Des Champs c. Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott-Russell

Des Champs c. Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott-Russell
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1999-09-17
Recueil
[1999] 3 RCS 281
Numéro de dossier
25898
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Ontario
Sujets
Action
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25898
Contenu de la décision
Des Champs c. Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell, [1999] 3 R.C.S. 281
Florent Des Champs Appelant
c.
Conseil des écoles séparées catholiques de
langue française de Prescott-Russell, Suzanne
Charette, Roch Lalonde, Ronald Lalonde,
R. Serge Lalonde, Hélène Leblanc, Pierre Leblanc,
Jean Lemay, Paul Paradis, Marcel Perras,
Gilles Taillon, François Théoret et Jean-Paul Scott Intimés
Répertorié: Des Champs c. Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell
No du greffe: 25898.
1998: 10 novembre; 1999: 17 septembre.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major et Binnie.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Prescription ‑‑ Autorités publiques -- Conseil scolaire ‑‑ Poste de surintendant déclaré excédentaire par le Conseil scolaire et mutation de l’employé à un poste ne comportant pas de tâches de supervision ‑‑ Action intentée par le surintendant huit mois après les événements ayant donné naissance à la cause d’action ‑‑ Est‑ce que le délai de prescription de six mois prévu par l’art. 7 de la Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public s’applique et rend l’action irrecevable? -- Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public, L.R.O. 1990, ch. P.38, art. 7.
Le conseil scolaire intimé a déclaré excédentaires deux de ses trois postes de surintendants en vertu de l’art. 7 du Règlement 309 pris en application de la Loi sur l’éducation, et l’appelant, un surintendant, a été muté à un poste de directeur d’école. Il a cessé d’être administrateur à temps plein et a dû retourner en salle de classe pour enseigner. Près de huit mois après les événements ayant donné naissance à sa cause d’action, il a pris action, revendiquant les droits prévus au par. 7(2) du Règlement 309. Le Conseil a présenté une requête en rejet d’action, invoquant le délai de prescription de six mois prévu par l’art. 7 de la Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public. Cette requête a été rejetée par le juge qui en était saisi, mais la Cour d’appel a infirmé cette décision, concluant que l’action était prescrite par l’effet du délai de prescription de six mois.
Arrêt (le juge Major est dissident): Le pourvoi est accueilli.
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Binnie: L’article 7 de la Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public ne protège pas les autorités publiques sur le fondement de leur qualité, et les actions d’une autorité publique ne bénéficient pas toutes de la protection de l’art. 7. Pour que l’art. 7 s’applique, il doit y avoir corrélation entre le droit invoqué par le demandeur et une fonction ou un pouvoir d’ordre public de l’autorité concernée. Les autorités publiques peuvent avoir d’autres fonctions et pouvoirs qui sont de nature privée ou accessoire. Le tribunal appelé à déterminer s’il doit appliquer ou non l’art. 7 doit s’interroger sur l’action en cause et sur sa corrélation avec la nature du pouvoir ou de la fonction confié par la loi à l’autorité publique. Une loi peut autoriser un large éventail d’activités, dont seulement quelques‑unes pourraient être considérées d’ordre public pour l’application de l’art. 7. Un acte accompli dans l’exécution d’un mandat confié par la loi et qui n’a pas de caractère public ou qui a un caractère accessoire, incident ou privé n’est pas protégé par l’art. 7 de la Loi.
Le tribunal appelé à se prononcer sur l’application du délai de prescription prévu par l’art. 7 de la Loi ou par une disposition analogue pourrait se poser les questions suivantes: La partie défenderesse est‑elle une autorité publique appartenant à la catégorie des personnes physiques ou entités visées par la protection accordée par le délai de prescription? Que faisait l’autorité publique, et dans l’exercice de quel pouvoir ou de quelle fonction? Est‑ce que le pouvoir ou la fonction de l’autorité publique peut à juste titre être considéré comme ayant une connotation ou un aspect public ou comme ayant une connotation d’administration ou de gestion privée ou comme étant de par sa nature même accessoire? Est‑ce que l’activité de l’autorité publique qui fait l’objet de la plainte est de nature essentiellement publique ou plus de nature interne ou courante et où le caractère privé prédomine? Du point de vue du demandeur, est‑ce que son action ou de droit qu’il invoque peut être corrélé avec l’exercice par la partie défenderesse d’un pouvoir d’ordre public, se rapporte à un manquement à une fonction d’ordre public ou reproche une activité à caractère public. Si la réponse à cette dernière question est affirmative, le délai de prescription s’applique.
