Greenpeace Canada c. Canada (Procureur général)

Greenpeace Canada c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2016-04-13
Référence neutre
2016 CAF 114
Numéro de dossier
A-564-14
Contenu de la décision
Date : 20160413
Dossier : A-564-14
Référence : 2016 CAF 114
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE RYER
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
GREENPEACE CANADA,
ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT, LAKE ONTARIO WATERKEEPER ET NORTHWATCH
appelants
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET ONTARIO POWER GENERATION INC.
intimés
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 2 décembre 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 avril 2016.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE GLEASON
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE RYER
Date : 20160413
Dossier : A-564-14
Référence : 2016 CAF 114
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE RYER
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
GREENPEACE CANADA,
ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT, LAKE ONTARIO WATERKEEPER ET NORTHWATCH
appelants
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET ONTARIO POWER GENERATION INC.
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE GLEASON
[1] Les appelants interjettent appel de la décision rendue le 25 novembre 2014 par le juge Phelan de la Cour fédérale, publiée sous la référence 2014 CF 1124, par laquelle il a rejeté leur demande de contrôle judiciaire concernant une évaluation environnementale [EE] par examen préalable menée conformément à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 [LCEE 1992]. Par l’évaluation en question, il fut conclu que la réfection et la poursuite de l’exploitation de la centrale nucléaire de Darlington [la centrale de Darlington] par Ontario Power Generation [OPG] ne sont pas susceptibles de donner lieu à des effets environnementaux importants.
[2] Les appelants soutiennent que la Cour fédérale a commis une erreur en rejetant la demande de contrôle judiciaire, car les autorités responsables [AR] ayant procédé à l’évaluation ont exclu de façon déraisonnable les accidents nucléaires graves peu probables de la portée de l’évaluation. Ils avancent aussi que la Cour fédérale a de façon déraisonnable omis d’accorder une attention adéquate à la gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire produits par la centrale de Darlington. Les appelants avancent également que la Cour fédérale a commis une erreur en les condamnant aux dépens sans avoir entendu leurs thèses sur la question, bien que toutes les parties aient consenti pendant l’audience à présenter des observations sur les dépens à une date ultérieure.
[3] Notre Cour a récemment examiné des questions très similaires à celles soulevées en l’espèce à l’occasion de l’affaire Ontario Power Generation Inc. c. Greenpeace Canada, 2015 CAF 186, 475 N.R. 247 [OPG c. Greenpeace]. Cette affaire portait sur l’évaluation environnementale des plans d’OPG en vue de la construction et de l’exploitation de nouveaux réacteurs à la centrale de Darlington, un projet de plus grande envergure que celui présenté en l’espèce, soit la simple réfection de réacteurs existants. En raison de sa plus vaste portée, ce projet de nouvelle construction avait été évalué par une commission d’évaluation environnementale conjointe.
[4] Tout comme les AR en l’espèce, les membres de la commission d’évaluation environnementale conjointe dans l’affaire OPG c. Greenpeace se sont fondés sur une probabilité d’occurrence supérieure à 1 sur 1 000 000 par année pour déterminer les accidents dont la gravité justifiait leur inclusion dans l’évaluation. La commission d’évaluation environnementale conjointe dans l’affaire OPG c. Greenpeace et les AR en l’espèce ont également évalué l’impact environnemental des plans d’OPG sur le stockage du combustible nucléaire épuisé et ont omis d’évaluer les répercussions occasionnées par l’absence d’un plan de gestion des déchets de combustible nucléaire à long terme hors site. Dans cette affaire, tout comme en l’espèce, les appelants soutenaient valoir que les décisions d’exclure de la portée de l’évaluation les accidents nucléaires graves peu probables et d’exclure la gestion des déchets nucléaires à long terme hors site étaient déraisonnables. Par la décision OPG c. Greenpeace, notre Cour avait exprimé son désaccord et avait conclu à l’unanimité que la commission d’évaluation conjointe avait étudié les deux questions en litige d’une façon raisonnable.
[5] J’estime que des conclusions semblables doivent être tirées en l’espèce. Par les motifs énoncés ci-dessous, je rejetterais le présent appel avec dépens.
I. Faits et procédures [6] OPG exploite la centrale nucléaire de Darlington située dans la municipalité de Clarington, en Ontario, qui se trouve tout juste à l’ouest de la ville de Toronto. Les activités d’OPG sont assujetties à une réglementation détaillée, notamment celle de la Commission canadienne de sûreté nucléaire [la CCSN], qui est l’une des AR chargées de mener l’évaluation environnementale en l’espèce.
