ASSESSOR FOR SEABIRD ISLAND INDIAN BAND v. BC TEL

ASSESSOR FOR SEABIRD ISLAND INDIAN BAND v. BC TEL
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2002-07-09
Référence neutre
2002 CAF 288
Numéro de dossier
A-391-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale BC Tel c. Bande indienne de Seabird Island (C.A.) [2003] 1 C.F. 475
Date : 20020709
Dossier : A-391-00
Référence neutre : 2002 CAF 288
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE LINDEN
LE JUGE NOËL
ENTRE :
L'ÉVALUATEUR DE LA BANDE INDIENNE DE SEABIRD ISLAND
appelant
et
BC TEL
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 29 mai 2002.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 9 juillet 2002.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LINDEN
Y A SOUSCRIT : LE JUGE DESJARDINS
MOTIFS DE DISSIDENCE : LE JUGE NOËL
Date : 20020709
Dossier : A-391-00
Ottawa (Ontario), le 9 juillet 2002.
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE LINDEN
LE JUGE NOËL
ENTRE :
L'ÉVALUATEUR DE LA BANDE INDIENNE DE SEABIRD ISLAND
appelant
et
BC TEL
intimée
JUGEMENT
Cet appel est accueilli, la décision du juge des appels est infirmée et l'appel interjeté à l'encontre de la Commission de révision de la bande indienne de Seabird Island est rejeté, les dépens étant adjugés à l'appelant, et ce, tant en appel qu'en première instance.
« Alice Desjardins »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L
Date : 20020709
Dossier : A-391-00
Référence neutre : 2002 CAF 288
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE LINDEN
LE JUGE NOËL
ENTRE :
L'ÉVALUATEUR DE LA BANDE INDIENNE DE SEABIRD ISLAND
appelant
et
BC TEL
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LINDEN
I. INTRODUCTION
[1] Dans cet appel, il s'agit de savoir si une décision de la Section de première instance de la Cour fédérale, agissant en vertu de l'article 24 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et de l'article 60 du Seabird Island Indian Assessment By-Law, en date du 25 septembre 1992, laquelle a été rendue avant que la Cour suprême du Canada fasse connaître sa décision dans l'affaire Bande indienne d'Osoyoos c. Oliver (Ville), [2001] A.C.S. no 82, peut être maintenue compte tenu de cette dernière décision. À mon avis, elle ne peut pas l'être.
[2] Cet appel découle de l'établissement de cotisations relatives à un réseau de câbles de fibre optique, qui appartient à Telus Communications (Telus ou l'intimée, autrefois BC Tel) et traverse la réserve indienne de Seabird Island (la réserve). L'évaluateur de la bande indienne de Seabird Island (l'appelant) a imposé le réseau de câbles en 1997 et en 1998, conformément aux règlements administratifs de la bande indienne (la bande). L'intimée a interjeté appel contre les cotisations devant la Commission de révision de la bande indienne de Seabird Island (la Commission), en alléguant que le réseau de câbles n'était pas installé sur des terres situées « dans la réserve » au sens de l'alinéa 83(1)a) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5. La Commission a décidé que les terres et le réseau de câbles étaient situés « dans la réserve » et que l'appelant les avait donc à juste titre imposés. L'intimée a interjeté appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Dans une décision qui est maintenant publiée sous l'intitulé BC Tel c. Bande indienne de Seabird Island, [2000] 4 C.F. 350, le juge des appels, un juge de la Section de première instance de cette cour, qui n'avait pas à sa disposition les enseignements récents de la Cour suprême dans l'arrêt Osoyoos, précité, a accueilli l'appel et a statué que les biens en question n'étaient pas situés « dans la réserve » et que la bande ne pouvait donc pas les taxer.
[3] La question de savoir si le réseau de câbles de fibre optique est « dans la réserve » dépend principalement de l'interprétation donnée au décret C.P. 1956-1659 de 1956 (le décret ou le décret Seabird), par lequel le gouverneur en conseil autorisait la province de la Colombie-Britannique à prendre des terres de la réserve, où se trouve maintenant le réseau de câbles, pour les fins d'une route.
LES FAITS
[4] Il importe au départ de dire qu'un grand nombre des faits de la présente espèce sont remarquablement semblables à ceux de l'affaire Osoyoos, précitée. Toutefois, malheureusement, comme dans l'affaire Osoyoos, le contexte factuel est pour le moins obscur. La chose est peut-être attribuable à l'étrange fait que la province de la Colombie-Britannique n'est pas partie au litige. Il semble plutôt curieux que la province ait laissé l'intimée, une entité privée, défendre ce qui semble dans une certaine mesure mettre en cause ses intérêts et ceux des institutions municipales de la province. Néanmoins, les faits saillants de l'affaire sont ci-dessous énoncés.
