Canada (Service correctionnel) c. Yeager

Canada (Service correctionnel) c. Yeager
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2003-01-22
Référence neutre
2003 CAF 30
Numéro de dossier
A-332-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Yeager c. Canada (Service correctionnel) (C.A.) [2003] 3 C.F. 107
Date : 20030122
Dossier : A-332-01
Référence neutre : 2003 CAF 30
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE ISAAC
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA
et LE COMMISSAIRE DU SERVICE CORRECTIONNEL
appelants
et
MATTHEW G. YEAGER
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 22 mai 2002.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 22 janvier 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ISAAC
Y A SOUSCRIT : LE JUGE STONE
MOTIFS PARTIELLEMENT DISSIDENTS : LE JUGE MALONE
Date : 20030122
Dossier : A-332-01
Référence neutre : 2003 CAF 30
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE ISAAC
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA
et LE COMMISSAIRE DU SERVICE CORRECTIONNEL
appelants
et
MATTHEW G. YEAGER
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE ISAAC
[1] Il s'agit d'un appel et d'un appel incident formés contre une ordonnance rendue le 3 mai 2001 par un juge des requêtes de la Section de première instance [publiée 2001 CFPI 434] et une autre ordonnance de nature prospective rendue le 20 janvier 2003 par le même juge. L'ordonnance faisait suite à une demande de contrôle judiciaire présentée par l'intimé à l'encontre d'une décision du Service correctionnel du Canada et du Commissaire du Service correctionnel (collectivement appelés le SCC).
[2] Dans son avis modifié de requête introductive d'instance daté du 26 juin 2000, l'intimé demandait le redressement suivant :
[traduction]
a) une déclaration selon laquelle la décision des défendeurs, le Service correctionnel du Canada et le Commissaire du Service correctionnel (le SCC), nie les droits fondamentaux garantis au demandeur par l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés de 1982;
b) la réformation de la décision du SCC de refuser au demandeur la communication :
(i) du logiciel d'évaluation initiale des délinquants (version actuellement utilisée), qui comprend, entre autres fonctions, l'Échelle de classement par niveau de sécurité (l'ECNS), l'ISGR et l'Échelle d'évaluation du risque et des besoins dans la collectivité; et
(ii) les micro-données suivantes :
a) les données du SCC sur la cohorte des détenus élargis en 1993-93 [sic] qui sont actuellement utilisées pour recalibrer l'ISGR. Les micro-données se présentent sous la forme de cas individuels en un format rectangulaire fixe. Les identificateurs personnels devraient être supprimés (par exemple le nom du détenu/libéré conditionnel, le numéro matricule, ou la date de naissance complète, mais l'année de naissance ne sera pas une atteinte à la vie privée).
b) le cahier de codes utilisé pour définir et repérer les variables dans chaque cas.
et une ordonnance enjoignant le SCC de communiquer au demandeur l'information ci-dessus, demandée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information;
c) les dépens avocat-client du demandeur dans la présente demande; ...
[Non souligné dans l'original]
[3] Dans ses motifs d'ordonnance, le juge des requêtes a étudié chacun des redressements demandés, mais la première ordonnance dont appel est interjeté est ainsi formulée :
[traduction]
LA COUR ORDONNE, pour les motifs exposés aujourd'hui :
1. Les défendeurs doivent remettre au demandeur les données du SCC sur la cohorte des détenus élargis en 1992-93, qui sont utilisées pour recalibrer l'information statistique générale sur la récidive. Les données seront revues de manière à supprimer tous les identificateurs personnels;
2. Les défendeurs doivent remettre au demandeur un cahier de codes qui lui permette d'interpréter les données communiquées en vertu du paragraphe 1.
L'ordonnance ne dispose donc pas des cinq points traités dans les motifs.
[4] Par avis d'appel daté du 31 mai 2000, les appelants demandent que l'ordonnance du juge des requêtes soit cassée. L'ordonnance se limite aux deux moyens soulevés par les appelants dans leur avis d'appel, mais l'intimé a prétendu interjeter un appel incident sur les moyens à propos desquels le juge des requêtes avait statué à son encontre, mais dont l'ordonnance ne faisait pas état. Par avis d'appel incident en date du 7 juin 2001, l'intimé demandait la modification de l'ordonnance du juge des requêtes par ajout d'une déclaration selon laquelle la décision du SCC niait les droits que lui garantissait l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) (partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.)), une ordonnance enjoignant les appelants de lui remettre un exemplaire du logiciel, enfin ses dépens.