En l’espèce, la réorganisation du Conseil constituait une mesure publique. L’exécution efficace d’un programme d’éducation est une responsabilité qui incombe au Conseil envers le public en général. Toutefois, le préjudice dont l’appelant se plaint a été causé par la mise en œuvre par le Conseil de sa réorganisation, et l’action de l’appelant contre le Conseil en tant qu’employeur ne soulève que des problèmes de relations de travail. L’acte du Conseil sur lequel l’action de l’appelant est fondée était distinct de l’exercice par le Conseil de ses fonctions et pouvoirs d’ordre public, et était accessoire ou incident à ces pouvoirs et fonctions. Le Conseil ne devrait pas être autorisé à regrouper plusieurs actes distincts pour lancer un appel général à l’intérêt public afin d’élargir le champ d’application de l’art. 7 de la Loi. L’action du Conseil n’était pas la conséquence inévitable de la réduction de l’effectif. Le délai de prescription de six mois ne s’applique pas. L’ordonnance du juge des requêtes déclarant inapplicable l’art. 7 de la Loi est rétablie, de sorte que l’action peut suivre son cours contre le Conseil.
Le juge Major (dissident): L’acte du Conseil en l’espèce a été accompli directement dans l’exercice de son pouvoir d’ordre public et il est assujetti à l’art. 7 de la Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public. L’action de l’appelant n’a pas été intentée dans le délai de prescription de six mois imparti et ne devrait pas être autorisée à suivre son cours.
La Loi doit être appliquée à toute action que la législature a entendu inclure dans les catégories qui y sont énumérées. Le champ d’application du texte de loi a été restreint aux actes accomplis directement dans l’exécution de la mission publique de l’autorité concernée. Il faut éliminer avec soin les actes qui sont directement liés à l’exécution des pouvoirs et fonctions d’une autorité publique et ceux qui y sont accessoires. La décision de déclarer excédentaire le poste de l’appelant et de le muter constituait un acte accompli directement dans l’exécution de la mission publique du Conseil. L’acte de réduction de l’effectif peut revêtir à la fois un aspect public et un aspect privé, mais l’aspect privé ne le prive pas de la protection accordée par l’art. 7 de la Loi. Rien ne justifie d’établir une exception à l’égard des poursuites fondées sur les aspects privés d’un acte accompli directement dans l’exercice de fonctions d’ordre public.
L’accent porte sur l’acte dont se plaint l’appelant. Il n’existe pas de distinction significative entre l’action de réduire l’effectif et l’action d’abolir le poste de l’appelant en particulier. Une telle distinction aurait pour effet de permettre que tout acte à caractère public puisse être décomposé en une série d’éléments, dont certains pourraient être qualifiés mesures de mise en œuvre interne ou de fonctions tout à fait mineures. Le fait que le Conseil scolaire ait aboli le poste de l’appelant plutôt que celui d’un collègue n’enlève pas à l’acte de réduction de l’effectif sa nature publique. La capacité de l’autorité publique d’invoquer l’art. 7 de la Loi ne dépend pas de l’identité du demandeur.
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêts appliqués: Berardinelli c. Ontario Housing Corp., [1979] 1 R.C.S. 275, inf. 75 D.L.R. (3d) 348, conf. 71 D.L.R. (3d) 56; Bradford Corp. c. Myers, [1916] 1 A.C. 242; arrêts suivis: Cloudfoam Ltd. c. Toronto Harbour Commission, [1968] 2 O.R. 497, conf. par [1969] 2 O.R. 194; Sharpington c. Fulham Guardians, [1904] 2 Ch. 449; arrêts non suivis: Re Gallant et Conseil des écoles séparées catholiques romaines du district de Sudbury (1985), 56 O.R. (2d) 151; Lacarte c. Board of Education of Toronto, [1954] O.R. 435; Riddle c. University of Victoria (1979), 95 D.L.R. (3d) 193; Moffatt c. Dufferin County Board of Education, [1973] 1 O.R. 351; Stewart c. Lincoln County Board of Education (1972), 8 O.R. (2d) 168; Goodwin c. Oxford County Board of Education (1980), 30 O.R. (2d) 359; Wright c. Board of Education for the City of Hamilton (1977), 16 O.R. (2d) 828; Cossette c. Ombudsman (1980), 28 O.R. (2d) 92; arrêt expliqué: Griffiths c. Smith, [1941] A.C. 170; arrêts mentionnés: Tolson c. Kaye (1822), 3 Brod. & B. 217, 129 E.R. 1267; Deaville c. Boegeman (1984), 14 D.L.R. (4th) 81; Re Colledge and Niagara Regional Police Commission (1983), 44 O.R. (2d) 289; Clarke c. Ottawa Board of Education (1975), 54 D.L.R. (3d) 321; Re Beauchamp and Town of Espanola (1981), 122 D.L.R. (3d) 149, conf. par (1981), 128 D.L.R. (3d) 766; Collier c. Lake Superior Board of Education (1986), 14 C.C.E.L. 183; Molloy c. Ontario (Human Rights Commission) (1992), 41 C.C.E.L. 101; McGonegal c. Gray, [1952] 2 R.C.S. 274; Firestone Tire and Rubber Co. (S.S.) Ld. c. Singapore Harbour Board, [1952] A.C. 452; Government of Malaysia c. Lee Hock Ning, [1974] A.C. 76; Comstock International Ltd. c. The Queen in right of Ontario (1981), 126 D.L.R. (3d) 323; Clarke c. St. Helens Borough Council (1915), 85 L.J. (K.B.) 17; Hanna c. Ontario Hydro (1982), 37 O.R. (2d) 783; Schnurr c. Royal Ottawa Hospital (1986), 56 O.R. (2d) 589; Compton c. Council of the County Borough of West Ham, [1939] Ch. 771; McManus c. Bowes, [1938] 1 K.B. 98.
