Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation)

Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-04-24
Référence neutre
2015 CSC 21
Recueil
[2015] 2 RCS 139
Numéro de dossier
35619
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35619
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139
Date : 20150424
Dossier : 35619
Entre :
Association des parents de l’école Rose-des-vents, Joseph Pagé, en son propre nom et au nom de tous les citoyens canadiens qui résident à l’ouest de la rue Main dans la ville de Vancouver dont la première langue apprise et encore comprise est le français, ou qui ont reçu leur instruction au niveau primaire en français au Canada, ou dont un enfant a reçu ou reçoit son instruction au niveau primaire ou secondaire en français au Canada, et Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique
Appelants
et
Ministre de l’Éducation de la Colombie-Britannique et procureur général de la Colombie-Britannique
Intimés
- et -
Procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta, procureur général des Territoires du Nord-Ouest, procureur général du Territoire du Yukon, commissaire aux langues officielles du Canada, Commission scolaire francophone, Territoires du Nord-Ouest, Fédération nationale des conseils scolaires francophones, Conseil des écoles fransaskoises et Commission scolaire francophone du Yukon
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon
Motifs de jugement :
(par. 1 à 90)
La juge Karakatsanis (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Rothstein, Moldaver, Wagner et Gascon)
Association des parents de l’école Rose-des-vents c. Colombie-Britannique. (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139
Association des parents de l’école Rose-des-vents,
Joseph Pagé, en son propre nom et au nom de tous les
citoyens canadiens qui résident à l’ouest de la rue Main
dans la ville de Vancouver dont la première langue apprise
et encore comprise est le français, ou qui ont reçu leur
instruction au niveau primaire en français au Canada, ou
dont un enfant a reçu ou reçoit son instruction au niveau
primaire ou secondaire en français au Canada, et Conseil
scolaire francophone de la Colombie-Britannique Appelants
c.
Ministre de l’Éducation de la Colombie-Britannique et
procureur général de la Colombie-Britannique Intimés
et
Procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta,
procureur général des Territoires du Nord-Ouest,
procureur général du Territoire du Yukon,
commissaire aux langues officielles du Canada,
Commission scolaire francophone, Territoires du Nord-Ouest,
Fédération nationale des conseils scolaires francophones,
Conseil des écoles fransaskoises et
Commission scolaire francophone du Yukon Intervenants
Répertorié : Association des parents de l’école Rose-des-vents c. Colombie-Britannique (Éducation)
2015 CSC 21
No du greffe : 35619.
2014 : 2 décembre; 2015 : 24 avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’instruction dans la langue de la minorité — Égalité réelle — Manière dont le tribunal doit déterminer si l’expérience éducative des enfants de titulaires de droits est équivalente à celle offerte dans les écoles de la majorité linguistique de la province ou du territoire en question — Les coûts et les considérations pratiques sont-ils pertinents pour l’analyse de l’équivalence? — Une conclusion d’absence d’équivalence équivaut-elle à une conclusion qu’il y a violation de la Charte? — Est-il nécessaire de départager la responsabilité entre la province ou le territoire et le conseil scolaire avant de conclure à une violation prima facie de l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Procédure — Audience — Équité procédurale — Division de l’instance en étapes — Pertinence des actes de procédure — Juge saisi de la requête divisant l’instance en étapes et remettant la détermination de la responsabilité pour la violation de la Charte à une étape ultérieure — Passages des actes de procédure de la province radiés par le juge saisi de la requête parce que non pertinents quant à la première étape — La procédure adoptée par le juge saisi de la requête est-elle inéquitable sur le plan procédural?
L’école élémentaire Rose-des-vents (« RDV ») est la seule école primaire de langue française financée à même les fonds publics qui dessert les enfants résidant à l’ouest de la rue Main dans la ville de Vancouver. L’école est surpeuplée et le nombre d’inscriptions augmente. RDV est une petite école et les salles de classe sont beaucoup plus petites que celles des autres écoles. Certaines salles de classe sont dépourvues de fenêtres et seulement trois ont la superficie recommandée. La bibliothèque est très petite, les toilettes sont inadéquates et il n’y a aucun local adaptable dans l’école. Environ 85 pour 100 des élèves qui fréquentent RDV se rendent à l’école en autobus et le trajet en autobus de plus des deux tiers de ces élèves dure plus de 30 minutes. À l’opposé, les écoles de langue anglaise situées dans la zone desservie par RDV sont plus grandes, disposent de salles de classe plus grandes et de terrains de jeu plus vastes et en meilleur état ainsi que de bibliothèques plus spacieuses. La plupart des élèves des écoles de langue anglaise du secteur habitent à moins d’un kilomètre de leur école.
