Dagg c. Canada (Ministre des Finances)

Dagg c. Canada (Ministre des Finances)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-06-26
Recueil
[1997] 2 RCS 403
Numéro de dossier
24786
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Accès à l’information
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24786
Contenu de la décision
Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403
Michael A. Dagg Appelant
c.
Le ministre des Finances Intimé
et
Le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada et
l’Alliance de la fonction publique du Canada Intervenants
Répertorié: Dagg c. Canada (Ministre des Finances)
No du greffe: 24786.
1997: 22 janvier; 1997: 26 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel fédérale
Accès à l’information -- Protection de la vie privée ‑‑ Renseignements personnels ‑‑ Demande de feuilles de présences d’un ministère gouvernemental ‑‑ Éléments d’identification personnelle supprimés des renseignements remis ‑‑ Les renseignements devraient‑ils être communiqués?‑‑ Peut-on refuser de communiquer une partie des renseignements pour le motif qu’il s’agit de «renseignements personnels»? ‑‑ Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A‑1, art. 2 , 4 , 19(1) , (2) , 21(1) b), 25 , 31 , 41 , 48 , 49 , 54 ‑‑ Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P‑21, art. 2 , 3i), j), 8(2) m).
L’appelant a déposé auprès du ministère des Finances une requête visant à obtenir des copies des feuilles indiquant les nom et numéro d’identification que les employés qui étaient entrés au travail, pendant certaines fins de semaine, avaient signées à leur arrivée et à leur départ. Ces feuilles de présences étaient tenues à des fins de sécurité par le personnel de sécurité, et non pas dans le but de vérifier des demandes de rémunération d’heures supplémentaires. L’appelant comptait soumettre ces renseignements au syndicat dans l’espoir que celui‑ci les jugerait utiles dans le processus de négociation collective et qu’il serait, par conséquent, disposé à retenir ses services. L’intimé a communiqué les feuilles pertinentes, après y avoir cependant supprimé les nom, numéro d’identification et signature des employés, pour le motif que ces renseignements étaient des renseignements personnels qui étaient ainsi exemptés de communication. L’appelant a demandé en vain au Ministre de réviser cette décision et a déposé une plainte auprès du Commissaire à l’information, en faisant valoir que les renseignements supprimés devraient être communiqués en vertu des exceptions relatives aux renseignements personnels, prévues dans la Loi sur la protection des renseignements personnels . Lors de la révision de la décision du Ministre, la Section de première instance de la Cour fédérale a conclu qu’il ne s’agissait pas de renseignements personnels, mais cette décision a été infirmée en appel. Il s’agit ici de savoir si les renseignements contenus dans les feuilles de présences sont des «renseignements personnels» au sens de l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels , et si le Ministre a omis d’exercer régulièrement son pouvoir discrétionnaire en refusant de communiquer les renseignements demandés conformément à l’al. 19(2) c) de la Loi sur l’accès à l’information et au sous-al. 8(2) m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
Arrêt (les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier et Major sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Cory, McLachlin et Iacobucci: Il y a accord avec la façon dont le juge La Forest aborde l’interprétation de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels , en particulier avec son affirmation qu’elles doivent être interprétées ensemble. Il y a également accord avec la façon générale dont le juge La Forest aborde l’interprétation de l’al. 3 «renseignements personnels» j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (ci-après l’al. 3j) ).
Le nombre d’heures passées au travail est un renseignement «portant sur» le poste ou les fonctions de l’intéressé, en ce qu’il permet de se faire une idée générale de la quantité de travail requise relativement au poste ou aux fonctions d’un employé donné. Pour la même raison, les renseignements demandés portent sur «les attributions [du] poste [du cadre ou de l’employé]» et relèvent de l’exception particulière prévue au sous‑al. 3j) (iii) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Ces renseignements donnent une indication générale de l’étendue des attributions du poste. Il n’y a aucun aspect subjectif ni aucun élément d’évaluation dans une feuille de présences d’une personne au lieu de travail en dehors des heures normales de travail. Cette feuille donne plutôt des renseignements génériques sur le poste lui‑même.
Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier et Major (dissidents): La Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels sont égales entre elles et doivent être mises à exécution également. Les tribunaux doivent tenir compte des objets des deux lois pour décider si les renseignements contenus dans un document de l’administration fédérale sont des «renseignements personnels». Les deux lois reconnaissent que, dans la mesure où il est visé par la définition de «renseignements personnels», contenue à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels , le droit à la vie privée l’emporte sur le droit d’accès à l’information.
La loi en matière d’accès à l’information a pour objet général de favoriser la démocratie en aidant à garantir que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population. Bien que la Loi sur l’accès à l’information reconnaisse un droit d’accès général aux documents des institutions fédérales, il faut tenir compte de l’objectif général de cette loi pour déterminer s’il y a lieu de reconnaître une exception à ce droit général. L’objectif de la Loi sur la protection des renseignements personnels est de protéger les renseignements personnels relevant des institutions fédérales et d’assurer le droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent.
La définition de «renseignements personnels» donnée à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ‑‑ «[l]es renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment» ‑‑ indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d’interprétation. L’énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale. La formulation est délibérément large et illustre tout à fait les efforts considérables qui ont été déployés pour protéger l’identité des individus. Elle est destinée à viser tout renseignement sur une personne donnée, sous la seule réserve d’exceptions précises.
En l’espèce, les renseignements demandés par l’appelant révélaient les heures pendant lesquelles des employés du ministère des Finances se trouvaient à leur lieu de travail pendant la fin de semaine au cours d’une période d’un mois. Il appert manifestement que ce sont des «renseignements [. . .] concernant un individu identifiable» au sens de l’art. 3 . Ce sont donc, à première vue, des «renseignements personnels» au sens de l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
Bien qu’il ne soit pas strictement nécessaire de le conclure, il est pertinent de mentionner que les employés de l’intimé s’attendaient raisonnablement à ce que l’information contenue dans les feuilles de présences ne soit pas communiquée au grand public. Une personne raisonnable ne s’attendrait pas à ce que des étrangers aient accès systématiquement à des renseignements détaillés concernant l’endroit où se trouve une personne en dehors des heures de travail, même si cet endroit est son lieu de travail.
Une fois qu’il a été jugé qu’un document relève de la disposition liminaire de la définition de l’expression «renseignements personnels», figurant à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels , il n’est pas nécessaire d’examiner s’il correspond aussi à l’un des exemples précis, mais non exhaustifs, donnés aux al. a) à i). Il y a lieu de noter, toutefois, que les renseignements demandés par l’appelant en l’espèce sont nettement visés par l’al. i) qui stipule que l’expression «renseignements personnels» concernant un particulier vise notamment «son nom lorsque celui‑ci est mentionné avec d’autres renseignements personnels le concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet». En l’espèce, l’appelant n’a pas seulement demandé le nom des employés en question. Il voulait aussi connaître leurs heures d’arrivée et de départ. Les heures d’arrivée et de départ constituent ainsi «d’autres renseignements personnels» au sens de la première partie de l’al. i).
Il est également clair que la divulgation des noms mêmes, c.‑à‑d. sans les heures d’arrivée et de départ ou les signatures, révélerait des renseignements au sujet des individus concernés, au sens de la deuxième partie de l’al. i). Dans sa demande d’accès à des renseignements, l’appelant a demandé une copie des feuilles signées par des employés à certaines dates. Même si le Ministre ne divulguait que le nom des employés inscrits sur ces feuilles, cette divulgation révélerait que certaines personnes identifiables se trouvaient à leur lieu de travail ces jours‑là.
L’article 48 de la Loi sur l’accès à l’information impose à l’administration fédérale l’obligation d’établir le bien‑fondé de son refus de communiquer un dossier. Cette loi n’établit aucune distinction entre le point de savoir si un document contient des renseignements personnels à première vue, et celui de savoir s’il est visé par l’une des exceptions. Même dans le cas où on a démontré qu’un document contient des renseignements personnels à première vue, il incombe toujours à l’administration fédérale d’établir que ce document ne relève pas de l’une des exceptions prévues à l’art. 3 .