[7] OPG, ou son prédécesseur, Ontario Hydro, génère de l’énergie nucléaire de la centrale de Darlington depuis 1993. Elle exploite actuellement quatre réacteurs nucléaires CANDU à cette centrale. Ces réacteurs utilisent un combustible à l’uranium. Ce combustible est inséré dans des barres, qui sont par la suite placées dans les réacteurs où se produit une réaction de fission générant de l’électricité. Lorsque le combustible dans ces barres est épuisé, il est hautement radioactif. Pour cette raison, les barres de combustible épuisé sont manipulées par des machines télécommandées, qui les transportent depuis les réacteurs jusqu’aux piscines de stockage de combustible étanches de la centrale de Darlington. Les barres sont stockées dans l’eau de ces piscines pendant au moins dix ans afin que soient éliminées une partie des résidus radioactifs. Par la suite, les barres de combustible épuisé sont déplacées à l’aide de machines, placées dans des conteneurs sûrs et stockées dans une installation de stockage étanche de la centrale de Darlington, soit l’installation de gestion des déchets de Darlington [l’IGDD].
[8] À l’heure actuelle, il n’y a aucun plan global en vigueur au Canada de stockage permanent des déchets de combustible nucléaire. Aux termes de la Loi sur les déchets de combustible nucléaire, L.C. 2002, ch. 23, la Société de gestion des déchets nucléaires [la SGDN] a été chargée d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie de gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire au Canada. Le processus de développement de cette stratégie par la SGDN, qui permettrait possiblement d’assurer le stockage à long terme des déchets nucléaires dans une installation autre que la centrale de Darlington, est toujours en cours.
[9] Outre les déchets de combustible, les opérations nucléaires d’OPG produisent aussi d’autres types de déchets moins radioactifs, notamment, les déchets radioactifs de faible et de moyenne activité qui sont parfois stockés à l’IGDD, mais plus fréquemment transportés et stockés hors site à une autre installation, à savoir l’installation de gestion des déchets Western située à la centrale nucléaire de Bruce Power, à proximité de Kincardine, en Ontario [l’IGDW]. L’IGDW a fait antérieurement l’objet d’évaluations environnementales de la part de la CCSN.
[10] Le 2 mai 2011, OPG a présenté à la CCSN une ébauche de réfection et de poursuite de l’exploitation de quatre réacteurs à la centrale de Darlington. Dans ce projet, OPG relevait que la réfection fait partie du cycle de vie prévu des réacteurs et expliquait que son projet proposé incluait l’inspection et l’entretien des composants dans chaque réacteur, le retrait et le remplacement des assemblages de canaux de combustible et des conduites d’alimentation dans les réacteurs, le rechargement du combustible dans les réacteurs, puis la remise en service des réacteurs à pleine puissante pour une période d’environ 30 ans après la réfection. OPG précisait également qu’il était prévu que la réfection et la poursuite de l’exploitation des réacteurs génèrent des déchets, y compris du combustible épuisé. OPG a déclaré que le projet englobait l’agrandissement de l’IGDD destiné au stockage des barres de combustible épuisé et confirmé que les autres déchets seraient éliminés ou stockés conformément aux pratiques de gestion des déchets existantes d’OPG susmentionnées.
[11] Les activités définies dans le projet appelaient des modifications de la licence d’exploitant de centrale nucléaire et de permis d’installation de gestion de déchets radioactifs d’OPG aux termes du paragraphe 24(2) de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, L.C. 1997, ch. 9 [la LSRN]. OPG devait également obtenir l’autorisation du ministre des Pêches et des Océans [MPO], conformément à l’ancien article 32 de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), c. F-14, afin d’être autorisée à causer la mort de poissons autrement que dans le cadre d’une activité de pêche.
[12] Conformément aux dispositions de la LCEE 1992 en vigueur en 2011, la demande d’OPG aux termes de la LSRN ainsi que sa demande d’autorisation aux termes de la Loi sur les pêches ont rendu nécessaires une évaluation environnementale par examen préalable. Par ordonnance rendue par le ministre de l’Environnement aux termes du paragraphe 124(2) de la nouvelle Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), L.C. 2012, ch. 19, art. 52 [LCEE 2012], le projet de réfection d’OPG a continué d’être régi par la LCEE 1992 malgré l’abrogation de cette loi en 2012.
[13] La CCSN et le MPO étaient tous deux des AR dans le cadre du projet de réfection d’OPG puisqu’ils étaient chargés de réaliser l’EE. La CCSN a assumé le rôle de coordonnateur fédéral de l’évaluation et a pris les rênes du processus d’EE.
