Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui

Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1995-01-26
Recueil
[1995] 1 RCS 3
Numéro de dossier
23643
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23643
Contenu de la décision
Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3
La bande indienne de Matsqui et le conseil
de la bande indienne de Matsqui Appelants
c.
Canadien Pacifique Limitée et
Unitel Communications Inc. Intimées
et
La Commission consultative de la fiscalité indienne Intervenante
et entre
La bande indienne Siska et
le conseil de la bande indienne Siska,
la bande indienne Kanaka Bar et
le conseil de la bande indienne Kanaka Bar,
la bande indienne Nicomen et
le conseil de la bande indienne Nicomen,
la bande indienne de Shuswap et
le conseil de la bande indienne de Shuswap,
la bande indienne Skuppah et
le conseil de la bande indienne Skuppah et
la bande indienne de Spuzzum et
le conseil de la bande indienne de Spuzzum Appelants
c.
Canadien Pacifique Limitée Intimée
et
La Commission consultative de la fiscalité indienne Intervenante
Répertorié: Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui
No du greffe: 23643.
1994: 11 octobre; 1995: 26 janvier.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit administratif ‑‑ Tribunaux administratifs ‑‑ Caractère approprié d'un tribunal ‑‑ Question de compétence ‑‑ Tribunaux constitués par des bandes des premières nations pour examiner des questions d'évaluation des immeubles situés dans la réserve ‑‑ Processus d'appel aboutissant à un contrôle par les cours de justice ‑‑ Aucune rémunération fixe ni avantage d'inamovibilité pour les membres des tribunaux ‑‑ Allégation que le terrain n'est pas situé dans la réserve ‑‑ Pour faire examiner la question faut‑il suivre une autre voie d'appel, ou les cours de justice peuvent‑elles accorder immédiatement le contrôle judiciaire? ‑‑ Les tribunaux satisfont‑ils aux critères en ce qui concerne l'indépendance? ‑‑ Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, art. 83(1) , (3) ‑‑ Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 18 , 18.3(1) , 18.5 , 24(1) .
Droit des autochtones ‑‑ Tribunaux constitués par des bandes des premières nations pour examiner des questions d'évaluation des immeubles situés dans la réserve ‑‑ Processus d'appel aboutissant à un contrôle effectué par les cours de justice ‑‑ Aucune rémunération fixe ni avantage d'inamovibilité pour les membres des tribunaux ‑‑ Allégation que le terrain n'est pas situé dans la réserve ‑‑ Pour faire examiner la question faut‑il suivre une autre voie d'appel, ou les cours de justice peuvent‑elles accorder immédiatement le contrôle judiciaire? ‑‑ Les tribunaux satisfont‑ils aux critères en ce qui concerne l'indépendance?
Des modifications apportées à la Loi sur les Indiens habilitent les bandes des premières nations à prendre des règlements administratifs prévoyant l'imposition de taxes sur les biens immeubles situés dans leur réserve. Chacune des bandes appelantes a élaboré des règlements de taxation et d'évaluation, qui sont entrés en vigueur après leur approbation par le ministre. Le règlement d'évaluation de la bande de Matsqui prévoit l'établissement de tribunaux de révision pour entendre les appels formés contre les évaluations, la constitution d'un comité de révision des évaluations pour entendre les appels formés contre les décisions des tribunaux de révision et, enfin, la possibilité d'en appeler des décisions du comité de révision devant la Section de première instance de la Cour fédérale sur une question de droit. Les autres bandes prévoient une seule audience devant une commission de révision et un appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Chacun des règlements administratifs prévoit que les membres des tribunaux d'appel peuvent toucher une rémunération mais n'exige pas qu'une rémunération leur soit effectivement versée. De plus, les règlements ne prévoient pas l'inamovibilité, de sorte que les membres pourraient ne pas être désignés pour entendre d'autres appels en matière d'évaluation. Des membres des bandes peuvent être nommés membres des tribunaux.
Les appels ont été entendus en même temps à tous les paliers, les faits étant essentiellement identiques dans chaque cas. Chacune des bandes appelantes a envoyé un avis d'évaluation à l'intimée, Canadien Pacifique Limitée («CP»), concernant la bande de terrain parcourant les réserves sur laquelle CP a posé ses voies ferrées. La bande de Matsqui a en outre fait tenir un avis d'évaluation à l'intimée, Unitel Communications Inc., qui a installé des câbles de fibres optiques sur le terrain de CP.
