Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Chhina

Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Chhina
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2019-05-10
Référence neutre
2019 CSC 29
Recueil
[2019] 2 RCS 467
Numéro de dossier
37770
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell
En appel de
Alberta
Sujets
Tribunaux
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Chhina, 2019 CSC 29, [2019] 2 R.C.S. 467
Appel entendu : 14 novembre 2018 Jugement rendu : 10 mai 2019 Dossier : 37770
Entre :
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
et procureur général du Canada
Appelants
et
Tusif Ur Rehman Chhina
Intimé
- et -
End Immigration Detention Network, Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, Defence for Children International-Canada, Amnesty International Canada (English Branch), Community & Legal Aid Services Programme, Conseil canadien pour les réfugiés, Queen’s Prison Law Clinic, Fonds Égale Canada pour les droits de la personne, British Columbia Civil Liberties Association, Association canadienne des libertés civiles et Canadian Prison Law Association
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté et Brown
Motifs de jugement : (par. 1 à 71)
La juge Karakatsanis (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Gascon, Côté et Brown)
Motifs dissidents : (par. 72 à 147)
La juge Abella
Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Chhina, 2019 CSC 29, [2019] 2 R.C.S. 467
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et
procureur général du Canada Appelants
c.
Tusif Ur Rehman Chhina Intimé
et
End Immigration Detention Network,
Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés,
Defence for Children International‑Canada,
Amnesty International Canada (English Branch),
Community & Legal Aid Services Programme,
Conseil canadien pour les réfugiés,
Queen’s Prison Law Clinic,
Fonds Égale Canada pour les droits de la personne,
British Columbia Civil Liberties Association,
Association canadienne des libertés civiles et
Canadian Prison Law Association Intervenants
Répertorié : Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Chhina
2019 CSC 29
No du greffe : 37770.
2018 : 14 novembre; 2019 : 10 mai.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté et Brown.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Tribunaux — Compétence — Habeas corpus — Exceptions à l’exercice de la compétence des cours supérieures provinciales — Demande d’habeas corpus présentée par un détenu aux fins de l’immigration — Refus par la cour supérieure d’exercer sa compétence d’entendre la demande pour le motif que le régime de contrôle de la détention créé par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés est un régime législatif complet, exhaustif et spécialisé qui prévoit une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus — La cour supérieure a‑t‑elle commis une erreur en déclinant sa compétence? — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 .
Après l’annulation du statut de réfugié de C et le prononcé de son interdiction de territoire, il a été placé dans un centre de détention aux fins de l’immigration, dans une unité à sécurité maximale. Les agents de l’immigration ont contrôlé le bien‑fondé de la détention de C mensuellement, et ils ont conclu chaque fois qu’il y avait lieu de confirmer la décision de le détenir. Après avoir passé 13 mois en détention, C a déposé une demande d’habeas corpus, faisant valoir que sa détention était illégale, à la fois parce qu’elle était devenue trop longue et d’une durée indéterminée, et parce que les conditions dont elle est assortie étaient inappropriées, ce qui portait atteinte à ses droits protégés par les art. 7 et 9 de la Charte canadienne des droits et libertés . Le juge siégeant en son cabinet a refusé d’exercer sa compétence pour examiner la demande de C. À son avis, le régime établit par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (« LIPR ») satisfait à l’une des deux exceptions restreintes qui empêchent d’avoir recours à l’habeas corpus, puisque le législateur a mis en place un régime complet, exhaustif et spécialisé prévoyant une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus (l’exception établie par l’arrêt Peiroo). La Cour d’appel a accueilli l’appel de C, jugeant que l’exception ne s’appliquait pas et que le juge siégeant en son cabinet aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire pour entendre la demande.
Arrêt (la juge Abella est dissidente) : L’appel est rejeté.
Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté et Brown : La LIPR ne prévoit pas une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus concernant les remises en cause spécifiques de la légalité de la détention formulées par C dans sa demande d’habeas corpus. En conséquence, C avait droit à ce que sa demande soit entendue par le juge siégeant en son cabinet.