La disposition relative aux renseignements personnels, contenue à l’art. 3 , exclut les renseignements relatifs aux postes, mais non ceux concernant telle ou telle personne. Les renseignements relatifs au poste ne sont donc pas des «renseignements personnels», bien qu’ils puissent incidemment révéler quelque chose au sujet des personnes nommées. Par contre, les renseignements qui concernent principalement des personnes elles‑mêmes ou la manière dont elles choisissent d’accomplir les tâches qui leur sont confiées sont des «renseignements personnels». En général, les renseignements concernant le poste, les fonctions ou les attributions d’une personne sont du genre de ceux qu’on trouve dans la description de travail.
Les renseignements demandés en l’espèce ne concernent pas la nature d’un poste en particulier. Bien qu’ils puissent donner à l’appelant un vague aperçu des tendances de travail en fin de semaine, ils ne donnent aucune information exacte ou précise sur les attributions, fonctions ou heures de travail d’un employé en particulier. Ils révèlent plutôt les activités d’une personne donnée, qui peuvent être ou ne pas être liées à son travail. Même si on peut dire que les feuilles en question font état avec exactitude des heures supplémentaires effectuées par un employé, ces renseignements sont des «renseignements personnels». Les heures effectuées par des employés ne révèlent rien sur la nature ou le volume de leur travail.
Les noms figurant sur les feuilles de présences ne constituent pas un «document [que des individus ont] établi au cours de [leur] emploi». Premièrement, ces feuilles ne sont pas «établies» par les employés qui les signent; elles relèvent de la responsabilité d’agents de sécurité. Deuxièmement, elles ne sont pas établies «au cours de [l’]emploi» et n’ont rien à voir avec les attributions des postes des employés.
Une révision de novo de la décision du responsable de l’institution, prise en vertu du sous‑al. 8(2) (m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et suivant laquelle les raisons d’intérêt public justifiant la communication l’emportaient clairement sur toute atteinte à la vie privée, n’est pas exigée par l’art. 2 de la Loi sur l’accès à l’information , qui prévoit que les décisions quant à la communication sont susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. Aux termes de l’art. 49 de cette loi, la cour qui procède à la révision doit déterminer si le responsable de l’institution fédérale qui a refusé communication d’un document était autorisé à la refuser. Si les renseignements demandés ne relèvent pas de l’une des exceptions au droit général d’accès, le responsable de l’institution fédérale concernée n’est pas autorisé à en refuser la communication, et la cour peut en ordonner la communication conformément à l’art. 49 . Dans cette décision, la cour qui procède à la révision peut substituer son opinion à celle du responsable de l’institution fédérale concernée. La situation est cependant différente une fois qu’on a jugé que le responsable de l’institution fédérale est autorisé à refuser la communication. Il s’ensuit que l’art. 49 de la Loi sur l’accès à l’information n’autorise la cour à écarter la décision du responsable de l’institution fédérale que dans le cas où celui‑ci n’est pas autorisé à refuser la communication d’un document. Dans les cas où le document demandé contient des renseignements personnels, le responsable de l’institution fédérale est autorisé à en refuser la communication, et le pouvoir de révision de novo, énoncé à l’art. 49 , est épuisé.
Aux termes du par. 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information , le responsable d’une institution fédérale a le pouvoir discrétionnaire de divulguer des renseignements personnels dans certains cas. Une décision n’échappe pas à la surveillance des tribunaux simplement parce qu’elle est fondée sur un pouvoir discrétionnaire. On peut alléguer qu’il y a eu abus du pouvoir discrétionnaire, mais lorsque ce pouvoir a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s’est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
Le Ministre a bien examiné la preuve et soigneusement soupesé les intérêts de principe qui s’opposaient. Il était en droit de conclure que les raisons d’intérêt public ne l’emportaient pas sur le droit à la vie privée. Si notre Cour écartait cette décision, cela reviendrait non seulement à substituer sa perception de l’affaire à celle que le Ministre en avait, mais aussi à porter gravement atteinte à l’objet de la loi en cause. L’omission du Ministre d’exposer des motifs complets et détaillés à l’appui de sa décision n’a causé aucune iniquité à l’appelant.