[14] Les principales étapes du processus d’EE entrepris en l’espèce sont les suivantes :
présentation de la description de projet par OPG; préparation par le personnel des AR d’une ébauche de document d’information sur la portée de l’évaluation environnementale [DIPEE] définissant la portée proposée du projet d’OPG; communication des observations sur l’ébauche de DIPEE par le public et les parties intéressées, y compris les appelants; préparation de l’ébauche de DIPEE par les AR; communication par OPG d’une étude d’impact environnemental (l’EIE) exhaustive et d’une documentation technique abondante à l’appui, préparées selon les lignes directrices des AR et conformément à la décision des AR de déléguer à l’OPG la préparation de l’EIE et de la documentation à l’appui, aux termes de l’article 17 de la LCEE 1992; examen de l’EIE par le personnel des AR et soumission des questions et des commentaires à OPG; communication des réponses d’OPG à ces questions et observations; conduite par OPG de consultations auprès de parties potentiellement intéressées; préparation et publication d’une ébauche de rapport d’examen préalable de l’EE par le personnel des AR; formulation d’observations concernant l’ébauche de rapport d’examen préalable de l’EE par des parties intéressées, y compris les quatre appelants; publication de la version définitive du rapport d’examen préalable de l’EE par les AR et tenue d’audiences publiques pendant quatre jours, auxquelles les appelants ont participé en qualité d’intervenants; décision rendue en mars 2013 par la CCSN, au nom des deux AR.
[15] Au cours du processus, des milliers de pages de documents exhaustifs ont été produits et présentés aux AR; une grande partie de ces documents étaient de nature très technique.
[16] Par la décision rendue en mars 2013, laquelle fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire des appelants, la CCSN avait tiré quatre conclusions : premièrement, le rapport d’examen préalable était complet et conforme aux exigences de la LCEE 1992; deuxièmement, compte tenu des mesures d’atténuation recensées dans le rapport d’examen préalable, le projet de réfection d’OPG n’était pas susceptible de donner lieu à des effets environnementaux négatifs importants; troisièmement, le projet ne serait pas transmis à une commission d’examen ou à un médiateur pour étude plus poussée aux termes de la LCEE 1992; et, enfin, la CCSN devait examiner la demande de licences et la demande de modification de licence aux termes de la Loi sur les pêches.
[17] Pendant le processus d’EE, on a examiné les préoccupations des appelants concernant le fait que les accidents ayant peu de probabilité de se produire aient été exclus de la portée de l’EE et le fait qu’aucun plan de gestion des déchets nucléaires hors site à long terme n’ait été produit.
[18] En ce qui concerne les déchets nucléaires, tel qu’il a été susmentionné, OPG avait exposé dans son projet un plan de traitement proposé pour les déchets nucléaires engendrés par la réfection et la poursuite de l’exploitation des réacteurs. OPG avait d’ailleurs exposé ce qu’elle compterait faire des déchets qui seraient produits. Elle disait qu’il lui faudrait construire un bâtiment de stockage supplémentaire à l’IGDD, en plus des deux autres prévus, destiné au stockage des barres de combustible épuisé. OPG avait également relevé qu’elle entreposerait d’autres déchets sur le site ou qu’elle transférerait une bonne partie de ceux-ci à l’IGDW ou à une autre installation autorisée.
[19] L’ébauche de DIPEE donnait des précisions supplémentaires sur la question de la gestion des déchets. Ce document exposait la portée du projet à évaluer, y compris la préparation de l’emplacement et la construction d’un site de stockage et des bâtiments/structures de soutien; les activités de réfection, l’exploitation continue des réacteurs remis à neuf jusqu’aux alentours de 2055, l’atteinte subséquente d’un état de fermeture sûr, et l’évaluation des activités liées à la gestion des déchets. Notamment, le stockage provisoire du combustible épuisé avait été qualifié d’activité liée à la poursuite de l’exploitation des réacteurs, mais le DIPEE ne faisait aucunement mention du stockage permanent à long terme. Également exclus de la portée du projet à évaluer étaient les autres projets et activités ayant fait l’objet d’EE antérieures menées par la CCSN, y compris l’agrandissement de l’IGDW en vue du stockage des déchets radioactifs à faible et à moyenne activité.
[20] Après avoir reçu les observations des parties intéressées, y compris les appelants, le personnel de la CCSN avait proposé des modifications de l’ébauche de DIPEE. Sur la question de la gestion des déchets nucléaires à long terme, le personnel de la CCSN avait signalé que la gestion permanente à long terme du combustible nucléaire usé ne s’inscrivait pas dans la portée proposée de l’EE. Puisque la SGDN devait mettre en œuvre un plan de gestion à long terme du combustible nucléaire usé, la CCSN aurait été tenue d’obtenir un permis pertinent pour toute installation de stockage à long terme de combustible nucléaire usé, et une telle installation aurait été assujettie à sa propre EE. Cependant, en réponse aux inquiétudes soulevées par certains des appelants et d’autres intervenants, le personnel de la CCSN avait proposé des modifications de l’ébauche de DIPEE pour faire en sorte que des plans d’urgence relatifs au stockage de combustible nucléaire à long terme sur le site soient ajoutés à la portée du projet au cas où la SGDN n’aurait pas produit de plan de gestion à long terme. Les AR avaient accepté cette proposition et avaient ajouté cet élément à la version définitive du DIPEE.
