AstraZeneca Canada inc. c. Canada (Ministre de la santé)

AstraZeneca Canada inc. c. Canada (Ministre de la santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-10-25
Référence neutre
2005 CF 1451
Numéro de dossier
T-720-02
Contenu de la décision
Date : 20051025
Dossier : T-720-02
Référence : 2005 CF 1451
ENTRE :
ASTRAZENECA CANADA INC.
demanderesse
et
SANTÉ CANADA, LE MINISTRE DE LA SANTÉ
et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS RÉUNIS DE L'ORDONNANCE
(prononcés par commodité seulement - en cas de conflit, le texte officiel de chaque série de motifs est exécutoire)
LE JUGE PHELAN
INTRODUCTION
[1] Il s'agit d'une demande présentée par AstraZeneca Canada Inc. (AstraZeneca) en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi), à l'égard de la décision prise par le ministre de la Santé, en date du 12 avril 2002, de communiquer certains documents concernant la présentation de drogue nouvelle ( « PDN » ) d'AstraZeneca au sujet des comprimés NEXIUM (esoméprazole magnésien trihydraté). Ce médicament est un antiacide perfectionné.
[2] AstraZeneca s'est opposée à la divulgation d'une quantité importante de renseignements en se prévalant d'exemptions (soit individuellement, soit en combinaison) prévues aux aliénas 20(1)a), b), c) et d) de la Loi. De façon générale, les questions en litige s'articulent autour des aliénas 20(1)b) et c).
[3] Depuis la réception de la demande d'accès, et même après la conclusion de l'audition de la présente affaire devant la Cour, les parties sont parvenues à réduire le nombre des documents en litige et à éliminer certaines catégories d'exemption revendiquée. La Cour a reçu une version à jour des documents en litige.
[4] Les parties n'étaient pas tenues de soumettre des versions publiques de leurs mémoires des faits et du droit. En outre, une partie de la description même des types de renseignements en litige créait censément des renseignements exemptés. De ce fait, et pour veiller à ce que les motifs de la Cour demeurent publics (dans toute la mesure du possible), les parties ont obtenu un délai de 14 jours pour examiner les présents motifs et s'assurer que ces derniers ne divulguaient pas par inadvertance des renseignements exemptés.
[5] Dans la présente demande, AstraZeneca a soulevé les questions suivantes :
a) la décision de communiquer des documents est-elle frappée de nullité parce qu'elle a été prise par une personne autre que la personne déléguée, conformément à l'aliéna 28(1)b) de la Loi?
b) les documents contestés (les parties des documents à communiquer) sont-ils exemptés en vertu de l'un quelconque des aliénas 20(1)a), b), c) ou d) de la Loi?
c) le ministre a-t-il compétence pour divulguer des renseignements qui sont sans rapport avec la demande?
CONTEXTE
[6] La demande d'accès en litige, qui a été modifiée et épurée par rapport à sa version initiale, concernait ce qui suit:
[traduction] La totalité de la correspondance et des commentaires de l'examinateur sur la situation, au point de vue clinique, chimique et de la fabrication, des présentations de drogue nouvelle concernant NEXIUM.
[7] Contrairement à la plupart des causes d'accès à l'information, en l'espèce, l'identité de l'auteur de la demande a été indiquée. Ce dernier, Can Reg Inc., est une organisation de consultation pharmaceutique. AstraZeneca croyait que la demande d'accès à l'information avait pour seul motif l'obtention de renseignements commerciaux.
Présentation de drogue nouvelle/NEXIUM
[8] Avant qu'une société pharmaceutique novatrice ne lance un médicament sur le marché, une présentation de drogue nouvelle (PDN) doit être soumise par le fabricant et examinée par la Direction générale des produits de santé et des aliments (DGPSA) de Santé Canada (le Ministère). La PDN doit être conforme à l'article C08.002 du Règlement sur les aliments et drogues.
[9] Le Ministère fournit aux fabricants des lignes directrices sur la manière de remplir une PDN. Plus précisément, une PDN doit contenir suffisamment de renseignements et de données pour que le ministre puisse évaluer la qualité, l'innocuité et l'efficacité du nouveau médicament. Les renseignements à fournir comprennent, notamment, la méthode de fabrication, des comptes rendus détaillés sur les essais réalisés pour déterminer l'innocuité du nouveau médicament, des preuves importantes de l'efficacité du nouveau médicament, une ébauche des étiquettes, de même qu'un énoncé portant sur toutes les démarches qui seront faites dans le cadre de la promotion du nouveau médicament.