Le bref d’habeas corpus est une ancienne mesure de réparation juridique qui demeure fondamentale aujourd’hui pour la liberté individuelle et la primauté du droit. Enchâssé dans la Charte, à l’al. 10c), le droit à l’habeas corpus permet à ceux qui sont détenus de s’adresser à une cour supérieure provinciale et de revendiquer de savoir si la détention est justifiée en droit. Il existe une exception restreinte à ce droit lorsque le législateur a mis en place un régime complet, exhaustif et spécialisé prévoyant une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus. Toutefois, il faut interpréter restrictivement les exceptions qui limitent l’accès à l’habeas corpus. Pour décider si un régime est aussi large et avantageux que celui de l’habeas corpus, il faut l’examiner en fonction des motifs particuliers qui sont invoqués dans la demande d’habeas corpus pour contester la légalité de la détention. Il faut se demander quel est le fondement de la remise en cause de la légalité de la détention et s’il existe une procédure complète, exhaustive et spécialisée qui soit aussi large et avantageuse que l’habeas corpus relativement aux fondements spécifiques de la demande. Le régime n’est pas aussi large et avantageux que l’habeas corpus s’il est muet quant aux fondements énoncés dans la demande ou s’il prévoit un examen fondé sur les motifs invoqués dans la demande, mais que cet examen n’est pas aussi large et avantageux que celui de l’habeas corpus, en prenant en considération tant la nature de la procédure d’examen que tous les avantages pouvant être offerts par chacun des véhicules procéduraux.
Si on applique ce cadre aux faits de l’affaire de C, il appert que le régime établi par la LIPR ne peut répondre efficacement à la remise en cause formulée dans sa demande d’une manière aussi large et avantageuse que ne le ferait l’habeas corpus. La LIPR prévoit un régime détaillé qui permet le contrôle de la détention dans le contexte de l’immigration. Une fois que la mesure initiale de mise en détention a été prise, la procédure d’examen prévue par la LIPR prévoit un contrôle interne périodique, un contrôle judiciaire de ces décisions par la Cour fédérale et un appel des décisions de la Cour fédérale devant la Cour d’appel fédérale. Les agents de l’immigration sont experts dans l’exercice du mandat que leur confère la loi et la Cour fédérale apporte un surcroît d’expertise en cette matière. Les motifs pour ordonner la détention ou son maintien sont clairs. Toutefois, la procédure prescrite par la LIPR ne prévoit pas un contrôle aussi large et avantageux que celle en habeas corpus, en ce qui a trait au fondement spécifique de la contestation par C de la légalité de sa détention, soit sa durée, le caractère incertain de sa durée et les conditions dont elle est assortie. Une fois que le ministre a établi les motifs de la détention, les agents d’immigration doivent prendre en compte des critères qui peuvent favoriser la mise en liberté, soit notamment : le motif de la détention; la durée de la détention; la possibilité que la détention se prolonge et, si c’est le cas, la durée de cette prolongation; les retards inexpliqués ou le manque inexpliqué de diligence; l’existence de solutions de rechange à la détention; et les principes applicables à l’art. 7 de la Charte. S’il est vrai que la durée de la détention et le fait qu’elle est susceptible de se prolonger peuvent faire l’objet d’un contrôle en application du régime établi par la LIPR , ce contrôle n’est pas aussi large et avantageux que celui qui découle d’une demande d’habeas corpus. Le régime établi par la LIPR est insuffisant à au moins trois égards importants : le fardeau dont doit s’acquitter le détenu sous ce régime est moins favorable que celui qui lui incombe dans le cadre d’une instance d’habeas corpus; la portée du contrôle de la détention aux fins de l’immigration devant les cours fédérales est plus étroite que celle de l’examen par les cours supérieures des demandes d’habeas corpus; enfin, l’habeas corpus permet d’obtenir une réparation plus rapidement que ne le permet le contrôle judiciaire. La LIPR n’offre donc pas un recours aussi large et avantageux que la demande d’habeas corpus pour répondre à la remise en cause de C quant à la légalité de la durée de sa détention ou de son caractère incertain.
La juge Abella (dissidente) : L’appel devrait être accueilli. La cour supérieure a refusé à bon droit d’exercer sa compétence en matière d’habeas corpus au profit du régime complet, exhaustif et spécialisé auquel C pouvait avoir recours en application de la LIRP.
Toute privation de liberté devrait faire l’objet d’un examen ferme et rigoureux. C’est pourquoi la LIPR doit être interprétée de telle sorte qu’elle garantit le contrôle le plus exhaustif qui soit des motifs de la détention, notamment des conditions de détention. Rien dans la LIPR n’empêche un contrôle aussi exhaustif. En fait, l’économie de la LIPR exige de mener un tel contrôle. Écarter la possibilité d’examiner tous les aspects de la détention aux fins de l’immigration, y compris ses conditions et sa légalité, exclut à toutes fins utiles et de manière inappropriée le processus de contrôle des motifs de la détention établi par la LIPR et fait en sorte que l’habeas corpus devient le seul recours utile dont disposent les détenus qui souhaitent obtenir un contrôle complet de leur détention. Il est préférable de continuer à interpréter les dispositions de la LIPR d’une manière qui soit aussi large et avantageuse que l’habeas corpus et qui assure l’examen complet, exhaustif et spécialisé des motifs de la détention aux fins de l’immigration comme l’a fait toute la jurisprudence antérieure de la Cour.
