernement dans certaines circonstances (British Columbia Government Employees Union c British Columbia (Procureur général), [1988] 2 RCS 214, [1988] ACS no 76 [BCGEU] aux para 25 et 26; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217, [1998] ACS no 61 [Renvoi relatif à la sécession], au para 54).
[26] L’arrêt Trial Lawyers est au cœur de la demande de la demanderesse. Dans cette affaire, la Cour suprême a conclu que les frais d’audience des tribunaux contrevenaient à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 lorsque, en l’absence d’exemptions adéquates, ils sont si considérables qu’ils causent aux « plaideurs des difficultés excessives, et, de ce fait, les empêchent effectivement d’avoir accès aux tribunaux » (Trial Lawyers, au para 46). De même, la demanderesse soutient que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent à l’article 96, parce qu’elles l’exposent à des difficultés excessives, l’empêchant ainsi d’avoir accès au processus d’appel en vertu de la LMSI. La demanderesse soutient qu’il serait possible d’empêcher cette violation s’il y avait un mécanisme discrétionnaire de renonciation de l’application des dispositions relatives au paiement en cas d’appel, ou s’il y avait un plafond quant au montant des droits que ces dispositions exigeaient.
[27] La demanderesse soutient que l’arrêt Uber Technologies Inc c Heller, 2020 CSC 16 [Uber], est semblable au cas qui nous occupe. Dans l’arrêt Uber, une clause d’arbitrage figurait dans un contrat entre Uber, une société de covoiturage, et ses chauffeurs. La clause d’arbitrage imposait des exigences financières pour accéder au processus de règlement des différends relatifs au contrat, y compris des frais d’administration de 14 500 $ US et l’obligation de prendre part à un arbitrage aux Pays‑Bas (Uber, au para 2). Dans ses motifs concordants, le juge Brown a conclu que la clause d’arbitrage était contraire à la primauté du droit et à l’ordre public, parce qu’elle privait effectivement le chauffeur intimé de l’accès au processus de règlement des différends (Uber, aux para 112 à 114). La demanderesse soutient que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel en l’espèce sont semblables à la clause d’arbitrage dans Uber, car elles imposent toutes deux des obligations juridiques qui empêchent les plaideurs potentiels de donner suite à leurs réclamations.
[28] La demanderesse soutient que l’historique législatif de la LMSI ne permet pas d’élucider la façon dont les dispositions relatives au paiement en cas d’appel respectent l’objet de la LMSI ou les obligations du Canada en vertu du droit international. Elle affirme que le véritable objet de la LMSI n’est pas de dissuader le dumping, parce que l’imposition de droits n’empêche pas le dumping. La demanderesse conclut que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel sont vraisemblablement le résultat d’efforts de lobbying de l’industrie canadienne.
(2) Les observations des défendeurs
[29] Les défendeurs font valoir que la LMSI satisfait aux trois principes fondamentaux requis en matière de législation par la primauté du droit énumérés dans l’arrêt Colombie‑Britannique c Imperial Tobacco Canada Ltd, 2005 CSC 49 [Imperial Tobacco] : les lois sont appliquées à tous ceux à qui, de par son libellé, elles doivent s’appliquer; les lois doivent exister; les mesures prises par l’État doivent s’appuyer sur des lois (au para 59). En l’absence d’un manquement à ces principes, les défendeurs soutiennent que la primauté du droit ne peut à elle seule invalider une loi.
[30] Selon les défendeurs, l’arrêt Trial Lawyers est différent du cas qui nous occupe. Dans Trial Lawyers, les défendeurs font remarquer que la Cour était préoccupée par la façon dont les frais d’audience pourraient empêcher les plaideurs de faire régler leurs différends par les cours supérieures, ce qui empêcherait les gens de contester une mesure prise par l’État (au para 40). Les défendeurs affirment que la demanderesse n’est pas une personne que l’on empêche d’avoir accès à une cour supérieure par l’imposition de frais, mais plutôt une société qui s’oppose à son obligation de payer les taxes imposées en vertu d’un régime fédéral valide.