Conformément à l’art. 48 de la Loi sur l’accès à l’information , il incombe au responsable d’une institution fédérale d’établir «le bien‑fondé du refus» de communiquer un document demandé. Le Ministre s’est acquitté de cette obligation en démontrant que les feuilles de présences constituaient des «renseignements personnels». Une fois cela établi, la décision du Ministre de refuser de communiquer en application du sous‑al. 8(2) m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne peut être susceptible de révision que pour le motif qu’elle constitue un abus de pouvoir discrétionnaire. Il n’«incombe» pas au Ministre de démontrer que sa décision était correcte, parce que sa décision ne peut pas faire l’objet d’un examen judiciaire selon la norme de la décision correcte. Le Ministre a soupesé les intérêts qui s’opposaient en l’espèce. Il est donc sans importance qu’il ait dit que l’appelant n’avait pas démontré que l’intérêt public devrait l’emporter sur les droits à la vie privée des employés inscrits sur les feuilles de présences.
Jurisprudence
Citée par le juge Cory
Arrêts examinés: Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551; Rubin c. Greffier du Conseil privé (Can.) (1993), 62 F.T.R. 287.
Citée par le juge La Forest (dissident)
R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Église luthérienne évangélique St. Peter d’Ottawa c. Ville d’Ottawa, [1982] 2 R.C.S. 616; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Secrétaire d’État aux Affaires extérieures), [1990] 1 C.F. 395; Commissaire à l’information c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1986), 5 F.T.R. 287; Bland c. Commission de la capitale nationale, [1991] 3 C.F. 325; Rubin c. Canada (Société canadienne d’hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F. 265; R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Hebert, [1990] 2 R.C.S. 151; R. c. Broyles, [1991] 3 R.C.S. 595; R. c. Duarte, [1990] 1 R.C.S. 30; R. c. Osolin, [1993] 4 R.C.S. 595; Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254; Order M-35 (Re Corporation of the Township of Osprey, 4 septembre 1992), [1992] O.I.P.C. no 119 (QL); Order P-718 (Re Ontario Science Centre, 6 juillet 1994), [1994] O.I.P.C. no 211 (QL); Order M-438 (Re Town of Amherstburg Police Services Board, 30 décembre 1994), [1994] O.I.P.C. no 434 (QL); Katz c. United States, 389 U.S. 347 (1967); R. c. Wong, [1990] 3 R.C.S. 36; R. c. Wise, [1992] 1 R.C.S. 527; R. c. Plant, [1993] 3 R.C.S. 281; Congrès juif canadien c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1996] 1 C.F. 268; Sutherland c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1994] 3 C.F. 527; Terry c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (1994), 86 F.T.R. 266; MacKenzie c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social) (1994), 88 F.T.R. 52; Thorne c. Newfoundland and Labrador Hydro Electric Corp. (1993), 109 Nfld. & P.E.I.R. 233; Rubin c. Greffier du Conseil privé (Can.) (1993), 62 F.T.R. 287; Orth c. Macdonald Dettwiler & Associates Ltd. (1986), 16 C.C.E.L. 41; Canada (Commissaire à l’information) c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1986] 3 C.F. 413; McHugh c. Union Bank of Canada, [1913] A.C. 299; Smith & Rhuland Ltd. c. The Queen, on the relation of Brice Andrews, [1953] 2 R.C.S. 95; Boulis c. Ministre de la Main‑d’{oe}uvre et de l’Immigration, [1974] R.C.S. 875; Vancouver (Ville de) c. Simpson, [1977] 1 R.C.S. 71; Isinger c. Buckland (Rural Municipality No. 491) (1986), 48 Sask. R. 207; Re Michelin Tires Manufacturing (Canada) Ltd. (1975), 13 N.S.R. 587; Grand Conseil des Cris (du Québec) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures et du Commerce international), [1996] A.C.F. no 903 (QL); Kelly c. Canada (Solliciteur général) (1992), 53 F.T.R. 147; Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; Supermarchés Jean Labrecque Inc. c. Flamand, [1987] 2 R.C.S. 219; Les Arsenaux Canadiens Ltée c. Conseil canadien des relations du travail, [1979] 2 C.F. 393; Macdonald c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 665; Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 8 , 24(2) .