En 2010, les parents d’enfants qui fréquentent RDV ont poursuivi le conseil scolaire et le gouvernement provincial et ont sollicité un jugement déclarant que les services d’enseignement offerts à leurs enfants n’étaient pas équivalents à ceux dispensés par les écoles de langue anglaise du secteur et que les droits à l’instruction dans la langue de la minorité que leur confère l’art. 23 de la Charte avaient été violés. Ils ont demandé la division de l’instance en étapes pour pouvoir obtenir un jugement déclaratoire tout en réservant l’attribution d’une responsabilité pour les lacunes alléguées à une étape ultérieure, au besoin. Ils espéraient que le prononcé d’un jugement déclaratoire soit suffisant pour obtenir une réponse favorable du gouvernement.
Le juge saisi de la requête a fait droit à la demande de division de l’instance en étapes, choisissant de décider d’abord uniquement si les enfants des titulaires de droits bénéficiaient d’un enseignement et d’installations équivalents à ceux des écoles de la majorité linguistique, comme le garantit l’art. 23 de la Charte . Avant de passer à cette première étape de l’instance, le juge a radié certains passages des actes de procédure de la province au motif qu’ils n’étaient pas pertinents quant à cette étape. Au terme de la première étape de l’instance, le juge a prononcé un jugement déclaratoire portant que les parents n’avaient pas accès à des établissements d’enseignement dans la langue de la minorité comme leur garantit l’art. 23 de la Charte . Il n’a imputé aucune responsabilité pour ce manquement à la norme constitutionnelle. La Cour d’appel a accueilli l’appel de la province. Elle a annulé l’ordonnance radiant certains passages des actes de procédure de la province ainsi que le jugement déclaratoire.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et le jugement déclaratoire du juge saisi de la requête est rétabli. Les dépens spéciaux accordés par le juge saisi de la requête sont rétablis. L’affaire est renvoyée à la Cour suprême de la Colombie-Britannique pour la prochaine étape de l’instance si cela s’avère nécessaire. Des dépens spéciaux sont octroyés aux appelants pour les procédures d’appel.
L’article 23 de la Charte garantit une « échelle variable » de droits à l’instruction dans la langue de la minorité. À la limite supérieure de l’échelle variable, les titulaires de droits doivent bénéficier d’établissements d’enseignement complets, distincts de ceux offerts à la majorité linguistique, mais de qualité équivalente. Pour donner effet aux droits garantis par l’art. 23 , l’accent devrait être mis sur l’équivalence réelle plutôt que sur les coûts par personne et les autres indicateurs d’équivalence formelle. Ce qui est primordial, c’est que l’expérience éducative des enfants de titulaires des droits garantis par l’art. 23 à la limite supérieure de l’échelle variable soit de qualité réellement semblable à l’expérience éducative des élèves de la majorité linguistique.
Dans l’évaluation de l’équivalence réelle, la méthode téléologique exige du tribunal qu’il tienne compte des choix offerts en matière d’éducation du point de vue des titulaires des droits garantis à l’art. 23 . Le groupe de comparaison qui conviendra généralement à cette évaluation sera constitué des écoles avoisinantes de la majorité linguistique qui représentent une solution de rechange réaliste pour les titulaires de droits. La question à examiner est de savoir si des parents raisonnables qui détiennent ces droits seraient dissuadés d’envoyer leurs enfants dans une école de la minorité linguistique parce que l’école est véritablement inférieure à une école de la majorité linguistique où ils peuvent les inscrire. Dans l’affirmative, l’objet réparateur de l’art. 23 est menacé. Si l’expérience éducative, prise globalement, est suffisamment supérieure dans les écoles de la majorité linguistique, ce fait pourrait affaiblir la volonté des parents de faire instruire leurs enfants dans la langue de la minorité, ce qui, du coup, risque d’entraîner l’assimilation.
Dans l’exercice de comparaison, il faut être conscient des divers facteurs dont les parents raisonnables tiennent compte pour évaluer l’équivalence. La comparaison est de nature contextuelle et holistique, tenant compte non seulement des installations matérielles, mais aussi d’autres facteurs comme la qualité de l’instruction, les résultats scolaires, les activités parascolaires et le temps de déplacement. Une telle approche s’apparente à la façon dont les parents prennent des décisions relatives à l’instruction de leurs enfants. La mesure dans laquelle un facteur donné constitue une question en litige dans l’appréciation de l’équivalence est fonction des circonstances de l’affaire. On examine ensemble les facteurs pertinents pour décider si, globalement, l’expérience éducative est inférieure au point de pouvoir dissuader les titulaires de droits d’inscrire leurs enfants dans une école de la minorité linguistique. Si, dans l’ensemble, l’expérience est équivalente, les exigences de l’art. 23 sont respectées.