[31] Les défendeurs soutiennent que le fait d’imposer des montants de droits importants n’est pas contraire à la primauté du droit. Ils font remarquer que les droits antidumping ne visent pas à dissuader l’utilisation du temps et des ressources des tribunaux, mais ils servent plutôt d’instrument pour protéger le marché canadien en veillant à ce que les coûts des importateurs reflètent la valeur réelle des marchandises qu’ils importent. Les défendeurs affirment que des droits antidumping doivent être exigibles lorsqu’ils sont imposés pour protéger le marché canadien parce que, si le paiement de ces droits pouvait être reporté pendant le processus d’appel, les marchandises faisant l’objet d’un dumping au Canada pourraient continuer de nuire au marché canadien en toute impunité.
[32] Les défendeurs soutiennent que la LMSI offre suffisamment de souplesse pour veiller à ce que l’imposition erronée de droits antidumping n’empêche pas l’accès aux tribunaux. Plus précisément, ils font remarquer qu’en vertu de l’alinéa 57b) de la LMSI, un agent de l’ASFC peut réviser l’imposition de droits dans les deux ans suivant la décision initiale « de sa propre initiative ». Les défendeurs font valoir que cette disposition s’apparente à une exemption discrétionnaire aux exigences prévues par les dispositions relatives au paiement en cas d’appel.
[33] Enfin, les défendeurs soutiennent que l’arrêt Uber est différent du cas qui nous occupe. Ils affirment que l’arrêt Uber portait sur les clauses d’arbitrage dans les contrats d’emploi, alors que la cause qui nous concerne porte sur l’application des droits et le processus à suivre pour interjeter appel à l’égard de ces droits. Selon les défendeurs, l’intérêt public ne saurait être utilisé comme moyen pour faire annuler les coûts nécessaires pour aller en arbitrage, ou, en l’espèce, les droits exigibles pour interjeter un appel, qui sont proportionnels eu égard à la relation qui existe entre les parties, mais que l’une des parties regrette après coup (Uber, au para 130).
(3) Discussion
[34] La demanderesse soutient que la primauté du droit fonctionne de deux façons : a) comme principe constitutionnel non écrit; b) comme elle est codifiée à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. J’examinerai chacun de ces arguments.
a) La primauté du droit comme principe non écrit
[35] En soutenant que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel violent la primauté du droit en tant que principe constitutionnel non écrit, la demanderesse propose une conception de la primauté du droit qui transcende les normes de base requises en matière de législation telles qu’elles sont formulées dans Imperial Tobacco (aux para 59 et 60). À mon avis, la demande de la demanderesse doit être rejetée, car elle s’écarte des précédents, alors qu’il y a de fortes raisons normatives de ne pas s’en écarter.
[36] Je suis d’accord avec la demanderesse lorsqu’elle affirme que l’accès aux tribunaux est un élément de la primauté du droit. Comme elle l’a fait remarquer, la Cour suprême dans l’arrêt BCGEU a conclu que « le droit d’accès aux tribunaux constitue sous le régime de la primauté du droit, un des piliers de base qui protège les droits et libertés de nos citoyens » (au para 26).
[37] Je ne suis toutefois pas convaincu que l’arrêt BCGEU soutienne que la primauté du droit est un principe constitutionnel non écrit qui, à lui seul, peut invalider une loi. La question en litige dans BCGEU était de savoir si une injonction visant à éloigner des tribunaux les piqueteurs qui entravaient le déroulement des procédures judiciaires violait les droits garantis aux piqueteurs par la Charte (au para 55). Dans cette cause, la Cour a utilisé la primauté du droit comme un principe d’interprétation pour déterminer la portée des droits que la Charte garanti aux piqueteurs, et non comme un principe pouvant en soi invalider une mesure prise par l’État (BCGEU, aux para 24 et 25).
