Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc.

Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2007-03-23
Référence neutre
2007 CSC 15
Recueil
[2007] 1 RCS 650
Numéro de dossier
30909
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Transport
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30909
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650, 2007 CSC 15
Date : 20070323
Dossier : 30909
Entre :
Conseil des Canadiens avec déficiences
Appelant
et
Via Rail Canada Inc.
Intimée
‑ et ‑
Office des transports du Canada, Commission canadienne
des droits de la personne, Commission ontarienne des
droits de la personne, Commission des droits de la personne
et des droits de la jeunesse, Commission des droits de la
personne du Manitoba, Saskatchewan Human Rights
Commission, Transportation Action Now, Alliance pour
l’égalité des personnes aveugles du Canada, Association
canadienne pour l’intégration communautaire, Association
des malentendants canadiens, Association canadienne des
centres de vie autonome et Réseau d’action des femmes
handicapées du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 246)
Motifs conjoints dissidents :
(par. 247 à 370)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, LeBel et Charron)
Les juges Deschamps et Rothstein (avec l’accord des juges Binnie et Fish)
______________________________
Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650, 2007 CSC 15
Conseil des Canadiens avec déficiences Appelant
c.
VIA Rail Canada Inc. Intimée
et
Office des transports du Canada, Commission canadienne
des droits de la personne, Commission ontarienne des
droits de la personne, Commission des droits de la personne
et des droits de la jeunesse, Commission des droits de la
personne du Manitoba, Saskatchewan Human Rights
Commission, Transportation Action Now, Alliance pour
l’égalité des personnes aveugles du Canada, Association
canadienne pour l’intégration communautaire, Association
des malentendants canadiens, Association canadienne des
centres de vie autonome et Réseau d’action des femmes
handicapées du Canada Intervenants
Répertorié : Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc.
Référence neutre : 2007 CSC 15.
No du greffe : 30909.
2006 : 19 mai; 2007 : 23 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des transports — Chemins de fer — Obligation d’accommoder les voyageurs ayant une déficience — Achat de voitures de chemin de fer par VIA Rail — Office des transports du Canada ordonnant à VIA Rail de modifier 13 voitures‑coach de la classe économique et 17 voitures de service afin de les rendre accessibles aux fauteuils roulants personnels — Cette mesure d’accommodement impose‑t‑elle une contrainte excessive à VIA Rail? — La décision de l’Office enjoignant à VIA Rail de réaménager certaines de ses voitures nouvellement acquises est‑elle manifestement déraisonnable? — Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 5 , 172 .
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Office des transports du Canada ordonnant à VIA Rail de modifier 13 voitures‑coach de la classe économique et 17 voitures de service afin de les rendre accessibles aux fauteuils roulants personnels — Norme de contrôle applicable à la décision de l’Office — Une question préliminaire de compétence est‑elle assujettie à une norme de contrôle différente? — Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 172 .
À la fin des années 2000, VIA Rail a payé la somme de 29,8 millions de dollars pour acheter 139 voitures de chemin de fer (« voitures Renaissance ») qui n’étaient plus requises pour assurer le service de nuit empruntant le tunnel sous la Manche. Ces voitures étaient inaccessibles aux personnes ayant une déficience qui utilisent un fauteuil roulant personnel. VIA voyait dans les voitures Renaissance une occasion unique d’accroître substantiellement la taille de son parc à un coût relativement modique. Le coût estimatif de la préparation de ce matériel en vue de sa mise en service était de 100 millions de dollars, mais il n’y avait aucun « plan » d’amélioration de l’accessibilité au moment de l’achat des voitures. VIA prétendait que les voitures étaient suffisamment accessibles et que ses employés transféreraient les voyageurs dans des fauteuils roulants de bord et les aideraient à obtenir des services, notamment à utiliser les toilettes. Le Conseil des Canadiens avec déficiences (« CCD ») s’est fondé sur l’art. 172 de la Loi sur les transports au Canada (« LTC ») pour présenter à l’Office des transports du Canada une demande dans laquelle il se plaignait du fait que de nombreuses caractéristiques des voitures Renaissance constituaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Le CCD a notamment fait valoir que VIA ne respectait pas le « code ferroviaire de 1998 », qui est un code d’application volontaire qui a été négocié et accepté par VIA et qui établit les normes minimales applicables à son réseau de transport. Aux termes de ce code, des normes d’accessibilité modernes s’appliquent aux nouvelles voitures ou à celles qui subissent un réaménagement majeur. Le code prévoit également qu’au moins une voiture par train quittant une gare doit être accessible aux personnes qui utilisent leur fauteuil roulant personnel. VIA a soutenu que le code ne s’appliquait pas aux voitures Renaissance. L’Office a conclu le contraire et décidé que les voitures Renaissance étaient des voitures nouvellement construites ou des voitures qui subissaient un réaménagement majeur au sens du code.
