Genex Communications Inc. c. Canada (Procureur Général)

Genex Communications Inc. c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-09-01
Référence neutre
2005 CAF 283
Numéro de dossier
A-464-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Genex Communications c. Canada (Procureur général) (C.A.F.) [2006] 2 C.F. 199
Date : 20050901
Dossier : A-464-04
Référence : 2005 CAF 283
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
ENTRE :
GENEX COMMUNICATIONS INC.
Appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
LE CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES
TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES (CRTC)
Intimés
et
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES LIBERTÉS CIVILES
et
COGECO DIFFUSION INC.
et
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES RADIODIFFUSEURS
et
L'ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DE L'INDUSTRIE DU
DISQUE, DU SPECTACLE ET DE LA VIDÉO (ADISQ)
Intervenantes
Audience tenue à Québec (Québec), les 24, 25, 26 et 27 mai 2005.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 1 septembre 2005.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NADON
Date : 20050901
Dossier : A-464-04
Référence : 2005 CAF 283
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
ENTRE :
GENEX COMMUNICATIONS INC.
Appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
LE CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES
TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES (CRTC)
Intimés
et
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES LIBERTÉS CIVILES
et
COGECO DIFFUSION INC.
et
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES RADIODIFFUSEURS
et
L'ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DE L'INDUSTRIE DU
DISQUE, DU SPECTACLE ET DE LA VIDÉO (ADISQ)
Intervenantes
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
Les motifs d'appel
[1] Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a-t-il rendu une décision illégale ou erronée en droit lorsqu'il a refusé de renouveler la licence de radiodiffusion de la station de radio commerciale de langue française CHOI-FM Québec (CHOI-FM), propriété de l'appelante ?
[2] Le CRTC a-t-il, dans sa prise de décision, omis de respecter les principes de justice naturelle, les règles d'équité procédurale et ses propres règles de procédure ?
[3] Ce sont là, en résumé, les deux questions principales qui, dans le présent appel, sous-tendent les onze (11) motifs d'appel invoqués par l'appelante pour faire annuler la décision du CRTC. Avant de m'engager dans une présentation plus élaborée des motifs d'appel, j'inclus, pour fin de référence et pour le bénéfice des parties, des intervenantes et des lecteurs, une table des matières des sujets traités :
Table des matières
Para.
Les motifs d'appel 1
Objet et limites de la procédure dont la Cour est saisie et définition de la question en 20
litige
Norme de contrôle applicable en appel à la révision de la décision du CRTC de ne pas 47
renouveler la licence de l'appelante
1. Identification de la norme de contrôle applicable à des erreurs 48
intrajuridictionnelles du CRTC
2. Identification de la norme de contrôle applicable à la validité 55
constitutionnelle de la décision du CRTC
Le statut et le rôle du CRTC dans les présentes procédures d'appel 61
Faits et procédures 68
La décision CRTC 2004-271 104
1. Les facteurs dont le CRTC a tenu compte dans l'exercice de sa 105
discrétion judiciaire
2. Les conclusions du CRTC 111
3. Les procédures suivies devant le CRTC 112
Analyse des motifs d'appel 125
1. La compétence du Parlement de légiférer en matière de 129
radiodiffusion
2. L'allégation que le CRTC s'est illégalement posé en censeur du 144
contenu des émissions de l'appelante
3. La violation des principes de justice naturelle, des règles d'équité 149
procédurale et des règles de procédure du CRTC
a) l'audition devant un tribunal indépendant et impartial 153
b) le droit d'être entendu, l'équité procédurale et les règles 155
de procédure du CRTC
Le CRTC a-t-il commis une erreur de droit ou juridictionnelle dans le choix de la 176
mesure de contrainte du respect de la Loi et du Règlement ?
1. La violation du principe de la gradation des mesures de contrainte 181
2. L'expectative raisonnable et légitime quant à la mesure de 190
contrainte qui serait appliquée et l'omission d'y donner suite
3. Une mesure sans précédent et d'extrême sévérité 204
Le CRTC a-t-il exercé sa discrétion judiciairement ? 210
1. L'absence d'erreur de droit dans la prise en compte des facteurs 210
pertinents à l'exercice de la discrétion
2. La nullité de l'alinéa 3b) du Règlement et l'impact de cette 214
nullité sur la décision 271
3. L'invalidité constitutionnelle de la décision 271 223
Conclusion 225
La remise en circuit du respirateur judiciaire 227
[4] Selon l'appelante, se situe au coeur du présent débat la liberté d'expression garantie par l'article 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés (Charte), liberté qui, je le précise tout de suite, n'est toutefois pas absolue comme le confirme l'article 1 de la Charte, lequel permet d'y apporter des restrictions légales raisonnables et justifiables dans une société libre et démocratique : voir R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, aux paragraphes 22 et 80. À ce dernier paragraphe, la juge en chef McLachlin écrit :
L'article premier de la Charte contredit l'argument que tout droit garanti par la Charte est si absolu que sa restriction ne peut jamais être justifiée. Selon cet argument, certains droits sont si fondamentaux que, par principe, ils ne peuvent jamais être restreints, ce qui empêche toute évaluation fondée sur l'article premier. Cela n'est ni souhaitable ni nécessaire. Ce n'est pas souhaitable en raison du risque qui en résulte que des textes législatifs susceptibles d'être justifiés soient invalidés à cause de la façon dont ils ont été qualifiés. Ce n'est pas nécessaire parce que l'article premier constitue un moyen de procéder à une évaluation équitable qui confirme la validité des seuls textes qui ne sapent pas de manière injustifiable des libertés fondamentales.