Citée par le juge Major (dissident)
Bradford Corp. c. Myers, [1916] 1 A.C. 242; Griffiths c. Smith, [1941] A.C. 170; Berardinelli c. Ontario Housing Corp., [1979] 1 R.C.S. 275; Sharpington c. Fulham Guardians, [1904] 2 Ch. 449; McGonegal c. Gray, [1952] 2 R.C.S. 274; Moffatt c. Dufferin County Board of Education, [1973] 1 O.R. 351; Comstock International Ltd. c. The Queen in right of Ontario (1981), 126 D.L.R. (3d) 323; Clarke c. Ottawa Board of Education (1975), 54 D.L.R. (3d) 321; Lacarte c. Board of Education of Toronto, [1954] O.R. 435; Firestone Tire and Rubber Co. (S.S.) Ld. c. Singapore Harbour Board, [1952] A.C. 452; Re Gallant et Conseil des écoles séparées catholiques romaines du district de Sudbury (1985), 56 O.R. (2d) 151.
Lois et règlements cités
Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2.
Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public, L.R.O. 1990, ch. P.38, art. 7.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F-11 .
Public Authorities Protection Act, 1893 (R.-U.), 56 & 57 Vict., ch. 61.
R.R.O. 1990, Règl. 309, art. 7.
Doctrine citée
Commission de réforme du droit de l’Ontario. Report of the Ontario Law Reform Commission on Limitation of Actions. Toronto: Ministère du Procureur général, 1969.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario, [1997] O.J. No. 125 (QL), qui a accueilli l’appel interjeté contre une décision de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1993), 16 O.R. (3d) 278, qui avait rejeté une requête en rejet de l’action. Pourvoi accueilli, le juge Major est dissident.
Denis J. Power, c.r., et Steven Welchner, pour l’appelant.
Paul S. Rouleau et Bruce Hutchison, pour les intimés.
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Binnie rendu par
1 Le juge Binnie ‑- Bon nombre sinon la plupart des autorités publiques au pays sont, dans une certaine mesure, protégées contre les poursuites par des délais spéciaux de prescription établis par la loi. La raison d’être de ces délais de prescription est d’éviter que l’écoulement du temps ne leur cause indûment préjudice. Le fait que les recours soient intentés avec diligence favorise l’intérêt public en permettant que les litiges soient instruits et tranchés dans les meilleurs délais. Après l’expiration d’un tel délai de prescription, une autorité publique peut se considérer à l’abri des risques d’action en justice et elle n’a pas besoin de conserver ou de chercher des éléments de preuve pertinents. Elle peut établir son budget sans être préoccupée par des réclamations non décidées contre le Trésor public. Les lois établissant des délais de prescription ont de tout temps été considérées comme des dispositions visant à assurer la «tranquillité d’esprit» (Tolson c. Kaye (1822), 3 Brod. & B. 217, 129 E.R. 1267, à la p. 1269, et Deaville c. Boegeman (1984), 14 D.L.R. (4th) 81 (C.A. Ont.), à la p. 86). Le délai de prescription de six mois prévu par l’art. 7 de la Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public, L.R.O. 1990, ch. P.38 (la «Loi»), tient compte à la fois de la nature et des responsabilités particulières des autorités publiques. En l’espèce, toutefois, l’appelant prétend que l’application de ce délai pour faire obstacle à son action pour congédiement injustifié va au‑delà de l’objet visé par la loi. D’affirmer ce dernier, le fait qu’il travaille pour un employeur du secteur public ne devrait pas avoir pour effet de réduire de six ans à six mois son délai d’action. Selon lui, la nature de son recours ne fait pas entrer en jeu l’aspect «public» des pouvoirs et fonctions du Conseil scolaire intimé. J’estime que son objection est bien fondée. Le juge des requêtes a eu raison de rejeter le moyen de défense fondé sur l’art. 7, et sa décision à cet égard devrait être rétablie. Le présent pourvoi devrait être accueilli.