Les intimées ont saisi la Section de première instance de la Cour fédérale d'une demande de contrôle judiciaire visant à faire annuler les évaluations. CP a fait valoir que son terrain ne pouvait être taxé par les bandes appelantes parce qu'elle possédait en fief simple le terrain en question, qui ne faisait donc pas partie de la réserve. Invoquant les moyens suivants, les appelants ont présenté une requête en annulation de la demande de contrôle judiciaire des intimées: a) la demande visait une décision qui ne peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire en raison du droit de pouvoir ultérieurement interjeter appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale, ou subsidiairement, b) les règlements d'évaluation prévoient un autre recours approprié, soit le droit d'appeler ultérieurement à la Section de première instance de la Cour fédérale. Le juge des requêtes, retenant le second moyen, a annulé la demande de contrôle judiciaire des intimées. La Cour d'appel fédérale a accueilli l'appel interjeté contre cette décision, qu'elle a infirmée, et a rejeté la requête en annulation présentée par les appelants. La question en litige est de savoir si le juge des requêtes a correctement exercé son pouvoir discrétionnaire d'annuler la demande de contrôle judiciaire des intimées, les obligeant ainsi à poursuivre leur contestation relative à la compétence par le biais des procédures de contestation établies par les bandes appelantes. La question de savoir si le terrain est situé «dans la réserve» ne se pose pas.
Arrêt (les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Iacobucci sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Le caractère approprié des tribunaux d'appel et l'exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de contrôle judiciaire
Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et Iacobucci: Les tribunaux administratifs peuvent examiner les limites de leur compétence, même si leurs décisions à cet égard n'ont pas l'autorité de la chose jugée. Ces décisions sont susceptibles d'un contrôle selon la norme de l'absence d'erreur et, en règle générale, on fait preuve de peu de retenue à leur égard. En l'espèce, la compétence des tribunaux d'appel comprend à la fois la classification des immeubles imposables et l'estimation de leur valeur, car les mots «évaluation» et «assessment» employés au par. 83(3) de la Loi sur les Indiens visent l'ensemble du processus entrepris par les évaluateurs. L'analyse fondée sur l'objet amène à privilégier cette «démarche fondée sur le processus». De toute évidence, le législateur a voulu que les bandes prennent en main le processus d'évaluation dans les réserves, puisque le régime établi serait sans objet si les évaluateurs ne pouvaient déterminer préalablement si un terrain donné devrait être qualifié d'imposable et, en conséquence, porté sur les rôles de taxation.
La Section de première instance de la Cour fédérale et les tribunaux d'appel constitués en vertu du par. 83(3) de la Loi sur les Indiens ont une compétence concurrente pour décider si le terrain des intimées est situé «dans la réserve». En conformité avec le caractère traditionnellement discrétionnaire du contrôle judiciaire, les juges de la Section de première instance de la Cour fédérale jouissent d'un pouvoir discrétionnaire pour déterminer s'il y a lieu à contrôle judiciaire. Pour déterminer si elles doivent entreprendre le contrôle judiciaire plutôt que d'exiger que le requérant se prévale d'une procédure d'appel prescrite par la loi, les cours de justice doivent considérer la commodité de l'autre recours, la nature de l'erreur et la nature de la juridiction d'appel (c.‑à‑d. sa capacité de mener une enquête, de rendre une décision et d'offrir un redressement). Il ne faut pas limiter la liste des facteurs à prendre en considération, car il appartient aux cours de justice, dans des circonstances particulières, de cerner et de soupeser les facteurs pertinents.
Il y avait lieu d'examiner le caractère approprié des procédures de contestation que les bandes ont établies en vertu de la loi, et non pas simplement le caractère approprié des tribunaux d'appel parce que les bandes ont prévu que les décisions de ces tribunaux peuvent être portées en appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Certains facteurs ne sont pertinents que relativement aux tribunaux d'appel (c.‑à‑d. l'expertise des membres ou les allégations de partialité) ou à l'appel à la Section de première instance de la Cour fédérale (c.‑à‑d. la question de savoir si les bandes ont compétence pour prévoir un tel appel). L'application du principe de l'autre recours approprié commande la prise en considération de tous ces facteurs afin d'apprécier globalement le régime législatif en question.