[5] La faille de l'ordonnance visée par l'appel n'a été découverte qu'au moment de la rédaction des présents motifs. La Cour a donc fixé une nouvelle audience devant la formation qui avait instruit l'appel, afin d'entendre les arguments des avocats sur la manière la plus expéditive et la plus juste de corriger l'omission, afin que la Cour puisse disposer de tous les aspects plaidés dans l'appel.
[6] Après audition des deux avocats, et avec le consentement de l'avocat des appelants, la Cour a proposé que l'intimé prie le juge des requêtes, en application de l'alinéa 397(1)a) des Règles de la Cour fédérale (1998), d'examiner de nouveau l'ordonnance pour défaut de concordance avec les motifs exposés, et que les actes de procédure déposés subséquemment dans l'appel soient modifiés en conséquence.
[7] Le 20 janvier 2003, le juge des requêtes rendait une ordonnance additionnelle n'ayant d'effet que pour l'avenir, dont la partie essentielle est ainsi rédigée :
[traduction]
L'ordonnance antérieure est modifiée par l'ajout des dispositions suivantes :
Paragraphe 3 Les demandes de redressement faites par le demandeur et exposées dans les alinéas 1a), 1b)(i) et 1c) de l'avis modifié de requête introductive d'instance du demandeur en date du 26 juin 2000 sont rejetées.
Paragraphe 4 Puisque les deux parties ont obtenu gain de cause, il ne sera pas adjugé de dépens.
[8] Le redressement recherché par le demandeur dans les alinéas 1a), 1b)(i) et 1c) de son avis modifié de requête introductive d'instance est ainsi formulé :
[traduction]
1. a) une déclaration selon laquelle la décision des défendeurs, le Service correctionnel du Canada et le Commissaire du Service correctionnel (le SCC), nie les droits fondamentaux garantis au demandeur par l'alinéa 2b) de la Charte des droits et libertés de 1982;
b) la réformation de la décision du SCC de refuser au demandeur la communication :
(i) du logiciel d'évaluation initiale des délinquants (version actuellement utilisée), qui comprend, entre autres fonctions, l'Échelle de classement par niveau de sécurité (l'ECNS), l'ISGR et l'Échelle d'évaluation du risque et des besoins dans la collectivité; et
...
c) les dépens avocat-client du demandeur dans la présente demande;
[9] Par la suite, les avocats des parties s'étant conformés à l'ordonnance comme nous le souhaitions, la Cour a conclu que l'appel incident avait été valablement interjeté.
[10] L'appel oblige la Cour à interpréter pour la première fois le paragraphe 4(3) de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, et modifications (la Loi) ainsi que l'article 3 du Règlement sur l'accès à l'information, DORS/83-507 (le Règlement), pour savoir si un logiciel d'ordinateur est un « document » et si les appelants doivent créer des documents qui n'existent pas et les remettre à l'intimé. Pour les motifs qui suivent, je suis arrivé à la conclusion que l'effet conjoint des dispositions des textes applicables au présent appel n'oblige pas les appelants à communiquer à l'intimé l'un quelconque des documents qu'il a décrits dans sa demande de redressement, et que le juge des requêtes a commis une erreur de droit en les enjoignant de communiquer les données et le cahier de codes mentionnés dans l'ordonnance. J'examinerai plus loin les points soulevés dans l'appel incident.
Les faits
[11] La Direction générale de la recherche du SCC effectue des analyses statistiques et des recherches sur divers sujets intéressant le système correctionnel. Afin de faciliter ces recherches et analyses, la Direction générale de la recherche peut accéder à plusieurs bases de données classifiées d'autres organismes, par exemple la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Centre d'information de la police canadienne (CIPC) et la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC). Ces bases de données contiennent des renseignements sensibles et confidentiels se rapportant aux délits commis, aux condamnations et aux données personnelles de victimes et de délinquants. Seuls les employés ayant subi une vérification approfondie de fiabilité peuvent accéder à ces bases de données. En général, le SCC obtient lesdits renseignements par voie électronique en se branchant sur les réseaux informatiques des organismes susmentionnés. Ces renseignements peuvent être assemblés, selon que de besoin, dans une base de données temporaire qui est utilisée pour la recherche et l'analyse statistiques, et détruite après l'achèvement du projet de recherche. Cependant, certains projets s'appuient sur des « données réelles » contenues dans des bases de données courantes de la GRC, du CIPC et de la CNLC qui sont sollicitées directement et, par conséquent, pour ces projets, le SCC ne crée pas sa propre nouvelle base de données.