Les fondements historiques de l’habeas corpus sont aussi la source de différents recours d’origine législative qui visent à offrir les mêmes protections. C’est le cas des recours prévus par la LIPR . Leur légitimité en tant que solution de rechange valable à la procédure d’habeas corpus a été examinée par les tribunaux et reconnue dans les arrêts Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821, Peiroo c. Canada (Minister of Employment and Immigration) (1989), 69 O.R. (2d) 253, Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394, et May c. Établissement Ferndale, [2005] 3 R.C.S. 809. Dans chacune de ces décisions, il a été reconnu que les recours semblables à l’habeas corpus qui peuvent être exercés en application du régime de la LIPR ont une portée au moins aussi large que celle traditionnelle de l’habeas corpus. Le régime établi par la LIPR vise à assurer le même contrôle complet et conforme à la Charte des motifs de la détention aux fins de l’immigration que celui qu’offre l’habeas corpus. La Charte encadre l’interprétation de la LIPR d’une manière qui assure le contrôle le plus complet possible de la privation de liberté du détenu. Il faut donc interpréter la LIPR d’une manière qui n’en restreint pas l’objet et qui lui donne la plus large portée qui soit. L’idée selon laquelle un examen complet de la détention ne peut avoir lieu que dans le cadre de l’habeas corpus fait fi du consensus qui ressort depuis longtemps de la jurisprudence. Il n’y a aucune raison de principe qui justifie d’écarter le raisonnement solide suivi dans les arrêts Pringle, Peiroo, Reza et May. La Cour a constamment reconnu l’exception qui limite la possibilité d’exercer un recours en habeas corpus en matière d’immigration. Écarter cette jurisprudence se traduirait par la recherche du tribunal le plus accommodant, un manque d’uniformité dans les décisions et une multiplication des instances.
Rien dans le libellé de la loi ne limite la portée du contrôle des motifs de la détention prévue par la LIPR à un contrôle partiel qu’il faut compléter par un habeas corpus. Au contraire, le régime de la LIPR est structuré de manière à accorder aux détenus au moins les mêmes droits que ceux qu’ils obtiendraient dans le cadre d’un contrôle par voie d’habeas corpus. Toute détention doit faire l’objet de contrôles réguliers et ces contrôles sont structurés de manière à être rapides et accessibles. L’agent d’immigration est chargé d’amener le détenu devant la Section de l’immigration pour tous les contrôles de sa détention. La Section de l’immigration peut exiger que les parties comparaissent et peut ordonner le maintien en détention du détenu, sa mise en liberté sans condition ou sa libération aux conditions qu’elle juge nécessaires. Le détenu peut aussi saisir la Cour fédérale d’une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire. En outre, dans ce contexte, il n’incombe aucun fardeau de preuve au détenu contrairement à ce qui est le cas dans le cadre des demandes d’habeas corpus. Le régime de la LIPR doit être interprété en harmonie avec les valeurs consacrées par la Charte qui définissent les paramètres de son application et ce régime doit être appliqué d’une manière au moins aussi rigoureuse et équitable que n’est appliqué le recours en habeas corpus. La Section de l’immigration a l’obligation de mettre en balance les objets de la détention aux fins de l’immigration et les droits garantis aux détenus par les art. 7, 9 et 12 de la Charte. Cela comprend nécessairement l’examen des conditions de détention et assure la protection des droits protégés par la Charte.
L’article 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés exige que la Section de l’immigration tienne compte de certains critères pour décider si la détention doit être maintenue. Ces facteurs garantissent qu’aucune période de détention prolongée n’enfreint la Charte. La Section de l’immigration doit mettre en balance les objectifs de l’État en matière d’immigration et le droit du détenu de ne pas être privé de façon arbitraire ou indéfinie de sa liberté. Une décision antérieure, reposant sur des faits, selon laquelle l’individu risque de s’évader ou constitue un danger pour le public appelle la retenue. La force des motifs justifiant le maintien en détention faiblit au fur et à mesure que la durée de la détention se prolonge et le fardeau de la preuve dont doivent s’acquitter les autorités qui détiennent l’intéressé s’alourdit au fur et à mesure que la détention se prolonge. La Section de l’immigration doit prendre en compte les conditions de la détention et l’existence de solutions de rechange, y compris la mise en liberté. Les retards ou le manque de diligence de la part des autorités de l’immigration doivent être pris en compte, tout comme la durée prévue de la détention, ce qui suppose d’estimer la durée probable de la détention. La Section de l’immigration est mieux placée pour évaluer et se prononcer sur ce facteur que ne le sont les cours supérieures saisies de demandes d’habeas corpus. Le processus de contrôle exige que la Section de l’immigration examine au moins les mêmes considérations de fond que celles examinées par les cours supérieures saisies de demandes d’habeas corpus. Si on l’interprète correctement, le régime établi par la LIPR offre donc l’examen le plus complet possible du bien‑fondé de la détention aux fins de l’immigration, et, lorsqu’il est invoqué que la détention constitue une atteinte aux droits protégés par les art. 7, 9 et 12 de la Charte, le processus de contrôle permet au moins le même examen approfondi que celui qu’effectuent les cours supérieures saisies de demandes d’habeas corpus. Comme la Cour a affirmé à maintes reprises qu’il n’y a pas ouverture à l’habeas corpus si la solution de rechange prévue par la loi offre un recours au moins aussi favorable, la cour supérieure a refusé à bon droit d’exercer sa compétence en matière d’habeas corpus.