[5] La réserve a été mise de côté en 1879 pour les bandes indiennes de Hope, d'Ohamil, de Peters, de Popkum, de Skawahlook, d'Union Bar et de Yale en commun. Elle couvre l'ensemble de Seabird Island, dont la superficie est de quatre mille cinq cent onze acres et demi, sauf peut-être pour le corridor d'une largeur de cent pieds qui est ici en cause, lequel s'étend sur quarante-quatre acres et quinze centièmes. Comme il en a été fait mention, cette cour est ici saisie de la question de savoir si ces terres font maintenant partie de la réserve.
[6] Le 18 février 1958, le comité du Conseil privé a officiellement créé la bande indienne de Seabird Island en fusionnant les bandes existantes qui résidaient sur l'île.
[7] Le 7 novembre 1956, avant la fusion des anciennes bandes, le gouverneur en conseil a pris le décret qui est au coeur de cet appel. Le décret Seabird est ainsi libellé :
[TRADUCTION]
ATTENDU QUE le ministre de la Voirie, province de la Colombie-Britannique, a demandé les terres ci-après décrites, qui constituent une partie de la réserve indienne de Seabird Island, dans ladite Province, pour les fins d'une route;
ATTENDU QUE la somme de 5 282 $ a été reçue de ladite Province en paiement complet des terres requises conformément à une évaluation approuvée par le Conseil de la bande indienne de Seabird Island le 14 octobre 1954 et par les représentants de la Direction des affaires indiennes.
À CES CAUSES, il plaît par les présentes à Son Excellence le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, en application de l'article 35 de la Loi sur les Indiens, de consentir à la prise de possession desdites terres par la Province de la Colombie-Britannique et d'en céder l'administration et le contrôle à Sa Majesté du chef de la Province de la Colombie-Britannique.
Description
L'ensemble d'un droit de passage, dans la réserve indienne de Seabird Island, dans le district de Yale, dans la province de la Colombie-Britannique, ledit droit de passage ayant une superficie de quarante-quatre acres et quinze centièmes plus ou moins, tel qu'il est représenté, liséré en rouge sur le plan enregistré no Rd quatre mille deux cent vingt et un des registres d'arpentage des Affaires indiennes, à Ottawa, dont une copie est déposée au bureau d'enregistrement des droits immobiliers du district de New Westminster, à New Westminster, sous le numéro seize mille deux cent quatre-vingt-un.
Sous réserve de la servitude pour le droit de passage d'une ligne de transmission conférée en 1953 à British Columbia Electric Company Limited tel qu'il est représenté sur le plan B.C. 1129 desdits registres d'arpentage, à Ottawa.
Sous réserve de toute mine et de tout minerai sous forme solide, liquide ou gazeuse pouvant être trouvés dans, sur ou sous ces terres ainsi que du plein pouvoir d'exploiter pareille mine et pareil minerai et, à cette fin, sous réserve du droit d'entrer sur tout ou partie desdites terres, de les utiliser et de les occuper dans la mesure où la chose est nécessaire de le faire afin d'exploiter et d'extraire lesdits minerais d'une façon efficace.
[8] Ce décret est remarquablement semblable au décret 1957-577 (le décret Osoyoos), qui a été pris l'année suivante et qui a en fin de compte été examiné dans l'arrêt Osoyoos, précité. La Cour suprême a reproduit le décret Osoyoos, qui est ainsi libellé (pour plus de commodité, j'ai souligné les différences) :
[TRADUCTION]
ATTENDU que le ministre de l'Agriculture de la province de la Colombie-Britannique a demandé, pour les besoins d'un canal d'irrigation, les terres décrites ci-après, faisant partie de la réserve indienne numéro un de la bande indienne d'Osoyoos, dans ladite province;
ET ATTENDU que la somme de 7 700 $ a été reçue de la province de la Colombie-Britannique à titre de paiement complet des terres demandées, conformément à l'évaluation approuvée par le conseil de la Bande indienne d'Osoyoos le 30 mars 1955 et par les fonctionnaires de la Division des Affaires indiennes;
À CES CAUSES, il plaît à Son Excellence le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et conformément aux dispositions de l'article 35 de la Loi sur les Indiens, de consentir à la prise de ces terres par la province de la Colombie-Britannique et d'en céder la gestion et la maîtrise à Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique :
DESCRIPTION
L'ensemble des droits de passage, dans la réserve numéro un de la bande indienne d'Osoyoos, dans la province de la Colombie-Britannique, lesdits droits de passage s'étendant sur une superficie d'environ cinquante-six acres et neuf centièmes, tels qu'ils sont représentés, lisérés de rouge, sur le plan enregistré numéro lrr deux mille cent trente-quatre des registres d'arpentage des Affaires indiennes à Ottawa; à l'exception toutefois de toute la portion située à l'intérieur des limites du droit de passage servant à une route, ce droit de passage étant représenté, liséré de rouge, sur le plan enregistré sous le numéro Rd trois mille six cent quatre-vingt de ces registres, dont une copie est déposée au bureau d'enregistrement des droits immobiliers du district de Kamloops à Kamloops, sous le numéro A mille trois cent soixante-dix-sept; également à l'exception de toutes les routes réservées par la province de la Colombie-Britannique, au moyen du décret provincial numéro mille trente-six, et aussi sous réserve d'une servitude existante relative à une ligne de haute tension, octroyée à West Kootenay Power and Light Company Ltd., au moyen du décret C.P. 143, daté du 25 janvier 1937, pour une période de trente ans, ce droit de passage ayant une superficie d'environ 22 acres et deux dixièmes, et est représenté sur un plan d'arpentage préparé par R.P. Brown, B.C.L.S., en date du 16 novembre 1936 et inscrit au registre de la Division des Affaires indiennes sous le numéro de plan M.2691.