[38] Je ne suis pas non plus convaincu par l’argument de la demanderesse selon lequel le Renvoi relatif à la sécession constitue un précédent à l’appui de la proposition selon laquelle, hormis à part les exigences fondamentales qu’elle requiert du processus législatif, la primauté du droit à elle seule peut invalider une loi. Dans le Renvoi relatif à la sécession, la Cour suprême a conclu que les principes constitutionnels non écrits, comme la primauté du droit, « guident l’interprétation du texte et la définition des sphères de compétence, la portée des droits et obligations ainsi que du rôle de nos institutions politiques » (au para 52). Bien que la Cour ait reconnu que ces principes « peuvent, dans certaines circonstances, donner lieu à des obligations juridiques substantielles », ces circonstances n’étaient pas plus importantes que les exigences énumérées dans l’arrêt Imperial Tobacco (Renvoi relatif à la sécession au para 54; voir aussi Imperial Tobacco aux para 58 et 59, citant le Renvoi relatif à la sécession au para 71).
[39] Dans le Renvoi relatif à la sécession, la Cour a apporté une réserve quant à l’utilisation de la reconnaissance des principes constitutionnels sous‑jacents, tels que la primauté du droit, « comme une invitation à négliger le texte écrit de la Constitution ». Plus précisément, dans le Renvoi relatif à la sécession, la Cour a déclaré ce qui suit (au para 53) :
[…] Bien au contraire, nous avons réaffirmé qu’il existe des raisons impératives d’insister sur la primauté de notre Constitution écrite. Une constitution écrite favorise la certitude et la prévisibilité juridiques, et fournit les fondements et la pierre de touche du contrôle judiciaire en matière constitutionnelle.
[40] De même, dans l’arrêt Imperial Tobacco, la Cour a déclaré ce qui suit :
[66] D’autre part, les arguments des appelants ne tiennent pas compte du fait que plusieurs principes constitutionnels autres que la primauté du droit reconnus par notre Cour — plus particulièrement, la démocratie et le constitutionnalisme — militent très fortement en faveur de la confirmation de la validité des lois qui respectent les termes exprès de la Constitution (et les exigences, telles que l’indépendance judiciaire, qui découlent de ces termes par déduction nécessaire). Autrement dit, les arguments soulevés par les appelants ne reconnaissent pas que, dans une démocratie constitutionnelle telle que la nôtre, la protection contre une loi que certains pourraient considérer comme injuste ou inéquitable ne réside pas dans les principes amorphes qui sous‑tendent notre Constitution, mais dans son texte et dans l’urne électorale.
[67] La primauté du droit n’est pas une invitation à banaliser ou à remplacer les termes écrits de la Constitution. Il ne s’agit pas non plus d’un instrument permettant à celui qui s’oppose à certaines mesures législatives de s’y soustraire. Au contraire, elle exige des tribunaux qu’ils donnent effet au texte constitutionnel, et qu’ils appliquent, quels qu’en soient les termes, les lois qui s’y conforment.
[Renvois omis.]
[41] Compte tenu des arrêts mentionnés ci‑dessus, je conclus que la loi est valide en ce qui concerne la primauté du droit dans la mesure où elle est conforme aux procédures d’adoption, de modification et d’abrogation des lois (Imperial Tobacco, aux para 59 et 60).
[42] Des raisons normatives solides justifient cette conclusion. Par exemple, il y a un risque à permettre à un concept aussi nébuleux que la primauté du droit d’assumer le même pouvoir qu’une disposition constitutionnelle écrite. La primauté du droit est « un sens de l’ordre, de la sujétion aux règles juridiques connues et de la responsabilité de l’exécutif devant l’autorité légale » (Renvoi relatif à la sécession, au para 70). La primauté du droit est, en d’autres termes, la logique qui sous‑tend la Constitution, et non la Constitution elle‑même. Une conclusion différente ouvrirait la porte à ce que des notions vagues comme l’« ordre » et la « responsabilité » deviennent la loi, plutôt que de simplement la guider.
b) La primauté du droit comme elle est codifiée à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[43] Une loi qui porte atteinte à la « compétence fondamentale » des cours supérieures en empêchant certaines personnes de faire appel à elles et aux pouvoirs qu’elles exercent depuis toujours est incompatible avec l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 (Trial Lawyers, au para 33). Par conséquent, dans l’arrêt Crevier, la Cour suprême a jugé que la loi ne peut soustraire une mesure administrative du contrôle par les cours supérieures des questions de compétence ou de constitutionnalité, puisque la capacité de répondre à ces questions est une prérogative constitutionnelle des cours (au para 22). En revanche, une loi qui ne fait qu’empêcher les cours supérieures d’examiner les mesures administratives en cas d’erreurs de droit, qu’il s’agisse de questions d’interprétation législative ou de preuve, n’empiète pas sur la « compétence fondamentale » de ces cours (Trial Lawyers, au para 33).