Jurisprudence
Citée par la juge Karakatsanis
Distinction d’avec l’arrêt : Peiroo c. Canada (Minister of Employment and Immigration) (1989), 69 O.R. (2d) 253; arrêt examiné : May c. Établissement Ferndale, 2005 CSC 82, [2005] 3 R.C.S. 809; arrêts mentionnés : R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595; Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502; R. c. Khela, 2009 CSC 4, [2009] 1 R.C.S. 104; R. c. Miller, [1985] 2 R.C.S. 613; R. c. Bird, 2019 CSC 7, [2019] 1 R.C.S. 409; Jones c. Cunningham, 371 U.S. (1962); Dumas c. Centre de détention Leclerc, [1986] 2 R.C.S. 459; Chaudhary c. Canada (Minister of Public Safety and Emergency Preparedness), 2015 ONCA 700, 127 O.R. (3d) 401; Ogiamien c. Ontario (Community Safety and Correctional Services), 2017 ONCA 839, 55 Imm. L.R. (4th) 220; In re Trepanier (1885), 12 R.C.S. 111; In re Sproule (1886), 12 R.C.S. 140; Goldhar c. The Queen, [1960] R.C.S. 431; Morrison c. The Queen, [1966] R.C.S. 356; Karchesky c. The Queen, [1967] R.C.S. 547; Korponay c. Kulik, [1980] 2 R.C.S. 265; Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821; Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Thanabalasingham, 2004 CAF 4, [2004] 3 R.C.F. 572; Brown c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 710, 25 Admin. L.R. (6th) 191; Canada (Sécurité Publique et Protection civile) c. Lunyamila, 2016 CF 1199, [2017] 3 R.C.F. 428; Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Mehmedovic, 2018 CF 729; Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Torres, 2017 CF 918; Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Karimi‑Arshad, 2010 CF 964; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Tennant, 2018 CAF 132; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. B386, 2011 CF 175, [2012] 4 R.C.F. 220; In re Storgoff, [1945] R.C.S. 526; Palmer c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 759; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350.
Citée par la juge Abella (dissidente)
Chaudhary c. Canada (Minister of Public Safety & Emergency Preparedness), 2015 ONCA 700, 127 O.R. (3d) 401; R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595; R. c. Pearson, [1992] 3 R.C.S. 665; Staetter c. British Columbia (Director of Adult Forensic Psychiatric Services), 2017 BCCA 68; Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821; Peiroo c. Canada (Minister of Employment & Immigration) (1989), 69 O.R. (2d) 253, autorisation d’appel refusée, [1989] 2 R.C.S. x; Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394; May c. Établissement Ferndale, 2005 CSC 82, [2005] 3 R.C.S. 809; Ogiamien c. Ontario (Community Safety and Correctional Services), 2017 ONCA 839, 55 Imm. L.R. (4th) 220; In re Storgoff, [1945] R.C.S. 526; R. c. Governor of Pentonville Prison, ex parte Azam, [1973] 2 All E.R. 741, conf. par [1973] 2 All E.R. 765; Reference re Constitution Act, 1867, s. 92(10)(a) (1988), 64 O.R. (2d) 393; Sahin c. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1995] 1 C.F. 214; Charkaoui c. Canada (Citizenship and Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350; Canada (Minister of Citizenship & Immigration) c. Thanabalasingham, 2004 CAF 4, [2004] 3 R.C.F. 572; Demande fondée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), 2004 CSC 42, [2004] 2 R.C.S. 248; Brown c. Canada (Public Safety), 2018 ONCA 14, 420 D.L.R. (4th) 124; Ali c. Canada (Minister of Public Safety and Emergency Preparedness), 2017 ONSC 2660, 137 O.R. (3d) 498; Canada (Minister of Citizenship and Immigration) c. Li, 2009 CAF 85, [2010] 2 R.C.F. 433; Canada c. Dadzie, 2016 ONSC 6045; R. v. Miller, [1985] 2 R.C.S. 613; Reza c. Canada (1992), 11 O.R. (3d) 65; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 , 9 , 10 (c), 12 .