[10] Une PDN qui n'est pas soumise en la forme requise ne sera pas acceptée pour examen. Toute modification apportée à la forme de la PDN doit être approuvée avant d'être soumise.
[11] Une présentation de drogue nouvelle comporte habituellement cinq parties:
1) le volume principal, qui inclut la monographie de produit (la MP) et l'étiquette;
2) la chimie et la fabrication;
3) le sommaire général;
4) les rapports de section;
5) les données brutes.
[12] La partie 3, intitulée « Sommaire général » , est indispensable au processus d'examen. Elle comporte une description factuelle et concise de la méthode suivie, des résultats, des conclusions et de l'évaluation des études cliniques pertinentes.
[13] La MP est un document factuel scientifique qui porte sur le produit pharmaceutique en question et qui en décrit les propriétés, les revendications, les indications et les conditions d'utilisation. Il comporte également tous les autres renseignements qui peuvent être nécessaires pour l'utilisation sûre et efficace du médicament. La MP est un résumé des renseignements fournis dans le sommaire général.
[14] Une fois qu'un médicament est approuvé, la MP est mise à la disposition de n'importe quel fournisseur de soins de santé qui en fait la demande. La MP sert à montrer aux spécialistes des soins de santé et aux malades les conditions d'utilisation de la formulation, ainsi que l'effet du médicament. Les renseignements de base qui figurent dans la MP sont également publiés dans le Compendium des produits et spécialités pharmaceutiques.
[15] La section « Chimie et fabrication » est la partie II de la PDN et expose les procédés chimiques et de fabrication qui se rapportent à la substance pharmaceutique (c'est-à-dire le principe actif), de même que la forme posologique pour laquelle une autorisation est demandée.
[16] La taille des présentations varie de quelques pages à plusieurs centaines de volumes. Des équipes multidisciplinaires de la DGPSA examinent tous les aspects des présentations afin de s'assurer qu'elles corroborent la revendication d'un fabricant au sujet d'un médicament. Pendant le long processus d'examen de la PDN, le fabricant et la DGPSA s'échangent de nombreuses lettres et d'autres documents.
[17] Un aspect qui présente un intérêt particulier pour la présente affaire est le fait que chaque examen d'une PDN est un processus unique et précisé, et chaque PDN comporte des aspects qui lui sont propres qu'il est nécessaire de régler avant d'obtenir l'autorisation réglementaire requise.
[18] Après que l'on a décidé qu'une présentation de drogue satisfait aux exigences du Règlement sur les aliments et drogues, un avis de conformité (l'AC) est délivré. Cet avis permet au fabricant de vendre et de commercialiser le médicament au Canada, conformément à la MP approuvée.
[19] Tout le processus consiste à tenter d'obtenir que le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire de permettre qu'un médicament soit vendu au Canada. Nexium est un inhibiteur de la pompe à protons (IPP), et le principe actif est l'esoméprazole magnésien trihydraté. Nexium a pour fonction d'inhiber la sécrétion d'acide gastrique et de réduire ainsi la quantité d'acide présente dans l'estomac.
[20] Le 17 août 2004, la demanderesse a obtenu un AC en vue de lancer sur le marché canadien des comprimés de Nexium MUPS. Ces derniers sont formés de minuscules granules qui renferment le principe actif (c'est-à-dire de l'esoméprazole magnésien trihydraté).
[21] La MP relative à Nexium avait déjà été communiquée, dans son intégralité, à l'auteur d'une autre demande d'accès à l'information.
[22] Divers inhibiteurs de la pompe à protons sont vendus sur le marché canadien. Selon AstraZeneca, le marché relatif à ce type de produit est hautement concurrentiel.
PROCESSUS DE DEMANDE D'ACCÈS
[23] La demande d'accès dont il est question en l'espèce a d'abord été transmise à la Division de l'évaluation de l'information scientifique et de propriété (DEISP) de Santé Canada, aux fins de l'obtention de documents et de l'exécution d'un examen visant une divulgation possible. Les agents de la DEISP ont recommandé une divulgation partielle sous réserve d'une notification à AstraZeneca, ce qui permettrait à cette dernière de formuler des observations sur cette divulgation.