En mars 2003, l’Office a rendu une décision préliminaire dans laquelle il offrait à VIA une dernière occasion de fournir une preuve précise indiquant pourquoi il ne devrait pas conclure que les obstacles qu’il avait relevés étaient abusifs, et de donner des renseignements sur la faisabilité et le coût des mesures correctives qu’il envisageait. Deux mois plus tard, VIA a répondu qu’il n’était pas raisonnable de l’obliger à modifier les voitures; elle a fourni à l’Office, dans une lettre de trois pages, une estimation sommaire dépourvue d’éléments justificatifs. En juin 2003, l’Office a informé VIA que sa réponse manquait de précisions et de renseignements sur la faisabilité et que, par conséquent, elle était invérifiable. Il a réitéré son ordonnance de justification initiale et accordé à VIA un délai supplémentaire pour préparer une réponse. VIA a fourni des estimations de coûts, mais a indiqué qu’elle n’était pas en mesure de se conformer davantage à l’ordonnance de justification. VIA n’a pas sollicité un délai supplémentaire, mais a plutôt demandé, à maintes reprises, à l’Office de rendre sa décision finale. L’Office a rendu sa décision finale en se fondant sur le dossier dont il disposait, et a ordonné à VIA de mettre en œuvre des mesures correctives qu’il avait toutes décrites au moment où il a réitéré sa décision préliminaire en juin 2003. Les principales mesures que VIA devrait prendre consistaient à modifier 13 voitures‑coach de la classe économique et 17 voitures de service parmi les 139 voitures, de manière à assurer qu’une voiture par train de jour soit accessible aux fauteuils roulants personnels et qu’une voiture par train de nuit soit dotée de compartiments‑lits accessibles aux fauteuils roulants personnels. Dans le parc existant, une voiture par train était accessible aux fauteuils roulants personnels. À cette fin, VIA utilisait ses voitures VIA 1 qu’elle avait réaménagées afin de les rendre accessibles aux fauteuils roulants personnels. Cependant, le parc de voitures existant devait être progressivement retiré du service et remplacé par des voitures Renaissance.
VIA a demandé avec succès à la Cour d’appel fédérale l’autorisation d’appeler des décisions préliminaire et finale de l’Office. Pour appuyer sa demande d’autorisation, VIA a déposé un rapport qu’elle avait commandé au sujet de la décision finale de l’Office. Selon ce rapport qui a été préparé en moins de 40 jours après la décision finale de l’Office, la mise en œuvre de cette décision coûterait au moins 48 millions de dollars. La Cour d’appel fédérale a conclu que la détermination par l’Office des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience pouvait faire l’objet d’un contrôle selon la norme du caractère manifestement déraisonnable, mais elle a ajouté que l’interprétation que l’Office donnait de sa compétence conférée par l’art. 172 LTC pouvait faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. Bien qu’elle ait estimé que l’Office avait eu raison de décider que l’art. 172 lui conférait le pouvoir d’instruire la plainte du CCD, la cour n’était pas d’accord avec les conclusions de l’Office selon lesquelles les obstacles des voitures Renaissance étaient abusifs, statuant que la décision avait été rendue sans tenir compte de l’ensemble du réseau de VIA, des intérêts des personnes n’ayant pas de déficience et des intérêts des personnes ayant une déficience autres que les utilisateurs d’un fauteuil roulant personnel. Elle n’était pas d’accord non plus avec la conclusion de l’Office selon laquelle aucun élément de preuve versé au dossier n’étayait l’opinion de VIA voulant que son réseau existant permette de contourner les obstacles des voitures Renaissance. Estimant que la décision de l’Office était manifestement déraisonnable, la cour l’a annulée et a renvoyé l’affaire à l’Office pour qu’il la réexamine. La cour était également d’avis que, après avoir décrit les modifications qu’il croyait nécessaires, l’Office avait violé le droit de VIA à l’équité procédurale en ne lui donnant pas une possibilité suffisante de répondre à ses demandes de renseignements sur les coûts et la faisabilité.