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C‑46 .
Code de procédure civile, RLRQ, c. C‑25.01, art. 82 al. 3.
Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, c. 44, art. 2 .
Loi sur l’emploi dans la fonction publique , L.C. 2003, c. 22 .
Loi sur l’habeas corpus, L.R.O. 1990, c. H.1, art. 1(1).
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, c. I‑2.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 3(1) (h), (3) (d), 57 , 58 , 72 , 74 (d), 151 , 162(1) , 172(2) .
Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, c. 20 .
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, art. 244 à 249, 248.
Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, DORS/92‑620, art. 81(1).
Règles de la Section de l’immigration, DORS/2002‑229, règles 9, 20(1), 21, 23.
Règles de procédure civile de la Nouvelle‑Écosse, règle 7.13(1).
Règles de procédure en matière criminelle de la Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest, TR/98‑78, règles 103 à 107.
Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, règle 302.
Règles des cours fédérales en matière de citoyenneté, d’immigration et de protection des réfugiés, DORS/93‑22, règles 10(1), 11, 13.
Doctrine et autres documents cités
Blackstone, William. Commentaries on the Laws of England, Book III : Of Private Wrongs, by Thomas P. Gallanis, Oxford, Oxford University Press, 2016.
Del Buono, Vincent M. « The Right to Appeal in Indictable Cases : A Legislative History » (1978), 16 Alta. L.R. 446.
Farbey, Judith, Robert J. Sharpe and Simon Atrill. The Law of Habeas Corpus, 3rd ed., New York, Oxford University Press, 2011.
Sharpe, Robert J. The Law of Habeas Corpus, Oxford, Clarendon Press, 1976.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Paperny, O’Ferrall et Greckol), 2017 ABCA 248, 56 Alta. L.R. (6th) 1, [2017] 11 W.W.R. 637, 25 Admin. L.R. (6th) 279, 415 D.L.R. (4th) 732, [2017] A.J. No. 840 (QL), 2017 CarswellAlta 1432 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Mahoney de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, numéro 160576914X1, datée du 2 septembre 2016, rejetant une demande d’habeas corpus. Pourvoi rejeté, la juge Abella est dissidente.
Donnaree Nygard et Liliane Bantourakis, pour les appelants.
Nico G. J. Breed, Barbara Jackman, Chris Reid et Farah Saleem, pour l’intimé.
Swathi Sekhar et Maija Martin, pour l’intervenant End Immigration Detention Network.
Jared Will et Joshua Blum, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Farrah Hudani, Jeffrey Wilson et Christina Doris, pour l’intervenante Defence for Children International‑Canada.
Laïla Demirdache et Jamie Liew, pour l’intervenant Amnesty International Canada (English Branch).
Subodh Bharati et Suzanne Johnson, pour l’intervenant Community & Legal Aid Services Programme.
Erica Olmstead, Molly Joeck et Peter H. Edelmann, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Nader Hasan, Gillian Moore et Paul Quick, pour l’intervenante Queen’s Prison Law Clinic.
Michael Battista et Adrienne Smith, pour l’intervenant le Fonds Égale Canada pour les droits de la personne.
Frances Mahon, pour l’intervenante British Columbia Civil Liberties Association.
Ewa Krajewska et Pierre N. Gemson, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Simon Borys et Simon Wallace, pour l’intervenante Canadian Prison Law Association.
Version française du jugement du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté et Brown rendu par
La juge Karakatsanis —
I. Aperçu
[1] Le bref d’habeas corpus est une ancienne mesure de réparation juridique qui demeure fondamentale aujourd’hui pour la liberté individuelle et la primauté du droit. Remontant au 13e siècle, ce bref garantit la protection de la personne contre les privations illégales de liberté. Enchâssé dans la Charte canadienne des droits et libertés , à l’al. 10c) , le droit à l’habeas corpus permet à ceux qui sont détenus de s’adresser à une cour supérieure provinciale et de revendiquer de savoir si la détention est justifiée en droit. Si l’autorité compétente ne peut fournir une justification suffisante, la personne doit être libérée.