[12] L'intimé est criminologue. Il mène des recherches et formule des critiques sur le système pénal canadien, sur les mesures prises en la matière par le gouvernement du Canada et sur les lignes de conduite propres au système lui-même. Dans deux lettres distinctes, toutes deux datées du 17 mars 1997, il avait demandé aux appelants certains renseignements liés à ses recherches, plus précisément des données, un cahier de codes servant à interpréter les données, et un logiciel permettant d'utiliser les données sur un ordinateur personnel. Voici comment le juge des requêtes a décrit ces renseignements :
[traduction]
a) Les données du SCC sur la cohorte des détenus élargis en 1992-1993, qui sont actuellement utilisées pour recalibrer l'ISGR (Information statistique générale sur la récidive), avec suppression des identificateurs personnels (par exemple le nom du détenu ou du libéré conditionnel, son numéro matricule ou sa date de naissance complète, toutefois l'année de naissance ne sera pas une atteinte à la vie privée)...
b) Le cahier de codes utilisé pour définir et repérer les variables dans chaque cas...
c) Le logiciel d'évaluation initiale des délinquants, notamment, entre autres fonctions, l'Échelle de classement par niveau de sécurité, l'ISGR, l'Échelle d'évaluation du risque et des besoins dans la collectivité...
[13] J'examinerai d'abord les données demandées par l'intimé. Selon la preuve, ces données n'existent pas, mais pourraient être reconstituées.
[14] Laurence Motiuk est le directeur général de la recherche au SCC. Dans la présente instance, il a signé sous serment un affidavit le 9 juin 1998 et l'a produit au soutien de la position du SCC. Il a été contre-interrogé en détail sur son affidavit. Durant son contre-interrogatoire, il a expliqué ce que supposait la reconstitution des données. Je reprends ci-après une partie de ses propos :
[traduction]
98. ... pour constituer ou reconstituer le fichier que M. Yeager a demandé, il faudrait un travail considérable consistant non seulement à remonter les bandes « données » de sauvegarde pour la GRC, la Commission nationale des libérations conditionnelles et le Service correctionnel du Canada, et à définir les paramètres des critères de sélection de ces variables, mais encore à reconstituer ce fichier, ce qui nécessiterait des ressources considérables, ainsi que du temps et des connaissances techniques.
...
146. ... C'est avec les connaissances techniques et les ressources disponibles que l'on peut reconstituer ce qui a été fait auparavant. Essentiellement, on recommence intégralement le projet de recherche. On fixe les paramètres du cadre d'échantillonnage, on positionne les points, on doit rouvrir des fichiers de données d'autres organismes et télécharger l'information, reconstruire les algorithmes et le code qui a été écrit.
...
244. Q. Vous affirmez alors qu'il faudrait une notable spécialisation des ordinateurs et du personnel du SCC sur une période prolongée...
R. Oui, si l'on veut obtenir ce que M. Yeager a demandé.
245. Q. Que voulez-vous dire par « notable » ?
R. Notable? Eh bien, il faudrait reconstituer le cadre d'échantillonnage à partir duquel a été faite l'étude initiale. Il faudrait remonter les bandes ou les...
246. Q. Combien de temps?
R. Combien de temps? À mon avis, il faudrait que celui qui se consacre à ce travail y passe au moins 40 jours à temps plein, plus le remplacement du spécialiste qui est déjà employé à ...
[Non souligné dans l'original]
[15] Même si les données existaient, il faudrait que les appelants expurgent les données par suppression de tous les identificateurs personnels, et cela pour tenir compte des aspects touchant la sécurité et la vie privée. M. Motiuk a expliqué le supplément de temps et d'effort qui serait nécessaire pour enlever les identificateurs personnels :
[traduction]
251. ... si elles existaient et qu'il n'était pas nécessaire de les reconstituer, il faudrait probablement deux jours, le temps de s'assurer qu'il n'y a pas d'identificateurs personnels, que la tabulation recoupée... Il nous faudrait effectuer une analyse de chaque variable de la base et nous assurer qu'il n'y a aucun moyen d'établir des correspondances pour repérer un dossier en particulier, et il nous faudrait expurger les documents.