[44] En l’espèce, la demanderesse prétend que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent à l’article 96, parce qu’elles empêchent les cours supérieures d’examiner les erreurs commises par l’ASFC dans l’imposition de droits antidumping. Toutefois, ces erreurs sont des erreurs de fait et de droit, elles ne soulèvent pas de questions de compétence ou de constitutionnalité, et la demanderesse ne l’a pas prétendu. Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel n’empêchent pas les cours supérieures d’examiner de telles erreurs et elles ne contreviennent donc pas à l’article 96.
[45] Je suis d’accord avec la demanderesse pour dire que la loi peut être incompatible avec l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 si elle crée des obstacles financiers causant des difficultés excessives aux plaideurs potentiels en les obligeant à « sacrifier des dépenses raisonnables pour présenter une réclamation » (Trial Lawyers, au para 46). Toutefois, compte tenu des revenus bruts de la demanderesse et des nombreuses sociétés liées, je ne suis pas convaincu par son argument selon lequel les dispositions relatives au paiement en cas d’appel lui causent des difficultés excessives.
[46] Je souligne que les gains bruts de la demanderesse pour les exercices se terminant en mars 2017 et en 2018 totalisaient 90 millions de dollars. Bien que je constate que M. Zhang ait affirmé que les gains nets de la demanderesse pendant cette période s’élevaient à environ 1,5 million de dollars, je souscris à l’argument des défendeurs selon lequel cette affirmation n’est « pas étayée » par la preuve documentaire. En l’absence d’une telle preuve, des questions demeurent quant à la véritable portée des enjeux financiers de la demanderesse et de celles de ses sociétés liées.
[47] Même si je reconnais que les prétentions de la demanderesse quant à sa situation financière sont exactes, je conclus que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel ne lui font pas subir des difficultés excessives. Il y a un certain nombre de facteurs qui différencient la situation de la demanderesse des cas de difficultés excessives constatés dans les arrêts Trial Lawyers et Uber.
[48] Dans Trial Lawyers, les frais d’audience en cause augmentaient de façon proportionnelle à la durée du procès, pénalisant ainsi les plaideurs pour la tenue de longs procès, peu importe que leurs demandes soient fondées ou qu’elles aient été présentées efficacement (aux para 61 à 63). Compte tenu de ces obstacles, les demanderesses pouvaient avoir raisonnablement conclu qu’il leur était impossible de porter leurs litiges devant les tribunaux (Trial Lawyers, au para 62). Dans l’arrêt Trial Lawyers la Cour a donc conclu que les frais d’audience empêchaient l’accès aux tribunaux d’une manière incompatible avec l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et avec le principe fondamental de la primauté du droit (au para 64).
[49] À mon avis, la situation de difficultés excessives dans Trial Lawyers est différente du cas qui nous occupe, parce que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel sont réparatrices et non punitives. Les droits antidumping ne sont pas des coûts qui augmentent avec la durée d’un appel, ils sont plutôt proportionnels à la marge de dumping et peuvent être retournés à l’importateur s’il a gain de cause à la suite d’une révision ou d’un appel.
[50] Les frais d’audience et les droits antidumping découlent également de différentes mesures. Le premier élément est le coût d’accès aux tribunaux pour exercer ses droits, tandis que le second élément est le coût pour faire des affaires. La demanderesse a choisi d’importer des marchandises au Canada en connaissant ses obligations en vertu de la LMSI et les droits qui en découlent. Elle a déclaré que ses marchandises importées étaient d’une valeur donnée, s’exposant ainsi au risque de droits plus élevés. Comme les défendeurs l’ont fait remarquer à juste titre, la demanderesse aurait pu choisir de faire autrement en important moins de marchandises ou en important les mêmes marchandises à une valeur déclarée différente. La plaideuse dans Trial Lawyers, qui cherchait à conserver la garde de son enfant, n’avait pas de choix de ce genre.