[2] Malgré l’importance de l’habeas corpus, la Cour a élaboré deux exceptions restreintes qui empêchent d’y avoir recours. Premièrement, la cour supérieure provinciale devrait refuser d’exercer sa compétence pour entendre une demande d’habeas corpus lorsqu’un détenu utilise cette demande pour contester la légalité de sa déclaration de culpabilité ou de la peine qui lui a été infligée, puisque c’est au moyen des mécanismes d’appel habituels qui sont énoncés dans le Code criminel, L.R.C. 1985, c. C‑46 , qu’il convient de présenter une telle contestation (voir R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595, p. 636‑637). Deuxièmement, la cour supérieure provinciale devrait également refuser d’exercer sa compétence lorsque le législateur a mis en place « un régime complet, exhaustif et spécialisé prévoyant une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus » (May c. Établissement Ferndale, 2005 CSC 82, [2005] 3 R.C.S. 809, par. 40). Cette seconde exception est maintenant appelée l’exception établie par l’arrêt Peiroo (voir Peiroo c. Canada (Minister of Employment and Immigration) (1989), 69 O.R. (2d) 253 (C.A.)).
[3] En l’espèce, M. Chhina a présenté une demande d’habeas corpus, faisant valoir que sa détention aux fins d’immigration était devenue illégale au regard de la Charte , en raison de sa longueur et de sa durée incertaine. Il a également contesté sa détention au motif qu’il était détenu dans des conditions de confinement cellulaire inappropriées dans une unité à sécurité maximale.
[4] La Cour doit trancher la question de savoir si la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a commis une erreur en refusant d’exercer sa compétence pour entendre la demande d’habeas corpus de M. Chhina au motif que la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 (LIPR ), satisfait à la seconde exception.
[5] Les parties ne contestent pas le fait que le régime législatif établi par la LIPR prévoit une procédure complète, exhaustive et spécialisée pour l’examen en général de questions en matière d’immigration. C’est la conclusion qu’avait tirée la Cour d’appel de l’Ontario dans l’arrêt Peiroo. Ce que la présente affaire souligne cependant, c’est que, pour décider si un régime est aussi large et aussi avantageux que celui de l’habeas corpus, il faut l’examiner en fonction des motifs particuliers qui sont invoqués pour contester la légalité de la détention.
[6] L’exception établie par l’arrêt Peiroo n’empêche donc pas de présenter des demandes d’habeas corpus relativement à toutes les privations de liberté découlant du régime législatif applicable en matière d’immigration. La question à trancher en l’espèce est donc plutôt celle de savoir si la LIPR prévoit une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus en ce qui a trait aux remises en cause spécifiques de la légalité de la détention formulées dans la demande d’habeas corpus.
[7] À mon avis, ce n’est pas le cas. M. Chhina n’a pas remis en cause son statut d’immigration ni n’a contesté les mesures d’expulsion ou de mise en détention prises à son égard en soutenant que ces mesures ne respectaient pas la LIPR . Il a plutôt allégué que son maintien en détention était devenu illégal parce que la longueur de sa détention, les conditions dont elle était assortie ainsi que sa durée incertaine portaient atteinte aux droits qui lui sont garantis par la Charte . La LIPR ne prévoit pas de contrôle aussi large et aussi avantageux que ne le fait le recours en habeas corpus pour de telles questions. M. Chhina avait donc droit à ce que sa demande d’habeas corpus soit entendue par un juge de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta.
II. Faits
[8] L’intimé, Tusif Chhina, est entré au Canada sous un autre nom en décembre 2006, et il a obtenu le statut de réfugié approximativement deux ans plus tard. En février 2012, le statut de réfugié de M. Chhina a été annulé, et il a été déclaré interdit de territoire au Canada, à la fois parce que sa demande d’asile comportait de fausses déclarations et parce qu’il avait participé à des activités criminelles. Une mesure d’expulsion a été prise contre lui.
[9] Après avoir passé du temps en détention au criminel, M. Chhina a été mis en détention aux fins de l’immigration en avril 2013. Toutefois, étant donné les délais pour obtenir des documents de voyage de la part du Pakistan, M. Chhina a été mis en liberté sous conditions sept mois plus tard. Il n’a pas respecté les conditions qui lui avaient été infligées et il a disparu pendant un an. Il a toutefois fini par être remis en détention aux fins de l’immigration en novembre 2015. Il a été placé au Calgary Remand Center, une unité à sécurité maximale qui garde les détenus en confinement cellulaire 22 heures et demie par jour. Les agents de la fonction publique ont contrôlé le bien‑fondé de la détention de M. Chhina mensuellement, conformément à l’art. 57 de la LIPR , et ils ont conclu chaque fois qu’il y avait lieu de confirmer la décision de le détenir.
[10] M. Chhina a déposé sa demande d’habeas corpus en mai 2016, faisant valoir que sa détention aux fins de l’immigration était rendue illégale, parce qu’elle était devenue trop longue et d’une durée indéterminée, et parce que les conditions dont elle était assortie étaient [traduction] « inappropriées » (motifs de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, no 160576914X1, 2 septembre 2016 (décision non publiée), p. 2). Au moment de la présentation de sa demande devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, il avait passé un total de 13 mois en détention aux fins de l’immigration.