Le tout sous réserve des mines et des minéraux et du droit de les exploiter. [Le décret Seabird renferme d'autres dispositions, réservant également le droit d'entrer sur lesdites terres ainsi que le droit de les utiliser et de les occuper aux fins de l'exploitation des mines et minerais].
[9] Il y a entre les deux décrets quelques différences qui doivent être notées. Selon le décret Osoyoos, c'était le ministre de l'Agriculture, et non le ministre de la Voirie, qui acquérait un droit sur les terres de la réserve indienne et c'était un canal d'irrigation qui était en cause plutôt qu'une route. La province de la Colombie-Britannique avait payé une somme plus élevée pour les terres visées par le décret Osoyoos, dont la superficie était légèrement supérieure à celle des terres visées par le décret Seabird. Bien sûr, les dates, les numéros des plans enregistrés et l'identité des bureaux d'enregistrement des droits immobiliers sont différents dans chaque décret. Le décret Osoyoos établissait une exception à l'égard des routes déjà réservées par la province et, comme le décret Seabird, une réserve à l'égard d'une servitude existante relative à une ligne de haute tension. La plupart des différences entre les descriptions figurant dans ces décrets se rapportent à des détails relatifs à ces exceptions. Enfin, la réserve relative aux mines et minerais figurant dans le décret Seabird est un peu plus détaillée. À part ces différences, et à part plusieurs différences sur le plan de la syntaxe qui ne sont clairement pas pertinentes, les dispositions des décrets sont presque identiques. La principale différence sur laquelle se fonde l'intimée se trouve dans la législation provinciale en vertu de laquelle les droits afférents aux terres, qui seront ci-dessous décrits, ont été pris.
[10] Après la prise du décret Seabird, le ministère de la Voirie de la Colombie-Britannique a créé, la date précise n'étant pas connue, un corridor d'une largeur de 100 pieds à travers la réserve. La province a en fin de compte construit l'autoroute Lougheed, une route importante entre Vancouver et Hope (Colombie-Britannique), au milieu du corridor. La partie asphaltée de la route mesure trente-huit pieds de largeur et de chaque côté il y a un accotement, un fossé et une zone tampon. Selon la Commission, l'autoroute a exclusivement et continuellement été utilisée par la province pendant plus de quarante ans.
[11] Une servitude en faveur de British Columbia Electric Company Limited existe le long de la limite nord du corridor. La création de cette servitude a été autorisée par le comité du Conseil privé le 14 janvier 1953. L'octroi de la servitude n'est pas ici en cause, mais il vaut la peine de reproduire ici le texte s'y rapportant étant donné qu'il peut préciser le contexte aux fins de l'interprétation du décret qui est maintenant en litige.
[TRADUCTION]
Le comité du Conseil privé a devant lui un rapport en date du 6 janvier 1953 du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, dans lequel il est déclaré ce qui suit :
British Columbia Electric Company Limited, dont le siège social est situé dans la ville de Vancouver (Colombie-Britannique), société autorisée en vertu de la loi à prendre ou à utiliser des terres ou tout droit y afférent sans le consentement du propriétaire, a demandé à utiliser les diverses parcelles de terrain décrites dans l'annexe ci-jointe, lesquelles font partie des cinq réserves indiennes ci-après désignées et sont situées dans le district de Yale, dans ladite province, parcelles dont British Columbia Electric Company Limited a besoin afin d'y installer une ligne de transmission d'énergie électrique;
Ladite société a convenu de payer la somme de 2 042,25 $ en vue d'utiliser lesdites terres, dans la mesure où elle en a besoin aux fins susmentionnées conformément à l'évaluation effectuée à cet égard par les fonctionnaires de la Direction des Affaires indiennes et par les divers conseils des bandes indiennes respectives à l'usage et au profit desquelles les terres ont été mises de côté, cette somme se répartissant comme suit :
Réserve indienne de Seabird Island - 607,74 $
Réserve indienne de Ruby Creek no 2 - 125,00 $
Réserve indienne de Skawehlook no 1 - 177,00 $
Réserve indienne de Chawutben (Katz) no 4 -1 063,00 $
Réserve indienne de Lukseetsis-sum no 9 - 69,50 $
TOTAL 2 042,25 $
À ces causes, sur recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, le comité conseille à Son Excellence, conformément aux dispositions de l'article 35 de la Loi sur les Indiens, de consentir à ce que British Columbia Electric Company Limited exerce les pouvoirs légaux susmentionnés à l'égard des terres décrites dans l'annexe jointe aux présentes et d'autoriser l'octroi d'une servitude en faveur de British Columbia Electric Company Limited pour un droit de passage relatif à une ligne de transmission d'énergie électrique sur lesdites terres sur paiement de la somme susmentionnée de 2 042,25 $ et aux autres conditions que le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration [illisible] juge nécessaires et indiquées.