Freedom of Information Act, R.S.N. 1990, ch. F‑25, art. 10(2)a).
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 11 , 12 .
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A‑1, art. 2 , 4 [mod. L.C. 1992, ch. 1, art. 144 (ann. VII, art. 1] 13, 19(1), (2), 21(1)b), 25, 31, 41, 48, 49, 53(2), 54.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31.
Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. M.56.
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P‑21, art. 2 , 3 «renseignements personnels» i), j), 8(2)m).
Doctrine citée
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Débats de la Chambre des communes, vol. XVI, 1re sess., 32e lég., à la p. 18853.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1995] 3 C.F. 199, 124 D.L.R. (4th) 553, 181 N.R. 139, qui a accueilli un appel contre un jugement du juge Cullen (1993), 70 F.T.R. 54, 22 Admin. L.R. (2d) 171. Pourvoi accueilli, les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier et Major sont dissidents.
Alan Riddell et Sean Gaudet, pour l’appelant.
Graham Garton, c.r., et Anne M. Turley, pour l’intimé.
Denis J. Power, c.r., et Holly Harris, pour l’intervenant le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada.
Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’intervenante l’Alliance de la fonction publique du Canada.
//Le juge Cory//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Cory, McLachlin et Iacobucci rendu par
1 Le juge Cory ‑‑ Ayant pris connaissance des motifs minutieux et approfondis du juge La Forest, je suis d’accord avec sa façon d’aborder l’interprétation de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1 , et la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P-21 , en particulier lorsqu’il affirme que ces deux lois doivent être interprétées ensemble. Je conviens aussi que les noms figurant sur les feuilles de présences constituent des «renseignements personnels» aux fins de l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Je parviens cependant à une autre conclusion quant à l’application de l’al. 3 «renseignements personnels» j) (ci-après l’al. 3j) ) de cette loi.
2 L’alinéa 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit que:
. . . pour l’application des articles 7 , 8 et 26 , et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information , les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant:
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment:
. . .
(iii) la classification, l’éventail des salaires et les attributions de son poste,
(iv) son nom lorsque celui‑ci figure sur un document qu’il a établi au cours de son emploi, . . .
3 Je conviens avec le juge La Forest que les noms figurant sur les feuilles de présences ne relèvent pas du sous‑al. 3j) (iv) de la Loi sur la protection des renseignements personnels , car il serait difficile de conclure que ces feuilles ont été «établies par» les employés, selon le sens courant de cette expression.
4 J’estime cependant que la disposition liminaire de l’al. 3j) et les dispositions particulières du sous‑al. 3j) (iii) de la Loi sur la protection des renseignements personnels sont suffisamment générales pour viser les renseignements demandés par l’appelant.
5 Le juge La Forest conclut, au par. 94, que l’al. 3j) et le sous‑al. 3j) (iii) de la Loi sur la protection des renseignements personnels
. . . ont pour objet d’exempter seulement les renseignements relatifs aux postes et non ceux concernant telle ou telle personne. Les renseignements relatifs au poste ne sont donc pas des «renseignements personnels», bien qu’ils puissent incidemment révéler quelque chose au sujet des personnes nommées. Par contre, les renseignements qui concernent principalement des personnes elles‑mêmes ou la manière dont elles choisissent d’accomplir les tâches qui leur sont confiées sont des «renseignements personnels». [Souligné dans l’original.]
6 Je suis d’accord. En outre, je conviens avec le juge La Forest qu’«[e]n général, les renseignements concernant le poste [. . .] sont du genre de ceux qu’on trouve dans la description de travail», telles que «les conditions liées au poste, dont les qualités requises, les attributions, les responsabilités, les heures de travail et l’échelle de traitement» (par. 95).