[5] Plus précisément, l'appelante soumet que l'article 3 du Règlement de 1986 sur la radio (Règlement) et les alinéas 3(1)g), 10(1)c) et 10(1)k) de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 (Loi) sont inconstitutionnels en raison de leur incompatibilité avec l'alinéa 2b) de la Charte et, dans le cas de l'article 3 du Règlement, avec les articles 92.13 et 92.16 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[6] L'inconstitutionnalité au regard de la Charte tiendrait au fait d'abord que les dispositions en litige briment indûment, illégalement et injustement la liberté d'expression garantie par la Charte.
[7] Ensuite, ces dispositions seraient trop vagues et trop imprécises pour qu'une personne puisse connaître leur portée et les paramètres des obligations qu'elles renferment, bref pour que le titulaire des obligations ou le sujet des interdictions puisse adapter son comportement à la norme et, ainsi, la respecter. Elles seraient donc injustes parce qu'elles sanctionnent l'inconnu et l'imprévisible. Elles seraient également de portée excessive, donnant par le fait même ouverture à l'arbitraire.
[8] Quoique j'aie pu pour l'instant centrer le débat autour des deux grandes questions ci-auparavant définies, il demeure utile d'indiquer pour le lecteur les onze (11) motifs d'appels soumis par l'appelante, sous forme de questions, et autorisés par cette Cour :
Question No. 1
[9] La décision CRTC 2004-271 (ci-après identifiée comme la décision 271) doit-elle être déclarée nulle et sans effet parce que non conforme avec les alinéas 2b) et 1b) [sic] de la Charte, justifiant l'appelante d'obtenir une réparation convenable et juste en vertu de son paragraphe 24(1) ?
Question No. 2
[10] La Loi donne-t-elle le pouvoir au CRTC de légiférer sur le contenu de la radiodiffusion ou d'agir comme censeur du contenu des émissions de radio ?
Question no. 3
[11] En conséquence, l'article 3, notamment l'alinéa b), du Règlement, le Code de déontologie imposé par la décision CRTC 2002-189 et la décision CRTC 2004-271, du 13 juillet 2004, sont-ils nuls et de nul effet ?
Question no. 4
[12] Subsidiairement, l'article 3 du Règlement est-il inconstitutionnel en raison de son incompatibilité avec l'alinéa 2b) de la Charte et avec les alinéas 92.13 et 92.16 de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
Question no. 5
[13] Subsidiairement, les alinéas 3(1)g), 10(1)c) et 10(1)k) de la Loi sont-ils inconstitutionnels en raison de leur incompatibilité avec l'alinéa 2b) de la Charte ?
Question no. 6
[14] Le CRTC a-t-il violé les termes du paragraphe 5(2) de la Loi en ne faisant pas preuve de souplesse dans la surveillance de CHOI-FM ?
Question no. 7
[15] Le CRTC a-t-il prononcé la décision 271 sans exercer sa compétence prévue aux alinéas 5(2)g), 3(1)d) et 9(1)d) de la Loi ?
Question no. 8
[16] Le CRTC a-t-il refusé ou omis d'exercer sa compétence par la voie d'ordonnance, en vertu de l'article 12 de la Loi ?
Question no. 9
[17] Le CRTC a-t-il refusé ou omis d'exercer sa compétence par voie de poursuite pénale, en vertu des articles 32 et 33 de la Loi ?
Question no. 10
[18] Le CRTC a-t-il interprété de façon erronée et absurde l'alinéa 3b) du Règlement portant sur l'interdiction de diffuser des propos offensants ?
Question no. 11
[19] Le CRTC a-t-il violé, de façon manifeste, les principes de justice naturelle, les règles d'équité procédurale et les Règles de procédure du CRTC, tant avant que pendant et après l'audience publique portant sur le renouvellement de la Licence de CHOI-FM ?
Objet et limites de la procédure dont la Cour est saisie et définition de la question en litige
[20] Afin de dissiper toute ambiguïté pouvant entourer le présent appel, il importe de définir et de préciser, dès le départ, l'objet de la procédure dont nous sommes saisis, les limites qui la gouvernent et la véritable question en litige.