I. La nature de l’action
2 Le présent pourvoi porte sur le différend qui oppose l’appelant, Florent Des Champs, et son employeur, le Conseil des écoles séparées catholiques de Prescott‑Russell. L’appelant a commencé à travailler pour le Conseil à titre d’enseignant en 1971. Au fil des ans, il a gravi les échelons et, en juillet 1989, il est devenu un des surintendants du Conseil des écoles séparées catholiques de langue française. Trois ans plus tard, par suite de la réorganisation des services éducatifs, les responsabilités du Conseil ont été considérablement réduites. Deux de ses trois postes de surintendants ont alors été déclarés excédentaires, notamment celui de l’appelant. Ce dernier prétend avoir été rétrogradé à un poste de niveau inférieur, contrairement aux droits que lui confère son contrat de travail qui, selon lui, intègre les dispositions du Règlement 309 des R.R.O. 1990, pris en vertu de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2. Le Conseil a demandé le rejet de l’action en invoquant l’art. 7 de la Loi. Débouté par le juge des requêtes, le Conseil a eu gain de cause devant la Cour d’appel de l’Ontario.
II. Les faits à l’origine du différend
3 En 1992, par suite de la rationalisation des services éducatifs de langue française, le Conseil intimé a été dépouillé de certaines responsabilités à l’égard des écoles séparées de langue anglaise de la région. Il est alors arrivé à la conclusion que le travail de supervision pouvait désormais être accompli par un seul des trois surintendants qu’il comptait alors. Réagissant à cette «réduction» de son rôle, le Conseil a censément exercé les pouvoirs conférés par l’art. 7 du Règlement 309. Ce règlement autorise le Conseil à déclarer des postes excédentaires dans le cadre de la mise en œuvre [traduction] «d’un plan de réorganisation à long terme du fonctionnement». Il est notoire que le Conseil de Prescott‑Russell n’avait aucun plan de la sorte à l’époque pertinente. Une des questions en litige dans l’action est la validité de la procédure suivie par le Conseil. Cependant, le souci du Conseil de comprimer ses dépenses était certainement dans l’intérêt public.
4 La réorganisation en cause a été décrite ainsi dans la résolution adoptée par le Conseil le 27 avril 1992:
Résolution no 104
ATTENDU QUE le Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell a été tenu d’intégrer trois (3) agents de supervision du Conseil d’éducation de Prescott-Russell, le 1er janvier 1989 suite au parachèvement;
ATTENDU QUE les agents de supervision du Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell devaient effectuer la supervision des écoles de langue française et de langue anglaise suite au parachèvement, et que par la suite, les services de supervision pour la Section catholique de langue anglaise furent achetés du Conseil des écoles catholiques de Carleton;
ATTENDU QUE deux conseils scolaires distincts, l’un de langue française et l’autre de langue anglaise, furent créés le 1er décembre 1991;
ATTENDU QUE le Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell n’aura plus, dans un avenir rapproché, à répondre aux besoins du Prescott and Russell County Roman Catholic English‑Language Separate School Board; et
ATTENDU QUE le Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell veut utiliser le plus judicieusement possible ses ressources financières disponibles.
Le Conseil a donc résolu:
Que suite à l’approbation du ministre de l’Éducation et selon les dispositions du règlement 276, le Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell déclare deux (2) postes d’agent de supervision excédentaires.
Adopté.
5 Dans une résolution subséquente, le Conseil a décidé de muter l’appelant et un collègue à d’autres fonctions:
Que, suite à l’approbation du ministre de l’Éducation et selon les dispositions du règlement 276, le Conseil des écoles séparées catholiques de langue française de Prescott‑Russell mute MM. Rhéal M. Bazinet et Florent Y. Des Champs, agents de supervision, à un poste pour lequel ils possèdent les qualités requises qui comprend des tâches administratives et de supervision aussi semblables que possible à celles qu’ils remplissaient dans le poste précédent.
6 Le 29 mai 1992, l’appelant a été nommé directeur de l’École Saint‑Luc de Curran, en Ontario, pour l’année scolaire débutant la même année. Il s’est présenté à l’École Saint‑Luc, mais sous réserve, le 24 août 1992. Il a cessé d’être administrateur à temps plein et a dû retourner en salle de classe pour enseigner. Il a estimé avoir été traité injustement.
7 Le 22 décembre 1992, près de huit mois après les événements ayant donné naissance à sa cause d’action, l’appelant a intenté la présente action contre le Conseil, les conseillers scolaires et le directeur de l’éducation.
8 Les divers intimés, y compris le Conseil, ont demandé par voie de requête le rejet de l’action, invoquant que, comme celle‑ci n’avait pas été intentée dans les six mois suivant la naissance de la cause d’action, elle était prescrite par l’effet du par. 7(1) de la Loi. Comme il a été indiqué plus tôt, le juge des requêtes a rejeté cet argument, mais la Cour d’appel de l’Ontario l’a retenu. Il a fallu près de sept ans avant que la «requête préliminaire» parvienne à notre Cour.
III. L’historique des procédures judiciaires
Cour de l’Ontario (Division générale) (1993), 16 O.R. (3d) 278
9 Le 25 novembre 1993, le juge Desmarais a statué que le délai de prescription spécial de six mois ne s’appliquait pas. Conformément à la décision de notre Cour dans Berardinelli c. Ontario Housing Corp., [1979] 1 R.C.S. 275, il s’est demandé si l’acte reproché en l’espèce était, [traduction] «de façon générale [. . .] de nature publique ou privée», et il a conclu qu’il s’agissait d’une activité qui ne comportait pas d’aspect public, mais qui était «plus de nature interne ou courante et où le caractère privé prédomine» (p. 282). Il a par conséquent rejeté le moyen de défense fondé sur la prescription. Il a également radié l’action visant les défendeurs désignés nommément, permettant que l’action ne suive son cours contre le Conseil uniquement.