[24] Les observations d'AstraZeneca ont été examinées par le coordonnateur adjoint de l'accès à l'information, qui a convenu de recommander que certains renseignements additionnels soient exemptés eux aussi. D'autres exemptions demandées ont été refusées parce qu'AstraZeneca n'avait pas fourni de motifs suffisants pour en justifier la non-divulgation.
[25] Le coordonnateur adjoint a discuté de la demande d'accès avec le coordonnateur, qui a souscrit à la recommandation. L'acceptation de ce dernier a été décrite comme une décision orale.
[26] Cette décision n'est consignée dans aucun document interne. La recommandation de l'adjoint a été étudiée pendant une réunion de cinq à dix minutes, un délai assurément court pour de très nombreux documents.
[27] Le coordonnateur adjoint a signé l'avis du 12 avril 2004 destiné à AstraZeneca et informant cette dernière de la décision de communiquer des documents. Le coordonnateur adjoint détenait le pouvoir délégué de signer les documents d'avis de décision - il n'était pas habilité à prendre la décision proprement dite.
[28] AstraZeneca estime que le délégué compétent du ministre - le coordonnateur - n'a pas pris de décision valide au sujet de cette affaire. Le document décisionnel interne habituel n'a jamais été créé pour cette décision de communication, par contraste avec la création d'un document décisionnel où serait consignée la décision d'aviser AstraZeneca qu'elle pouvait formuler des observations au sujet de la communication possible de renseignements. Selon AstraZeneca, il est évident que la décision proprement dite de l'aviser, et de communiquer des documents, de même que l'analyse étayant cette décision relevaient des fonctionnaires de la DEISP qui possédait les connaissances techniques requises.
EXEMPTIONS REVENDIQUÉES
[29] AstraZeneca soutient que certains des documents (notamment ceux de la catégorie 8) sont soustraits à la communication parce qu'ils comportent des secrets industriels, aux termes de l'aliéna 20(1)a) de la Loi. Les secrets industriels sont connus d'un groupe restreint d'employés d'AstraZeneca et de ses sociétés affiliées. AstraZeneca revendique, à l'égard des renseignements, un intérêt économique considérable qui mérite une protection juridique.
[30] AstraZeneca soutient aussi que les documents contiennent des renseignements confidentiels visés à l'aliéna 20(1)b) et que cette exemption s'applique à toutes les catégories de documents. Elle ajoute que les renseignements sont de nature financière, commerciale, scientifique ou technique, qu'ils sont et demeurent confidentiels, que le public ne peut en prendre connaissance facilement et qu'ils étaient censés demeurer confidentiels lorsqu'ils ont été fournis au Ministère.
[31] Les documents tomberaient aussi sous le coup de l'aliéna 20(1)c) parce que leur communication causerait des pertes financières appréciables et nuirait à la compétitivité. AstraZeneca se fonde particulièrement sur la prétention selon laquelle son concurrent peut utiliser les renseignements pour accélérer ses propres présentations réglementaires. Cette prétention englobe toutes les catégories de documents.
[32] Enfin, AstraZeneca revendique l'exemption visée à l'aliéna 20(1)d) à l'égard de la catégorie 2. En effet, la divulgation de ces renseignements entraverait les négociations menées avec les autorités provinciales en vue de l'inscription de Nexium sur les formulaires provinciaux.
CATÉGORIES DE DOCUMENTS
[33] Il y avait au départ 10 catégories de documents en litige. Il n'y en a maintenant que 9. Les catégories sont résumées ci-après, mais il convient de préciser que la description de certaines d'entre elles a été modifiée, car même cette dernière, est-il dit, divulgue les renseignements dont on revendique l'exemption.
[34] Les catégories en question sont les suivantes :
a) Catégorie 1 - Référence faite à la PDN concernant Nexium elle-même : Parce qu'il est allégué que la communication donnerait lieu à la divulgation de références au sujet de dates, de la numérotation des volumes de la présentation ainsi que de l'emplacement de documents.
b) Catégorie 2 - Revendications mal décrites : Les détails concernant toute revendication de ce genre figurent dans les notes de l'examinateur. AstraZeneca allègue une entrave possible des négociations menées avec les provinces en vue de contrats ainsi que des problèmes de relations publiques imputables à la divulgation d'inexactitudes alléguées figurant dans les notes de l'examinateur.