L' « Annexe » renferme les descriptions techniques de l'emplacement précis des parcelles de terrain assujetties à la servitude mentionnée dans ce document.
[12] À l'audience, l'appelant a présenté une requête en vue de soumettre de nouveaux éléments de preuve factuels montrant que l'autoroute Lougheed est en partie située sur des terres pour lesquelles la province ne possède pas de droit de propriété absolu, cette dernière étant plutôt titulaire d'un bail, initialement conclu avec Canadien Pacifique Limitée et maintenant conclu avec Sa Majesté la Reine du chef du Canada. J'examinerai ci-dessous la requête de l'appelant plus à fond, mais j'en fais ici mention parce que, si la requête est accueillie, cette preuve vient s'ajouter au contexte factuel sous-tendant l'appel.
[13] Une entente en date du 26 septembre 1961 entre Sa Majesté, représentée par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, et British Columbia Electric Company Limited, permettait, sur consentement de la bande, la construction et l'entretien de poteaux d'électricité, de communication et de télévision sur l'île. Dans l'entente et dans le formulaire de consentement de la bande, il est reconnu que l'entente était nécessaire parce que les poteaux devaient être érigés sur des « terres de réserve » au sens de l'ancienne Loi sur les Indiens. La chose pourrait être considérée comme un aveu, en 1961, de l'existence d'un droit autochtone sur les terres. Toutefois, on ne sait pas trop si la zone particulière décrite dans le formulaire de consentement est de fait située dans le corridor.
[14] L'intimée Telus est une société de prestation de services téléphoniques et de télécommunications. Le 2 novembre 1994, le ministère des Transports et de la Voirie de la Colombie-Britannique a accordé à l'intimée un permis autorisant celle-ci à construire, utiliser et entretenir des poteaux et dispositifs d'ancrage le long de l'autoroute Lougheed. Conformément à ce permis, l'intimée a installé un réseau de câbles de fibre optique d'une longueur de huit kilomètres et quatre cents mètres, lequel est fixé aux poteaux situés juste à l'intérieur de la limite nord du corridor, à vingt-cinq pieds de la route elle-même. On ne sait pas trop si le câble de l'intimée est fixé sur des poteaux nouvellement érigés ou sur des poteaux qui existaient conformément à l'entente de 1961. Toutefois, les deux parties conviennent que le réseau de câbles de l'intimée n'est pas installé là où se trouve la servitude octroyée à British Columbia Electric Company Limited.
[15] Conformément à l'alinéa 83(1)a) de la Loi sur les Indiens, la bande a pris des règlements administratifs en matière d'évaluation et d'imposition de taxes, lesquels ont dûment été approuvés par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. L'appelant a ensuite établi une cotisation à l'égard de l'intimée pour l'utilisation des terres de réserve et a délivré des avis de cotisation pour les années d'imposition 1997 et 1998. Le district de Kent, en Colombie-Britannique, a également imposé le réseau de câbles de l'intimée. Par conséquent, l'intimée a fait l'objet de deux cotisations. Toutefois, la cotisation établie par le district de Kent est en suspens en attendant l'issue de la présente affaire.
III. CONTEXTE LÉGISLATIF
[16] Avant de poursuivre, il est utile d'énoncer les dispositions législatives qui régissent les questions qui se posent dans cet appel. La Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, renfermait les dispositions suivantes au moment de la prise du décret Seabird :
2.(1) Dans la présente loi, l'expression
[...]
o) « réserve » signifie une parcelle de terrain dont le titre juridique est attribué à Sa Majesté et qu'Elle a mise de côté à l'usage et au profit d'une bande;
18.(1) Sauf les dispositions de la présente loi, Sa Majesté détient des réserves à l'usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté; et, sauf la présente loi et les stipulations de tout traité ou cession, le gouverneur en conseil peut décider si tout objet, pour lequel des terres dans une réserve sont ou doivent être utilisées, se trouve à l'usage et au profit de la bande.