[21] OPG avait abordé cette révision dans l’EIE qu’elle avait produit. Dans cette étude, elle relevait que le plan prévoyait que des installations hors site pour la gestion à long terme du combustible usé et d’autres déchets connexes seraient disponibles pendant la phase d’exploitation continue des quatre réacteurs. Elle avait ajouté que, si de telles installations n’étaient pas disponibles, d’autres bâtiments de stockage (en plus des trois bâtiments supplémentaires envisagés) seraient alors construits à l’IGDD aux fins de stockage de tous les déchets de combustible résultant du projet. OPG avait défini dans l’EIE les activités relatives à l’entretien et à l’inspection des bâtiments de stockage. Elle avait également exposé en détail dans cette étude la manière dont elle prévoyait traiter les autres types de déchets résultant de la réfection et de la poursuite de l’exploitation des réacteurs, puis elle avait évalué l’impact environnemental des activités de gestion des déchets qu’elle entreprendrait.
[22] Dans les versions provisoire et définitive des rapports d’examen préalable, les AR relevaient que, même si un plan de stockage du combustible nucléaire à long terme hors site n’était pas compris dans l’EE, le plan d’urgence d’OPG prévoyait la construction de bâtiments supplémentaires à l’IGDD aux fins de stockage des déchets de combustible à plus long terme. La question avait encore une fois été discutée lors des audiences publiques.
[23] Dans sa décision de mars 2013, la CCSN avait relevé que la gestion des déchets à long terme hors site avait été soulevée comme question lors du processus d’EE et elle avait fait des observations sur les préoccupations soulevées par certains intervenants, y compris certains des appelants, à savoir que la gestion des déchets à long terme hors site ne faisait pas partie de l’EE. La CCSN avait fait remarquer que l’enjeu n’était pas visé par l’EE et que la SGDN était chargée de la mise en œuvre d’un plan de gestion sécuritaire à long terme pour le combustible nucléaire usé au Canada. Dans sa décision, la CCSN avait convenu que le rapport d’examen préalable était complet, et, par conséquent, avait approuvé l’approche élaborée pour la gestion du combustible nucléaire épuisé et des autres déchets qui seraient produits dans le cadre du projet. Il avait également été conclu que cet aspect ainsi que tous les autres aspects du projet ne seraient pas susceptibles d’avoir des effets environnementaux négatifs importants.
[24] En ce qui concerne les accidents graves peu probables, l’ébauche de DIPEE indiquait que l’EE inclurait des discussions et une évaluation des accidents et des défaillances éventuels. Dans le cadre de cette évaluation, il serait examiné des types d’accident ayant des [traduction] « séquences d’accidents hypothétiques menant à des rejets radiologiques qui pourraient se produire » à une fréquence supérieure à 1 sur 1 000 000 par année et qui [traduction] « tiennent compte, selon le cas, des événements internes, des événements externes, des événements anthropiques, y compris une explication de la façon dont ces événements ont été identifiés, ainsi que toute modélisation effectuée pour les besoins de l’EE ». L’ébauche de DIPEE indiquait également que l’évaluation doit inclure [traduction] « l’établissement et l’analyse des leçons retenues à la suite des événements de Fukushima puisqu’elles sont pertinentes à l’évaluation des défaillances et des accidents dans le cadre de ce projet » (dossier d’appel conjoint, volume 5, à la page 1 176).
[25] Certains des appelants et d’autres intervenants avaient produit des observations aux AR sur la portée des accidents à prendre en considération lors du processus d’EE et s’étaient dit préoccupés par l’exclusion d’accidents graves susceptibles de se produire à une fréquence inférieure à 1 sur 1 000 000 par année, surtout compte tenu de la gravité de tels accidents éventuels, comme l’avait démontré le désastre de Fukushima, au Japon.
[26] Suivant la réception de ces observations, la CCSN avait légèrement modifié la portée de l’évaluation des accidents à effectuer dans la version définitive du DIPEE et elle avait élargi l’analyse comme suit : [traduction] « pour les séquences d’accidents pouvant se produire à une fréquence inférieure à 1 sur 1 000 000 par année, mais se rapprochant suffisamment de cette fréquence, le promoteur doit produire les raisons pour lesquelles il a exclu ces types d’accident d’une analyse plus poussée » (dossier d’appel conjoint, volume 10, page 2 558).