[21] Le débat s'étant considérablement élargi tant au niveau de l'argumentation écrite qu'orale, je me dois d'en redéfinir les paramètres. Il ne s'agit pas là d'un simple caprice ou de la recherche d'un exutoire. L'exercice m'est dicté, comme on pourra le voir, à la fois par l'objet de la procédure en cause, la nature de la décision prise et la nature de l'organisme qui a rendu la décision, en l'occurrence le CRTC.
[22] L'appelante recherche plusieurs conclusions, y compris celle de déclarer nulle et sans effet la décision 271 du CRTC, datée du 13 juillet 2004. Or, il faut comprendre que cette décision du CRTC en est une de ne pas renouveler la licence de l'appelante qui a pris fin par le seul écoulement du temps.
[23] Comme je le mentionnais à l'audience, l'appelante fonctionne, pour la durée de l'appel, sous respirateur judiciaire par suite de ce qui équivaut, à toutes fins pratiques, à une licence judiciaire consécutive à la décision de cette Cour de faire droit à la permission d'appeler : voir l'ordonnance 2004 CAF 279, du 26 août 2004 où la licence accordée à l'appelante est réputée être demeurée en vigueur afin de lui permettre d'exercer utilement son droit d'appel devant cette Cour et ce jusqu'à ce que jugement au mérite intervienne. Le fait de rendre la décision au mérite dans le présent appel met un terme à l'appel et équivaut à débrancher le respirateur, peu importe que la décision soit favorable ou défavorable à l'appelante.
[24] Aussi l'appelante demande-t-elle à cette Cour d'ordonner au CRTC d'accepter sa demande de renouvellement de licence pour la période que la Cour voudra bien fixer.
[25] Subsidiairement, l'appelante demande dans ses procédures écrites de retourner le dossier au CRTC pour qu'il procède à un réexamen de la demande de renouvellement de l'appelante et tienne une nouvelle audience. Cette conclusion subsidiaire contient implicitement, j'imagine, une demande de brancher à nouveau le respirateur judiciaire pour que la licence judiciaire soit prolongée et permette à l'appelante d'opérer pendant la durée de la procédure de réexamen.
[26] Au début de l'audience, l'appelante a abandonné cette conclusion subsidiaire, déclarant emphatiquement avoir perdu toute confiance dans la capacité du CRTC d'agir avec impartialité à son égard, compte tenu du mémoire des faits et du droit soumis à la Cour par le CRTC. Elle a donc requis de cette Cour qu'elle lui octroie une licence de radiodiffusion ou, alternativement, qu'elle supervise les négociations qu'elle entreprendrait avec le CRTC et que, par la suite, la Cour homologue l'entente à intervenir. Je ne peux que m'étonner de cette position où l'appelante considère que le CRTC jouit d'assez de neutralité et de crédibilité pour négocier un renouvellement de licence, mais insuffisamment de l'une et de l'autre pour décider de cette même question.
[27] Ceci dit, devant le peu de réceptivité accordée à ses propositions, particulièrement celle relative à une période de négociation, l'appelante s'en est remise à ses deux conclusions originales que l'on retrouve dans ses procédures écrites et que j'ai énoncées plus haut. Elle se dit prête à retourner devant le CRTC pourvu que l'audience ait lieu devant une formation différente de la précédente.
[28] Nous pouvons constater, si la preuve nous y conduit, que le CRTC a commis des erreurs de droit ou n'a pas agi équitablement ou judiciairement, ou les deux à la fois. Si l'erreur de droit ou la dérogation aux principes de justice naturelle ou aux normes régissant l'exercice de la discrétion judiciaire sont suffisamment sérieuses pour entacher la décision du CRTC, nous pouvons, au mieux, l'annuler et ordonner au CRTC de reprendre l'exercice en vue d'en arriver à une nouvelle décision qui n'est pas empreinte des vices qui affectaient la précédente. En somme, nous ne pouvons renouveler la licence de l'appelante et les raisons de cette incapacité ou impuissance sont multiples.
[29] Tout d'abord, la compétence d'octroyer, de révoquer ou de renouveler une licence a été expressément et exclusivement confiée par le législateur au CRTC qui est le seul organisme public autonome à qui le Parlement a confié la réglementation et la surveillance du système canadien de la radiodiffusion : voir le paragraphe 3(2) de la Loi. Nous ne pouvons nous l'approprier.
[30] Deuxièmement, l'exercice de cette compétence fait appel à une expertise ainsi qu'à une connaissance du milieu des communications, des politiques de programmation et de diffusion que la Cour ne possède pas. Dans l'affaire Société Radio-Canada c. Métromédia CMR Montréal Inc. et al. (1999), 254 N.R. 266, cette Cour rappelle au paragraphe 6 qu'une demande d'attribution d'une licence, laquelle s'apparente à une demande de renouvellement, « met en cause des éléments de politique économique et culturelle qui relèvent de l'expertise du CRTC et à l'égard desquels l'organisme possède une discrétion » .