252. Q. Quand on exécute une variable, qu'est-ce qu'on fait en réalité? On appuie sur une touche, mais est-ce que c'est automatique ou bien quelqu'un doit-il s'asseoir et...
R. Non. Un agent de recherches statistiques exécuterait un programme pour examiner les renvois croisés d'une diversité de variables, examiner les fréquences totales et examiner chacune des intersections de chaque variable pour s'assurer qu'il n'y a aucun moyen que cette personne en particulier puisse être trouvée par un utilisateur externe. Et pour qu'on puisse indiquer un renvoi afin de pouvoir remplir les documents, pour savoir qui est cette personne.
[Non souligné dans l'original]
[16] M. Motiuk a reconnu que les données particulières que l'intimé avait demandées le 17 mars 1997 étaient « légèrement différentes » . Dans son affidavit, il mentionnait que les « données réelles » existent sur les réseaux informatiques des organismes susmentionnés, mais non dans une base de données distincte que les appelants conservent maintenant. M. Motiuk n'a pas décrit en détail en quoi la production de ces données particulières influerait sur les opérations du SCC, mais il a indiqué au paragraphe 23 de son affidavit que la préparation des données « prendrait d'importantes ressources humaines et informatiques au projet de recherche en cours » et « nécessiterait environ deux semaines de travail, avec mise à contribution d'ordinateurs » . On ne sait pas si son estimation comprend ou non le temps requis pour expurger les données par suppression des identificateurs personnels.
[17] Je passe maintenant au cahier de codes, qui forme la deuxième partie de la demande de l'intimé. Durant le contre-interrogatoire portant sur son affidavit, M. Motiuk a décrit un cahier de codes comme une liste de définitions des variables contenues dans la base de données. Les cahiers de codes sont à l'occasion produits par les chercheurs du SCC, mais aucun n'a été produit pour les données que l'intimé avait demandées. Selon M. Motiuk, les cahiers de codes sont souvent inutiles parce que les chercheurs du SCC sont bien au fait des variables, des définitions et des structures de données sous-jacentes. Passant outre à cette « étape très laborivore » d'un projet, les chercheurs peuvent s'épargner « des mois de travail » . Il a aussi déclaré que la création d'un cahier de codes pour accompagner les données nécessiterait « une bonne semaine, sinon deux, de saisie du texte dans un ordinateur » .
[18] La demande finale de l'intimé se rapportait au logiciel. S'agissant de cette demande, M. Motiuk a déclaré qu'aucune partie du logiciel demandé par l'intimé n'existe en une forme permettant son utilisation sur un ordinateur personnel. Il existe plutôt en une forme permettant son utilisation dans un système informatique central. En contre-interrogatoire, il a expliqué dans le détail que le logiciel que l'intimé avait demandé était soit obsolète et par conséquent mis au rebut, soit inséparable en modules indépendants, soit sujet à des accords de licence de droits d'auteur.
[19] Le juge des requêtes a décrit le logiciel comme un dépôt colossal de fichiers-textes, qui comprend une grande diversité de composants ou modules intégrés, et dont le développement avait été un travail de plusieurs millions de dollars faisant intervenir plusieurs sociétés de services informatiques.
[20] Le 10 avril 1997, les appelants refusaient la demande de l'intimé se rapportant aux données, au cahier de codes et au logiciel, en affirmant que la Loi ne les obligeait pas à constituer des documents qui n'existent pas. L'intimé s'est alors plaint, sans succès, auprès du Commissaire à l'information, à propos des réponses qu'il avait reçues du SCC. S'appuyant sur l'article 41 de la Loi, l'intimé a déposé auprès de la Section de première instance une demande de contrôle judiciaire de la décision des appelants de rejeter sa requête.
Dispositions législatives applicables
[21] Il serait sans doute utile de reproduire ici les dispositions législatives applicables :
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government.
...
3. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
« document » Tous éléments d'information, quels que soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microformule, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information.
3. In this Act, "record" includes any correspondence, memorandum, book, plan, map, drawing, diagram, pictorial or graphic work, photograph, film, microform, sound recording, videotape, machine readable record, and any other documentary material, regardless of physical form or characteristics, and any copy thereof;
...