Arrêt (les juges Binnie, Deschamps, Fish et Rothstein sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli et les décisions de l’Office sont rétablies.
La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, LeBel, Abella et Charron : La norme de contrôle applicable à l’ensemble de la décision de l’Office est celle du caractère manifestement déraisonnable. À l’article 172 LTC , le législateur a donné à l’Office le mandat précis de déterminer la façon de rendre les systèmes de transport plus accessibles aux personnes ayant une déficience. Bien que ce mandat comporte indéniablement un aspect « droits de la personne », cela n’a pas pour effet d’exclure du mandat que le législateur a confié à l’Office les questions de savoir quand et comment ce tribunal administratif doit mettre à profit son expertise en matière de droits de la personne. La décision rendue par l’Office comportait plusieurs parties, chacune d’elles relevant clairement et inextricablement de son domaine d’expertise et de son mandat. Elle commande donc l’application d’une seule norme de contrôle faisant appel à la déférence. Lorsqu’un tribunal spécialisé a établi une méthode d’analyse appropriée à ses besoins et que ses motifs servent de guide rationnel, les cours de révision ne devraient pas modifier à la légère son interprétation et son application de sa loi habilitante. En l’espèce, l’Office a interprété le pouvoir d’instruire la plainte du CCD, qu’il tient du par. 172(1) , d’une manière qui peut rationnellement s’appuyer sur la législation pertinente. Il a aussi défini, d’une manière qui s’appuie sur la LTC et la jurisprudence en matière de droits de la personne, le processus analytique qui doit être suivi pour relever les obstacles abusifs dans le réseau de transport fédéral. Considérés globalement, les motifs de l’Office démontrent qu’il a interprété et exercé son mandat de manière raisonnable. [88] [97] [100] [104‑105] [108‑109]
Aux termes de la partie V de la LTC , l’Office doit relever les obstacles abusifs pour les personnes ayant une déficience — et ordonner des mesures correctives indiquées à cet égard — d’une manière compatible avec l’approche adoptée pour relever la discrimination visée par les lois sur les droits de la personne et y remédier. En l’espèce, c’est la conception des voitures Renaissance qui est qualifiée d’obstacle abusif. Selon la notion d’accommodement raisonnable, les fournisseurs de services ont l’obligation de faire tout ce qui est raisonnablement possible pour accommoder les personnes ayant une déficience. L’obstacle discriminatoire doit être éliminé, sauf s’il existe un motif justifiable de le maintenir, lequel peut être établi en prouvant que l’accommodement impose au fournisseur de services une contrainte excessive. Ce qui constitue une contrainte excessive dépend des facteurs pertinents sur le plan des circonstances et des mesures législatives qui régissent chaque cas. Les facteurs énoncés à l’art. 5 LTC sont compatibles avec ceux qui s’appliquent en vertu des principes en matière de droits de la personne. Ils découlent des facteurs inhérents à l’analyse de l’accommodement raisonnable, à savoir le coût, la rentabilité, la sécurité et la qualité du service offert à tous les voyageurs, mais ils sont évalués en fonction des réalités exceptionnelles du système de transport fédéral. En l’espèce, VIA ne s’est pas acquittée de son fardeau d’établir que les obstacles résultant de son achat des voitures Renaissance n’étaient pas « abusifs ». L’analyse ou la décision de l’Office n’était pas déraisonnable; plus particulièrement, il n’y avait rien d’inapproprié dans les facteurs sur lesquels il s’est — ou ne s’est pas — fondé. [117-118] [121] [123] [133] [135] [138] [142] [144]
Le code ferroviaire était un facteur dont l’Office pouvait tenir compte dans son analyse. Ce code sert à établir des normes minimales d’application volontaire auxquelles tous les transporteurs ferroviaires acceptent de se conformer. La norme de l’« utilisation d’un fauteuil roulant personnel » énoncée dans le code est également compatible avec la jurisprudence en matière de droits de la personne. L’accès indépendant au même confort, à la même dignité et à la même sécurité que les personnes n’ayant aucune déficience physique est un droit fondamental de la personne pour tous les utilisateurs d’un fauteuil roulant. Compte tenu de l’acceptation générale, au Canada et à l’échelle internationale, des normes d’accessibilité fondées sur l’utilisation d’un fauteuil roulant personnel et, plus particulièrement, des engagements que VIA a elle‑même pris en adhérant au code ferroviaire, il n’était pas déraisonnable que l’Office retienne l’accès en fauteuil roulant personnel comme modèle d’accessibilité. VIA n’avait pas le droit de déroger à cette norme parce qu’elle avait trouvé une meilleure aubaine pour ses clients physiquement aptes. Le code ferroviaire, la LTC et les principes en matière de droits de la personne ne reconnaissent pas qu’une occasion unique d’acquérir des voitures inaccessibles à un prix d’achat relativement peu élevé peut être un motif légitime de maintenir l’inaccessibilité. [146-147] [161-165]