[31] Troisièmement, cet exercice doit prendre en compte l'intérêt public qui est reflété dans les nombreux objectifs de la Loi et de la politique de radiodiffusion canadienne. Encore là, la définition de l'intérêt public et la protection que le législateur veut lui accorder nécessitent des connaissances particularisées du domaine des communications et de la politique de la radiodiffusion. À cet égard, la Cour écrit au paragraphe 5 de l'affaire Société Radio-Canada :
...la Loi (art. 3) identifie une 40 [quarantaine] d'objectifs, parfois conflictuels qui doivent guider l'exercice par le CRTC de ses pouvoirs. Il en découle un processus d'adjudication polycentrique impliquant une multitude d'intervenants aux intérêts opposés, lequel processus vise l'implantation des politiques de radiodiffusion définies par la Loi.
[32] Quatrièmement, le renouvellement ou le refus de renouveler une licence sont la résultante de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. La règle de droit en semblable matière est sans équivoque : la Cour n'a pas le pouvoir de substituer sa propre discrétion à celle de l'organisme qui fait l'objet d'une révision. Je reviendrai plus loin et plus en détail sur la norme légale de contrôle d'une décision discrétionnaire.
[33] Enfin (et je m'arrête avec ce dernier motif car je crois que les limites des pouvoirs de notre Cour tant au plan légal que de l'opportunité sont assez évidentes), la décision du CRTC fut rendue au terme d'une audience où l'appelante et d'autres intervenants furent entendus sur le mérite et l'opportunité du renouvellement. L'appel devant nous n'a pas porté et ne pouvait porter sur ces questions d'opportunité car le droit d'appel à l'encontre de décisions du CRTC ne s'exerce que sur des questions de droit. L'article 31 de la Loi restreint le contrôle judiciaire des décisions et ordonnances du CRTC en ces termes :
31. (1) Sauf exceptions prévues par la présente partie, les décisions et ordonnances du Conseil sont définitives et sans appel.
(2) Les décisions et ordonnances du Conseil sont susceptibles d'appel, sur une question de droit ou de compétence, devant la Cour d'appel fédérale. L'exercice de cet appel est toutefois subordonné à l'autorisation de la cour, la demande en ce sens devant être présentée dans le mois qui suit la prise de la décision ou ordonnance attaquée ou dans le délai supplémentaire accordé par la cour dans des circonstances particulières.
(3) L'appel doit être interjeté dans les soixante jours suivant l'autorisation.
(4) Les documents émanant du Conseil sous forme de décision ou d'ordonnance, s'ils concernent l'attribution, la modification, le renouvellement, l'annulation, ou la suspension d'une licence, sont censés être, pour l'application du présent article, des décisions ou ordonnances du Conseil.
31. (1) Except as provided in this Part, every decision and order of the Commission is final and conclusive.
(2) An appeal lies from a decision or order of the Commission to the Federal Court of Appeal on a question of law or a question of jurisdiction if leave therefor is obtained from that Court on application made within one month after the making of the decision or order sought to be appealed from or within such further time as that Court under special circumstances allows.
(3) No appeal lies after leave therefor has been obtained under subsection (2) unless it is entered in the Federal Court of Appeal within sixty days after the making of the order granting leave to appeal.
(4) Any document issued by the Commission in the form of a decision or order shall, if it relates to the issue, amendment, renewal, revocation or suspension of a licence, be deemed for the purposes of this section to be a decision or order of the Commission.
[34] Le débat en appel, beaucoup plus restreint donc qu'un débat portant sur l'opportunité d'un renouvellement de licence, n'a pour seul objectif que celui de vérifier si le CRTC a commis des erreurs de droit dans l'analyse de la demande de renouvellement de la licence de l'appelante et dans l'exercice de la discrétion dont il jouit à cette occasion.
[35] En somme, l'appelante, tout au plus, peut espérer que nous ordonnions une nouvelle audition devant le CRTC. Voilà donc une première limite au niveau du remède recherché et possible. Il en existe une autre, tout aussi importante, au niveau de l'appel lui-même.
[36] Il ne fait pas de doute que, pour moult raisons, l'appel logé par l'appelante est important pour elle, ses auditeurs et le monde des communications en général. Mais il ne faut pas perdre de vue l'objet de l'appel. Il faut bien comprendre que cet appel n'engage ni de plein fouet, ni en général un débat sur la liberté d'expression comme semble le croire et le vouloir l'appelante. La question en litige est, et demeure, celle de savoir si la décision discrétionnaire du CRTC de ne pas renouveler la licence de l'appelante fut prise judiciairement et dans le respect des principes de justice naturelle, des normes d'équité procédurale et de ses propres procédures.