[51] Enfin, les dispositions relatives au paiement en cas d’appel n’empêchent pas l’examen initial de la demande de la demanderesse. Les droits ont été imposés par l’ASFC et le TCCE a estimé qu’ils étaient justifiés. La demanderesse a eu de nombreuses occasions de répondre aux demandes de renseignements de l’ASFC concernant ses marchandises importées, mais elle ne l’a fait qu’après l’imposition des droits. En revanche, la plaideuse dans Trial Lawyers a été empêchée de poursuivre entièrement sa demande.
[52] Je ne suis pas convaincu par l’argument de la demanderesse selon lequel Uber est semblable au cas qui nous occupe. L’arrêt Uber posait la question de savoir si une convention d’arbitrage empêchait les parties d’avoir accès aux tribunaux pour exercer leurs droits contractuels, tandis que le cas qui nous occupe concerne l’application d’une taxe publique. Néanmoins, les commentaires du juge Brown dans Uber sont utiles, car ils décrivent plusieurs facteurs permettant de déterminer quand il peut y avoir des contraintes excessives, mais dans un contexte différent.
[53] Premièrement, la contrainte excessive peut être établie lorsque les frais pour présenter une demande sont disproportionnés par rapport au montant susceptible d’être réclamé dans les différends qui pourraient découler de l’entente (Uber, au para 131). Pour exercer ses droits en matière d’emploi, l’intimé dans Uber était tenu de payer une somme d’argent qui équivalait presque à son revenu annuel, que ce montant ou sa réclamation soit fondé ou non (Uber, au para 32). En l’espèce, le coût d’accès à la procédure d’appel de la LMSI est proportionnel à la marge de dumping et se rapporte donc directement à la question en litige. En d’autres termes, les dispositions relatives au paiement en cas d’appel ne constituent pas une dissuasion d’intenter « quelque procédure que ce soit » (Uber, au para 132).
[54] Deuxièmement, il peut y avoir contrainte excessive lorsqu’il y a inégalité du pouvoir de négociation entre les parties (Uber, au para 134). Bien que la prise en compte du pouvoir de négociation se transpose difficilement dans le contexte de l’imposition publique, cette considération met en évidence les situations différentes de la demanderesse et de l’intimé dans Uber. La demanderesse n’est pas une salariée au salaire minimum qui souhaite exercer ses droits en matière d’emploi; il s’agit d’une entreprise sophistiquée qui a importé des marchandises au Canada en toute connaissance de ses obligations en vertu de la LMSI et des droits à payer qui découlent de ces obligations.
[55] Compte tenu de ce qui précède, je conclus que la demanderesse n’a pas établi que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel lui causaient des difficultés excessives. Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel n’empêchent donc pas la demanderesse d’avoir accès aux tribunaux d’une manière qui contrevient à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[56] Je souscris à l’argument de la demanderesse selon lequel l’alinéa 57b) de la LMSI ne constitue pas une exemption discrétionnaire aux dispositions relatives au paiement en cas d’appel. Comme la demanderesse le fait remarquer à juste titre, cette disposition permet à l’ASFC de réviser les droits antidumping au montant qu’elle juge approprié, y compris des droits plus élevés. En fait, les droits sont imposés en vertu de l’alinéa 57b) (Prairies Tubulars, 2018, au para 14).
[57] Toutefois, je ne suis pas d’avis qu’une exemption discrétionnaire aux dispositions relatives au paiement en cas d’appel soit nécessaire pour que la LMSI soit conforme à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le cas qui nous occupe est différent de celui de Trial Lawyers, où la Cour a conclu qu’il était nécessaire de prévoir des dispenses des frais d’audience pour éviter que certaines parties ne subissent une contrainte excessive (au para 48). Étant donné que la demanderesse ne subit pas de difficultés excessives, une telle dispense n’est pas nécessaire.