On tient compte des coûts et des considérations pratiques pour établir le niveau de services d’enseignement dont doit bénéficier un groupe de titulaires de droits selon l’échelle variable. Ce serait compromettre cette analyse que d’examiner de nouveau les coûts et les considérations pratiques, après que le niveau approprié de services d’enseignement eut déjà été fixé. Par conséquent, il n’est pas opportun pour les gouvernements provinciaux ou territoriaux de soulever des questions liées aux considérations pratiques ou aux coûts dans le cadre de l’analyse de l’équivalence. Les coûts et les considérations pratiques peuvent toutefois s’avérer pertinents lorsqu’on tente de justifier une violation de l’art. 23 ou de concevoir une réparation convenable et juste par suite d’une violation.
En l’espèce, le juge saisi de la requête a appliqué le bon critère pour évaluer l’équivalence. Il a évalué les facteurs pertinents de façon exhaustive et holistique et a comparé RDV aux écoles de langue anglaise du secteur concerné de Vancouver. Au moment d’établir l’équivalence réelle globale, il a conclu que les programmes offerts à RDV n’étaient pas de qualité suffisante pour pallier le caractère inadéquat de ses installations, la surpopulation et les longs déplacements. Selon lui, l’écart entre les écoles de la minorité linguistique et celles de la majorité était tel qu’il avait pour effet de limiter l’inscription et de contribuer à l’assimilation. Il n’y a aucune erreur de principe dans l’analyse du juge saisi de la requête.
Le jugement déclaratoire du juge saisi de la requête équivaut à une déclaration portant qu’il y a, à première vue, violation de l’art. 23 , sous réserve de l’établissement futur de la responsabilité, d’une justification de la violation (s’il y a lieu) et d’une réparation concrète. Si les enfants de titulaires des droits garantis par l’art. 23 ont droit à une expérience éducative équivalente à celle des enfants de la majorité, il n’y a aucune différence entre une conclusion d’absence d’équivalence et une conclusion selon laquelle les titulaires de droits n’ont pas reçu les services auxquels ils ont droit en vertu de l’art. 23 . Cependant, puisqu’aucune responsabilité n’a encore été attribuée pour cette violation ― et qu’il demeure possible que la ou les parties responsables tentent de la justifier ― on ne peut affirmer que le jugement déclaratoire rendu par le juge constitue une conclusion complète selon laquelle il y a eu violation de la Charte .
Dans une instance qui a été officiellement divisée en étapes afin de distinguer la question de l’équivalence réelle des autres éléments de l’analyse fondée sur l’art. 23 , la preuve qui ne permet pas de répondre à cette question n’est habituellement pas pertinente. Si on envisage la chose sous cet angle, le juge saisi de la requête pouvait radier les passages des actes de procédure de la province car ils n’étaient pas pertinents pour l’analyse de l’équivalence réelle.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331; arrêt analysé : Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; arrêts mentionnés : Assn. des Parents Francophones (Colombie-Britannique) c. British Columbia (1996), 27 B.C.L.R. (3d) 83; Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; Arsenault-Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, 2000 CSC 1, [2000] 1 R.C.S. 3; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256; Solski (Tuteur de) c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 14, [2005] 1 R.C.S. 201; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Hamilton c. Open Window Bakery Ltd., 2004 CSC 9, [2004] 1 R.C.S. 303; Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, [2003] 3 R.C.S. 371; Victoria (City) c. Adams, 2009 BCCA 563, 100 B.C.L.R. (4th) 28; Arsenault-Cameron c. Prince Edward Island (1997), 149 Nfld. & P.E.I.R. 96; Marchand c. Simcoe County Board of Education (1986), 12 C.P.C. (2d) 140.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 23 , 24(1) .
Doctrine et autres documents cités
Bastarache, Michel. « Les droits scolaires des minorités linguistiques provinciales : l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés », dans G.-A. Beaudoin et E. Ratushny, dir., Charte canadienne des droits et libertés , 2e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 1989, 757.
Canada. Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Rapport de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Livre II, L’éducation, Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1968.
Doucet, Michel. « L’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés » (2013), 62 S.C.L.R. (2d) 421.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., Toronto, Thomson/Carswell, 2007 (updated 2014, release 1).
Landry, Rodrigue, et Réal Allard. « L’exogamie et le maintien de deux langues et de deux cultures : le rôle de la francité familioscolaire » (1997), 23 Revue des sciences de l’éducation 561.