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration.
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is
(a) a Canadian citizen, or
(b) a permanent resident within the meaning of the Immigration Act,
has a right to and shall, on request, be given access to any record under the control of a government institution.
(3) Pour l'application de la présente loi, les documents qu'il est possible de préparer à partir d'un document informatisé relevant d'une institution fédérale sont eux-mêmes considérés comme relevant de celle-ci, même s'ils n'existent pas en tant que tels au moment où ils font l'objet d'une demande de communication. La présente disposition ne vaut que sous réserve des restrictions réglementaires éventuellement applicables à la possibilité de préparer les documents et que si l'institution a normalement à sa disposition le matériel, le logiciel et les compétences techniques nécessaires à la préparation. [je souligne]
(3) For the purposes of this Act, any record requested under this Act that does not exist but can, subject to such limitations as may be prescribed by regulation, be produced from a machine readable record under the control of a government institution using computer hardware and software and technical expertise normally used by the government institution shall be deemed to be a record under the control of the government institution. [emphasis added]
...
12. (1) L'accès aux documents s'exerce, sous réserve des règlements, par consultation totale ou partielle du document ou par délivrance de copies totales ou partielles
12. (1) A person who is given access to a record or a part thereof under this Act shall, subject to the regulations, be given an opportunity to examine the record or part thereof or be given a copy thereof
...
41. La personne qui s'est vu refuser communication totale ou partielle d'un document demandé en vertu de la présente loi et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à l'information peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l'expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
41. Any person who has been refused access to a record requested under this Act or a part thereof may, if a complaint has been made to the Information Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Information Commissioner are reported to the complainant under subsection 37(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow.
...
53. (1) Sous réserve du paragraphe (2), les frais et dépens sont laissés à l'appréciation de la Cour et suivent, sauf ordonnance contraire de la Cour, le sort du principal.
53. (1) Subject to subsection (2), the costs of and incidental to all proceedings in the Court under this Act shall be in the discretion of the Court and shall follow the event unless the Court orders otherwise.
(2) Dans les cas où elle estime que l'objet des recours visés aux articles 41 et 42 a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi, la Cour accorde les frais et dépens à la personne qui a exercé le recours devant elle, même si cette personne a été déboutée de son recours. [je souligne]
(2) Where the Court is of the opinion that an application for review under section 41 or 42 has raised an important new principle in relation to this Act, the Court shall order that costs be awarded to the applicant even if the applicant has not been successful in the result. [emphasis added]
[22] L'article 3 du Règlement est ainsi formulé :
3. Aux fins du paragraphe 4(3) de la Loi, la préparation d'un document qui n'existe pas comme tel mais qui peut être produit à partir d'un document informatisé relevant d'une institution fédérale n'est pas obligatoire lorsque cette préparation entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution concernée. [je souligne]
3. For the purpose of subsection 4(3) of the Act, a record that does not exist but can be produced from a machine readable record under the control of a government institution need not be produced where the production thereof would unreasonably interfere with the operations of the institution. [emphasis added]
Motifs du juge des requêtes
[23] Le juge des requêtes a conclu que les données et le cahier de codes étaient des documents qui devaient être communiqués parce que leur communication n'entraverait pas de façon sérieuse les activités des appelants. Après avoir relevé que les appelants avaient admis que les données pouvaient être reconstituées, elle a conclu que les appelants avaient la charge de prouver que la production des données entraverait de façon sérieuse leur fonctionnement et, selon elle, ils ne s'étaient pas acquittés de ce fardeau. Elle a reconnu que M. Motiuk croyait que la production des données nécessiterait « d'importantes ressources » et « environ deux semaines de travail » , mais elle a indiqué (au paragraphe 12) que :
Aucun élément de preuve n'a été présenté au sujet du fonctionnement du SCC ou de sa Direction générale de la recherche. J'ignore donc si elle compte un personnel important ou si elle dispose d'un système informatique complexe doté de nombreux liens avec les systèmes exploités par la GRC et la Commission nationale des libérations conditionnelles ou encore si M. Motiuk travaille avec un personnel et une capacité informatique limitée. En outre, aucune preuve n'a été soumise au sujet de l'ampleur des effectifs et du nombre d'heures qui serait nécessaire pour effectuer le travail de deux semaines qu'il estime nécessaire. Qui plus est, aucun renseignement n'a été fourni au sujet de la mesure dans laquelle les ordinateurs du SCC seraient occupés à créer les données demandées. On ne m'a pas non plus fourni d'indices permettant de savoir si la Direction générale de la recherche effectue en ce moment des recherches sur des questions importantes ou urgentes ou sur les incidences que la création des données demandées serait susceptible d'avoir sur la charge de travail de la Direction générale de la recherche. [Non souligné dans l'original]
[24] Le juge des requêtes a aussi conclu qu'un cahier de codes pouvait être produit, au moyen des ordinateurs, des logiciels et des connaissances spécialisées à la disposition des appelants. M. Motiuk a affirmé que la confection d'un cahier de codes nécessiterait au moins deux semaines, mais le juge des requêtes a estimé que les appelants n'avaient pas prouvé à sa satisfaction que ce travail entraverait de façon sérieuse leur fonctionnement. Elle a décidé par conséquent que l'intimé avait le droit d'obtenir communication à la fois des données et d'un cahier de codes.