[37] Un pouvoir discrétionnaire s'exerce judiciairement lorsque le titulaire de ce pouvoir agit de bonne foi, conformément à la loi, ne prend pas en considération des facteurs non pertinents et n'omet pas de prendre en compte des facteurs pertinents : voir Canada (Procureur général) c. Purcell, [1996] 1 C.F. 644 (C.A.F.).
[38] Il y a manquement aux règles de justice naturelle ou aux normes d'équité procédurale lorsqu'une partie devant un tribunal ou un organisme administratif, dont les intérêts seront affectés par la décision qui sera rendue, est privée du droit de se faire entendre par un tribunal impartial et indépendant.
[39] Bien sûr, dans l'exercice par le CRTC de son pouvoir discrétionnaire, la liberté d'expression est une composante pertinente. D'ailleurs, le paragraphe 2(3) de la Loi, que je reproduis, énonce que l'interprétation et l'application de la Loi doivent se faire de manière compatible avec la liberté d'expression :
2. (3) L'interprétation et l'application de la présente loi doivent se faire de manière compatible avec la liberté d'expression et l'indépendance, en matière de journalisme, de création et de programmation, dont jouissent les entreprises de radiodiffusion.
2. (3) This Act shall be construed and applied in a manner that is consistent with the freedom of expression and journalistic, creative and programming independence enjoyed by broadcasting undertakings.
Mais il s'agit d'un facteur important, j'en conviens, parmi d'autres, tous aussi objectifs les uns que les autres, dont il lui faut tenir compte.
[40] Parmi ces autres facteurs, on notera en particulier :
a) les avis et les mises en garde donnés à l'appelante de se conformer à la Loi, au Règlement et à ses conditions de licence;
b) la réaction de cette dernière à ces mises en demeure et les efforts déployés pour apporter des correctifs;
c) le respect des engagements pris de la Loi, de son propre Code de déontologie et du Règlement;
d) les mesures prises par l'appelante pour contrôler et discipliner son personnel dont elle est responsable;
e) la nature et la gravité des gestes posés et des propos reprochés;
f) leur fréquence et la récidive;
g) le caractère délibéré, intentionnel ou grossièrement négligent des manquements reprochés;
h) l'acceptation par l'appelante de ses responsabilités statutaires et réglementaires en tant que titulaire d'une licence et la coopération offerte et apportée au CRTC pour respecter le cadre normatif;
i) l'attitude cavalière ou défiante de l'appelante, s'il en fut une;
j) l'organisation structurelle de l'appelante, cette organisation pouvant influer sur la volonté et la capacité d'apporter des correctifs appropriés; et
k) l'efficacité des mesures alternatives au non-renouvellement qui furent ou qui pourraient être employées par le CRTC.
[41] L'objet même de l'exercice du pouvoir discrétionnaire par le CRTC, soit l'opportunité dans les circonstances de renouveler la licence de l'appelante, vient donc délimiter les paramètres de l'appel dont nous sommes saisis, un appel qui ne saurait, sans qu'il n'en résulte une dénaturation substantielle, être transformé en une croisade pour la liberté d'expression.
[42] Une troisième limite qu'il importe de signaler : ce n'est pas parce qu'une ou plusieurs erreurs de droit ont pu être commises par le CRTC dans l'exercice des pouvoirs que la Loi lui confère que sa décision doit nécessairement être annulée. Encore faut-il, au minimum, que ces erreurs soient matérielles, c'est-à-dire qu'elles aient eu un impact sur la prise de décision et sur la décision rendue. Une erreur est matérielle si la décision rendue eût probablement été différente en l'absence de cette erreur ou, dans le contexte de l'application de la norme de la décision raisonnable, si ces erreurs affectent la décision dans son ensemble : voir Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, à la page 270. Sinon, la décision doit être maintenue. J'aurai l'occasion de revenir sur cette question plus tard lorsque je discuterai de la norme de contrôle applicable à la révision en appel d'une décision du CRTC.
[43] Enfin, et il s'agit là d'une considération fort importante comme nous le verrons plus tard, l'appel devant nous ne met pas en cause une décision du CRTC qui prive ou déchoit l'appelante d'un droit. L'appel a trait à une décision de ne pas renouveler un privilège qui avait été consenti à l'appelante. Or, l'obtention et l'exercice d'un privilège sont généralement assortis de conditions que le titulaire s'engage à respecter sous peine de sanctions, dont celle d'un non-renouvellement et de la perte du privilège. En d'autres termes, l'appelante non seulement n'a pas de droit à une licence de radiodiffusion, elle n'a aussi pas de droit acquis au privilège à terme qui lui fut octroyé : voir l'affaire Canada (Procureur général) c. Cie de Publication La Presse, [1967] R.C.S. 60 où la Cour écrit : « [TRADUCTION] il n'y avait pas de relation contractuelle entre la couronne et l'intimée, et cette dernière n'avait pas de droit acquis ou de droit de propriété dans la licence qu'elle détenait » .