Power, Mark, et Pierre Foucher. « Language Rights and Education », dans G.-A. Beaudoin et E. Mendes, dir., Charte canadienne des droits et libertés , 4e éd., Markham (Ont.), LexisNexis Canada, 2005, 1095.
POURVOI contre des arrêts de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (les juges Saunders, Bennett et Hinkson), 2013 BCCA 407, 49 B.C.L.R. (5th) 246, 342 B.C.A.C. 251, 585 W.A.C. 251, 367 D.L.R. (4th) 387, 291 C.R.R. (2d) 106, 44 C.P.C. (7th) 122, [2014] 1 W.W.R. 1, [2013] B.C.J. No. 2057 (QL), 2013 CarswellBC 2799 (WL Can.); et 2014 BCCA 40, 54 B.C.L.R. (5th) 79, 350 B.C.A.C. 142, [2014] 4 W.W.R. 528, 58 C.P.C. (7th) 230, [2014] B.C.J. No. 155 (QL), 2014 CarswellBC 225 (WL Can.), qui ont infirmé des décisions du juge Willcock, 2011 BCSC 1495, 21 C.P.C. (7th) 111, [2011] B.C.J. No. 2096 (QL), 2011 CarswellBC 3303 (WL Can.); 2012 BCSC 1614, 39 B.C.L.R. (5th) 144, 270 C.R.R. (2d) 220, [2013] 2 W.W.R. 528, [2012] B.C.J. No. 2247 (QL), 2012 CarswellBC 3373 (WL Can.); et 2013 BCSC 1111, 49 B.C.L.R. (5th) 189, [2013] 10 W.W.R. 602, 40 C.P.C. (7th) 274, 61 Admin. L.R. (5th) 310, [2013] B.C.J. No. 1352 (QL), 2013 CarswellBC 1871 (WL Can.). Pourvoi accueilli.
Nicolas M. Rouleau et Joseph Pagé, pour les appelants l’Association des parents de l’école Rose-des-vents et autres.
Robert W. Grant, c.r., Jean-Pierre Hachey, Mark C. Power et David P. Taylor, pour l’appelant le Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique.
Leonard T. Doust, c.r., Karrie Wolfe et Warren B. Milman, pour les intimés.
Alan F. Jacobson et Barbara C. Mysko, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Randy Steele, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
François Baril, pour l’intervenant le procureur général des Territoires du Nord-Ouest.
Maxime Faille, Guy Régimbald et Pippa Lawson, pour l’intervenant le procureur général du Territoire du Yukon.
Christine Ruest Norrena et Isabelle Bousquet, pour l’intervenant le commissaire aux langues officielles du Canada.
Roger J. F. Lepage et Francis P. Poulin, pour les intervenants la Commission scolaire francophone, Territoires du Nord-Ouest, la Fédération nationale des conseils scolaires francophones, le Conseil des écoles fransaskoises et la Commission scolaire francophone du Yukon.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] La juge Karakatsanis — Le présent pourvoi met en lumière une nouvelle génération de questions liées aux droits à l’instruction dans la langue de la minorité. Dans quelles circonstances la qualité de l’instruction dans la langue de la minorité équivaut-elle à celle de l’instruction dans la langue de la majorité? Quels sont les facteurs à prendre en considération pour déterminer s’il y a équivalence?
[2] Ces questions sont au cœur du présent pourvoi. Elles font intervenir l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés , soit la disposition relative à l’instruction dans la langue de la minorité qui garantit aux titulaires de droits linguistiques minoritaires le droit de faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, en français ou en anglais. Bien que la Cour ait examiné ce droit garanti par la Charte à plusieurs reprises au cours des 30 dernières années, le présent pourvoi illustre l’évolution des différends en matière d’instruction dans la langue de la minorité depuis l’adoption de la Charte : au lieu de mettre l’accent sur le droit initial d’un groupe à un certain niveau de services d’enseignement dans la langue de la minorité, le pourvoi soulève la question de savoir comment un tribunal peut décider si un groupe reçoit, dans les faits, les services auxquels il a droit.
[3] Il est bien établi que, lorsque le nombre d’enfants de titulaires de droits linguistiques minoritaires justifie le plus haut niveau de services prévu à l’art. 23 , ces titulaires de droits doivent bénéficier d’une instruction et d’établissements d’enseignement de qualité équivalente à ceux offerts à la majorité de langue officielle de la province ou du territoire en question. La Cour a reconnu dans sa jurisprudence qu’étant donné la nature réparatrice des droits reconnus à l’art. 23 , l’égalité peut avoir un sens distinct de celui de l’égalité formelle. Cette égalité doit être réelle. Dans le présent pourvoi, nous sommes appelés à donner des indications sur la façon de mesurer l’équivalence. Nous devons aussi établir l’importance d’une constatation qu’il n’y a pas d’équivalence et décider si l’absence d’équivalence constitue une violation de l’art. 23 de la Charte .