7 Toutefois, en appliquant ces considérations aux faits, il conclut que les renseignements demandés par l’appelant ne sont pas des renseignements concernant la nature d’un poste donné. C’est sur ce point que je diverge d’avis.
8 Le nombre d’heures passées au travail est généralement un renseignement «portant sur» le poste ou les fonctions de l’intéressé, et relève donc de la disposition liminaire de l’al. 3j) . Il est sûrement vrai que des employés peuvent parfois se trouver au travail pour des raisons qui n’ont rien à voir avec leur emploi. Néanmoins, je suis prêt à déduire qu’en règle générale les employés ne restent au travail tard dans la soirée ou ni ne s’y rendent pendant la fin de semaine que si leur emploi l’exige. Normalement, on ne saurait considérer le lieu de travail comme un centre de divertissement ou comme un endroit où on fait la fête. Les feuilles de présences fournissent donc des renseignements qui permettraient, à tout le moins, de se faire une idée générale de la quantité de travail requise relativement au poste ou aux fonctions d’un employé donné.
9 Pour la même raison, les renseignements consignés sur les feuilles de présences portent sur «les attributions [du] poste [du cadre ou de l’employé]» et relèvent de l’exception particulière du sous‑al. 3j) (iii) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Quoiqu’il se puisse que ces renseignements ne révèlent rien au sujet de la nature des attributions du poste, ils donnent une indication générale de leur étendue. En général, plus le volume de travail exigé de l’employé est grand, plus il doit passer d’heures au travail pour s’acquitter des «attributions de son poste». Rien au sous‑al. 3j)(iii) de la Loi n’indique que les renseignements doivent concerner les «attributions» au sens qualitatif plutôt que quantitatif.
10 Selon moi, une distinction peut être faite d’avec les motifs de jugement de la Cour fédérale dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551 (1re inst.) (ci‑après «Commissaire à l’information»), et dans Rubin c. Greffier du Conseil privé (Can.) (1993), 62 F.T.R. 287 (ci‑après «Rubin»).
11 Dans Commissaire à l’information, le juge en chef adjoint Jerome a conclu que certaines opinions exprimées au sujet de la formation, de la personnalité, de l’expérience ou de la compétence de certains employés ne relevaient pas des exceptions prévues à l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . En interprétant ces exceptions particulières, il fait observer que, outre le sous‑al. 3j) (v) (les idées et opinions personnelles exprimées par une personne au cours de son emploi), chacune constitue un exemple qui «repos[e] sur des faits objectifs» (p. 558). Selon le juge en chef adjoint Jerome, à la p. 558:
Rien n’indique qu’on ait eu l’intention de rendre publiques les évaluations qualitatives du rendement d’un employé. En effet, il serait tout à fait injuste que les détails de la prestation de travail de l’employé soient considérés comme des renseignements publics pour la simple raison que la personne est une employée de l’État.
12 À mon avis, il n’y a aucun aspect subjectif ni aucun élément d’évaluation dans une feuille de présences d’une personne au lieu de travail en dehors des heures normales de travail. Cette feuille donne plutôt des renseignements génériques sur le poste lui‑même.
13 Dans Rubin, il a été jugé que, bien que l’échelle de traitement d’un poste relève du sous‑al. 3j) (iii) de la Loi sur la protection des renseignements personnels , ce n’est pas le cas du salaire réel touché par l’employé qui occupe le poste en question. Cependant, à l’opposé des renseignements consignés sur les feuilles de présences, le salaire réel d’une personne ne révèle rien qui soit propre à son poste. Au contraire, ces renseignements concernent l’employé lui‑même.
14 Ma conclusion que les noms figurant sur les feuilles de présences relèvent de la disposition liminaire de l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels , ou, subsidiairement, du sous‑al. 3j)(iii) de cette loi, suffit pour trancher le pourvoi. Il s’ensuit que les renseignements en question doivent être communiqués.