c) Catégorie 3 - Formulations non commercialisées : Il s'agit de renseignements qui renvoient à des formulations non commercialisées au Canada. Ces renseignements sont censément visés par les aliénas 20(1)b) et c).
d) Catégorie 4 - Données scientifiques inédites : Cette catégorie englobe les données chimiques, précliniques ou analytiques ainsi que d'autres données scientifiques fournies à Santé Canada. Il est allégué que les concurrents apprendraient quel type d'études doit être mené pour obtenir l'approbation réglementaire, ainsi que d'autres aspects du processus réglementaire. Il est dit aussi que les concurrents pourraient se servir de certains des renseignements pour faire des commentaires négatifs sur NEXIUM dans leurs propres documents promotionnels (une forme de publicité comparative).
e) Catégorie 5 - Plans de mise en valeur du produit et stratégie réglementaire : L'objection fondamentale est que ces renseignements révéleraient de quelle façon les renseignements soumis ont été structurés dans les présentations et de quelle façon les arguments ont été formulés et expliqués.
f) Catégorie 6 - Ébauche de monographie de produit et commentaires de l'examinateur : AstraZeneca allègue qu'un lecteur avisé pourrait déterminer de quelle façon AstraZeneca a structuré initialement sa PDN et, ainsi, quels changements il a fallu apporter pour obtenir l'autorisation réglementaire. Les commentaires de l'examinateur divulgueraient les renseignements mêmes qui sont confidentiels et permettraient aux concurrents de créer une monographie de produit plus rapidement et avec nettement moins d'efforts.
g) Catégorie 7 - Procédés de fabrication et validation du processus : Ces renseignements comportent des références à la composition quantitative des procédés de fabrication de Nexium, à des études de validation, à des spécifications et/ou à des méthodes d'essai et à des produits pharmaceutiques expérimentaux. AstraZeneca soutient que ces renseignements constituent un secret industriel, qu'ils sont et ont toujours été confidentiels et que, avec ces renseignements, un concurrent serait capable de simplifier ses propres efforts pour faire approuver son propre produit.
h) Catégorie 8 - Études de stabilité : AstraZeneca soutient que les données relatives aux études sur la durée de vie et/ou la stabilité forment une catégorie confidentielle de documents, et que la divulgation de ces données aidera les concurrents à obtenir leurs propres autorisations réglementaires.
i) Catégorie 9 - Produits non liés à Nexium : AstraZeneca déclare que le fait d'avoir utilisé des renseignements particuliers à l'appui de sa PDN est confidentiel. Elle ajoute que cela divulguerait la stratégie de présentation d'AstraZeneca et que, de toute façon, cela n'est pas pertinent pour la demande.
[35] Enfin, AstraZeneca s'était opposée à l'intention du Ministère de divulguer des renseignements qu'il avait convenu à l'origine de ne pas divulguer. Cette catégorie, de même que la catégorie 7, ne semble plus être en litige.
[36] Selon ce que la Cour comprend, l'emploi que fait AstraZeneca de l'expression « données prélevées » vise à englober les renseignements qui ne doivent pas être divulgués. Cependant, dans les présents motifs, le mot « prélevé » est utilisé dans le même sens qu'à l'article 25 de la Loi, c'est-à-dire qu'il englobe les renseignements qui doivent être divulgués. L'article 25 de la Loi crée un régime dans le cadre duquel le document contenant les renseignements exclus est identifié et, ensuite, l'institution fédérale est tenue de « prélever » du document en question les renseignements qui doivent être divulguées.
[37] La preuve du Ministère a été présentée principalement par Mme Syed, qui est membre de la DEISP. AstraZeneca a contesté sa compétence pour ce qui est de fournir une preuve significative, car elle n'a jamais travaillé dans le secteur pharmaceutique, elle est peu au courant de ce qu'il faut - ou de ce qu'il en coûte - pour préparer une présentation de drogue nouvelle, et a fait montre d'un manque d'expérience et d'expertise dans son témoignage.
[38] La preuve d'AstraZeneca a été présentée par Mme Karen Burke, vice-présidente aux affaires réglementaires, qui détient un doctorat en chimie et s'occupe depuis 1991 de questions réglementaires pour AstraZeneca ainsi que pour les sociétés qui ont précédée cette dernière. AstraZeneca n'a pas produit de preuve de tiers objective dans cette instance en vue d'étayer le témoignage d'opinion de Mme Burke.