L’Office a également tenu compte du réseau de VIA et a conclu qu’aucun élément de preuve au dossier n’étayait l’opinion de VIA selon laquelle son parc ferroviaire existant ou l’ensemble de son réseau permettrait de remédier aux obstacles constatés dans les voitures Renaissance. Le fait que des trains soient accessibles sur certains parcours seulement ne justifie pas la présence de trains inaccessibles sur d’autres parcours. Il doit y avoir accessibilité dans l’ensemble du réseau ferroviaire. Offrir des services spéciaux ne cadre pas avec l’objectif permanent du législateur d’assurer des services ferroviaires accessibles. Permettre à VIA d’invoquer comme moyen de défense ses voitures existantes, qui seront retirées du service, et les services spéciaux qu’elle fournit à titre de mesures d’accommodement ne tient pas compte du fait que, tout en reconnaissant que les obstacles ne peuvent pas tous être éliminés, le droit en matière de droits de la personne interdit également d’en créer de nouveaux ou, à tout le moins, de maintenir sciemment de vieux obstacles lorsqu’ils sont évitables. D’après la preuve soumise en l’espèce, VIA ne paraît pas avoir sérieusement étudié la possibilité d’accommoder raisonnablement les utilisateurs d’un fauteuil roulant personnel, ni même avoir examiné toute autre question concernant la possibilité de donner accès aux personnes ayant une déficience. [169] [176] [186‑187]
Enfin, l’Office a dûment pris en considération le coût de la mesure qui permettrait de remédier à un obstacle pour déterminer si cet obstacle était « abusif ». Ses motifs indiquent clairement que le coût du réaménagement de certaines voitures du parc Renaissance pour accommoder les personnes utilisant un fauteuil roulant personnel est loin de correspondre à celui avancé par VIA. De plus, le dossier contredit les affirmations de VIA selon lesquelles elle n’était pas en mesure de fournir une estimation du coût des mesures correctives avant la décision finale de l’Office, étant donné qu’elle a fourni une nouvelle estimation des coûts 37 jours après que cette décision eut été rendue. L’Office avait décrit depuis longtemps chacune des mesures correctives qui entraînaient des coûts et avait demandé, à maintes reprises, à VIA son avis quant à leurs conséquences sur les plans structural, opérationnel et économique. Toutefois, le coût n’est pas la seule question qui se pose. Il s’agit aussi de savoir si ce coût constitue une contrainte excessive. Compte tenu du refus de VIA de fournir une preuve concrète étayant son argument de la contrainte excessive, il n’y a aucun motif raisonnable de refuser d’éliminer les obstacles abusifs résultant de la conception des voitures Renaissance. À la lumière des renseignements dont il disposait, l’Office a estimé que le coût des mesures correctives qu’il ordonnait ne serait pas prohibitif et ne justifiait pas une conclusion de contrainte excessive fondée sur le coût financier. Les conclusions de l’Office relatives au coût et à la preuve en matière de contrainte excessive étaient raisonnables. Il n’y a donc pas lieu de les modifier. [190] [218-219] [226-229]
L’Office n’a pas violé le droit de VIA à l’équité procédurale. Rien ne justifie une cour de révision de modifier la décision de l’Office de ne pas attendre que VIA produise l’estimation des coûts qu’elle avait continuellement et explicitement refusé de produire. Accédant aux demandes persistantes de VIA, l’Office a rendu sa décision finale. Il est évident que VIA avait pris la décision stratégique de priver l’Office de renseignements dont elle seule disposait et qui auraient rendu l’évaluation plus complète. En outre, dans sa décision finale, l’Office n’a ordonné aucune mesure corrective au sujet de laquelle VIA n’avait pas déjà été invitée à préparer une estimation du coût et de la faisabilité. Enfin, le fait qu’une tierce partie, à qui VIA avait commandé une estimation des coûts, ait préparé cette estimation en moins de 40 jours après la décision finale de l’Office contredit l’argument de VIA selon lequel elle manquait de temps, d’expertise et d’argent pour préparer une estimation des coûts. En raison du moment où il a été déposé et de ses conclusions non vérifiées, qui étaient fondamentalement opposées à certaines conclusions de faits définitives de l’Office, le rapport de la tierce partie ne saurait justifier de modifier ces conclusions et les mesures correctives que l’Office a ordonnées. [235] [238‑239] [242] [245]