Ce n'est pas à tort que le juge des requêtes a tenu compte des considérations de principe sous‑jacentes au régime pour déterminer comment exercer son pouvoir discrétionnaire en matière de contrôle judiciaire. Il pouvait raisonnablement conclure que, comme le régime s'inscrit dans la politique de l'encouragement de l'autonomie gouvernementale des autochtones, permettre aux intimées de contourner les procédures de contestation nuirait à l'ensemble du régime.
Les bandes ont compétence pour prendre des règlements administratifs prévoyant le droit d'interjeter appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale. L'article 18.5 de la Loi sur la Cour fédérale n'énonce pas de conditions auxquelles serait soumise la création dans un texte législatif d'un droit d'appel des décisions des tribunaux administratifs fédéraux; il ne fait que circonscrire les pouvoirs de contrôle judiciaire de la Section de première instance de la Cour fédérale lorsqu'un texte législatif confère un droit d'appel. Suivant le par. 24(1) , la Section de première instance a compétence exclusive, en première instance, pour connaître des appels interjetés devant la cour aux termes d'une loi fédérale. Les procédures de contestation en l'espèce relèvent directement de ce paragraphe parce qu'elles sont autorisées «aux termes» du par. 83(3) de la Loi sur les Indiens .
Le Parlement a voulu que les bandes bénéficient d'une latitude considérable pour créer des procédures de contestation au moyen de leurs règlements administratifs, «sous réserve de l'approbation du ministre» (par. 83(1) ). Le ministre a approuvé chacun des règlements administratifs en cause, étant de toute évidence d'avis que les bandes avaient compétence pour prévoir des appels à la Section de première instance de la Cour fédérale. Les cours de justice ne devraient pas réduire le choix des procédures de contestation dont disposent les bandes.
La question à trancher est de savoir si les tribunaux d'appel constituent des juridictions appropriées; il n'était pas nécessaire de se demander s'ils représentent une juridiction plus indiquée que les cours de justice. Les tribunaux d'appel peuvent procéder à une enquête de large portée sur la totalité de la preuve et, de l'avis du législateur, ils sont en mesure de régler les questions complexes dont ils peuvent être saisis. Le paragraphe 18.3(1) de la Loi sur la Cour fédérale autorise les tribunaux d'appel à demander l'assistance des cours de justice s'ils se heurtent à des questions de droit, de procédure ou autres qu'ils ne peuvent résoudre.
Il était raisonnable que le juge des requêtes tienne compte des facteurs suivants dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire: (1) les tribunaux constituaient une juridiction appropriée pour mener en première instance une enquête approfondie; (2) la procédure de contestation établie en vertu de la loi permettait de porter la décision des tribunaux en appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale, qui statue avec l'autorité de la chose jugée; (3) étant donné la politique consistant à favoriser le développement d'institutions gouvernementales propres aux autochtones, il était préférable que le litige se règle dans le cadre des procédures de contestation prévues par la loi.
Le juge La Forest: La Section de première instance de la Cour fédérale ainsi que les tribunaux d'appel constitués en vertu du par. 83(3) de la Loi sur les Indiens ont une compétence concurrente pour décider si le terrain des intimées est situé «dans la réserve». Le juge des requêtes n'a toutefois pas exercé comme il se doit son pouvoir discrétionnaire en concluant que les voies de contestation établies par les bandes représentent dans ce contexte un autre recours approprié. Déterminer si le terrain des intimées est situé «dans la réserve» constitue une question de compétence qui soulève des points de droit à la fois distincts et techniques débordant de l'expertise particulière des tribunaux d'appel des bandes. Il s'agit en dernière analyse d'une question qui est du ressort des cours de justice. La procédure de contestation établie par les bandes n'est pas un recours approprié puisque toute décision que pourra rendre un tribunal d'appel de bande relativement à cette question n'aura pas l'autorité de la chose jugée et sera susceptible de contrôle par la Section de première instance de la Cour fédérale, qui appliquera la norme de l'absence d'erreur. Il convient d'accorder aux intimées la possibilité d'obtenir que cette question de compétence soit réglée dès l'abord avec l'autorité de la chose jugée par la Cour fédérale, sans qu'elles ne soient contraintes de recourir à la longue procédure de contestation des bandes, qui risque de s'avérer inutile.