[4] En l’espèce, les parents d’enfants qui fréquentent une école primaire de langue française ont poursuivi le conseil scolaire et le gouvernement provincial et ont sollicité un jugement déclarant que les services d’enseignement n’étaient pas équivalents à ceux dispensés par les écoles de langue anglaise du secteur. À mon avis, ils avaient droit à ce jugement déclaratoire. Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir le jugement déclaratoire du juge saisi de la requête.
I. Faits
[5] L’école élémentaire Rose-des-vents (RDV) est la seule école primaire de langue française financée à même les fonds publics qui dessert les élèves résidant à l’ouest de la rue Main dans la ville de Vancouver. Elle a vu le jour en 2001, cinq ans après que la Cour suprême de la Colombie-Britannique eut décidé que le nombre d’enfants de titulaires de droits linguistiques dans la région de Vancouver et du Lower Mainland et dans la région de Victoria justifiait le plus haut niveau de gestion et de contrôle prévu à l’art. 23 (Assn. des Parents Francophones (Colombie-Britannique) c. British Columbia (1996), 27 B.C.L.R. (3d) 83). La cour a conclu que la législature de la Colombie-Britannique ne pouvait plus retarder la mise en place d’un système approprié d’enseignement dans la langue de la minorité.
[6] Comme l’a conclu le juge saisi de la requête, le nombre d’inscriptions à RDV augmente depuis 2001 et l’école, qui partage actuellement ses locaux avec une école secondaire de langue française, est de plus en plus surpeuplée. En 2012, RDV avait une capacité nominale de 215 élèves et une capacité opérationnelle de 199 élèves. On dénombrait 344 inscriptions en 2011 et ce nombre augmente d’année en année.
[7] RDV est une petite école aux couloirs étroits et il n’y a aucun crochet à manteaux ni casier. L’espace de rangement est insuffisant, ce qui aurait, dit-on, contribué à la propagation de poux chez les élèves. Il n’y a aucun local adaptable dans l’école. Les toilettes sont inadéquates. La bibliothèque est très petite et les salles de classe sont beaucoup plus petites que celles des autres écoles. Seulement trois salles de classe ont la superficie recommandée. Deux salles de classe sont dépourvues de fenêtres. Le terrain de jeux est divisé en petites sections. Étant donné l’entente de partage des locaux conclue avec l’école secondaire, l’espace mis à la disposition de RDV diminuera sans doute au cours des prochaines années.
[8] À l’opposé, les écoles de langue anglaise situées dans la zone desservie par RDV sont plus grandes, disposent de salles de classe plus grandes et de terrains de jeux plus vastes et en meilleur état ainsi que de bibliothèques plus spacieuses.
[9] En 2012, 293 des 344 élèves qui fréquentaient alors RDV se rendaient à l’école en autobus. Aucun de ces élèves du primaire n’habite à l’intérieur de la « distance de marche » d’un kilomètre. Le trajet en autobus de plus des deux tiers de ces élèves dure plus de 30 minutes. Or, la plupart des élèves qui fréquentent les écoles de langue anglaise du secteur habitent à moins d’un kilomètre de leur école.
[10] Le ministre de l’Éducation de la Colombie-Britannique a reconnu que RDV est [traduction] « surpeuplée ». La construction d’une nouvelle école de langue française à Vancouver est une [traduction] « grande priorité » pour le ministère de l’Éducation depuis au moins 2008 (d.a., vol. II, p. 104). Le Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique (CSF), soit le conseil scolaire francophone responsable de RDV, reconnaît qu’il y a surpopulation, que les installations ne respectent pas les normes et que les trajets en autobus sont longs.
[11] En 2010, l’Association des parents de l’école Rose-des-vents et Joseph Pagé, en son propre nom et en qualité de représentant des parents d’enfants inscrits à RDV (« les Parents »), ont déposé une requête dans laquelle le ministre de l’Éducation, le procureur général de la Colombie-Britannique (collectivement « la Province ») et le CSF[1] sont désignés à titre de défendeurs. Les requérants sollicitaient un jugement déclarant que les droits à l’instruction dans la langue de la minorité que confère aux Parents l’art. 23 de la Charte avaient été violés. Les Parents affirmaient que les installations de l’école RDV n’étaient pas équivalentes à celles des écoles de langue anglaise du secteur. Cependant, ils ont cherché à éluder la question de l’attribution d’une responsabilité pour les lacunes alléguées pendant la première étape de l’instance. Ils espéraient que le prononcé d’un jugement déclaratoire à la première étape soit suffisant pour obtenir une réponse favorable du gouvernement.