35.(1) Lorsque, par une loi du Parlement du Canada ou d'une législature provinciale, Sa Majesté du chef d'une province, une autorité municipale ou locale, ou une corporation, a le pouvoir de prendre ou d'utiliser des terres ou tout droit y afférent sans le consentement du propriétaire, ce pouvoir peut, avec le consentement du gouverneur en conseil et aux conditions qu'il est loisible à ce dernier de prescrire, être exercé relativement aux terres dans une réserve ou à tout intérêt y afférent.
(2) À moins que le gouverneur en conseil n'en ordonne autrement toutes les matières concernant la prise ou l'utilisation obligatoire de terres dans une réserve, aux termes du paragraphe (1), doivent être régies par la loi qui confère les pouvoirs.
(3) Lorsque le gouverneur en conseil a consenti à l'exercice des pouvoirs mentionnés au paragraphe (1) par une province, autorité ou corporation, il peut, au lieu que la province, l'autorité ou la corporation prenne ou utilise les terres sans le consentement du propriétaire, permettre un transfert ou octroi de ces terres à la province, autorité ou corporation, sous réserve des conditions prescrites par le gouverneur en conseil.
(4) Tout montant dont il est convenu ou qui est accordé à l'égard de la prise ou de l'utilisation obligatoire de terrains sous le régime du présent article ou qui est payé pour un transfert ou octroi de terre selon le présent article, doit être versé au receveur général du Canada à l'usage et au profit de la bande ou à l'usage et au profit de tout Indien qui a droit à l'indemnité ou au paiement du fait de l'exercice des pouvoirs mentionnés au paragraphe (1).
[17] Les dispositions pertinentes de la Loi sur les Indiens actuelle, L.R.C. (1985), ch. I-5, sont ainsi libellées :
83.(1) Sans préjudice des pouvoirs que confère l'article 81, le conseil de la bande peut, sous réserve de l'approbation du ministre, prendre des règlements administratifs dans les domaines suivants :
a) sous réserve des paragraphes (2) et (3), l'imposition de taxes à des fins locales, sur les immeubles situés dans la réserve, ainsi que sur les droits sur ceux-ci, et notamment sur les droits d'occupation, de possession et d'usage;
[...]
(2) Toute dépense à faire sur les fonds prélevés en application du paragraphe (1) doit l'être sous l'autorité d'un règlement administratif pris par le conseil de la bande.
(3) Les règlements administratifs pris en application de l'alinéa (1)a) doivent prévoir la procédure de contestation de l'évaluation en matière de taxation.
88. Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi fédérale, toutes les lois d'application générale et en vigueur dans une province sont applicables aux Indiens qui s'y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où ces lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou règlement administratif pris sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou sous son régime.
[18] Les dispositions pertinentes de la Highway Act, R.S.B.C. 1948, ch. 144, telle qu'elle s'appliquait au moment où le décret Seabird a été pris, étaient ainsi libellées :
[TRADUCTION]
5. Sauf indications contraires, le titre de propriété du fonds de terre et de la voie publique est détenu par Sa Majesté, ses héritiers et successeurs.
8.(1) Le ministre a le pouvoir discrétionnaire absolu de construire des voies publiques [...] et de prendre possession, au moment où la voie est construite ou annoncée ou à tout moment ultérieur, de terrains supplémentaires se trouvant au-delà de la largeur de la voie ainsi établie lorsque cela est nécessaire pour l'usage ou pour les fins du ministère des Travaux publics [...]; et à ces fins personnellement ou par l'entremise de ses mandataires et préposés, sans préavis au propriétaire ou à l'occupant du terrain ou à toute personne détenant ou faisant valoir un domaine, droit, titre ou intérêt à l'égard dudit terrain et sans le consentement de ces personnes, de prendre possession de tout chemin privé et de tout terrain, d'en déterminer les limites requises [...] ainsi que de prendre possession de tout immeuble afin d'ériger et d'entretenir des paraneiges ou d'installer les drains jugés nécessaires, ou afin d'en retirer le gravier, le bois, la roche et les autres matériaux nécessaires à la construction ou à l'entretien d'une route.
9. L'entrée par le ministre, ses mandataires, ses fonctionnaires et ses préposés, comme dans l'article susmentionné, en vue de la prise de possession de toute route ou de tout terrain a pour effet d'éteindre entièrement tout titre et toute revendication relativement aux routes et aux terrains ayant fait l'objet de cette prise de possession.
11. Le ministre peut en tout temps, sur avis publié dans la Gazette, [...] abandonner et fermer en tout ou en partie une route [...]. Les terres d'une route abandonnée ou fermée peuvent être cédées en propriété au propriétaire du terrain dont elles faisaient originalement partie ou au propriétaire du terrain adjacent aux terres cédées, elles peuvent être louées par le ministre à l'un ou l'autre de ces propriétaires, elles peuvent être vendues, louées ou aliénées par voie de vente aux enchères publiques ou par voie d'appel d'offres lancé en vertu du pouvoir du lieutenant-gouverneur en conseil, et elles peuvent, en vertu de ce pouvoir, être louées ou cédées au gouvernement du Dominion. [...]