Les juges McLachlin et Major: Le principe de l'autre recours approprié ne s'applique pas à une question de compétence. En l'espèce, la commission de révision des évaluations a compétence pour trancher toute question concernant l'évaluation d'un immeuble situé «dans la réserve», mais n'a pas compétence pour déterminer si un immeuble est situé «dans la réserve». Pour décider si un immeuble se trouve «dans la réserve», il faut prendre en considération divers facteurs, tels que les règles de droit applicables en matière immobilière, les relevés d'arpentage et les interprétations de traités, à l'égard desquels la commission n'a aucune expertise, et rien n'indique que le législateur ait eu l'intention de lui donner compétence à leur sujet.
La commission en l'espèce statuerait sur sa compétence en déterminant si le terrain en cause est situé «dans la réserve», plutôt que d'agir conformément à sa compétence. La cour de justice saisie d'une demande de contrôle judiciaire relativement à cette question pourrait appliquer la norme de l'absence d'erreur. Lorsque se pose seulement la question fondamentale d'incompétence, la partie intimée ne devrait pas être tenue de s'adresser inutilement au tribunal d'appel, car cela ne constitue pas un autre recours approprié étant donné que ce dernier n'a pas compétence pour régler la question. Une partie peut soit soumettre la question de compétence au tribunal d'appel (ce qui n'est toutefois pas obligatoire), soit en saisir directement les cours de justice.
L'impartialité institutionnelle
Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et Iacobucci: L'impartialité désigne l'état d'esprit ou l'attitude du décideur, tandis que l'indépendance comprend à la fois l'indépendance de chaque membre du tribunal et l'indépendance institutionnelle du tribunal. L'impartialité institutionnelle et l'indépendance institutionnelle sont toutes les deux en cause en l'espèce. En ce qui concerne l'impartialité, si une personne pleinement informée n'éprouvait aucune crainte raisonnable de partialité dans un grand nombre de cas, on ne saurait alléguer qu'il y a crainte de partialité sur le plan institutionnel, et la question doit se régler au cas par cas. Il s'agit d'une détermination à faire en tenant compte d'un certain nombre de facteurs, y compris, mais sans s'y restreindre, le risque de conflit entre les intérêts des membres des tribunaux et ceux des parties qui comparaissent devant eux.
Il n'existe aucune crainte de partialité découlant de l'absence d'impartialité structurelle. Il convient que des membres de bande soient membres des tribunaux d'appel afin que les intérêts de la collectivité y soient représentés. L'intérêt pécuniaire que les membres d'un tribunal pourraient avoir, par exemple l'intérêt à augmenter l'impôt afin de maximaliser les recettes de la bande, est vraiment trop minime et trop éloigné pour donner lieu à une crainte raisonnable de partialité sur le plan structurel. Les membres du tribunal n'ont aucun intérêt personnel et distinct dans les sommes perçues, et tout risque de conflit entre les intérêts des membres du tribunal et ceux des parties qui comparaissent devant eux tient, à ce stade‑ci, de la conjecture. Toute allégation de partialité qui pourrait être avancée doit être traitée au cas par cas.
L'indépendance institutionnelle
Les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Iacobucci: L'opinion du juge en chef Lamer est acceptée à tous les égards, sauf en ce qui concerne l'absence d'indépendance institutionnelle comme motif permettant de conclure que le juge des requêtes a commis une erreur en exerçant son pouvoir discrétionnaire de manière à refuser le contrôle judiciaire.
En premier lieu, la question de la partialité n'a pas été soulevée comme il se doit en première instance. En second lieu, les cours d'appel doivent faire preuve de retenue à l'égard de l'exercice du pouvoir discrétionnaire qu'a le juge des requêtes de prononcer l'annulation, à moins que la conclusion ne soit déraisonnable ou qu'elle ne soit fondée sur des considérations non pertinentes ou erronées, ou sur un principe erroné, ou à moins qu'elle ne résulte de ce qu'une importance insuffisante, voire nulle, a été attachée à une considération pertinente. Il ne s'agit pas en l'occurrence d'examiner à nouveau l'exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de contrôle judiciaire. En l'espèce, le juge des requêtes n'a pas commis d'erreur en refusant de se pencher, à ce stade, sur la question de la crainte raisonnable de l'absence d'indépendance institutionnelle.