Cour d’appel de l’Ontario, [1997] O.J. No. 125 (QL)
10 Le 20 janvier 1997, la Cour d’appel de l’Ontario a accueilli l’appel. Dans un bref jugement manuscrit, la Cour d’appel a dit qu’il s’agissait d’une affaire où le Conseil avait déclaré le poste de surintendant excédentaire et, en vertu des pouvoirs que lui conférait la loi, avait muté l’appelant à un poste de directeur d’école. S’appuyant sur sa décision antérieure dans l’affaire Re Gallant et Conseil des écoles séparées catholiques romaines du district de Sudbury (1985), 56 O.R. (2d) 151, la Cour d’appel a retenu la défense fondée sur la prescription et rejeté l’action. De l’avis de la Cour d’appel [traduction] «les actes reprochés n’[étaient] pas accessoires à la fonction d’ordre public» (par. 2), mais relevaient directement des mesures de nature publique protégées par le texte de loi.
IV. Les dispositions législatives pertinentes
11 Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public, L.R.O. 1990, ch. P.38
7 (1) Nulle action, poursuite ou autre instance n’est recevable contre quiconque pour un acte accompli dans l’exercice ou en vue de l’exercice d’une fonction ou d’un pouvoir prévus par la loi ou d’ordre public, ou pour cause de négligence ou de manquement dans l’exercice de cette fonction ou de ce pouvoir, si elle n’est pas introduite dans les six mois suivant immédiatement le moment où la cause d’action a pris naissance ou, dans le cas où le préjudice s’est poursuivi pendant une certaine période, dans les six mois de la cessation du préjudice.
R.R.O. 1990, Règl. 309
[traduction]
7.--(1) Pour l’application du présent article, le terme «excédentaire», en ce qui concerne le poste d’un agent de supervision, signifie que ce poste n’a plus besoin d’être pourvu pour l’une des raisons suivantes:
a) la mise en œuvre par le conseil d’un plan de réorganisation à long terme du fonctionnement des écoles ou des services de supervision, qui a pour effet d’éliminer ce poste ou de le fusionner avec un autre;
. . .
(2) Si le conseil déclare que le poste d’un agent de supervision est excédentaire, il prend les mesures suivantes:
a) il avise, par écrit, l’agent de supervision, au moins trois mois à l’avance, que le poste qu’il occupe a été déclaré excédentaire;
b) il mute l’agent de supervision à un poste pour lequel celui‑ci possède les qualités requises et qui comprend des tâches administratives et de supervision aussi semblables que possible à celles qu’il remplissait dans le poste précédent;
c) il rémunère l’agent de supervision pendant au moins un an après la date de la mutation, sans réduction de traitement.
V. L’analyse
12 Il convient, au départ, de faire quelques observations d’ordre général. Le texte de l’art. 7 de la Loi indique que la législature n’a pas voulu accorder aux autorités publiques de l’Ontario la protection de cette disposition sur le fondement de leur qualité. L’expression «dans l’exercice ou en vue de l’exercice d’une fonction ou d’un pouvoir prévus par la loi ou d’ordre public» (je souligne) a pour effet de limiter la protection aux pouvoirs et fonctions de nature publique et permet de conclure, par inférence, qu’une autorité publique peut fort bien avoir d’autres fonctions ou pouvoirs qui sont essentiellement de nature privée. Pour distinguer ces éléments publics et privés, il faut, suivant le principe général, interpréter strictement le texte de l’art. 7 à l’encontre de la partie qui invoque la protection spéciale de cette disposition. Pour ce faire, le tribunal est inévitablement appelé à tracer une ligne de démarcation, ce qui l’oblige à examiner la nature du pouvoir ou de la fonction confié par la loi à l’autorité publique poursuivie, ainsi que la nature du comportement dont se plaint le demandeur. Dans le cas qui nous occupe, par exemple, le Conseil a l’obligation de fournir des services éducatifs au public. Pour réaliser son programme, il doit construire des écoles et engager des enseignants. S’il était poursuivi par un enfant blessé lui reprochant de ne pas avoir assuré la sécurité à l’école ou par des parents affirmant qu’il a refusé à tort d’intégrer un enfant à une classe, ces recours viseraient des fonctions publiques de l’école et se heurteraient au délai spécial de prescription. Par contre, le recours d’un entrepreneur mécontent fondé sur un contrat de construction d’une école ou celui d’un fournisseur de services alimentaires impayé sont différents. Bien que l’objet de tels recours se rapporte clairement à l’exécution par l’école de sa mission publique, il est accessoire à celle‑ci. Ces personnes invoqueraient des droits privés en vertu de contrats privés. Leurs recours ne tomberaient pas sous le coup du délai spécial de prescription.