[12] Le CSF convient avec les Parents que les installations mises à la disposition des titulaires de droits dans la zone desservie par RDV sont inadéquates. Toutefois, il impute ces lacunes au financement insuffisant de la Province, qui paye les dépenses en immobilisations séparément des dépenses normales de fonctionnement. La Province nie que les installations de RDV sont inadéquates, mais soutient que, si elles le sont, c’est au CSF, à titre d’organisme chargé de gérer et de contrôler le système d’éducation dans la langue de la minorité au nom des titulaires de droits, qu’en incombe la responsabilité.
[13] Dans une action distincte introduite plus tard en 2010, le CSF, la Fédération des parents francophones de Colombie-Britannique[2] et 33 parents ont poursuivi la Province, alléguant qu’elle avait violé l’art. 23 de la Charte sur tout son territoire et que des problèmes systémiques minaient le régime de financement des immobilisations instauré par le ministère de l’Éducation pour l’enseignement dans la langue de la minorité. Bien que cette action ne fasse pas l’objet du présent pourvoi, elle permettra peut-être de régler quelques-unes des questions en suspens soulevées dans la requête.
II. Historique judiciaire
A. Cour suprême de la Colombie-Britannique
[14] La présente affaire constitue la première étape de ce qui pourrait être une instance à étapes multiples. Le juge Willcock, siégeant alors à la Cour suprême de la Colombie-Britannique, a présidé l’audition de la requête. Il a décidé de diviser l’instance en étapes vu le caractère déclaratoire de la réparation demandée par les Parents et la possibilité que l’issue de la première phase mette fin au différend (2011 BCSC 1495, 21 C.P.C. (7th) 111). Ce faisant, il a pris en considération l’utilisation efficiente des ressources judiciaires et la nécessité cruciale de tenir à temps la promesse contenue à l’art. 23 pour éviter les risques d’assimilation dus aux atermoiements, en s’appuyant sur l’arrêt Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3, par. 29.
[15] Le pourvoi qui nous occupe porte sur la première étape. Le juge devait décider si les Parents bénéficiaient d’un enseignement et d’installations équivalents à ceux des écoles de la majorité linguistique, comme le garantit l’art. 23 de la Charte . Avant de passer à cette étape, le juge a radié certains passages des actes de procédure de la Province au motif qu’ils n’étaient pas pertinents quant au premier stade de l’instance (2011 BCSC 1495). La Province a par ailleurs demandé pendant l’audience un ajournement afin de présenter des éléments de preuve additionnels sur différents points, y compris la responsabilité de toute violation de l’art. 23 . Le juge a rejeté la demande d’ajournement (2012 BCSC 1206).
[16] Dans ses motifs de jugement rendus au terme de la première étape de l’instance, le juge a conclu que l’établissement d’enseignement fourni aux Parents n’est pas de qualité équivalente aux établissements d’enseignement mis à la disposition des élèves de la majorité linguistique dans le même secteur (2012 BCSC 1614, 39 B.C.L.R. (5th) 144). Il a jugé que, malgré la grande qualité de l’enseignement et les bons résultats scolaires, les installations de RDV sont inadéquates, et que les longs déplacements de nombreux élèves ne sont pas contrebalancés par des installations ou des programmes de qualité supérieure. À mon avis, l’écart avait pour effet de limiter l’inscription et de contribuer à l’assimilation. Il a conclu que les installations ne peuvent satisfaire à la norme d’équivalence établie par l’art. 23 de la Charte . Il n’a imputé aucune responsabilité pour ce manquement à la norme constitutionnelle.
[17] Le juge a prononcé [traduction] « un jugement déclaratoire en faveur des parents [. . .] portant qu’ils n’ont pas accès aux établissements d’enseignement dans la langue de la minorité que leur garantit l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés » (par. 160). Il s’est aussi déclaré compétent pour entendre les autres demandes dans ce litige si le résultat de la première étape de l’instance ne permettait pas de faciliter le règlement des questions opposant les parties.
[18] Le juge a accordé des dépens spéciaux aux Parents devant toutes les cours et au CSF pour toutes les procédures en cours le 4 novembre 2011 ou après cette date (2013 BCSC 1111, 49 B.C.L.R. (5th) 189). Estimant que la conduite de la Province ne méritait ni reproche ni réprimande, le juge a tout de même conclu que les requérants et le CSF avaient droit à des dépens spéciaux en tant que parties à un litige d’intérêt public.