Les conditions essentielles de l'indépendance institutionnelle dans le contexte judiciaire n'ont pas à être appliquées avec autant de rigueur aux tribunaux administratifs. Les conditions de l'indépendance institutionnelle doivent tenir compte du contexte opérationnel. Ce contexte comprend le fait que le régime de taxation établi par les bandes s'inscrit dans le cadre d'un début de tentative de favoriser l'autonomie gouvernementale des autochtones. Cette considération d'ordre contextuel s'applique à la détermination de savoir si la question de la partialité est prématurée et s'étend à toute la question de l'exercice du pouvoir discrétionnaire par le juge. En outre, avant de conclure que les règlements en cause privent d'indépendance institutionnelle les tribunaux de taxation des bandes, il convient de les interpréter à la lumière de la connaissance la plus étendue possible de la façon dont ils s'appliquent dans les faits. Avant de déterminer si elle craindrait raisonnablement la partialité, la personne raisonnable devrait avoir l'avantage de savoir comment le tribunal en question agit dans les faits. On constate une tendance dans la jurisprudence à aborder la question de la partialité institutionnelle après que le tribunal a été constitué ou qu'il a en fait rendu jugement. Il ne serait pas prudent de formuler des conclusions définitives sur le fonctionnement de cette institution en se fondant uniquement sur le libellé des règlements administratifs. La connaissance de la réalité opérationnelle de ces éléments manquants pourrait offrir un contexte nettement plus riche dans lequel peut être entrepris un examen objectif de l'institution en question et des rapports qui la caractérisent.
Le juge en chef Lamer et le juge Cory: On ne saurait éluder les allégations de partialité résultant de l'absence d'indépendance institutionnelle simplement en déférant à la décision qu'a rendue le juge des requêtes dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. Si les tribunaux des bandes n'ont pas suffisamment d'indépendance institutionnelle, il s'agit là d'un facteur pertinent qui doit être pris en considération pour déterminer si les intimées devraient être tenues de poursuivre leur contestation en matière de compétence devant ces tribunaux. Bien que le contexte plus large de l'autonomie gouvernementale des autochtones entre en jeu dans la question de savoir si les procédures de contestation établies par les appelants en vertu de la loi constituent un autre recours approprié, ce contexte n'est pas pertinent lorsqu'il s'agit de savoir si les tribunaux des bandes suscitent une crainte raisonnable de partialité institutionnelle. Les principes de justice naturelle s'appliquent aux tribunaux des bandes et la politique fédérale visant à favoriser l'autonomie gouvernementale des autochtones n'entraîne aucune dérogation à ces principes.
L'indépendance judiciaire est un principe reconnu depuis longtemps dans notre droit constitutionnel; elle fait également partie des règles de justice naturelle même en l'absence de protection constitutionnelle. La justice naturelle exige qu'une partie reçoive une audience devant un tribunal qui non seulement est indépendant, mais qui le paraît. Les principes en matière d'indépendance judiciaire s'appliquent en conséquence dans le cas d'un tribunal administratif lorsque celui‑ci agit à titre d'organisme juridictionnel. Toutefois, l'application stricte des principes en matière d'indépendance judiciaire ne se justifie pas toujours. Par conséquent, bien que les tribunaux administratifs soient assujettis à ces principes, le critère relatif à l'indépendance institutionnelle doit être appliqué à la lumière des fonctions que remplit le tribunal particulier dont il s'agit. Le niveau requis d'indépendance institutionnelle (c.‑à‑d. l'inamovibilité, la sécurité financière et le contrôle administratif) dépend de la nature du tribunal, des intérêts en jeu et des autres signes indicatifs de l'indépendance, tels les serments professionnels. Lorsque la sécurité de la personne est en cause, un haut niveau d'indépendance s'impose et une application plus stricte des principes pertinents se justifie. En l'espèce, les tribunaux administratifs des bandes règlent les différends en matière d'impôt foncier, de sorte qu'une plus grande souplesse est manifestement justifiée.