IV. DÉCISIONS ANTÉRIEURES
La Commission de révision de la bande indienne de Seabird Island
[19] Le 4 août 1998, la Commission a rejeté l'appel de l'intimée et a ratifié les cotisations établies par l'appelant pour les années 1997 et 1998 en se fondant sur le fait que la province avait uniquement le droit d'utiliser les terres cédées pour les besoins d'une route et qu'elle n'avait pas la pleine propriété de ces terres. La Commission a conclu que si les terres qui avaient été cédées cessaient d'être utilisées pour les fins d'une route, elles reviendraient à la bande. Par conséquent, elle a conclu que si la province cessait d'utiliser une partie des terres cédées, si elle les utilisait à d'autres fins ou si quelqu'un d'autre occupait et utilisait une partie de ces terres, les terres ne seraient plus utilisées aux fins pour lesquelles elles avaient été octroyées et elles reviendraient à la bande.
[20] La Commission a ensuite conclu que les terres sur lesquelles était installé le réseau de câbles de fibre optique de l'intimée n'étaient pas utilisées pour les fins d'une route et que, par conséquent, même si les terres avaient été retirées de la réserve par le décret de 1956, elles revenaient à la bande puisqu'elles n'étaient pas utilisées aux fins pour lesquelles elles avaient été octroyées. Selon la Commission, le réseau de l'intimée était donc situé dans la réserve et il pouvait être évalué et taxé par la bande.
[21] Conformément à l'article 24 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et à l'article 60 des règlements administratifs de la bande en matière d'évaluation, l'intimée a interjeté appel le 18 septembre 1998 contre la décision de la Commission devant la Section de première instance de la Cour fédérale.
La Section de première instance de la Cour fédérale
[22] Le juge des appels a accueilli l'appel et a conclu que les terres transférées sur lesquelles les câbles de fibre optique étaient installés ne faisaient pas partie de la réserve et qu'elles n'étaient donc pas assujetties à la taxation de la part de l'appelant.
[23] Le juge des appels a indiqué que pour que le droit de la bande sur les terres de la réserve soit éteint, l'intention de la Couronne doit être « claire et expresse » , comme l'a dit la Cour suprême dans l'arrêt Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119, et cette cour dans l'arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Bande indienne de Matsqui (1998), 162 D.L.R. (4th) 649. Le juge a conclu qu'étant donné qu'en l'espèce le transfert dépendait de ce que la province voulait prendre, il fallait déterminer l'intention de la province pour savoir ce à quoi le gouvernement fédéral avait consenti. Le juge des appels a examiné les articles 5, 8 et 9 et 11 de la Highway Act de la Colombie-Britannique, tels qu'ils s'appliquaient en 1956, et il a conclu que la province avait l'intention d'acquérir la pleine propriété. De fait, le juge des appels n'était pas convaincu qu'un droit moindre que la pleine propriété aurait pu permettre à la province de construire et d'entretenir une route. Le juge des appels a également mentionné que la bande n'avait jamais tenté d'exercer un contrôle sur le corridor. Dans l'ensemble, il a conclu que le libellé du décret ne contenait aucun élément qui fasse douter de l'intention de la province d'acquérir un titre absolu.
[24] Le juge des appels a ensuite rejeté l'argument selon lequel les terres n'étaient plus utilisées pour les fins d'une route. Il a noté que le corridor continue à être utilisé pour les fins d'une route malgré la présence du réseau de câbles de fibre optique sur les terres qui avaient été cédées. Il a néanmoins statué que les terres ne reviendraient pas à la bande même si elles avaient cessé d'être utilisées pour les fins d'une route.
V. LES POINTS LITIGIEUX
[25] Dans cet appel, il s'agit fondamentalement de savoir si le réseau de câbles de fibre optique de l'intimée a été imposé d'une façon appropriée conformément aux règlements administratifs de la bande. Les appelants soulèvent deux questions accessoires à cet égard. Premièrement, le décret 1956-1659, qui a été pris conformément à l'article 35 de la Loi sur les Indiens, a-t-il éteint tout le droit autochtone sur les terres situées dans le corridor, de sorte que le corridor dans lequel se trouve l'autoroute Lougheed n'est plus « dans la réserve » au sens de l'alinéa 83(1)a)? Dans l'affirmative, les terres sur lesquelles le réseau de câbles de fibre optique est installé ont-elles cessé d'être utilisées pour les fins d'une route et, par conséquent, reviennent-elles à la bande et redeviennent-elles des terres situées « dans la réserve » au sens de l'alinéa 83(1)a)?