[27] Dans l’EIE et les documents techniques produits, OPG expliquait le processus entrepris pour évaluer l’impact environnemental des accidents qu’elle était tenue d’évaluer aux termes du DIPEE. Elle expliquait qu’elle avait élaboré un modèle pour les accidents nucléaires avec lequel on avait analysé les accidents internes et externes qui pourraient se produire à la suite de la défaillance d’un ou de plusieurs réacteurs. Il avait été conclu que trois types d’accidents dépasseraient le seuil de probabilité de 1 sur 1 000 000 par année; la probabilité d’accident des autres scénarios était inférieure de plusieurs ordres de grandeur à ce seuil.
[28] Les trois types d’accidents qui, selon OPG, dépassaient le seuil susmentionné avaient des caractéristiques de rejet communes. OPG avait donc créé le modèle du type d’accident le plus susceptible de se produire et en avait évalué l’impact environnemental. Ce type d’accident impliquait la défaillance d’un seul réacteur, mais servait de modèle pour les autres types d’accident recensés. Par conséquent, contrairement à ce qu’affirment les appelants, l’EIE ne limitait pas la portée de l’évaluation aux accidents découlant de la défaillance d’un seul réacteur, mais utilisait plutôt ce type d’accident en guise de modèle pour tous les types d’accident qui dépassaient le seuil de probabilité de 1 sur 1 000 000 par année. En outre, après avoir évalué la probabilité d’un accident plus grave impliquant plusieurs réacteurs, il avait été conclu que ce type d’accident se classait sous le seuil de probabilité de 1 sur 1 000 000 par année.
[29] Dans l’EIE, OPG avait également précisé les améliorations qu’elle avait apportées – ou comptait apporter – à ses processus en raison des leçons tirées à la suite des événements survenus à Fukushima, lesquels avaient été pris en compte dans l’évaluation de la probabilité d’accident.
[30] L’EIE n’avait cerné aucun effet résiduel sur les humains causé par un accident nucléaire éventuel et avait conclu que le niveau de risque d’exposition aux rayonnements à la suite d’un accident à la centrale de Darlington était inférieur au niveau d’exposition au rayonnement de fond présent dans l’environnement. OPG signalait également dans l’EIE que le projet de réfection n’avait aucune incidence sur le niveau de risque d’accident nucléaire à la centrale de Darlington.
[31] La question des accidents très graves peu probables avait été soulevée par les appelants lors des audiences publiques, dans le cadre desquelles le représentant de Greenpeace avait présenté des observations détaillées à cet égard.
[32] Dans sa décision, la CCSN avait longuement discuté les défaillances et accidents éventuels. Elle expliquait pourquoi on avait choisi le seuil de probabilité d’accident de 1 sur 1 000 000 par année, précisant qu’il s’agissait du seuil international moderne employé dans les EE pour évaluer les accidents éventuels aux centrales nucléaires. Elle relevait également que le seuil avait été publié par l’Agence internationale de l’énergie atomique et qu’il avait été appliqué dans des EE antérieures.
[33] En réponse aux préoccupations de Greenpeace concernant l’exclusion des accidents moins susceptibles de se produire, la CCSN avait précisé qu’elle prendrait en considération ces types d’accident au cours du processus de délivrance des permis. Elle avait également souligné les améliorations qu’OPG avait apportées en raison des leçons tirées des événements de Fukushima, indiquant qu’elle les considérait comme des mesures d’atténuation.
[34] De plus, la CCSN avait souligné le fait que les accidents causés par diverses unités avaient été pris en considération dans l’évaluation probabiliste de sûreté menée pour servir de toile de fond aux études techniques mentionnées dans l’EIE; elle avait toutefois précisé que la probabilité d’occurrence de tels accidents était inférieure au seuil de 1 sur 1 000 000 par année, comme c’était le cas pour l’événement survenu à Fukushima. La CCSN avait conclu qu’il y avait suffisamment de mesures en vigueur pour veiller à ce que tous les accidents, y compris les accidents de nature nucléaire, ne soient pas susceptibles de donner lieu à des effets négatifs importants sur l’environnement.
II. Dispositions législatives pertinentes [35] Pour comprendre les questions soulevées dans le présent appel, il convient d’examiner brièvement la loi encadrant le processus d’EE suivi en l’espèce.
[36] Aux termes de l’article 5 de la LCEE 1992, l’évaluation environnementale doit être effectuée avant qu’une autorité fédérale puisse exercer l’un des pouvoirs ou effectuer l’une des tâches énumérées dans ledit article pour un projet. L’alinéa 5(1)d) vise la délivrance d’un permis ou d’une licence, l’autorisation ou toute autre mesure prise pour permettre la mise en œuvre du projet dans les circonstances prévus par règlement.