13 Dans le cadre de la présente analyse, il est sans importance que l’action intentée ait un fondement contractuel ou délictuel. L’analyse vise à déterminer s’il y a «corrélation» entre cette action, quel que soit son fondement, et un pouvoir ou une fonction d’ordre public de l’autorité concernée.
14 Ces observations découlent de l’examen des décisions portant sur la question, lesquelles ne sont par ailleurs pas toutes faciles à concilier entre elles. Le juge Arnup fait remonter les origines de la loi ontarienne à une loi anglaise de 1609 intitulée An Acte for ease in pleading against troublesome and contencious Suites prosecuted against Justices of the Peace, Maiors, Constables and certain other his Majestie’s Officers, for the lawfull execucion of their Office, 7 Jas. 1, ch. 5 (voir Re Colledge and Niagara Regional Police Commission (1983), 44 O.R. (2d) 289 (C.A.), aux pp. 294 et suiv., ainsi que l’historique figurant en annexe, à partir de la p. 312). Comme l’a souligné le juge Aylesworth dans l’arrêt Lacarte c. Board of Education of Toronto, [1954] O.R. 435 (C.A.), à la p. 451: [traduction] «Nombre d’éminents juges ont exprimé avec éloquence la difficulté de déterminer précisément quels sont les actes ou catégories d’actes qui sont exclus par la loi».
15 Au moins trois interprétations se dégagent de la jurisprudence concernant la portée de l’art. 7 de la Loi:
16 (i) Selon la première, qui est aussi la plus large, le délai de prescription s’applique dans tous les cas où la cause d’action se rapporte soit à l’exercice d’un pouvoir prévu par la loi ou d’une prérogative, soit à l’omission de le faire. Comme la plupart des autorités publiques sont créées par une loi, cette interprétation assujettit au délai de prescription presque tous leurs actes, ceux‑ci devant nécessairement être accomplis dans une fin publique et en application d’une politique d’intérêt général (voir, par exemple, les motifs du juge Henry dans Berardinelli c. Ontario Housing Corp. (1976), 71 D.L.R. (3d) 56 (H.C. Ont.), à la p. 59). Des variantes de cette interprétation trouvent un certain appui dans l’arrêt Lacarte, précité, de la Cour d’appel de l’Ontario et dans la décision de la majorité de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique dans Riddle c. University of Victoria (1979), 95 D.L.R. (3d) 193, ainsi que dans les jugements qui se sont inspirés de ces arrêts.
17 (ii) Selon une deuxième interprétation, plus restrictive, le délai de prescription ne s’applique que lorsque l’acte reproché se rapporte aux responsabilités qui incombent à l’autorité publique envers le «public» censé bénéficier des activités générales de cette dernière (ou être assujetti à celles‑ci), par opposition aux actes qui ne peuvent substantiellement être distingués d’actes survenant dans le secteur privé (par exemple un manquement à un contrat liant un ministère et un fournisseur). Au soutien de cette interprétation plus limitée, mentionnons les décisions suivantes: Clarke c. Ottawa Board of Education (1975), 54 D.L.R. (3d) 321 (C. cté Ont.); Re Beauchamp and Town of Espanola (1981), 122 D.L.R. (3d) 149 (C. div. Ont.), confirmée à (1981), 128 D.L.R. (3d) 766 (C.A. Ont.), le juge en chef adjoint MacKinnon; l’opinion dissidente du juge Taggart dans Riddle, précité; ainsi que les décisions de première instance suivantes: Collier c. Lake Superior Board of Education (1986), 14 C.C.E.L. 183 (C. dist. Ont.), et Molloy c. Ontario (Human Rights Commission) (1992), 41 C.C.E.L. 101 (C. Ont. (Div. gén.)).
18 (iii) Selon une troisième interprétation, encore plus restrictive, non seulement le délai spécial de prescription ne s’applique‑t‑il qu’à l’«exercice direct» de pouvoirs et fonctions prévus par la loi au profit du public, mais sont exclus du champ d’application de ce délai les actes accomplis dans l’exercice de ces pouvoirs et fonctions et qui sont de nature interne ou courante et où le caractère privé prédomine. Notre Cour a souscrit à cette interprétation au fil des ans, notamment dans McGonegal c. Gray, [1952] 2 R.C.S. 274, et tout particulièrement dans Berardinelli, précité, où le juge Estey a dit, à la p. 280, relativement à l’art. 7 (auparavant l’art. 11), que «[t]oute ambiguïté découlant de l’application des règles appropriées d’interprétation des lois doit donc être résolue en faveur de la personne dont les droits sont diminués». Le juge Estey a poursuivi en faisant l’observation suivante: «Il est indubitable que la disposition contestée est ambiguë et imprécise». Sur le plan des principes généraux, le juge Estey a conclu, à la p. 284, que l’application dans cette affaire d’une interprétation plus large aurait pour effet d’établir une double norme intolérable, c’est‑à‑dire de créer «deux situations distinctes en matière de responsabilité du propriétaire pour deux logements apparemment semblables».