15 Il reste deux autres questions que j’aimerais mentionner. Premièrement, il pourrait y avoir une autre façon acceptable de résoudre le litige, qui protégerait davantage la vie privée et la sécurité des particuliers. Cela pourrait peut-être consister à énoncer les heures de travail effectuées et à indiquer quels employés inscrits sur les feuilles de présences faisaient partie de l’unité de négociation, sans pour autant révéler leurs noms. Cette solution pourrait satisfaire tous les intéressés. Mais faute d’observations sur un tel projet de solution, il serait injuste et inapproprié de l’examiner en l’espèce.
16 Deuxièmement, compte tenu de la conclusion que les renseignements doivent être communiqués, il n’est pas nécessaire que j’examine si le Ministre a commis une erreur en exerçant le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré en vertu du par. 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information et de l’art. 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels . En général, je souscris à la conclusion du juge La Forest qu’une décision discrétionnaire du Ministre, fondée sur le sous-al. 8(2) m)(i), ne doit pas être examinée selon une norme de révision de novo. Il suffit peut-être de faire remarquer que le Ministre n’est pas tenu d’examiner s’il est dans l’intérêt public de divulguer des renseignements personnels. Toutefois, lorsqu’une demande de divulgation lui est faite, il doit exercer ce pouvoir discrétionnaire au moins en examinant l’affaire. S’il refuse ou omet de le faire, le Ministre se trouve à refuser d’exercer la compétence dont lui seul est investi.
17 De plus, il serait possible de décider que le Ministre a commis une erreur de principe qui lui a fait perdre compétence, lorsqu’il a affirmé:
[traduction] Je ne pense pas que vous ayez démontré que, s’il y avait un intérêt public en jeu, il l’emporte clairement sur le droit du particulier à la protection de sa vie privée. [Je souligne.]
18 Cela permet de constater que le ministre des Finances a imposé à l’appelant l’obligation de démontrer que l’intérêt public dans la communication de documents l’emporte clairement sur tout droit à la vie privée. Or, l’art. 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne fait état d’aucune charge de preuve. Il prévoit simplement que le Ministre doit être convaincu que l’intérêt public dans la communication de documents l’emporte nettement sur la vie privée. L’extrait susmentionné de la décision du Ministre pourrait amener à conclure qu’il a abusé du pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré. Si cette conclusion avait été tirée, j’aurais renvoyé l’affaire au Ministre pour qu’il l’examine sans imposer la charge de la preuve à l’appelant.
19 En définitive, j’accueillerais le pourvoi, avec dépens.
//Le juge La Forest//
Version française des motifs des juges La Forest, L’Heureux-Dubé, Gonthier et Major rendus par
20 Le juge La Forest (dissident) -- Le présent pourvoi résulte d’un conflit entre le droit d’accès à l’information et le droit à la protection des renseignements personnels, conférés par des lois fédérales. C’est la première fois que la Cour est appelée à se prononcer sur un recours, fondé sur l’art. 41 de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A‑1 , en révision d’une décision quant à savoir s’il y a lieu de communiquer certains renseignements qui relèvent de l’administration fédérale. Plus précisément, l’appelant conteste la décision de l’intimé le ministre des Finances de refuser de lui communiquer des parties des feuilles de présences de son ministère, pour le motif qu’elles contiennent des «renseignements personnels» au sens de l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P‑21 .
Les faits
21 Le 16 octobre 1990, l’appelant Dagg, un consultant en accès à l’information, a déposé auprès du ministère des Finances une requête visant à obtenir des copies des feuilles de présences que les employés qui étaient entrés au travail, pendant les fins de semaine du mois de septembre 1990, avaient signées à leur arrivée et à leur départ. Le 6 novembre 1990, le ministre intimé a communiqué à l’appelant les feuilles demandées, après y avoir cependant supprimé les nom, numéro d’identification et signature des employés concernés. Dans sa lettre jointe aux feuilles communiquées, le Ministre a expliqué que ces renseignements étaient des renseignements personnels qui étaient ainsi exemptés de communication conformément au par. 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information .