[37] En vertu du Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées, DORS/94-636, une EE par examen préalable est requise avant que la CCSN puisse délivrer ou modifier une licence, aux termes du paragraphe 24(2) de la LSRN, et avant que le MPO puisse accorder une autorisation aux termes de l’ancien article 32 de la Loi sur les pêches. Par conséquent, vu ces dispositions, les AR en l’espèce devaient mener un examen préalable dans le cadre de l’évaluation environnementale relative au projet de réfection d’OPG.
[38] La LCEE 1992 prévoit quatre différents types d’évaluations environnementales : examen préalable, étude approfondie, médiation et examen par une commission. La méthode la moins rigoureuse est l’évaluation par examen préalable (voir paragraphe 16(1) et article 18 de la LCEE 1992).
[39] Conformément à l’article 11 de la LCEE 1992, l’autorité fédérale chargée de mener une EE est appelée « autorité responsable » (AR). Il peut y avoir (ce qui est souvent le cas) plus d’une AR pour un projet. Aux termes du paragraphe 11(1) de la LCEE 1992, les AR doivent s’assurer qu’une EE est « effectuée le plus tôt possible au stade de la planification du projet, avant la prise d’une décision irrévocable ».
[40] Les articles 18 à 20 de la LCEE 1992 portent sur les EE par examen préalable. L’article 18 exige que l’AR veille à ce que l’examen préalable soit effectué et que le rapport d’examen préalable soit établi. Cet article accorde aussi aux AR un pouvoir discrétionnaire permettant de décider si une audience publique doit être tenue.
[41] Pour ce qui est des questions à instruire dans une EE, l’article 15 accorde aux AR le pouvoir de déterminer la portée du projet à évaluer dans l’EE par examen préalable, les seules limites à ce vaste pouvoir discrétionnaire se trouvant au paragraphe 15(3). Les dispositions pertinentes de l’article 15 se lisent ainsi :
15. (1) L’autorité responsable ou, dans le cas où le projet est renvoyé à la médiation ou à l’examen par une commission, le ministre, après consultation de l’autorité responsable, détermine la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation environnementale doit être effectuée.
15. (1) The scope of the project in relation to which an environmental assessment is to be conducted shall be determined by
(a) the responsible authority;
[...]
[...]
(3) Est effectuée, dans l’un ou l’autre des cas suivants, l’évaluation environnementale de toute opération — construction, exploitation, modification, désaffectation, fermeture ou autre — constituant un projet lié à un ouvrage :
(3) Where a project is in relation to a physical work, an environmental assessment shall be conducted in respect of every construction, operation, modification, decommissioning, abandonment or other undertaking in relation to that physical work that is proposed by the proponent or that is, in the opinion of
a) l’opération est proposée par le promoteur;
(a) the responsible authority, [...]
[...]
likely to be carried out in relation to that physical work.
[42] L’article 16 encadre les facteurs à prendre en considération dans l’EE. Il dispose en partie :
16. (1) L’examen préalable, l’étude approfondie, la médiation ou l’examen par une commission d’un projet portent notamment sur les éléments suivants :
16. (1) Every screening or comprehensive study of a project and every mediation or assessment by a review panel shall include a consideration of the following factors:
a) les effets environnementaux du projet, y compris ceux causés par les accidents ou défaillances pouvant en résulter, et les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’existence d’autres ouvrages ou à la réalisation d’autres projets ou activités, est susceptible de causer à l’environnement;
(a) the environmental effects of the project, including the environmental effects of malfunctions or accidents that may occur in connection with the project and any cumulative environmental effects that are likely to result from the project in combination with other projects or activities that have been or will be carried out;
b) l’importance des effets visés à l’alinéa a);
(b) the significance of the effects referred to in paragraph (a);
c) les observations du public à cet égard, reçues conformément à la présente loi et aux règlements;
(c) comments from the public that are received in accordance with this Act and the regulations;
d) les mesures d’atténuation réalisables, sur les plans technique et économique, des effets environnementaux importants du projet;
(d) measures that are technically and economically feasible and that would mitigate any significant adverse environmental effects of the project; and
e) tout autre élément utile à l’examen préalable, à l’étude approfondie, à la médiation ou à l’examen par une commission, notamment la nécessité du projet et ses solutions de rechange, — dont l’autorité responsable ou, sauf dans le cas d’un examen préalable, le ministre, après consultation de celle-ci, peut exiger la prise en compte.
(e) any other matter relevant to the screening, comprehensive study, mediation or assessment by a review panel, such as the need for the project and alternatives to the project, that the responsible authority or, except in the case of a screening, the Minister after consulting with the responsible authority, may require to be considered.