19 On aurait pu s’attendre à ce que, dans un pays doté d’un système de justice bien ordonné, la troisième interprétation -- en l’occurrence la plus restrictive -- l’emporte, puisqu’elle a reçu l’aval de notre Cour à deux occasions. Toutefois, il semble que, au milieu des années cinquante, une série d’affaires de «congédiement injustifié» d’enseignants se soient écartées du principal courant jurisprudentiel concernant l’art. 7 de la Loi et des lois connexes. Contrairement au juge Major, je ne crois pas que les «affaires touchant des enseignants» soient sans incidence en l’espèce. Elles ont établi un courant jurisprudentiel contraire dont est directement issue la décision qui fait l’objet du présent pourvoi: s’appuyant uniquement sur l’arrêt Gallant, précité, la Cour d’appel a conclu sommairement que les actes reprochés «n’[étaient] pas accessoires à la fonction d’ordre public». Afin de statuer sur le présent pourvoi, il faut se demander si ces décisions sont correctes. L’arrêt qui semble être à l’origine de la bifurcation est la décision du juge Aylesworth de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire Lacarte, précitée, que je vais bientôt examiner.
20 Je me propose tout d’abord de reprendre les observations faites plus tôt et de dégager certains appuis à leur égard dans la jurisprudence.
1. La classification des fonctions d’ordre public en fonctions à caractère «public» et fonction à caractère principalement «privé»
21 Les fonctions et les pouvoirs d’origine législative exercés par une «autorité publique» ne bénéficient pas tous de la protection de la loi. Deux approches connexes se dégagent de la jurisprudence: (i) l’approche fondée sur la nature du pouvoir ou de la fonction d’origine législative invoqué par la partie défenderesse, (ii) l’approche fondée sur la nature du droit corrélatif invoqué par la partie demanderesse.
(i) Est‑ce que le pouvoir ou la fonction d’origine législative invoqué en défense par l’autorité publique est de nature publique ou privée?
22 Les pouvoirs et les fonctions d’origine législative d’une autorité publique sont qualifiés soit de pouvoirs ou fonctions «d’ordre public» au sens de l’art. 7, soit de pouvoirs ou fonctions qui ont «une connotation d’administration ou de gestion privée ou qui sont par leur nature même accessoires» (le juge Estey, Berardinelli, précité, à la p. 283). Leur classification dans l’une ou l’autre de ces catégories dépend en partie de l’identité de ceux pour qui la fonction (ou le devoir, pour reprendre le terme utilisé dans Berardinelli) est exercée, le lord chancelier Buckmaster dans Bradford Corp. c. Myers, [1916] 1 A.C. 242 (H.L.), à la p. 247:
[traduction] Autrement dit, ce n’est pas parce que l’acte à l’origine d’une poursuite relève du pouvoir d’une autorité publique que cette dernière a droit à la protection de la loi. C’est parce que l’acte découle de l’exécution directe d’une loi, de l’accomplissement d’un devoir public ou de l’exercice d’un pouvoir public. J’emploie ces mots dans le sens d’un devoir envers le public en général ou d’un pouvoir exercé impartialement à l’égard du public en général. Cela suppose donc que certains devoirs et pouvoirs ne sont pas de nature publique et que la loi n’accorde pas de protection quand on les accomplit. [Je souligne.]
Par exemple, tant en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F‑11 , que des lois provinciales équivalentes, des autorités publiques exercent certains pouvoirs de régie interne en plus d’être assujetties à des devoirs de même nature. Il est impossible d’affirmer, dans quelque sens concret que ce soit, qu’il s’agit de devoirs qui incombent à ces autorités «envers le public en général». Par contre, il existe d’autres pouvoirs et devoirs qui sont exercés en faveur du public -- tel le devoir de fournir des logements sociaux sûrs qui était en litige dans l’arrêt Berardinelli --, mais qui ne sont néanmoins pas qualifiés «d’ordre public» pour l’application du délai de prescription parce qu’ils sont considérés de «par leur nature même accessoires» au rôle de l’autorité publique concernée. Il faut donc considérer que, lorsque le juge Estey (à la p. 283) parle des pouvoirs et devoirs qui ont une «connotation d’administration ou de gestion privée ou qui sont par leur nature même accessoires» (je souligne), il établit une classification disjonctive.