B. Cour d’appel de la Colombie-Britannique
[19] La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a accueilli l’appel de la Province. Le juge Hinkson (avec l’accord des juges Saunders et Bennett) a conclu que certains paragraphes radiés par le juge n’auraient pas dû l’être puisqu’ils n’étaient pas manifestement dépourvus de pertinence pour la première étape de l’instance (2013 BCCA 407, 49 B.C.L.R. (5th) 246). La Cour d’appel a estimé que les coûts et les considérations pratiques peuvent s’avérer pertinents dans l’analyse de l’équivalence à la première étape. Se fondant sur les précisions apportées en mars 2012 par le juge à son ordonnance de division en étapes de 2011, elle a aussi conclu que les motifs du jugement allaient au-delà de ce que le juge avait dit vouloir régler au cours de la première étape de l’instance. La Province avait donc été injustement privée de la possibilité de recueillir d’autres éléments de preuve pour appuyer sa défense selon laquelle toute différence entre les établissements ne constituait pas une atteinte aux droits garantis aux Parents par l’art. 23 .
[20] La Cour d’appel a annulé l’ordonnance radiant certains paragraphes des actes de procédure de la Province. Elle a également annulé le jugement déclaratoire du juge Willcock daté du 31 octobre 2012 et a ordonné que la requête soit renvoyée à la Cour suprême de la Colombie-Britannique. La Cour d’appel a annulé en outre l’octroi des dépens spéciaux (2014 BCCA 40, 54 B.C.L.R. (5th) 79).
III. Questions en litige
[21] Le présent pourvoi soulève à la fois des questions de fond et de procédure.
[22] Premièrement, comment le tribunal doit-il apprécier le rapport d’équivalence réelle entre un établissement scolaire dans la langue de la minorité et des établissements scolaires dans la langue de la majorité, afin de déterminer si l’établissement scolaire dans la langue de la minorité respecte l’art. 23 de la Charte ? Plus particulièrement, les coûts et les considérations pratiques sont-ils pertinents pour l’analyse de l’équivalence fondée sur l’art. 23 ? Est-il nécessaire de déterminer qui, d’une province, d’un territoire ou d’un conseil scolaire, est responsable de la violation avant même de conclure à une violation prima facie de l’art. 23 ?
[23] Deuxièmement, la procédure adoptée par le juge saisi de la requête pour gérer l’instance était-elle inéquitable sur le plan procédural?
IV. Analyse
A. Équivalence au sens de l’art. 23 de la Charte
(1) Principes de base et interprétation de l’art. 23
[24] L’article 23 de la Charte garantit aux titulaires de droits linguistiques minoritaires le droit de faire instruire leurs enfants en français ou en anglais, selon le cas :
23. (1) Les citoyens canadiens :
a) dont la première langue apprise et encore comprise est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province où ils résident,
b) qui ont reçu leur instruction, au niveau primaire, en français ou en anglais au Canada et qui résident dans une province où la langue dans laquelle ils ont reçu cette instruction est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province,
ont, dans l’un ou l’autre cas, le droit d’y faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans cette langue.
(2) Les citoyens canadiens dont un enfant a reçu ou reçoit son instruction, au niveau primaire ou secondaire, en français ou en anglais au Canada ont le droit de faire instruire tous leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans la langue de cette instruction.
(3) Le droit reconnu aux citoyens canadiens par les paragraphes (1) et (2) de faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans la langue de la minorité francophone ou anglophone d’une province :
a) s’exerce partout dans la province où le nombre des enfants des citoyens qui ont ce droit est suffisant pour justifier à leur endroit la prestation, sur les fonds publics, de l’instruction dans la langue de la minorité;
b) comprend, lorsque le nombre de ces enfants le justifie, le droit de les faire instruire dans des établissements d’enseignement de la minorité linguistique financés sur les fonds publics.