[...]
[...]
(3) L’évaluation de la portée des éléments visés aux alinéas (1)a), b) et d) et (2)b), c) et d) incombe :
(3) The scope of the factors to be taken into consideration pursuant to paragraphs (1)(a), (b) and (d) and (2)(b), (c) and (d) shall be determined
a) à l’autorité responsable;
(a) by the responsible authority; [...]
[43] Aux termes de l’article 20 de la LCEE 1992, une AR a le pouvoir de rendre une décision définitive relativement aux EE par examen préalable pour rechercher si la réalisation d’un projet est susceptible de donner lieu à d’importants effets environnementaux négatifs. Si, compte tenu de l’application des mesures d’atténuation qu’elle estime appropriées, une AR conclut que la réalisation d’un projet est susceptible de donner lieu à de tels effets négatifs, il est alors interdit à l’autorité fédérale d’exercer toute attribution ou fonction législative à l’égard du projet, ce qui exclut la réalisation du projet. Le paragraphe 20(2) prévoit également la reconnaissance par une AR des mesures d’atténuation à prendre à l’égard d’un projet et confère à l’AR le pouvoir d’effectuer un suivi et de veiller à ce que des mesures de suivi soient prises « de la façon qu’elle estime nécessaire ».
[44] Enfin, l’article 17 confère aux AR le pouvoir de déléguer à toute entité qu’elles jugent appropriée « l’exécution de l’examen préalable ou de l’étude approfondie, ainsi que les rapports correspondants [ou] la conception et la mise en œuvre d’un programme de suivi ».
[45] Les dispositions de la LCEE 1992, les anciennes dispositions de la Loi sur les pêches et les dispositions de la LSRN qui sont pertinentes en l’espèce sont reproduites à l’annexe des présents motifs.
III. La décision de la Cour fédérale [46] Les appelants semblent avoir soulevé devant la Cour fédérale des questions quelque peu différentes de celles présentées dans le présent appel. Ils ont soutenu devant la Cour fédérale que les AR n’ont pas évalué les questions qu’elles étaient tenues d’évaluer aux termes de l’article 16 de la LCEE 1992 et que, plus particulièrement, elles ont commis une erreur en excluant de la portée de l’EE les accidents nucléaires graves peu probables, en omettant d’évaluer la probabilité ou l’importance des effets du projet sur les pêches et en reportant indûment une partie de l’évaluation qu’elles devaient mener au processus de délivrance des permis en vertu de la LSRN.
[47] La Cour fédérale a conclu que la norme de la décision raisonnable doit être appliquée en ce qui concerne les erreurs alléguées par les appelants, à l’exception de la question relative à la délégation erronée, qui est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. La Cour fédérale a jugé que les AR n’ont pas commis une erreur en excluant de la portée de l’évaluation les accidents graves peu probables, concluant que la décision était raisonnable à la lumière des explications fournies pour justifier la sélection du seuil de probabilité de 1 sur 1 000 000 par année et étant donné le fait que la CCSN ait pris en considération les préoccupations des appelants à cet égard. La Cour fédérale a également conclu que la manière dont on avait traité l’importance des effets du projet sur les pêches était raisonnable. Enfin, la Cour fédérale a conclu que les AR avaient le droit de déléguer l’exécution de l’EIE et des études techniques à OPG, conformément à l’article 17 de la LCEE 1992, et qu’elles n’avaient pas à reporter leur décision jusqu’à l’élaboration et la mise en œuvre du programme de suivi d’OPG présenté à la CCSN dans le cadre du processus de délivrance des licences en vertu de la LSRN.
IV. Conclusions des appelants devant la Cour [48] Tel qu’il a été signalé, les appelants soutiennent devant notre Cour que la décision de la CCSN est déraisonnable puisque les AR ont exclu de façon déraisonnable les accidents nucléaires graves peu probables de la portée de l’évaluation. Ils avancent également que la Cour fédérale a de façon déraisonnable omis d’accorder une attention adéquate à la gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire qui seront produits par la centrale de Darlington.
[49] Plus précisément, en ce qui concerne la gestion à long terme des déchets de combustible, les appelants soutiennent qu’OPG a initialement inclus la gestion des déchets à long terme dans sa description de projet, mais que les AR ont indûment exclu cet élément de la portée du projet dans le DIPEE. Ils allèguent qu’une telle modification à la portée d’un projet est inacceptable aux termes de l’article 15 de la LCEE 1992, et soutiennent que tel est l’enseignement de la Cour suprême du Canada professé par l’arrêt Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6.