VI. ANALYSE
A. Requête visant la présentation de nouveaux éléments de preuve en appel
[26] Comme il en a ci-dessus été fait mention, l'appelant a présenté une requête, à l'audience, en vue de soumettre de nouveaux éléments de preuve factuels en appel. L'article 351 des Règles de la Cour fédérale (1998) est ainsi libellé :
351. Nouveaux éléments de preuve -- Dans des circonstances particulières, la Cour peut permettre à toute partie de présenter des éléments de preuve sur une question de fait.
Étant donné que cette requête influe directement sur les faits dont la Cour est saisie, il convient de l'examiner brièvement au début de l'analyse.
[27] Dans sa requête, l'appelant a cherché à présenter de nouveaux éléments de preuve tendant à montrer que, malgré les dispositions de la Highway Act de la Colombie-Britannique, l'autoroute Lougheed est en partie située sur des terres qui ont été louées, initialement au Canadien Pacifique Limitée et maintenant à Sa Majesté la Reine du chef du Canada. Selon l'appelant, le fait que la province de la Colombie-Britannique a construit et entretient maintenant l'autoroute Lougheed sur des terres louées réfute d'une façon concluante la conclusion du juge des appels et l'argument de l'intimée, à savoir qu'en vertu de la loi de la Colombie-Britannique, il fallait absolument détenir les terres en pleine propriété pour construire et entretenir une autoroute importante.
[28] En général, une cour d'appel peut examiner de nouveaux éléments de preuve factuels s'il n'était pas possible de les découvrir plus tôt en faisant preuve d'une diligence raisonnable, s'ils sont pour ainsi dire déterminants quant à une question dans l'appel et, bien sûr, s'ils sont crédibles (Amchem Products Inc. c. Colombie-Britannique (Workers' Compensation Bd.), [1992] A.C.S. no 110, paragraphe 6 (Q.L.); Frank Brunckhorst Co. et al. c. Gainers Inc. et al. [1993] A.C.F. no 874, paragraphe 2 (C.A.) (Q.L.)). Rien ne m'amène à douter de la crédibilité de cette preuve, que l'intimée n'a pas remise en question. Je suis également convaincu qu'aucune des parties n'était au courant de l'existence de ces éléments de preuve lors de l'instruction et que ces éléments n'auraient pas raisonnablement pu être découverts plus tôt. Il s'agit uniquement de savoir si ces éléments de preuve sont pour ainsi déterminants.
[29] Comme Madame le juge Sharlow l'a expliqué dans l'arrêt Première nation des Chippewas de Nawash c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2002 CAF 22, paragraphe 20, il faut se demander si la preuve « pourrait raisonnablement avoir un effet sur le résultat du procès » . Je n'interprète pas cette remarque comme signifiant qu'il faut que les éléments de preuve en question soient déterminants quant au résultat du procès ou qu'ils changent le résultat du procès, mais comme signifiant plutôt qu'ils influeraient probablement sur la décision. En l'espèce, l'une des questions fondamentales est de savoir s'il fallait éteindre complètement le droit autochtone afférent aux terres pour réaliser la fin publique qu'était la construction et l'entretien de l'autoroute Lougheed. Les éléments de preuve que l'on cherchait à présenter établiraient qu'un intérêt à bail, par opposition à la propriété pleine et absolue du terrain, était et est suffisant à cette fin. Selon moi, il est clairement raisonnable de croire que la preuve de ce fait aurait influé sur la conclusion que le juge des appels a tirée au paragraphe 30, à savoir que « [l]a Court n'est toutefois pas convaincue qu'un droit moindre que la pleine propriété en 1956 aurait pu permettre à la province de construire et d'entretenir l'une de ses autoroutes les plus importantes » . Il est impossible de savoir avec exactitude si cela changeait quoi que ce soit au résultat du procès, mais je ne doute aucunement que, selon l'analyse juridique correcte, cette preuve aurait été précieuse, qu'elle aurait eu une influence et qu'elle « pourrait raisonnablement avoir un effet sur le résultat du procès » (Chippewas, précité, paragraphe 20).
[30] En outre, même si l'appelant n'avait pas satisfait au critère à trois volets ci-dessus énoncé, il est bien établi que cette cour conserve un pouvoir discrétionnaire primordial lorsqu'il s'agit d'admettre de nouveaux éléments de preuve. Ce pouvoir discrétionnaire peut être exercé en vue d'éviter d'imposer un fardeau trop lourd à des ressources judiciaires restreintes et de « permettr[e] [...] de compléter le dossier des appels, dissipant ainsi tout doute que pourrait éprouver la Cour concernant les circonstances de l'affaire » (Glaxo Wellcome PLC c. Canada (Ministre du Revenu national -- MRN), [1998] A.C.F. no 358, paragraphe 12 (C.A.) (Q.L.), voir également Amchem, précité, paragraphe 7).