Les juges Binnie, Deschamps, Fish et Rothstein (dissidents) : Lorsque les facteurs pertinents de l’analyse pragmatique et fonctionnelle sont examinés correctement, la norme de contrôle applicable aux questions touchant la compétence de l’Office pour statuer sur la demande du CCD, et à la décision de l’Office concernant les principes applicables en matière de droits de la personne dans le contexte des règles fédérales sur le transport, est celle de la décision correcte. Ces questions sont purement des questions de droit, et l’Office ne bénéficie pas de la protection d’une clause privative en ce qui concerne les questions de droit ou de compétence. La LTC établit plutôt, au par. 41(1), une procédure d’appel relativement à ces questions. Quant aux questions de compétence et à la détermination des principes applicables en matière de droits de la personne, l’Office ne possède pas une expertise relative supérieure à celle d’une cour de justice. Une mise en balance des divers intérêts n’est pas requise non plus pour trancher ces questions. [281-286]
L’Office n’a pas outrepassé sa compétence. Aux termes du par. 172(1) LTC , l’Office a compétence lorsqu’une demande lui est présentée et que son enquête vise à déterminer s’il existe un obstacle abusif. Pourvu que l’obstacle invoqué existe, rien n’empêche l’Office de tenir une enquête lorsqu’un groupe de défense de l’intérêt public lui présente une demande. Étant donné que VIA avait déjà fait l’acquisition des voitures Renaissance, l’enquête sur les prétendus obstacles que comportaient ces voitures n’excédait pas la compétence de l’Office. De plus, l’Office n’a pas perdu compétence lorsque son enquête a duré plus que les 120 jours prévus au par. 29(1) LTC . Ce délai est de nature directive et non impérative en ce qui concerne les procédures prévues à l’art. 172 . Enfin, alors que l’exercice de son pouvoir de réglementation fait l’objet d’une supervision plus rigoureuse que l’exercice de son pouvoir juridictionnel, l’Office se voit conférer une large compétence générale à la partie V de la LTC . Le législateur ne s’attendait peut‑être pas à ce que de vastes enquêtes soient menées en vertu de l’art. 172 , mais les mots utilisés ne font pas obstacle à la prise de telles mesures juridictionnelles même si elles sont susceptibles d’imposer un fardeau considérable au transporteur visé. [315] [317] [321] [323‑324]
La partie V de la LTC , qui habilite l’Office à remédier aux obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, doit être conciliée avec les principes applicables en matière de droits de la personne. Si l’on applique ces principes dans le contexte des règles fédérales régissant le transport, l’Office doit, en statuant sur des demandes fondées sur l’art. 172 , procéder à une analyse du caractère abusif : (1) le demandeur doit convaincre l’Office qu’il existe un obstacle prima facie aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, et (2) il appartient ensuite au transporteur de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que cet obstacle n’est pas abusif du fait (i) qu’il est rationnellement lié à un objectif légitime, (ii) qu’il a choisi de ne pas l’éliminer parce qu’il croyait sincèrement qu’il était nécessaire pour réaliser cet objectif légitime, et (iii) que l’omission d’éliminer l’obstacle est raisonnablement nécessaire pour réaliser cet objectif légitime. [291] [293] [297]
Dans la présente affaire, l’Office a commis une erreur de droit en ce qui concerne le critère applicable pour déterminer le caractère abusif d’un obstacle. Bien que l’Office ait effectivement traité de certains principes dans l’abstrait, son analyse révèle que la plupart des principes applicables ont été exclus de son raisonnement. L’Office n’a pas reconnu qu’il était tenu d’identifier les objectifs que VIA visait en achetant les voitures, et il n’a pas non plus précisé s’il retenait l’argumentation et la preuve de VIA selon lesquelles l’achat des voitures était rationnellement lié à un objectif légitime. VIA s’efforçait de ne pas dépasser la subvention que le gouvernement fédéral lui avait accordée pour l’achat de voitures de chemin de fer. L’efficacité et la rentabilité sont des objectifs de la politique nationale des transports, qui est énoncée à l’art. 5 LTC , et ces objectifs doivent être considérés comme légitimes. De plus, l’acquisition des voitures Renaissance pour la somme de 130 millions de dollars avait un lien rationnel avec ces objectifs. L’erreur commise à cette étape s’est aggravée