[25] Le droit réparateur conféré par l’art. 23 diffère de bien d’autres droits reconnus par la Charte . Il s’agit d’une balise importante de l’engagement du Canada envers le bilinguisme et le biculturalisme, élément fondateur de notre pays. Il impose aux provinces et aux territoires l’obligation constitutionnelle de fournir un enseignement dans la langue de la minorité aux enfants des titulaires des droits garantis par l’art. 23 lorsque le nombre le justifie. Cet engagement distingue le Canada des autres pays, comme le juge Vickers, de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, l’a expliqué dans Assn. des Parents Francophones :
[traduction] Depuis sa création, le Canada apporte au monde entier une histoire et une culture qui lui sont propres en matière de collaboration et de tolérance. Ces valeurs sont ancrées dans l’engagement des Français et des Anglais — que la géographie, un passé marqué par la discorde, la langue et la culture avaient autrefois séparés — à vivre ensemble, à travailler ensemble et à partager les ressources d’une nouvelle nation. L’article 23 reprend un élément fondamental de cet engagement en ce qui concerne la langue et la culture et reconnaît la vision et la confiance des bâtisseurs de notre nation. La place distincte qu’occupe le Canada dans le concert des nations du monde dépend du respect par les gouvernements de l’engagement conclu il y a plus de deux siècles et qui a été confirmé par la génération actuelle de Canadiens par l’adoption de dispositions particulières de la Charte canadienne des droits et libertés . [par. 24]
[26] L’article 23 vise la préservation de la culture et de la langue. Comme l’a souligné la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, « langue et culture ne sont pas synonymes, mais le dynamisme de la première est indispensable à la préservation intégrale de la seconde » (Rapport de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Livre II, L’éducation (1968), p. 8). Ainsi que notre Cour l’a fait remarquer dans l’arrêt Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342, p. 362, « toute garantie générale de droits linguistiques, surtout dans le domaine de l’éducation, est indissociable d’une préoccupation à l’égard de la culture véhiculée par la langue en question. Une langue est plus qu’un simple moyen de communication; elle fait partie intégrante de l’identité et de la culture du peuple qui la parle » : voir aussi M. Bastarache, « Les droits scolaires des minorités linguistiques provinciales : l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés », dans G.-A. Beaudoin et E. Ratushny, dir., Charte canadienne des droits et libertés (2e éd. 1989), 757, p. 766.
[27] L’article 23 avait pour objet de remédier à l’érosion de groupes minoritaires de langue officielle ou d’empêcher cette érosion de manière à faire des deux groupes linguistiques officiels du Canada des partenaires égaux dans le domaine de l’éducation : Arsenault-Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, 2000 CSC 1, [2000] 1 R.C.S. 3, par. 26; Mahe, p. 364. L’éducation dans la langue de la minorité est primordiale pour assurer le maintien de ce partenariat :
Le principe d’égalité comporte, pour un groupe minoritaire, la possibilité de maintenir son identité linguistique et culturelle. [. . .] La perte progressive de la langue maternelle sera alors inévitable, sans la présence d’établissements qui en fassent le véhicule de l’instruction et rehaussent son prestige d’une sorte de reconnaissance sociale. Dans les écoles de la minorité de langue officielle, il est possible d’adapter le programme de façon à mettre en relief son patrimoine culturel. [Rapport de la Commission royale, p. 9]
En effet, dans les communautés linguistiques minoritaires, les écoles sont un instrument primaire de transmission de la langue et, donc, de la culture : Mahe, p. 362-363. Dans bon nombre de ces communautés, les changements démographiques et l’évolution du rôle des établissements religieux ont fait des écoles locales de la minorité linguistique des centres communautaires essentiels (M. Power et P. Foucher, « Language Rights and Education », dans G.-A. Beaudoin et E. Mendes, dir., Charte canadienne des droits et libertés (4e éd. 2005), 1095, p. 1100-1101).
[28] L’un des traits distinctifs de l’art. 23 est qu’il est particulièrement vulnérable à l’inaction ou aux atermoiements des gouvernements. Le fait de tarder à mettre en œuvre le droit accordé par cet article ou de remédier aux violations de celui-ci peut entraîner l’assimilation et gêner l’exercice du droit lui-même. Comme la Cour l’a déjà indiqué, le risque d’assimilation et d’érosion culturelle augmente avec les années scolaires qui s’écoulent sans que les gouvernements respectent les obligations que leur impose l’art. 23 (Doucet-Boudreau, par. 29). Laissé à lui-même, le droit à l’enseignement dans la langue de la minorité risque de disparaître entièrement dans une collectivité donnée. Par conséquent, il est essentiel de veiller à mettre en œuvre avec vigilance les droits reconnus par l’art. 23 et de remédier à temps aux violations.
(2) Les critères relatifs aux droits garantis par l’art. 23 : « la justification par le nombre » et « l’échelle variable »
[29] Le droit à des établissements d’enseignement de qualité équivalente à ceux de la majorité que confère l’art. 23 aux titulaires de droits linguistiques minoritaires quand le nombre d’enfants le justifie constitue un moyen de contrer l’assimilation qui se produit quand les enfants de ces titulaires de droits fréquentent les écoles de la majorité linguistique. Dans l’arrêt Mahe, la Cour a expliqué que l’art. 23 garantissait une « échelle variable » de droits à l’instruction dans la langue de la minorité (p. 366). À la limite supérieure de l’échelle variable, le nombre justifie la fourniture du plus haut niveau