[31] À mon avis, il s'agit également d'un cas dans lequel cette cour devrait exercer ce pouvoir discrétionnaire. Dans cet appel, le contexte factuel est quelque peu insuffisant, et l'interprétation d'un document remontant à près de cinquante ans dépend en bonne partie des facteurs contextuels qui peuvent jeter la lumière sur son adoption. De fait, l'intimée affirme elle-même que l'affaire dépend du contexte dans lequel les terres visées par le décret ont été octroyées. Il serait sans doute intéressant pour la Cour d'avoir à sa disposition la version des faits, circonstances et événements la plus complète possible afin de faciliter sa tâche sur le plan de l'interprétation.
[32] La requête que les appelants ont présentée en vue de soumettre ces éléments de preuve est donc accueillie, les dépens étant adjugés, et ce, quelle que soit l'issue de la cause.
B. Le cadre d'interprétation : l'arrêt Osoyoos
[33] Je commencerai l'analyse juridique en définissant le cadre dans lequel il convient d'aborder ces questions. À cette fin, il est utile d'examiner plus ou moins en détail la décision que la Cour suprême du Canada vient de rendre dans l'affaire Osoyoos, précitée. Dans cet arrêt-là, Monsieur le juge Iacobucci, au nom de la majorité, a statué que le décret Osoyoos, dont le libellé était presque identique à celui du décret Seabird, accordait un droit inférieur à un intérêt en fief simple et que le canal d'irrigation en cause était donc encore situé « dans la réserve » . Le juge Iacobucci ne contestait pas qu'au besoin, la pleine propriété des terres pouvait être obtenue conformément à l'article 35 de la Loi sur les Indiens. Toutefois, la majorité a fondamentalement statué que, si la pleine propriété des terres ou quelque droit inférieur permettaient tous les deux de réaliser la fin d'intérêt publique pour laquelle les terres avaient été prises et si le décret était ambigu, il fallait recourir à l'interprétation qui portait le moins possible atteinte au droit de la bande. Monsieur le juge Gonthier, au nom des juges minoritaires, croyait que l'article 35 permettait l'expropriation de la pleine propriété des terres. Étant donné que la pleine propriété était raisonnablement requise pour les besoins d'un canal d'irrigation et puisque, de l'avis du juge, le décret Osoyoos n'était pas ambigu, la pleine propriété était accordée.
[34] Au moins deux thèmes fondamentaux, dans le contexte d'opérations relatives à un droit autochtone sur les terres de réserve, influencent l'issue de cet appel.
[35] Selon le premier principe fondamental, que tous les juges de la Cour suprême du Canada ont accepté, la Couronne a envers la bande une obligation de fiduciaire lorsqu'elle participe à la prise des terres d'une réserve. Par conséquent, dans le contexte de l'article 35 de la Loi sur les Indiens, la Couronne devrait concilier l'intérêt public et l'intérêt de la bande en consentant à transférer uniquement les terres nécessaires pour la réalisation de la fin d'intérêt public (Osoyoos, précité, paragraphes 47, 51 à 55). Le juge Gonthier, au nom de la minorité, était d'avis que l'obligation de fiduciaire, dans l'affaire Osoyoos, ne comprenait pas l'obligation de préserver le pouvoir d'imposition de la bande parce que, comme c'est ici le cas, ce pouvoir n'avait été conféré qu'après la prise du décret (ibid., paragraphe 135). Toutefois, je ne crois pas que cela change vraiment quoi que ce soit à l'obligation de la Couronne de porter le moins possible atteinte aux droits autochtones afférents aux terres de réserve.
[36] Il importe de noter que les juges Iacobucci et Gonthier ont tous les deux mentionné les remarques que Monsieur le juge La Forest avait faites dans l'arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, page 143, à savoir :
[...] [i]l est clair que dans l'interprétation d'une loi relative aux Indiens, et particulièrement de la Loi sur les Indiens, il convient d'interpréter de façon large les dispositions qui visent à maintenir les droits des Indiens et d'interpréter de façon restrictive les dispositions visant à les restreindre ou à les abroger. [...]
En même temps, je n'accepte pas que cette règle salutaire portant que les ambiguïtés législatives doivent profiter aux Indiens revienne à accepter automatiquement une interprétation donnée pour la simple raison qu'il peut être vraisemblable que les Indiens la préférerait à toute autre interprétation différente. Il est également nécessaire de concilier toute interprétation donnée avec les politiques que la Loi tente de promouvoir.
Par conséquent, les dispositions visant à abroger les droits des Indiens devraient être interprétées le plus strictement possible, dans les limites qui s'imposent compte tenu des considérations de principe pertinentes. Cela me semble être une proposition incontestable et il n'est pas surprenant qu'elle soit largement acceptée.
[37] Le deuxième thème se rapporte au caractère sui generis du droit autochtone afférent aux terres de réserve (Osoyoos, précité, paragraphes 41 à 47, juge Iacobucci). Ce droit est fondamentalement semblable au titre aborigène, étant donné que les deux types de droit sont inaliénables sauf en faveur de la Couronn