à la deuxième étape en raison de l’omission de l’Office de dégager les raisons de la conduite de VIA et d’apprécier la preuve relative à la croyance sincère. À la troisième étape, l’Office ne s’est pas demandé comment le réseau pourrait permettre de contourner les obstacles en offrant d’autres solutions susceptibles d’accommoder les personnes ayant une déficience, mais ne s’est intéressé qu’aux voitures Renaissance elles‑mêmes. L’Office a écarté le réseau, comme solution de rechange raisonnable, en se fondant sur l’exigence du code ferroviaire selon laquelle les voitures Renaissance doivent être accessibles aux personnes qui utilisent un fauteuil roulant personnel. Cependant, le code ferroviaire et les autres codes de pratiques d’application volontaire ne sauraient se voir reconnaître le statut de texte de loi comme s’ils étaient des règlements ayant force exécutoire. En appliquant le code ferroviaire et la norme d’accessibilité du fauteuil roulant personnel comme s’il s’agissait d’exigences réglementaires, l’Office n’a pas pris en considération toute la gamme de solutions de rechange raisonnables que le réseau offrait et il a, de ce fait, commis une erreur de droit. L’Office doit en outre, à la troisième étape, évaluer l’incidence des obstacles sur les possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience par rapport à d’autres facteurs — par exemple les contraintes structurales et le coût total estimatif de l’élimination de ces obstacles — en tenant compte de l’objectif de rentabilité. Lorsque des contraintes de coût sont en cause dans une analyse du caractère abusif, l’Office commet une erreur de droit s’il n’effectue pas une estimation du coût total des mesures correctives qu’il ordonne. Bien qu’il ait présenté des chiffres et des calculs concernant certaines mesures correctives, l’Office n’a jamais fourni sa meilleure estimation de leur coût total pour VIA. Sans une estimation du coût total, l’Office ne pouvait pas effectuer l’analyse du caractère abusif requise par l’art. 172 . L’Office s’est également peu soucié de la capacité de VIA de financer les mesures correctives, considérant que VIA disposait de ressources pratiquement illimitées. Les motifs de l’Office démontrent qu’il n’a pas prêté toute l’attention requise dans un cas où le coût des mesures risque d’être très élevé. Il appartient à l’Office de déterminer, à la lumière des nouveaux éléments de preuve, combien coûteront les mesures correctives et si VIA sera capable de les financer, et d’effectuer la mise en balance des intérêts en jeu à laquelle il est tenu à la troisième étape de l’analyse du caractère abusif. [327-328] [337] [340-344] [346] [351-352] [354-356] [359] [366]
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêt appliqué : Colombie‑Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3; arrêt approuvé : Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Ferroequus Railway Co., [2002] A.C.F. no 762 (QL), 2002 CAF 193; arrêts mentionnés : Canadien Pacifique Ltée c. Canada (Office des Transports), [2003] 4 C.F. 558, 2003 CAF 271; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie‑Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868; Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), [2006] 1 R.C.S. 513, 2006 CSC 14; Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150; Commission scolaire régionale de Chambly c. Bergevin, [1994] 2 R.C.S. 525; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; Central Okanagan School District No. 23 c. Renaud, [1992] 2 R.C.S. 970; Central Alberta Dairy Pool c. Alberta (Human Rights Commission), [1990] 2 R.C.S. 489; Commission ontarienne des droits de la personne c. Municipalité d’Etobicoke, [1982] 1 R.C.S. 202; Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons‑Sears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536; Howard c. University of British Columbia (1993), 18 C.H.R.R. D/353; Brock c. Tarrant Film Factory Ltd. (2000), 37 C.H.R.R. D/305; Quesnel c. London Educational Health Centre (1995), 28 C.H.R.R. D/474; Maine Human Rights Commission c. City of South Portland, 508 A.2d 948 (1986); Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Montréal (Ville), [2000] 1 R.C.S. 665, 2000 CSC 27; VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25; Demande présentée par Yvonne Gaudet, au nom de Marcella Arsenault, décision OTC no 641‑AT‑R‑1998, 29 décembre 1998; Hutchinson c. British Columbia (Ministry of Health) (No. 4) (2004), 49 C.H.R.R. D/348, 2004 BCHRT 58; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Gateway Packers 1968 Ltd. c. Burlington Northern (Manitoba) Ltd., [1971] C.F 359; Allied Auto Parts Ltd. c. Commission canadienne des transports, [1983] 2 C.F. 248.