[25] Elle a admis que le logiciel n'existe pas en une forme permettant son utilisation sur un ordinateur personnel. Elle a donc conclu qu'il ne pouvait être produit parce que la création de logiciels n'est pas en principe effectuée par les appelants, mais plutôt par des consultants externes. Elle a aussi exprimé l'avis que le logiciel demandé n'était pas un « document » au sens de la Loi. Elle a donc décidé que l'intimé n'était pas fondé à en obtenir communication.
Points en litige
[26] L'appel soulève deux points :
1 - les appelants étaient-ils tenus, en application du paragraphe 4(3) de la Loi, de créer, et de communiquer à l'intimé, les données demandées et un cahier de codes de termes techniques, simplement parce qu'ils étaient en mesure de reconstituer de tels documents? et
2 - le juge des requêtes a-t-elle commis une erreur en concluant que les appelants ne s'étaient pas acquittés de leur obligation, selon l'article 3 du Règlement, de prouver que la production de ces documents entraverait de façon sérieuse le fonctionnement des appelants?
Analyse
Cadre d'interprétation
[27] Je commence l'analyse en reprenant le passage bien connu suivant de l'ouvrage de Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes, (Toronto : Butterworths, 1994), page 130 :
[traduction] il n'y a qu'une seule règle dans l'interprétation moderne, à savoir que les tribunaux sont tenus de déterminer le sens d'une loi dans son contexte tout entier, en prenant en compte l'objet de la loi, les conséquences des interprétations proposées, les présomptions et les règles spéciales d'interprétation, ainsi que les aides externes admissibles. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et admissibles de l'intention du législateur.
[28] S'agissant de cette méthode d'interprétation, l'un des facteurs principaux est naturellement l'objet de la Loi. L'article 2 de la Loi prévoit clairement que la Loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale. Dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, au paragraphe 61, le juge La Forest expliquait l'objet de la Loi dans le passage suivant de ses motifs :
la loi en matière d'accès à l'information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu'elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population.
Dans ce contexte, la Loi mentionne expressément trois principes qui doivent guider la Cour dans l'interprétation de ses dispositions : (1) le public a droit à la communication des documents de l'administration fédérale; (2) les exceptions indispensables à ce droit doivent être précises et limitées; et (3) les décisions relatives à la communication sont susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
[29] Il n'est pas contesté que l'intimé est un citoyen canadien ou un résident permanent du Canada ou que le SCC est une institution fédérale. Dans ces conditions, le paragraphe 4(1) de la Loi prévoit sans équivoque que l'intimé « a droit à l'accès aux documents relevant [des appelants] et peut se les faire communiquer sur demande » . Le point à décider est donc de savoir si les données, le cahier de codes et le logiciel sont des « documents » relevant du SCC.
Définition de « document »
[30] L'article 3 de la Loi définit « document » comme :
tous éléments d'information, quels que soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, micro-formule, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information.
[31] Selon cette définition, les données et le cahier de codes demandés par l'intimé constitueraient chacun un « document » aux fins de la Loi, mais ni l'un ni l'autre n'existent. Pour satisfaire à la demande de l'intimé, il faudrait que les données soient reconstituées et modifiées, et il faudrait qu'un cahier de codes soit rédigé. Quant au logiciel, il existe, mais il n'est pas certain qu'il soit un « document » .