[11] Le juge siégeant en son cabinet a refusé d’exercer sa compétence pour examiner la demande d’habeas corpus de M. Chhina puisque, selon lui, la LIPR constituait un cadre législatif exhaustif qui satisfaisait à l’exception établie par l’arrêt Peiroo.
[12] La Cour d’appel de l’Alberta (2017 ABCA 248, 56 Alta. L.R. (6th) 1) a infirmé cette décision, et elle a déclaré que le juge siégeant en son cabinet aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire pour entendre la demande d’habeas corpus de M. Chhina. Étant donné l’importance du bref, elle a aussi fait remarquer que les exceptions à la disponibilité de l’habeas corpus devaient être restreintes et bien définies. Ainsi, un juge siégeant en son cabinet ne devrait refuser d’entendre des demandes d’habeas corpus que dans des circonstances limitées, au‑delà desquelles la décision par un tribunal de décliner sa compétence constitue une erreur de droit.
[13] Tout en prenant acte de ce qui avait été décidé dans l’arrêt Peiroo, la juge Greckol, s’exprimant au nom de la Cour d’appel, a conclu que l’exception n’empêchait pas de présenter des demandes d’habeas corpus dans toutes les affaires liées à l’immigration. Elle a distingué la remise en cause formulée par M. Chhina de celle plaidée dans Peiroo en soulignant que, contrairement à la demanderesse dans cette dernière affaire, M. Chhina ne contestait pas les décisions sur son interdiction de territoire ou sur son expulsion. Il remettait plutôt en cause la légalité de sa détention, accessoire à ces décisions, en se fondant sur la Charte . L’issue de la demande d’habeas corpus de M. Chhina n’aurait aucun effet sur son statut d’immigration ou sur la mesure d’expulsion prise contre lui, mais, si elle était accueillie, cela entraînerait immédiatement sa mise en liberté.
[14] De ce point de vue, la juge Greckol a perçu des différences manifestes entre le contrôle ainsi que la mesure de réparation qui existent dans le cadre du processus établi par la LIPR et ceux qui sont applicables dans le contexte d’une demande d’habeas corpus, ces derniers étant, selon elle, plus larges et plus avantageux lorsque la remise en cause est liée à la longueur et à la durée indéterminée de la détention. Ainsi, l’exception établie par l’arrêt Peiroo ne s’appliquait pas au cas de M. Chhina, et l’affaire a été renvoyée à la Cour du Banc de la Reine pour que celle‑ci tienne une audience sur le fond de la demande d’habeas corpus.
[15] Par la suite, des documents de voyage ont été obtenus pour M. Chhina et il a été renvoyé du Canada en septembre 2017. Les arguments au sujet de sa détention sont donc maintenant théoriques. Cela dit, comme l’illustre le cas de M. Chhina, les demandes d’habeas corpus échappent souvent à l’examen judiciaire, puisqu’un changement dans les faits a fréquemment pour résultat que la demande devient théorique avant de pouvoir être examinée en appel (Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502, par. 14). Étant donné l’importance de définir clairement les limites des exceptions à l’habeas corpus, il convient que la Cour étudie les questions juridiques soulevées par le pourvoi de M. Chhina, malgré son caractère théorique. Aucune partie ne s’est opposée à ce que la Cour procède à cet examen.
III. Questions en litige
[16] Le présent pourvoi a trait à la portée et à l’application de l’exception établie par l’arrêt Peiroo, ce qui donne à la Cour une occasion de clarifier quand un régime législatif complet, exhaustif et spécialisé prévoit un examen aussi large et aussi avantageux que l’habeas corpus, de sorte qu’il sera interdit à un détenu de présenter une demande d’habeas corpus[1].
IV. Analyse
[17] Les cours supérieures provinciales possèdent une compétence inhérente pour entendre les demandes d’habeas corpus (May, par. 29). Ce type de demande exige du demandeur qu’il établisse l’existence d’une privation de liberté et qu’il avance un motif légitime pour contester la légalité de cette privation. Une fois que cela est fait, le fardeau est renversé, et il appartient à l’autorité qui le détient de démontrer que la privation de liberté est légale. Pour qu’il en soit ainsi, le décideur doit avoir le pouvoir de l’ordonner, le processus décisionnel doit être équitable et la décision de mise en détention doit être raisonnable et conforme à la Charte (May, par. 77; R. c. Khela, 2009 CSC 4, [2009] 1 R.C.S. 104, par. 72). Les modifications qui sont apportées aux conditions ou aux ordonnances et qui mènent à d’autres privations de liberté peuvent également être contestées de la même manière. Lorsque, comme en l’espèce, la demande est assortie d’un certiorari auxiliaire, le tribunal qui entend la demande effectue son examen en fonction du dossier qui a donné lieu à la décision (J. Farbey, R. J. Sharpe et S. Atrill, The Law of Habeas Corpus (3e éd. 2011), p. 45; Établissement de Mission c. Khela, par. 35; R. c. Miller, [1985] 2 R.C.S. 613, p. 624).