[44] Par contre, je m'empresse d'ajouter que si l'appelante n'a pas de droit acquis au renouvellement du privilège accordé, elle a cependant un droit acquis à ne pas en être privée arbitrairement ou inéquitablement. « Le fait qu'une décision soit administrative et touche « les droits, privilèges ou biens d'une personne » suffit pour entraîner l'application de l'obligation d'équité » : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, au paragraphe 20. L'existence de ce droit conditionne et encadre l'analyse des récriminations de l'appelante à l'endroit de la décision du CRTC de ne pas renouveler sa licence.
[45] En conclusion, la véritable question en litige dans cet appel s'avère beaucoup plus concise et limitée qu'il n'apparaît à première vue, et certes beaucoup plus restreinte que les questions qui nous furent proposées par l'appelante. Elle se résume à ceci : le CRTC a-t-il exercé judiciairement sa discrétion, dans le respect des principes de justice naturelle, des normes d'équité procédurale et de ses propres règles de procédure lorsqu'il a décidé de ne pas renouveler la licence de l'appelante ? J'ai rajouté, dans la formulation de la question, le respect des principes de justice naturelle, des normes d'équité procédurale et des règles de procédure quoique ce ne soit pas vraiment nécessaire. Car exercer un pouvoir discrétionnaire en violation de ces principes, normes et règles n'est pas agir conformément à la loi et donc judiciairement. Mais comme l'appelante a fait de ces trois questions des motifs d'appel distincts, je les traiterai ensemble, mais séparément de la question de l'exercice judiciaire de la discrétion.
[46] Ceci m'amène à discuter de la norme de contrôle applicable à l'appel de cette décision.
Norme de contrôle applicable en appel à la révision de la décision du CRTC de ne pas renouveler la licence de l'appelante
[47] L'appelante allègue que la décision du CRTC est inconstitutionnelle ou, si elle ne l'est pas, qu'elle est viciée par des erreurs de droit intrajuridictionnelles. L'analyse de la décision du CRTC, compte tenu de ces allégations, fait appel à deux normes de contrôle distinctes : l'une constitutionnelle, l'autre administrative. Je débuterai par cette dernière.
1. Identification de la norme de contrôle applicable à des erreurs intrajuridictionnelles du CRTC
[48] Dans l'affaire Société Radio-Canada, précitée, cette Cour a reconnu en ces termes la nécessité de faire preuve de grande retenue à l'égard des décisions du CRTC :
Le CRTC est un organisme spécialiséautonome à qui le Parlement a confié, précisément à cause de son expertise, de vastes pouvoirs pour assurer la réglementation et la surveillance du système de radiodiffusion canadienne de façon à lui permettre de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, c.11. Dans l'exercice de ses pouvoirs d'attribuer ou de révoquer une licence, il est établi qu'il jouit d'une grande discrétion.
Même si les décisions du CRTC ne sont pas protégées par une clause privative, le fait demeure que les tribunaux appelés à réviser ces décisions doivent faire preuve de grande retenue lorsque l'organisme agit dans le champ de son expertise et de sa spécialisation, qu'il est requis par les objectifs de la Loi le gouvernant de réaliser un équilibre délicat entre les intérêts divergents des parties et qu'il adjuge sur une question de fait reliée à son expertise. Or, la décision contestée par l'appelante rencontre, à notre avis, ces trois critères et mérite une telle retenue de notre part.
Tout d'abord, la demande soumise au CRTC vise l'exploitation d'une fréquence radio qui ressort des pouvoirs de supervision et de régulation que le Parlement a octroyés au CRTC (art. 5 de la Loi) et pour laquelle le CRTC peut attribuer une licence (art. 9 de la Loi).
Deuxièmement, la Loi (art. 3) identifie une quarantaine d'objectifs parfois conflictuels qui doivent guider l'exercice par le CRTC de ses pouvoirs. Il en découle un processus d'adjudication polycentrique impliquant une multitude d'intervenants aux intérêts opposés, lequel processus vise l'implantation des politiques de radiodiffusion définies par la Loi.
Enfin, la décision du CRTC porte sur une demande d'attribution de licence qui, essentiellement, met en cause des éléments de politique économique et culturelle qui relèvent de l'expertise du CRTC et à l'égard desquels l'organisme possède une discrétion.
La situation n'est pas différente en matière de renouvellement de licence, lequel fait appel à des considérations analogues, sinon identiques.