[50] Les appelants avancent en outre, sur un plan plus général, que les risques liés aux déchets de combustible sont nécessairement inhérents à l’exploitation d’un réacteur nucléaire et que, par conséquent, les AR ne pouvaient pas raisonnablement exclure de la portée de l’évaluation l’analyse de la gestion permanente des déchets à long terme. Ils soutiennent qu’aucune évaluation n’a été effectuée à l’égard du caractère adéquat des bâtiments supplémentaires qu’OPG pourrait être appelée à construire dans le cadre de son plan d’urgence et soutiennent que tel est le distinguo entre la présente affaire et l’affaire OPG c. Greenpeace, où la portée du projet incluait une solution de stockage des déchets nucléaires épuisés à perpétuité sur le site de Darlington.
[51] Quant aux accidents ayant une faible probabilité d’occurrence, les appelants soutiennent que la CCSN a tiré deux conclusions de fait déraisonnables. Premièrement, ils attaquent la conclusion tirée par la CCSN voulant que l’évaluation probabiliste de la sûreté entreprise par OPG ait examiné la probabilité des accidents causés par divers réacteurs. Ils affirment que la CCSN n’a pas aucunement pris ces types d’accident en considération. Deuxièmement, les appelants soutiennent que, contrairement à ce que OPG a déclaré dans l’EIE et les documents techniques à l’appui et à ce que la CCSN a conclu dans sa décision, la probabilité qu’un accident imputable à une cause externe impliquant plusieurs réacteurs dépasse effectivement le seuil de probabilité d’accident de 1 sur 1 000 000 par année. Ils allèguent que cette probabilité est indiquée dans les rapports produits par OPG en dehors du processus de l’évaluation environnementale que Greenpeace a présentés à la CCSN. Les appelants affirment que les AR ont alors tiré une conclusion de fait déraisonnable en excluant de l’évaluation de tels accidents puisqu’ils dépassaient effectivement le seuil de probabilité d’accident de 1 sur 1 000 000 par année établi par les AR.
[52] Outre les erreurs de fait alléguées, les appelants font également valoir que, étant donné l’ampleur du risque que posent les accidents graves à faible probabilité d’occurrence, les AR ont commis une erreur en fixant le seuil utilisé pour l’évaluation à un niveau d’accident de 1 sur 1 000 000 par année puisque de tels accidents peuvent bel et bien se produire et avoir de graves répercussions, comme il ressort des événements survenus à Fukushima, et que, par conséquent, il faut évaluer ces types d’accident en application de l’article 16 de la LCEE 1992.
[53] Les appelants soutiennent en outre que les AR ne se sont pas acquittées de leurs obligations aux termes des articles 15 et 16 de la LCEE 1992 puisqu’elles ont indûment reporté la prise en considération de certaines questions à des processus réglementaires subséquents, la question relative à la gestion du combustible ayant été déléguée à la SGDN et la question relative aux accidents nucléaires graves à faible probabilité d’occurrence ayant été déléguée à la CCSN, qui l’examinera lors du processus de délivrance des permis en vertu de la LSRN.
[54] Enfin, les appelants affirment qu’ils n’ont pas à assumer les dépens relatifs au présent appel ni les dépens devant la Cour fédérale puisqu’ils interviennent dans l’intérêt du public et qu’ils auraient dû être entendus devant la Cour fédérale avant d’être condamnés aux dépens.
V. Norme de contrôle [55] Quant aux questions autres que celle relative aux dépens, notre Cour doit se mettre à la place de la Cour fédérale afin de rechercher si elle a choisi la norme de contrôle correcte et si elle a appliqué celle-ci correctement : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47; OPG c. Greenpeace, aux paragraphes 33 et 123.
[56] Pour ce qui est de la première étape de cette analyse, qui comprend la sélection de la norme de contrôle pertinente, je suis d’avis que la norme de contrôle de la décision raisonnable joue en ce qui concerne chacune des erreurs maintenant alléguées par les appelants puisque toutes ces erreurs concernent les faits ou exigent l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire fondé sur les faits, conformément aux articles 15 et 16 de la LCEE 1992.
[57] Le droit est bien fixé : la norme de la décision raisonnable joue lorsque les conclusions d’un tribunal administratif à examiner portent sur des faits ou sur des questions mélangées de fait et de droit où les faits prédominent, notamment l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire fondé sur les faits : Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, aux paragraphes 51 et 53 [Dunsmuir]; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, aux paragraphes 60 à 62, 66 et 67; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160, au paragraphe 26.
[58] Notre Cour et la Cour fédérale ont souvent suivi la norme de la décision raisonnable pour examiner les décisions de fait prises par des AR : voir, par exemple, la décision Inverhuron & District Ratepayers’ Assn. v. Canada (Minister of t