[39] AstraZeneca demande à la Cour de considérer que la preuve de Mme Burke est plus crédible que celle du témoin du Ministère. Cependant, la Cour est consciente que Mme Burke, dont le témoignage et les opinions sont sans conteste véridiques et exacts, n'est pas un témoin objectif. Compte tenu de l'expertise présumée de cette dernière, la Cour devrait tirer une inférence négative de tout défaut de produire une preuve qui est pertinente et qui serait utile à la cause d'AstraZeneca.
LES DISPOSITIONS APPLICABLES
[40] AstraZeneca se fonde sur le paragraphe 20(1) de la Loi ainsi que sur ses quatre aliénas :
Renseignements de tiers
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant_:
a ) des secrets industriels de tiers;
b ) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c ) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d ) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
Essais de produits ou essais d'environnement(2) Le paragraphe (1) n'autorise pas le responsable d'une institution fédérale à refuser la communication de la partie d'un document qui donne les résultats d'essais de produits ou d'essais d'environnement effectués par une institution fédérale ou pour son compte, sauf si les essais constituent une prestation de services fournis à titre onéreux mais non destinés à une institution fédérale.
Méthodes utilisées pour les essais
(3) Dans les cas où, à la suite d'une demande, il communique, en tout ou en partie, un document qui donne les résultats d'essais de produits ou d'essais d'environnement, le responsable d'une institution fédérale est tenu d'y joindre une note explicative des méthodes utilisées pour effectuer les essais.
Essais préliminaires
(4) Pour l'application du présent article, les résultats d'essais de produits ou d'essais d'environnement ne comprennent pas les résultats d'essais préliminaires qui ont pour objet la mise au point de méthodes d'essais.
Communication autorisée
(5) Le responsable d'une institution fédérale peut communiquer tout document contenant les renseignements visés au paragraphe (1) si le tiers que les renseignements concernent y consent.
Communication dans l'intérêt public
(6) Le responsable d'une institution fédérale peut communiquer, en tout ou en partie, tout document contenant les renseignements visés aux alinéas (1)b), c) et d) pour des raisons d'intérêt public concernant la santé et la sécurité publiques ainsi que la protection de l'environnement; les raisons d'intérêt public doivent de plus justifier nettement les conséquences éventuelles de la communication pur un tiers : pertes ou profits financiers, atteintes à sa compétitivité ou entraves aux négociations qu'il mène en vue de contrats ou à d'autres fins.
Third party information
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
(a) trade secrets of a third party;
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party;
©) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or
(d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negotiations of a third party.
Product or environmental testing
(2) The head of a government institution shall not, pursuant to subsection (1), refuse to disclose a part of a record if that part contains the results of product or environmental testing carried out by or on behalf of a government institution unless the testing was done as a service to a person, a group of persons or an organization other than a government institution and for a fee.
Methods used in testing
(3) Where the head of a government institution discloses a record requested under this Act, or a part thereof, that contains the results of product or environmental testing, the head of the institution shall at the same time as the record or part thereof is disclosed provide the person who requested the record with a written explanation of the methods used in conducting the tests.
Preliminary testing
(4) For the purposes of this section, the results of product or environmental testing do not include the results of preliminary testing conducted for the purpose of developing methods of testing.
Disclosure if a supplier consents
(5) The head of a government institution may disclose any record that contains information described in subsection (1) with the consent of the third party to whom the information relates.
Disclosure authorized if in public interest
(6) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act, or any part thereof, that contains information described in paragraph (1)(b), (c) or (d) if that disclosure would be in the public interest as it relates to public health, public safety or protection of the environment and, if the public interest in disclosure clearly outweighs in importance any financial loss or gain to, prejudice to the competitive position of or interference with contractual or other negotiations of a third party.
[41] Le paragraphe 20(1) crée deux types de critères d'exemption. Les aliénas a) et b) créent un critère de « catégorie » selon lequel la nature ou les caractéristiques et le traitement des renseignements sont déterminants. Lorsqu'un document se range dans la catégorie en question, aucun examen plus détaillé n'est exigé.
[42] Les aliénas c) et d) créent un critère de « préjudice » dans le cadre duquel la partie qui revendique l'exemption doit établir que la divulgation risquerait de causer des pertes ou profits financiers appréciables ou de nuire à sa compétitivité ou d'entraver des négociations menées en vue de contrats ou à d'autres fins.