[58] J’estime en outre qu’il n’est pas nécessaire d’imposer un plafond aux droits à payer avant d’avoir accès à la procédure d’appel de la LMSI pour que le régime soit conforme à l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Je souscris à l’argument des défendeurs selon lequel un tel plafond serait une limite arbitraire, ce qui minerait le caractère réparateur et réciproque des droits antidumping. Dans Trial Lawyers et Uber, le montant arbitraire des frais liés à l’accès à un processus d’arbitrage est ce qui a donné lieu à une contrainte excessive. En l’espèce, l’imposition d’un plafond aux droits exigés en vertu des dispositions sur le paiement en cas d’appel minerait la proportionnalité entre le coût requis pour avoir accès à la procédure d’appel de la LMSI et la marge de dumping, ce qui susciterait de l’arbitraire dans la procédure.
B. Les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent‑elles à l’article 12 de la Charte?
[59] L’article 12 de la Charte dispose que : « [c]hacun a droit à la protection contre tous traitements ou peines cruels et inusités ». La demanderesse prétend que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel contreviennent à l’article 12 et qu’elles sont donc, conformément au paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, inopérantes.
[60] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la demanderesse a qualité pour présenter sa demande fondée sur la Charte, mais que sa demande est finalement rejetée, car les dispositions relatives au paiement en cas d’appel ne contreviennent pas à l’article 12 de la Charte.
(1) Qualité pour agir
[61] Pour présenter sa demande fondée sur la Charte devant la Cour, la demanderesse doit établir qu’elle a le droit de le faire. Ce droit est aussi connu sous le nom de qualité pour agir. Dans les causes de droit public, comme celle qui nous occupe, la qualité pour agir est généralement limitée aux personnes dont les intérêts privés sont en jeu (c.‑à‑d. la qualité pour agir dans l’intérêt privé) ou qui cherchent à porter des questions d’intérêt public et d’importance devant les tribunaux (c.‑à‑d. la qualité pour agir dans l’intérêt public) (Canada (Procureur général) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45 [DTES Sex Workers], aux para 1 et 22).
[62] La demanderesse soutient qu’elle a qualité pour présenter sa demande fondée sur la Charte pour trois motifs : elle a qualité pour agir dans l’intérêt privé, parce que l’article 12 lui confère des droits personnels; elle a un intérêt privé en vertu de l’exception étroite établie pour les plaideurs qui sont des personnes morales dans R c Wholesale Travel Group Inc, [1991] 3 RCS 154, [1991] ACS no 79 [Wholesale]; et elle a qualité pour agir dans l’intérêt public.
[63] L’argument de la demanderesse selon lequel l’article 12 de la Charte lui confère des droits est fondé principalement sur l’arrêt 9147‑0732 Québec inc c Directeur des poursuites criminelles et pénales, 2019 QCCA 373, dans lequel la Cour d’appel du Québec a jugé que les sociétés peuvent faire l’objet de traitements ou de peines cruels et inusités (aux para 137 et 138). Toutefois, après que la demanderesse eut présenté ses observations pour le cas qui nous occupe, la Cour suprême a infirmé la décision de la Cour d’appel du Québec et a conclu que la protection de l’article 12 ne s’appliquait pas aux sociétés (Québec (Procureur général) c 9147‑0732 Québec inc, 2020 CSC 32). [Québec Inc.], au para 1).
[64] Compte tenu de la décision unanime de la Cour suprême dans l’arrêt Québec Inc., je conclus que la demanderesse n’a pas qualité pour agir dans l’intérêt privé au motif que l’article 12 lui confère des droits.
[65] La demanderesse soutient que, même si l’article 12 ne lui confère pas de droits personnels, elle a néanmoins un intérêt personnel à contester les dispositions relatives au paiement en cas d’appel. Elle fonde son argument sur l’arrêt Wholesale, dans lequel la Cour suprême a jugé qu’une personne morale avait qualité pour contester des lois pénales au titre de l’article 7 de la Charte, même si l’article 7 ne confère pas de droits aux personnes morales (aux para 165 et 169, avec l’accord du juge Lamer). Dans cet arrêt, la Cour a conclu que, parce que les sanctions pénales pour la publicité trompeuse s’appliquaient à la fois aux personnes physiques et aux personnes morales accusées, la personne morale appelante avait qualité pour contester la validité de cette loi (Wholesale, au para 172).
[66] Les parties s’entendent pour dire que les dispositions relatives au paiement en cas d’appel s’appliquent également aux perso