22 Le 29 novembre 1990, l’appelant a déposé une plainte auprès du Commissaire à l’information conformément à l’art. 31 de la Loi sur l’accès à l’information . Le 18 mars 1991, il a écrit au Ministre pour lui demander de réviser sa décision antérieure. Il prétendait que les noms des employés qui avaient été supprimés du dossier devraient être communiqués en vertu des al. 3 «renseignements personnels» j) (ci-après l’al. 3j) ) ou 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Le Ministre a confirmé sa décision par lettre en date du 3 juillet 1991. Dans son compte rendu daté du 4 septembre 1991, le Commissaire à l’information a conclu que l’appelant n’avait pas été privé d’un droit en vertu de la Loi sur l’accès à l’information , et il a indiqué qu’il était incapable d’appuyer sa plainte.
23 L’appelant a demandé à la Cour fédérale, Section de première instance, de réviser la décision du Ministre, conformément à l’art. 41 de la Loi sur l’accès à l’information . Le directeur des services de sécurité du Ministère, R. Langille, a témoigné que les feuilles de présences indiquent les nom, numéro d’identification et signature des personnes qui entrent dans les locaux du Ministère, l’endroit où ils se trouvent dans l’immeuble, ainsi que l’heure de leur arrivée et celle de leur départ. Selon Langille, ces feuilles de présences visent principalement à permettre de savoir où se trouvent les membres du personnel en cas d’incendie. Il a également affirmé qu’on s’en était servi pour faciliter des enquêtes sur des vols et du vandalisme, même si elles n’étaient pas tenues à cette fin. Il a ajouté qu’il était arrivé que des feuilles de présences soient présentées à des gestionnaires pour vérifier si un employé se trouvait dans l’immeuble à un moment donné. À sa connaissance, toutefois, les feuilles de présences ne servaient pas à vérifier des demandes de rémunération d’heures supplémentaires.
24 Selon ses propres dires, l’appelant a demandé les renseignements en question dans le but de promouvoir ses services. Il cherchait à savoir si des syndiqués faisaient des heures supplémentaires durant les fins de semaine sans demander de rémunération pour ce travail supplémentaire. Il comptait soumettre ces renseignements au syndicat dans l’espoir que celui-ci les jugerait utiles dans le processus de négociation collective et qu’il serait de ce fait disposé à retenir ses services. Il espérait aussi obtenir un précédent jurisprudentiel en matière de divulgation de noms, qui forcerait les ministères gouvernementaux à répondre uniformément à de telles demandes.
25 Le 8 novembre 1993, le juge Cullen a conclu que les noms en question n’étaient pas des renseignements personnels et devraient être communiqués. Le 21 avril 1995, la Cour d’appel fédérale a accueilli, à l’unanimité, l’appel de l’intimé.
Les dispositions législatives applicables
26 Avant d’aller plus loin, il sera utile d’énoncer les dispositions pertinentes de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels . Les objectifs respectifs de ces lois sont définis à leur deuxième article:
Loi sur l’accès à l’information
2. (1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
Loi sur la protection des renseignements personnels
2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent.
27 L’article 4 de la Loi sur l’accès à l’information énonce le droit fondamental d’accès aux renseignements détenus par l’administration fédérale:
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents des institutions fédérales et peuvent se les faire communiquer sur demande:
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l’immigration.
28 Ce droit aux renseignements qui relèvent de l’administration fédérale est limité par un certain nombre d’exemptions prévues aux art. 13 et suivants de la Loi sur l’accès à l’information . Est pertinent ici le par. 19(1) qui établit l’exemption des renseignements personnels:
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels .
29 L’expression «renseignements personnels» est définie à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels , qui se lit ainsi:
3. . . .
«renseignements personnels» Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment:
. . .
i) son nom lorsque celui‑ci est mentionné avec d’autres renseignements personnels le concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet;
toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information , les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant:
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment:
(i) le fait même qu’il est ou a été employé par l’institution,
(ii) son titre et les adresse et numéro