Même dans l'hypothèse de l'application souple des principes en matière d'indépendance judiciaire, une personne sensée et raisonnable qui considérerait dans son ensemble la procédure prévue dans les règlements d'évaluation craindrait raisonnablement que les membres des tribunaux d'appel ne soient pas suffisamment indépendants. Trois facteurs conduisent à cette conclusion: (1) il n'y a absolument aucune sécurité financière pour les membres des tribunaux; (2) ou bien l'inamovibilité n'est pas du tout prévue (dans le cas de la bande Siska), ou bien elle ne l'est que de façon ambiguë et, partant, inadéquate (dans le cas de la bande de Matsqui); (3) les tribunaux, dont les membres sont nommés par les chefs et conseils de bande, se voient appelés à statuer sur un litige où les intérêts des bandes s'opposent à des intérêts étrangers. Dans les faits, les membres des tribunaux ont à se prononcer sur les intérêts de celles‑là même (les bandes) auxquelles ils doivent leur nomination. La combinaison de ces trois facteurs mène à la conclusion que les tribunaux d'appel ne sont pas suffisamment indépendants en l'espèce; un seul de ces facteurs, pris isolément, n'aurait pas nécessairement entraîné la même conclusion.
Bien que les allégations quant à l'absence d'impartialité institutionnelle soient prématurées, celles concernant l'indépendance institutionnelle ne le sont pas. Il s'agit de deux concepts tout à fait distincts. C'est de la pure conjecture que de taxer de partialité les membres des tribunaux, car il est impossible de savoir ce qu'ils pensent avant que l'audience n'ait effectivement lieu. Toutefois, en appréciant l'indépendance institutionnelle des tribunaux d'appel, l'accent doit être mis sur un examen objectif de leur structure juridique, que les règlements administratifs établissent de façon concluante. Les règlements ne font que conférer aux chefs et conseils de bande le pouvoir discrétionnaire d'accorder l'indépendance institutionnelle. Il ne convient pas que la question de l'indépendance d'un tribunal soit assujettie au pouvoir discrétionnaire de ceux qui en nomment les membres.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêt appliqué: R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; arrêts examinés: Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Terrasses Zarolega Inc. c. Régie des installations olympiques, [1981] 1 R.C.S. 94; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; R. c. Généreux, [1992] 1 R.C.S. 259; Newfoundland Telephone Co. c. Terre‑Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; arrêts mentionnés: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Hadmor Productions Ltd. c. Hamilton, [1982] 1 All E.R. 1042; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856; Sethi c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1988] 2 C.F. 552; Mohammad c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1989] 2 C.F. 363; SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282.
Citée par le juge Major
Arrêts examinés: Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; arrêts mentionnés: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230.
Citée par le juge Sopinka (dissident)
Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Charles Osenton & Co. c. Johnston, [1942] A.C. 130; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Canada (Procureur général) c. Alex Couture Inc., [1991] R.J.Q. 2534, autorisation de pourvoi refusée, [1992] 2 R.C.S. v; MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856; Mohammad c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1989] 2 C.F. 363.
Lois et règlements cités
Assessment Act, R.S.B.C. 1979, ch. 21.
Assessment Act, R.S.N. 1990, ch. A‑18.
Assessment Act, R.S.N.S. 1989, ch. 23.
Assessment Appeal Board Act, R.S.A. 1980, ch. A‑46.
Assessment By‑law [règlement Siska], art. 40(1), (2), (3), (4), 41(1)a), b), c), d), e), (4), 45(1)a), b), c), d).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 11d) .
Island Regulatory and Appeals Commission Act, S.P.E.I. 1991, ch. 18.
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 2(1) a), b).
Loi sur la Commission de révision de l'évaluation foncière, L.R.O. 1990, ch. A.32.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 [mod. 1990, ch. 8], art. 18(1) a), b), 18.1 (1) , (3) a), b), (4) a), 18.3(1) , 18.4(1) , (2) , 18.5 , 24(1) (2), 26(1) .
Loi sur la fiscalité municipale, L.Q. 1979, ch. 72.
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 [mod. ch. 17 (4e suppl.)], art. 2(1) a), 83(1) a), (2) , (3) , (4) , (5) , (6) .
Loi sur l'évaluation, L.R.N.‑B. 1973, ch. A‑14.
Municipal Board Act, S.S. 1988‑89, ch. M‑23.2.
Property Assessment By-law [règlement Matsqui], art. 27 A), B), C), D), 32 A)(1), (2), (3), (4), G), J), 35 A)(1), (2), (3), (4), B), C), 49 A), annexe 10.