Citée par les juges Deschamps et Rothstein (dissidents)
Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Mattel, Inc. c. 3894207 Canada Inc., [2006] 1 R.C.S. 772, 2006 CSC 22; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, 2002 CSC 3; Colombie‑Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3; Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie‑Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868; Central Alberta Dairy Pool c. Alberta (Human Rights Commission), [1990] 2 R.C.S. 489; Commission scolaire régionale de Chambly c. Bergevin, [1994] 2 R.C.S. 525; Shell Canada Ltée c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 622; Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Ferroequus Railway Co., [2002] A.C.F. no 762 (QL), 2002 CAF 193; Ainsley Financial Corp. c. Ontario Securities Commission (1994), 21 O.R. (3d) 104.
Lois et règlements cités
Americans with Disabilities Act, 42 U.S.C. § 12162 (2000).
Americans with Disabilities Act Accessibility Guidelines for Transportation Vehicles, 36 CFR Part 1192 (1999).
Americans With Disabilities Act (ADA) Accessibility Guidelines for Transportation Vehicles; Final Guidelines, 56 Fed. Reg. 45530 (September 6, 1991).
Charte canadienne des droits et libertés .
Disability Discrimination Act 1995 (R.‑U.), 1995, ch. 50, art. 46.
Disability Standards for Accessible Public Transport 2002 (Austl.).
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, art. 5a) , 15 .
Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. 1985, ch. 28 (3e suppl.).
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11 .
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 5 , 17 , 20 , 25 , 25.1 , 27(1) , 28(2) , 29 , 31 , 32 , 33(1) , 36 , 40 , 41(1) , 170(1) , 171 , 172 .
Rail Vehicle Accessibility Regulations 1998, S.I. 1998/2456.
Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/2002‑156, art. 29(3).
Règles générales de l’Office national des transports, DORS/88‑23, art. 8.
Doctrine citée
Association canadienne de normalisation. Accessibilité des bâtiments et autres installations : règles de conception, CAN/CSA‑B651‑F95.
Brown, Donald J. M., and John M. Evans. Judicial Review of Administrative Action in Canada. Toronto : Canvasback, 1998 (loose‑leaf updated July 2005).
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. VI, 2e sess., 33e lég., 17 juin 1987, p. 7272‑7273.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. XIII, 2e sess., 33e lég., 17 juin 1988, p. 16573.
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Lepofsky, M. David. « Federal Court of Appeal De-Rails Equality Rights for Persons With Disabilities — Via Rail v. Canadian Transportation Agency and the Important Duty Not to Create New Barriers to Accessibility » (2005‑2006), 18 R.N.D.C. 169.
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McKenna, Ian B. « Legal Rights for Persons with Disabilities in Canada : Can the Impasse Be Resolved? » (1997‑1998), 29 R.D. Ottawa 153.
Mullan, David. « Tribunals and Courts — The Contemporary Terrain : Lessons from Human Rights Regimes » (1999), 24 Queen’s L.J. 643.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Décary, Sexton et Evans), [2005] 4 R.C.F. 473, 251 D.L.R. (4th) 418, 330 N.R. 337, [2005] A.C.F. no 376 (QL), 2005 CAF 79, qui a annulé des décisions de l’Office des transports du Canada. Pourvoi accueilli, les juges Binnie, Deschamps, Fish et Rothstein sont dissidents.
David Baker et Sarah Godwin, pour l’appelant.
John A. Campion, Robin P. Roddey, Annie M. K. Finn et Carole Mackaay, pour l’intimée.
Inge Green et Elizabeth Barker, pour l’intervenant l’Office des transports du Canada.
Leslie A. Reaume et Philippe Dufresne, pour l’intervenante la Commission canadienne des droits de la personne.
Argumentation écrite seulement par Hart Schwartz, Eric del Junco et Sylvia Davis, pour l’intervenante la Commission ontarienne des droits de la personne.
Argumentation écrite seulement par Béatrice Vizkelety et Stéphanie Fournier, pour l’intervenante la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse.