Obligation de communiquer un document inexistant
[32] Par commodité, je reproduis de nouveau le paragraphe 4(3) de la Loi.
(3) Pour l'application de la présente loi, les documents qu'il est possible de préparer à partir d'un document informatisé relevant d'une institution fédérale sont eux-mêmes considérés comme relevant de celle-ci, même s'ils n'existent pas en tant que tels au moment où ils font l'objet d'une demande de communication. La présente disposition ne vaut que sous réserve des restrictions réglementaires éventuellement applicables à la possibilité de préparer les documents et que si l'institution a normalement à sa disposition le matériel, le logiciel et les compétences techniques nécessaires à la préparation. [Non souligné dans l'original]
[33] À mon avis, cette disposition dit qu'un document inexistant qu'il est possible de préparer à partir d'un document informatisé existant est considéré comme un document auquel l'intimé a le droit d'accéder. Comme l'on peut s'y attendre, les parties adoptent des positions très différentes en ce qui a trait aux obligations imposées par le paragraphe 4(3).
[34] Les appelants affirment que le juge des requêtes a commis une erreur de droit lorsqu'elle a dit que le paragraphe 4(3) les obligeait à créer des éléments qui n'existent sous aucune forme. Selon eux, le paragraphe 4(3) s'applique aux cas où un « document » n'existe qu'en version informatisée et, dans ce cas, la disposition impose la préparation du document en une forme plus accessible. Ainsi, les appelants admettraient qu'ils sont tenus d'imprimer un document informatisé existant et de communiquer la copie papier à l'intimé. Ils insistent cependant pour dire qu'ils ne sont pas tenus de créer un document à moins que ce document n'existe déjà en version informatisée. Selon les appelants, il n'y a aucune obligation d'adapter, de manipuler, de modifier ou d'altérer le document informatisé existant. Ils disent que toute autre interprétation serait contraire à l'objet de la Loi, qui est de conférer l'accès aux documents relevant des institutions fédérales, mais non de faire apparaître des documents à seule fin de satisfaire à des demandes.
[35] Pour sa part, l'intimé dit que cette interprétation est trop restrictive et qu'elle ne s'accorde pas avec l'objet de la Loi tel que l'a expliqué la jurisprudence.
[36] Je suis arrivé à la conclusion que l'interprétation que proposent les appelants pour le paragraphe 4(3) n'est pas vraisemblable. L'interprétation proposée par les appelants contraste vivement avec le texte lui-même de cette disposition, d'une manière qui ne s'accorde pas avec les principes reconnus d'interprétation législative ni avec l'objet général de la législation sur l'accès à l'information, un objet énoncé dans l'article 2 de la Loi et expliqué par la Cour suprême du Canada.
[37] D'abord, l'idée des appelants selon laquelle le paragraphe 4(3) s'applique à un document qui existe déjà en version informatisée n'est pas vraisemblable. Si un document existe en version informatisée, alors il ne peut s'agir d'un document qui n'existe pas. Une telle interprétation serait donc totalement illogique. Deuxièmement, l'interprétation préconisée par les appelants est contraire au texte même de la Loi. Le paragraphe 4(3) est applicable lorsqu'un document « n'existe pas » . Cette disposition ne parle pas de document qui n'existe pas si ce n'est en version informatisée, ni n'emploie de mots ayant le même effet. Troisièmement, l'interprétation préconisée par les appelants priverait le paragraphe 4(3) de toute signification et de tout effet. Puisqu'un « document » est expressément défini dans l'article 3 de la Loi d'une manière qui englobe un enregistrement informatisé, l'intimé a le droit d'accéder à un tel document sans égard au paragraphe 4(3). Plus exactement, le paragraphe 4(1) prévoit déjà qu'un enregistrement informatisé doit être communiqué à l'intimé.
[38] L'interprétation proposée par les appelants est donc contraire aux principes reconnus d'interprétation législative, à savoir le « principe du sens le plus vraisemblable » , la « présomption de l'harmonie linguistique » et le « principe de non-tautologie » (voir R. Sullivan, aux pages 103, 157 et 159). La seule interprétation vraisemblable du paragraphe 4(3) oblige les appelants à préparer un document qui n'existe sous aucune forme, informatisée ou autre. Par le paragraphe 4(3), le législateur devait avoir à l'esprit deux types de documents : un document nouveau et distinct doit être préparé à partir d'un document informatisé existant.