Doctrine citée
Canada. Affaires indiennes et du Nord. Commission consultative de la fiscalité indienne. Introduction à l'imposition foncière sur les réserves. Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services, 1990.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1993] 2 C.F. 641, 153 N.R. 307, [1994] 1 C.N.L.R. 66, qui a accueilli l'appel interjeté contre un jugement du juge Joyal, [1993] 1 C.F. 74, 58 F.T.R. 23, qui avait annulé une demande de contrôle judiciaire. Pourvoi rejeté, les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Iacobucci sont dissidents.
Arthur Pape et Alisa Noda, pour la bande indienne de Matsqui et le conseil de la bande indienne de Matsqui.
John L. Finlay et Fiona C. M. Anderson, pour les appelants la bande indienne Siska et le conseil de la bande indienne Siska, la bande indienne Kanaka Bar et le conseil de la bande indienne Kanaka Bar, la bande indienne Nicomen et le conseil de la bande indienne Nicomen, la bande indienne de Shuswap et le conseil de la bande indienne de Shuswap, la bande indienne Skuppah et le conseil de la bande indienne Skuppah, la bande indienne de Spuzzum et le conseil de la bande indienne de Spuzzum.
Norman D. Mullins, c.r., et W. A. S. Macfarlane, pour les intimées.
Leslie J. Pinder, pour l'intervenante.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et du juge Cory rendu par
Le juge en chef Lamer --
I. Les faits
1 En 1988, sont entrées en vigueur des modifications apportées à la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 , modifiée par L.R.C. (1985), ch. 17 (4e suppl.). Ces modifications, qui habilitent les bandes indiennes à prendre des règlements administratifs prévoyant l'imposition de taxes sur les biens immeubles situés dans leur réserve, ont fait suite à de longues consultations et négociations entre les gouvernements fédéral et provinciaux et les représentants des peuples autochtones.
2 Les appelantes sont des bandes indiennes dont les réserves sont situées en Colombie‑Britannique. Leurs causes ont été entendues simultanément à tous les paliers et portent sur des faits essentiellement identiques. En 1992, conformément aux nouvelles dispositions de la Loi sur les Indiens concernant l'évaluation en matière de taxation, chacune des appelantes a élaboré des règlements de taxation et d'évaluation, qui sont entrés en vigueur après leur approbation par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. Le règlement d'évaluation de l'appelante la bande de Matsqui prévoit l'évaluation de tous les biens immeubles situés dans la réserve, la préparation d'un rôle d'évaluation, la remise d'avis d'évaluation à toutes les personnes concernées, l'établissement de tribunaux de révision pour entendre les appels formés contre les évaluations, la constitution d'un comité de révision des évaluations pour entendre les appels formés contre les décisions des tribunaux de révision et, enfin, la possibilité d'en appeler des décisions du comité de révision devant la Section de première instance de la Cour fédérale sur une question de droit. Les règlements administratifs des autres bandes appelantes prévoient une seule audience devant une commission de révision et un appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale.
3 Conformément à ces règlements d'évaluation, chacune des bandes appelantes a fait parvenir un avis à la première intimée, Canadien Pacifique Limitée («CP»), concernant une bande de terrain parcourant les réserves sur laquelle CP avait posé ses voies ferrées. L'appelante la bande de Matsqui a en outre fait tenir un avis d'évaluation à la seconde intimée, Unitel Communications Inc. («Unitel»), qui avait installé des câbles de fibres optiques sur le terrain de CP.
4 Les intimées CP et Unitel ont saisi la Section de première instance de la Cour fédérale d'une demande de contrôle judiciaire visant à faire annuler les évaluations. Elles ont fait valoir que le par. 83(1) de la Loi sur les Indiens autorise les bandes indiennes à taxer uniquement les immeubles situés «dans la réserve». La demande était appuyée d'une preuve par affidavit établissant que le terrain en cause était dévolu à CP, qui l'avait acquis de la Couronne du chef du Canada par lettres patentes délivrées le 25 août 1891 et enregistrées au bureau d'enregistrement des droits immobiliers de New Westminster le 27 août 1891. Selon les intimées, le terrain appartenant à CP n'est pas situé dans les réserves des appelantes, puisque, suivant la définition donnée dans la Loi sur les Indiens , une «réserve» est une «[p]arcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire». CP a soutenu en conséquence que les bandes appelantes ne pouvaient imposer une taxe sur son terrain.