23 L’affaire Cloudfoam Ltd. c. Toronto Harbour Commission, [1968] 2 O.R. 497 (H.C.), décision confirmée à [1969] 2 O.R. 194 (C.A.), est un exemple du type de cas auxquels s’applique clairement le délai spécial de prescription. Dans cette affaire, les autorités portuaires défenderesses avaient entreposé à l’extérieur des marchandises qui venaient d’arriver par navire à son terminal du port de Toronto. Lorsque le propriétaire des marchandises en a pris livraison, il a constaté que la pluie les avait détrempées et irrémédiablement endommagées. La demanderesse a plaidé que la défenderesse avait fait montre de négligence en entreposant les marchandises sans les protéger contre les intempéries. La défenderesse a invoqué la protection de la Loi. La commission du havre de Toronto avait été créée en 1911 pour exploiter le port, notamment en fournissant des installations de terminal et des services d’entreposage de marchandises. L’entreposage de marchandises au terminal faisait partie des services offerts au public, et le demandeur, un propriétaire de marchandises, faisait partie du «public» au bénéfice duquel les installations avaient été établies. Le moyen de défense fondé sur la prescription s’appliquait à juste titre. Pour une affaire analogue, voir: Firestone Tire and Rubber Co. (S.S.) Ld. c. Singapore Harbour Board, [1952] A.C. 452 (C.P.).
24 L’examen des vieilles décisions anglaises qui ont établi la [traduction] «ligne de démarcation» adoptée par le juge Rand dans l’arrêt McGonegal, précité, à la p. 289, nous éclaire sur la décision de ce dernier. (À toutes fins utiles, le texte de la disposition anglaise établissant le délai de prescription, abrogée en 1954, était le même que celui de l’art. 7 de la Loi.)
25 L’affaire Myers, précitée, concernait une action intentée contre une municipalité dont les employés avaient «déchargé» une tonne de coke dans la vitrine du commerce de la partie demanderesse. La municipalité avait invoqué le fait qu’elle était tenue d’approvisionner les habitants en gaz naturel et qu’un résidu de la fabrication de ce gaz, le coke, devait être éliminé. La meilleure façon de le faire était de vendre le coke aux gens qui s’en servaient pour le chauffage de leur maison. La municipalité a donc fait valoir que la vente du coke constituait [traduction] «un acte accompli dans l’exécution ou en vue de l’exécution d’une loi ou encore d’une fonction ou d’un pouvoir d’ordre public» (p. 251) et elle a plaidé qu’aucune responsabilité ne pouvait lui être imputée relativement à un événement fortuit comme le déchargement d’une certaine quantité de coke dans la vitrine d’un client. La municipalité a présenté (à la p. 243) un argument semblable à celui avancé par le Conseil en l’espèce:
[traduction] L’autorité publique qui est requise d’accomplir un acte particulier est tenue de faire tout ce qui est accessoire à l’accomplissement de cet acte.
. . .
Lorsqu’une loi requiert une autorité publique de s’acquitter d’une fonction donnée tout en lui laissant le choix des modalités d’exécution, les actes accomplis suivant les modalités choisies sont des actes accomplis dans l’exécution de la fonction prévue par la loi.
26 Le lord chancelier a exprimé son désaccord, concluant que la fonction «de nature publique» de la municipalité ne s’étendait pas à la disposition d’un sous-produit issu de la production du gaz naturel. Le déchargement négligent de coke dans la vitrine du commerçant était trop étranger à l’exécution de la mission publique que le Parlement avait voulu protéger. L’acte était intra vires, mais il a été jugé ne pas avoir été accompli «directement» dans l’exécution d’une fonction au profit [traduction] «du public en général». Le lord chancelier a dit (à la p. 246) qu’il importe peu que l’action ait un fondement contractuel ou délictuel. Dans le contexte, je crois que l’expression «public en général» s’entend de la catégorie de personnes qui sont censées soit bénéficier de l’exercice du pouvoir public qui a été conféré, soit être assujetties à celui‑ci. Il n’est pas nécessaire qu’il s’agisse de tous les habitants du territoire en cause. Dans l’affaire Cloudfoam, par exemple, la fonction spéciale confiée par la loi à l’autorité publique à l’égard des propriétaires de marchandises n’était pas exclue de la protection de la loi pour ce motif.
(ii) Y a‑t‑il «corrélation» entre le droit invoqué par le demandeur et une fonction d’ordre public imposée à l’autorité publique défenderesse?
27 L’utilité de la détermination de la nature précise de l’action d’un demandeur en s’interrogeant sur le caractère public ou privé de la fonction exercée par le défendeur a été signalée dans une vieille décision anglaise sur laquelle s’est appuyé l’arrêt Myers, en l’occurrence Sharpington c. Fulham Guardians, [1904] 2 Ch. 449. Dans cette affaire, la partie défenderesse, autorité publique qui avait été constituée administrateurs de l’assistance publique, avait entrepris de transformer un vieux manoir en centre d’accueil pour les enfants pauvres. La mise sur pied d’un tel établissement relevait des pouvoirs et fonctions confiés par la loi à la partie défenderesse. Le demandeur, un entrepreneur en construction, avait engagé une poursuite pour obtenir le versement de sommes supplémentaires en application d’un contrat. Comme il a été indiqué plus tôt, le texte de loi établissant le délai de prescription invoqué en défense comportait des dispositions presque identiques à celles de l’art. 7 de l