[49] La nécessité d'une grande retenue à l'égard du CRTC existe même lorsqu'il existe un droit d'appel. Dans B.C. Telephone c. Shaw Cable Systems, [1995] 2 R.C.S. 739, aux paragraphes 30 et 31, la Cour suprême rappelle le principe :
Dans l'affaire dont nous sommes saisis, le tribunal administratif spécialisé, le CRTC, possède une vaste expertise dans son domaine de compétence. Toutefois, malgré cette expertise, la décision du CRTC en cause n'est pas protégée par une clause privative et est, en fait, assujettie à un droit d'appel expressément prévu dans la loi. Néanmoins, il a été clairement établi dans Pezim, précité, et dans Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722, qu'un tribunal spécialisé comme le CRTC, qui agit dans les limites de son champ d'expertise et de sa compétence, doit faire l'objet d'une retenue judiciaire même lorsqu'il n'existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d'appel.
[...]
Par conséquent, les cours de justice doivent faire preuve de retenue à l'égard du CRTC relativement aux questions de droit qui relèvent de son champ de compétence et d'expertise. Toutefois, en ce qui concerne les questions de compétence et les questions de droit étrangères à l'expertise du CRTC, les décisions de ce dernier ne bénéficient d'aucune déférence et doivent être contrôlées suivant la norme de l'absence d'erreur.
(je souligne)
[50] La norme de contrôle demeure la même, que la révision des décisions du CRTC s'effectue par voie de demande de contrôle judiciaire en vertu de l'article 28 de la Loi sur les Cour fédérales ou par voie d'appel en vertu de l'article 31 de la Loi.
[51] Ainsi, dans l'affaire Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, la Cour suprême du Canada était confrontée au postulat qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer les principes usuels du droit administratif en matière de norme de contrôle lorsque, comme en l'espèce, un droit d'appel est conféré à l'encontre d'une décision d'un tribunal ou d'un organisme administratif.
[52] Après avoir rejeté ce postulat comme erroné, la Cour suprême, au paragraphe 21, écrit :
Dans le cas d'un contrôle judiciaire, comme en l'espèce, la cour applique la méthode pragmatique et fonctionnelle établie dans l'arrêt de notre Cour U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, et consacrée dans les arrêts Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, et Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982. Le terme « contrôle judiciaire » comprend le contrôle des décisions administratives autant par voie de demande de contrôle judiciaire que d'un droit d'appel prévu par la loi. Chaque fois que la loi délègue un pouvoir à une instance administrative décisionnelle, le juge de révision doit commencer par déterminer la norme de contrôle applicable selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle.
(je souligne)
[53] Évidemment, il n'est pas nécessaire de chercher à réinventer la roue en s'adonnant à une analyse pragmatique et fonctionnelle exhaustive, chaque fois que la norme de contrôle applicable est soulevée, si celle-ci a déjà été déterminée : voir VIA Rail Canada Inc. c. Cairns, 2004 CAF 194.
[54] La décision de renouveler ou non une licence de radiodiffusion implique une question d'opportunité. Il s'agit d'une décision discrétionnaire sur un sujet qui se situe au coeur même de l'expertise du CRTC. Aussi les questions de droit qui se rapportent à son champ de compétence et d'expertise doivent être révisées selon la norme du caractère raisonnable. En d'autres termes, la Cour ne peut intervenir à l'égard d'une telle question que si la conclusion ou la décision qui en découle est à tout le moins déraisonnable. Je répète que la question même de l'opportunité de renouveler la licence de l'appelante et que le mérite de la décision du CRTC à cet égard ne sont pas des questions dont nous sommes saisis par le présent appel. Sauf pour l'allégation que la décision finale et discrétionnaire du CRTC sur le non-renouvellement est invalide parce qu'inconstitutionnelle, l'appel porte sur des erreurs de droit qui auraient été commises dans le processus conduisant à cette décision. Ce sont ces questions de droit qu'il nous faut analyser à partir d'une norme de contrôle qui porte exclusivement sur des questions de droit : voir Réseau de Télévision Star Choice Inc. c. Canada (Agence des douanes et du revenu), 2004 CAF 153, au paragraphe 6.
2. Identification de la norme de contrôle applicable à la validité constitutionnelle de la décision du CRTC
[55] L'appelante soumet que la décision du CRTC est nulle ou invalide parce qu'elle va à l'encontre ou viole les prescriptions de la Charte. En l'absence d'un pouvoir expressément ou par implication nécessaire conféré par la loi de porter atteinte à un droit protégé, je crois qu'il n'est pas contesté qu'une décision discrétionnaire du CRTC ne saurait être contraire à la Charte : voir Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038. Ici le pouvoir discrétionnaire est conféré par les alinéas 9(1)b) et d) de la Loi qui se lisent ainsi :
9. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, le Conseil peut, dans l'exécution de sa mission_:
[...]
b) attribuer des licences pour les périodes maximales de sept ans et aux conditions liées à la situation du titulaire qu'il estime indiquées pour la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion, et, dans le cas de licences attribuées à la Société, lui permettant, à son avis, d'offrir la programmation visée aux alinéas 3(1)l) et m);
[...]
d) renouveler les licences pour les périodes maximales de sept ans et aux conditions visées à l'alinéa b);
9. (1) Subject to this Part, the Commission may, in furtherance of its objects,
[...]