[39] Quant à l'interprétation avancée par l'intimé, elle est plus conforme à l' « objet général » de la Loi, qui est de « favoriser la démocratie » en garantissant la participation des citoyens et l'obligation des politiciens et bureaucrates de rendre compte à la population (voir l'arrêt Dagg, précité). En fait, l'intimé demande l'accès à des renseignements précisément pour les raisons que la Cour suprême du Canada avait à l'esprit, c'est-à-dire participer aux activités de recherche et d'analyse du gouvernement canadien concernant le système pénal canadien, et faire en sorte qu'il soit rendu compte de telles activités à la population.
[40] Ayant conclu que le paragraphe 4(3) vise la préparation d'un nouveau document, je dois encore déterminer le sens de l'expression « à partir d'un document informatisé » . À mon avis, la réponse à cette question est largement contextuelle et tributaire des faits. La question de savoir si un document peut effectivement être préparé « à partir » d'un document informatisé dépend de plusieurs facteurs, notamment de la quantité requise de composition indépendante, par opposition à une mise en forme ou une manipulation purement mécanique et routinière. Mais il est nécessaire ici d'énoncer les limites à l'obligation des institutions fédérales de produire des documents par ailleurs inexistants, limites examinées ci-dessous.
Limites à l'obligation de préparer un document inexistant
[41] D'abord, le paragraphe 4(3) lui-même précise que des documents inexistants doivent être préparés uniquement s'ils peuvent l'être avec le matériel, le logiciel et les compétences techniques dont dispose normalement l'institution. Il n'est pas mis en doute que le SCC a les moyens nécessaires pour reconstituer les données et le cahier de codes.
[42] Deuxièmement, l'obligation de préparer des documents inexistants « ne vaut que sous réserve des restrictions réglementaires éventuellement applicables » . Des restrictions sont prévues par l'article 3 du Règlement, ainsi rédigé :
la préparation d'un document qui n'existe pas comme tel mais qui peut être produit à partir d'un document informatisé relevant d'une institution fédérale n'est pas obligatoire lorsque cette préparation entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution concernée. [Non souligné dans l'original]
[43] Le juge des requêtes a exprimé l'avis que les appelants n'avaient pas prouvé que la demande de l'intimé entraverait de façon sérieuse leur fonctionnement. Elle a donc ordonné aux appelants de communiquer à l'intimé un exemplaire des données et un cahier de codes.
[44] Voici comment elle s'en est expliquée au paragraphe 12 de ses motifs :
Aucun élément de preuve n'a été présenté au sujet du fonctionnement du SCC ou de sa Direction générale de la recherche. J'ignore donc si elle compte un personnel important ou si elle dispose d'un système informatique complexe doté de nombreux liens avec les systèmes exploités par la GRC et la Commission nationale des libérations conditionnelles ou encore si M. Motiuk travaille avec un personnel et une capacité informatique limitée. En outre, aucune preuve n'a été soumise au sujet de l'ampleur des effectifs et du nombre d'heures qui serait nécessaire pour effectuer le travail de deux semaines qu'il estime nécessaire. Qui plus est, aucun renseignement n'a été fourni au sujet de la mesure dans laquelle les ordinateurs du SCC seraient occupés à créer les données demandées. On ne m'a pas non plus fourni d'indices permettant de savoir si la Direction générale de la recherche effectue en ce moment des recherches sur des questions importantes ou urgentes ou sur les incidences que la création des données demandées serait susceptible d'avoir sur la charge de travail de la Direction générale de la recherche. [Non souligné dans l'original]
[45] Lorsqu'il existe des éléments de preuve sur une question et que l'on doit se demander si ces éléments sont suffisants, mais que le juge des requêtes arrive à la conclusion qu'il n'y a pas d'éléments de preuve sur la question, alors la conclusion est une conclusion de droit. L'arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, nous enseigne que la norme de contrôle d'une telle décision est la norme de la décision correcte.
[46] Lorsque le juge des requêtes s'est demandé si le travail entraîné par les demandes de l'intimé « entraverait de façon sérieuse » (ce sont les mots employés dans l'article 3 du Règlement) le fonctionnement des appelants, elle a ignoré, à mon humble avis, d'importants éléments de preuve prés