5 Invoquant les deux moyens suivants, les appelants ont présenté une requête en annulation de la demande de contrôle judiciaire des intimées:
a) la demande visait une décision qui, suivant l'art. 18.5 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 , modifié par L.C. 1990, ch. 8, art. 5, ne peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire puisque les règlements d'évaluation prévoient expressément un droit d'appel devant la Section de première instance de la Cour fédérale;
b) subsidiairement, la cour devrait refuser d'accorder les redressements discrétionnaires demandés parce que les règlements d'évaluation prévoient un autre recours approprié, soit un droit d'appel à un tribunal d'appel et, finalement, à la Section de première instance de la Cour fédérale.
6 Le juge Joyal de la Section de première instance de la Cour fédérale, [1993] 1 C.F. 74, retenant le second moyen, a fait droit à la requête des appelants et a annulé la demande de contrôle judiciaire des intimées.
7 Les intimées ont interjeté appel devant la Cour d'appel fédérale, [1993] 2 C.F. 641, qui a accueilli l'appel, infirmé la décision de la Section de première instance et rejeté la requête en annulation des appelants.
II. Les dispositions législatives applicables
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
. . .
«réserve» Parcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et qu'elle a mise de côté à l'usage et au profit d'une bande. . .
83. (1) Sans préjudice des pouvoirs que confère l'article 81, le conseil de la bande peut, sous réserve de l'approbation du ministre, prendre des règlements administratifs dans les domaines suivants:
a) sous réserve des paragraphes (2) et (3), l'imposition de taxes à des fins locales, sur les immeubles situés dans la réserve, ainsi que sur les droits sur ceux‑ci, et notamment sur les droits d'occupation, de possession et d'usage;
. . .
(2) Toute dépense à faire sur les fonds prélevés en application du paragraphe (1) doit l'être sous l'autorité d'un règlement administratif pris par le conseil de la bande.
(3) Les règlements administratifs pris en application de l'alinéa (1)a) doivent prévoir la procédure de contestation de l'évaluation en matière de taxation.
(4) Le ministre peut approuver la totalité d'un règlement administratif visé au paragraphe (1) ou une partie seulement de celui‑ci.
(5) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, régir l'exercice du pouvoir réglementaire de la bande prévu au présent article.
(6) Les règlements administratifs pris en application du présent article ne demeurent en vigueur que dans la mesure de leur compatibilité avec les règlements pris en application du paragraphe (5).
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
. . .
«règlement» Règlement proprement dit, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle judiciaire ou autre, règlement administratif, formulaire, tarif de droits, de frais ou d'honoraires, lettres patentes, commission, mandat, résolution ou autre acte pris:
a) soit dans l'exercice d'un pouvoir conféré sous le régime d'une loi fédérale;
b) soit par le gouverneur en conseil ou sous son autorité.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7
18. (1) Sous réserve de l'article 28, la Section de première instance a compétence exclusive, en première instance, pour:
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l'alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d'obtenir réparation de la part d'un office fédéral. . .
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l'objet de la demande.
. . .
(3) Sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance peut:
a) ordonner à l'office fédéral en cause d'accomplir tout acte qu'il a illégalement omis ou refusé d'accomplir ou dont il a retardé l'exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral.
(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises par la Section de première instance si elle est convaincue que l'office fédéral, selon le cas:
a) a agi sans compétence, outrepassé celle‑ci ou refusé de l'exercer. . .
18.4 (1) Sous réserve du paragraphe (2), la Section de première instance statue à bref délai et selon une procédure sommaire sur les demandes et les renvois qui lui sont présentés dans le cadre des articles 18.1 à 18.3.
(2) La Section de première instance peut, si elle l'estime indiqué, ordonner qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action.
18.5 Par dérogation aux articles 18 et 18.1 , lorsqu'une loi fédérale prévoit expressément qu'il peut être interjeté appel, devant la Cour fédérale, la Cour suprême du Canada, la Cour d'appel de la cour martiale, la Cour canadienne de l'impôt, le gouverneur en conseil ou le Conseil du Trésor, d'une décision ou d'une ordonnance d'un office fédéral, rendue à tout stade des procédures, cette décision ou cette ordonnance ne peut, dans la mesure où elle est susceptible d'un tel appel, faire l'objet de contrôle, de restriction, de prohibition, d'évocation, d'annulation ni d'aucune autre intervention, sauf en conformité avec cette loi.
24. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Section de premièr