(b) issue licences for such terms not exceeding seven years and subject to such conditions related to the circumstances of the licensee
(i) as the Commission deems appropriate for the implementation of the broadcasting policy set out in subsection 3(1), and
(ii) in the case of licences issued to the Corporation, as the Commission deems consistent with the provision, through the Corporation, of the programming contemplated by paragraphs 3(1)(l) and (m);
[...]
(d) issue renewals of licences for such terms not exceeding seven years and subject to such conditions as comply with paragraph (b);
(je souligne)
Ces alinéas autorisent expressément le CRTC à fixer les conditions qu'il estime indiquées pour la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion. Pris isolément, il n'est pas immédiatement apparent qu'ils portent et autorisent une atteinte à la liberté d'expression car, tel que déjà mentionné, l'appelante n'a pas de droit acquis à recevoir une licence de radiodiffusion et il n'est pas évident que sa liberté d'expression est brimée si, en conformité avec la loi, sa licence n'est pas renouvelée. Par contre, lorsque lus en tenant compte d'autres dispositions de la Loi et du Règlement, que le CRTC doit prendre en considération dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire comme nous le verrons plus loin, il apparaît assez nettement que ces alinéas confèrent au CRTC un pouvoir de porter atteinte à la liberté d'expression en fixant des conditions restrictives de licence. Comment donc et suivant quelle norme s'exerce le contrôle de la validité d'une telle décision ?
[56] Dans cette affaire Slaight Communications Inc., précitée, le juge Lamer, à la page 1080, suggère une approche qui varie selon que l'atteinte à un droit protégé par la Charte est autorisée par un texte législatif qui confère ou non, expressément ou par implication nécessaire, le pouvoir de porter une telle atteinte. Dans le cas où un tel pouvoir est conféré, il faut alors soumettre le texte de la disposition législative au test énoncé par l'article premier de la Charte en vérifiant s'il constitue une limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
[57] Par contre, lorsque le texte de loi sur lequel se fonde la décision contestée confère une discrétion imprécise et ne prévoit, ni expressément ni par implication nécessaire, le pouvoir de porter atteinte aux droits garantis par la Charte, c'est la décision prononcée qui doit être soumise au test de l'article premier. Si la décision ne rencontre pas ce test, il y a lieu de conclure que le tribunal administratif a excédé sa compétence. À l'inverse, si elle est justifiée par les critères de l'article premier, le tribunal a agi à l'intérieur des limites de sa compétence.
[58] Ici, en l'espèce, nous sommes en présence de dispositions législatives, notamment l'article 3 de la Loi et l'alinéa 3b) du Règlement, qui, afin de réaliser la politique canadienne de radiodiffusion tout en protégeant d'autres droits fondamentaux garantis par la Charte, confèrent au CRTC le pouvoir de porter atteinte à la liberté d'expression. Ces dispositions législatives édictent des paramètres contraignants afin d'éviter que les contenus radiodiffusés sur les ondes publiques soient incompatibles avec, notamment, le droit à la vie privée, à la dignité humaine et à la réputation, ou ne les enfreignent tout simplement.
[59] En exerçant sa discrétion de ne pas renouveler la licence de l'appelante, le CRTC devait tenir compte des restrictions législatives et réglementaires apportées à l'exercice de la liberté d'expression sur des ondes publiques. Ce faisant, il exerçait sa compétence à l'intérieur des limites prescrites par la Loi et le Règlement. Je me permets de citer, en faisant les adaptations nécessaires, soit remplacer le mot « arbitre » par « CRTC » , cet extrait du juge Lamer dans l'affaire Slaight Communications Inc., précitée, aux pages 1080-1081, qui, je crois, résume bien ce qui s'est passé en l'espèce tant au plan factuel que juridique :
[Le CRTC] tire en effet tous ses pouvoirs de la loi et il ne peut faire plus que ce que la loi lui permet. C'est la disposition législative attributrice de discrétion qui restreint le droit ou la liberté puisque c'est elle qui autorise le détenteur de ladite discrétion à rendre une ordonnance ayant pour effet d'apporter des limites aux droits et libertés énoncés dans la Charte. L'ordonnance prononcée par [le CRTC] n'est que l'exercice de la discrétion qui lui est accordée par la loi.
[60] Puisque le CRTC n'a fait qu'exercer la discrétion qui lui était conférée par la Loi, le contrôle que peut exercer notre Cour c