Argumentation écrite seulement par Sarah Lugtig, pour les intervenantes la Commission des droits de la personne du Manitoba et Saskatchewan Human Rights Commission.
Argumentation écrite seulement par Debra M. McAllister et Lana Kerzner, pour les intervenantes Transportation Action Now, l’Alliance pour l’égalité des personnes aveugles du Canada, l’Association canadienne pour l’intégration communautaire et l’Association des malentendants canadiens.
Argumentation écrite seulement par David Shannon et Paul‑Claude Bérubé, pour l’intervenante l’Association canadienne des centres de vie autonome.
Argumentation écrite seulement par Melina Buckley et Fiona Sampson, pour l’intervenant le Réseau d’action des femmes handicapées du Canada.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, LeBel, Abella et Charron rendu par
1 La juge Abella — Le présent pourvoi soulève des questions au sujet de la mesure dans laquelle les personnes en fauteuil roulant peuvent être autonomes lorsqu’elles utilisent le réseau ferroviaire national.
2 La politique nationale des transports énoncée dans la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 , veut que les services de transport au Canada soient accessibles aux personnes ayant une déficience. La Loi confie à l’Office des transports du Canada (« Office ») la responsabilité de déterminer s’il existe un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Dans le cas où il conclut à l’existence d’un tel obstacle, l’Office est également chargé de déterminer quelles mesures correctives sont indiquées, conformément à la Loi et aux principes applicables en matière de droits de la personne.
3 En 1998, VIA Rail Canada Inc. a participé à la négociation et à la rédaction d’un code ferroviaire d’application volontaire. Ce document prévoyait que, dans le cas des nouvelles voitures ou de celles ayant subi un réaménagement majeur, au moins une voiture par train devrait être accessible aux personnes qui utilisent leur propre fauteuil roulant.
4 Pour remplacer son parc existant, VIA a acheté, à la fin de l’année 2000, 139 voitures de chemin de fer et des pièces de voiture qui n’étaient plus requises pour assurer le service de nuit empruntant le tunnel sous la Manche. Ces voitures, alors connues sous le nom de parc « Nightstock », ont été rebaptisées « voitures Renaissance » par VIA. Aucune de ces voitures n’était accessible aux personnes utilisant un fauteuil roulant personnel.
5 Au cours des procédures devant l’Office qui ont duré presque trois ans, et contrairement aux directives de l’Office, VIA a modifié unilatéralement les nouvelles voitures sans avoir préalablement obtenu l’approbation de ce dernier. L’Office a également demandé, à maintes reprises, à VIA de lui fournir une estimation des coûts qui lui permettrait de décider si les mesures correctives qu’il envisageait étaient raisonnables. VIA a constamment fait valoir qu’elle n’avait ni le temps ni l’argent requis pour préparer une estimation détaillée des coûts, et a demandé plusieurs fois à l’Office de rendre sa décision sans cette estimation.
6 L’Office, que VIA a réussi à convaincre de rendre sa décision finale sans disposer d’une autre estimation des coûts, a ordonné que des modifications soient apportées à 30 des 139 voitures nouvellement acquises afin qu’une voiture par train soit accessible aux personnes ayant une déficience qui utilisent leur propre fauteuil roulant.
7 Trente‑sept jours après que l’Office eut rendu sa décision finale, VIA a présenté une nouvelle estimation des coûts à la Cour d’appel fédérale dans le cadre de sa demande d’autorisation. Étant donné que VIA a choisi de ne pas fournir ces renseignements à l’Office au cours des procédures, l’estimation n’a fait l’objet d’aucune évaluation ou vérification.
8 L’Office, un organisme spécialisé, a examiné attentivement la preuve et le droit applicable avant d’imposer une mesure corrective conforme à la fois au code ferroviaire et aux normes acceptées à l’échelle internationale. Pour déterminer si la conception des voitures Renaissance représentait un obstacle abusif pour les personnes ayant une déficience, l’Office a pris en considération des facteurs habituellement associés à l’analyse de la « contrainte excessive », tels le coût, la rentabilité et la sécurité. Ce faisant, l’Office a fusionné à juste titre les principes applicables en matière de droits de la personne avec le mandat unique que lui confie la Loi. Je suis d’avis de ne pas modifier la décision de l’Office.
I. Les faits
9 VIA a complété l’achat du parc Renaissance le 1er décembre 2000 et en a accepté la livraison en 2001. Les voitures en étaient