[18] La demande d’habeas corpus n’est pas un recours discrétionnaire; elle est accueillie d’office lorsque le demandeur réussit à remettre en cause la légalité d’une détention. Une cour supérieure provinciale ne peut décliner sa compétence d’entendre une telle demande simplement parce qu’il existe d’autres recours (May, par. 34 et 44). Elle peut le faire seulement lorsque le législateur a mis en place « un régime complet, exhaustif et spécialisé prévoyant une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse que celle de l’habeas corpus » (May, par. 40; R. c. Bird, 2019 CSC 7, [2019] 1 R.C.S. 409, par. 65). Comme l’illustre le cas de M. Chhina, l’analyse doit s’effectuer à la lumière de la nature de la remise en cause spécifique soulevée dans la demande d’habeas corpus quant à la légalité de la détention.
[19] L’habeas corpus — que l’on peut traduire à peu près par « que tu aies le corps pour le soumettre » — était une expression familière dans le domaine de la procédure civile anglaise au 13e siècle; cette procédure exigeait que l’on présente physiquement le défendeur à une action devant le tribunal (Farbey, Sharpe et Atrill, p. 2). Au cours des 15e et 16e siècles, l’habeas corpus a pris sa forme moderne, permettant à un demandeur de réclamer une justification pour sa détention (p. 4) et devenant le [traduction] « grand bref efficace pour tous les cas de détention illégale » (W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England, Livre III : Of Private Wrongs (2016), par T. P. Gallanis, p. 89). L’habeas corpus n’a jamais été [traduction] « un recours statique, étroit et formaliste »; au cours des siècles, sa portée « s’est [plutôt] élargie afin qu’il puisse remplir son objet premier — la protection des individus contre l’érosion de leur droit de ne pas se voir imposer de restrictions abusives à leur liberté » (May, par. 21, citant Jones c. Cunningham, 371 U.S. 236 (1962), p. 243).
[20] L’habeas corpus continue d’occuper une place essentielle et prestigieuse dans le paysage juridique moderne au Canada. Avant l’adoption de la Charte , l’art. 2 de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, c. 44 , prescrivait qu’aucune loi du Canada ne serait interprétée ou ne s’appliquerait de manière à priver une personne de voir être jugée la validité de sa détention, et prévoyait que cette personne serait libérée si sa détention était déclarée illégale. En 1982, l’habeas corpus est devenu un droit constitutionnel, enchâssé à l’al. 10c) de la Charte :
10. Chacun a le droit, en cas d’arrestation ou de détention :
. . .
c) de faire contrôler, par habeas corpus, la légalité de sa détention et d’obtenir, le cas échéant, sa libération.
[21] Le contrôle de la légalité d’une détention sous le régime de l’habeas corpus a une large portée, protégeant et interagissant souvent avec d’autres droits protégés par la Charte , notamment le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, protégé par l’art. 7 ; le droit à la protection contre la détention ou l’emprisonnement arbitraires, protégé par l’art. 9; et le droit à la protection contre tous traitements ou peines cruels et inusités, protégé par l’art. 12 .
[22] L’affaire Dumas c. Centre de détention Leclerc, [1986] 2 R.C.S. 459, est utile pour illustrer différentes circonstances dans lesquelles peut survenir une privation de liberté et, de ce fait, différentes manières possibles de contester une détention. Une privation de liberté peut être liée à (1) la décision initiale exigeant la mise en détention, ou à une autre privation de liberté fondée sur (2) un changement dans les conditions de la détention ou (3) la continuation de la détention.
[23] Bien qu’elle ne soit pas exhaustive, cette liste peut s’avérer particulièrement utile pour déterminer la nature d’une remise en cause relativement à une privation de liberté fondée sur des motifs indépendants de ceux qui sous‑tendaient l’ordonnance initiale. Comme je le verrai plus en détail ultérieurement, ces trois catégories peuvent aider à expliquer la jurisprudence applicable. Par exemple, dans le contexte de l’immigration, une conclusion d’interdiction de territoire peut mener à une mesure de mise en détention constituant une privation initiale de liberté : il s’agit de la première catégorie de Dumas (Peiroo). Le transfèrement de détenus d’un établissement à sécurité moins élevée vers un établissement plus sécurisé est l’exemple type du deuxième type de privation : un changement de circonstances donnant lieu à une privation additionnelle de liberté (May).