[43] Dans chaque cas, c'est la personne qui sollicite l'exemption qui supporte le fardeau de la preuve. Il doit s'agir d'une preuve réelle: le simple fait de mentionner dans un affidavit le critère juridique que l'on trouve dans la Loi ne suffit pas. Par exemple, des phases telles que : « la communication du dossier causera des pertes financières appréciables à la société » , sans indiquer clairement comment ce résultat pourrait survenir, sont de peu d'utilité.
[44] Les aliénas a) et b) ne permettent pas de faire de conjectures, mais ce n'est pas le cas des aliénas c) et d). La norme est : « risquerait vraisemblablement de... » . La Loi reconnaît qu'en ce qui concerne la preuve d'un préjudice, la Cour doit effectuer des conjectures raisonnables.
[45] Le caractère suffisant d'une preuve de préjudice attendu doit être souple, et la Cour est tenue de reconnaître que dans bien des cas une partie ne peut se fier à un préjudice attribuable à des divulgations antérieures comme preuve d'un préjudice raisonnablement attendu, car il est possible qu'une divulgation antérieure de ce type de preuve n'ait jamais eu lieu.
[46] Le fait de reconnaître le caractère implicitement conjectural d'une preuve de préjudice ne dispense toutefois pas une partie de l'obligation d'invoquer quelque chose de plus que des croyances et des craintes personnelles. Une preuve de résultats raisonnablement attendus, comme une preuve de nature prévisionnelle, est une chose que les tribunaux connaissent, et il doit donc y avoir un motif logique et convaincant pour souscrire à la prévision. Une preuve de documents d'information antérieurs, une preuve d'expert et une preuve de traitement de preuve similaire ou de situations similaires sont souvent admises comme un fondement logique dans le cas d'une expectative de préjudice, ainsi que comme preuve de la catégorie de documents considérés.
[47] Cependant, chaque affaire dépend des éléments de preuve présentés. On ne peut présumer qu'un type particulier de documents pourra être soustrait à la divulgation juste parce qu'un document similaire l'a été dans une autre affaire.
ANALYSE
[48] Le point de départ de n'importe quelle analyse concernant l'application de la Loi à une situation donnée est la disposition de déclaration d'objet, qui figure au paragraphe 2(1) :
Objet
2.(1) La présente loi a pour object d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
Purpose
2.(1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of gouvernment.
[49] La Loi jouit d'un statut quasi constitutionnel, de pair avec les lois qui régissent les droits de la personne, les droits linguistiques et la protection des renseignements personnels. La disposition dite de déclaration d'objet constitue à la fois un outil d'interprétation et un point de référence pour ce qui est de l'application de la loi à des faits particuliers. En l'espèce, le passage suivant revêt une importance particulière : « les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées... » .
[50] Le droit fondamental de tout citoyen ou résident permanent, aux termes de l'article 4, est d'avoir accès « aux documents relevant d'une institution fédérale » . Le droit reconnu s'inscrit dans le cadre du droit fondamental qu'ont les citoyens, au sein d'une société ouverte et démocratique, de savoir ce que sait leur gouvernement et ce que ce dernier en fait. [Voir l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, aux pages 427 et 428].
[51] Les principes liés à l'application de l'article 20 sont raisonnablement bien établis, notamment, par voie de référence à des arrêts faisant autorité tels que Air Atonabee Limited c. Canada (Ministre des Transports), (1997) 27 FTR 194 et Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 CF 47.
[52] La Cour a décrété que la partie qui tente de faire obstacle à une divulgation doit s'acquitter d'un lourd fardeau [voir Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre) (1992), 49 CPR (34) 79].
[53] Cependant, sous réserve d'exceptions restreintes qui ne sont pas en litige en l'espèce, le responsable d'une institution fédérale n'a pas de pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 20. Si les renseignements en question correspondent à la description précise qui est faite aux aliénas (1)a) à d), le responsable est tenu de refuser la divulgation, sous réserve de l'obligation de prélever les renseignements non exemptés.
OBJECTION PRÉLIMINAIRE
[54] AstraZeneca allègue qu'il n'y a jamais eu de décision appropriée au sujet de la divulgation et que, de ce fait, la décision prise est frappée de nullité. La question en litige est liée au fait de savoir si, en réalité, c'est le coordonnateur de l'accès à l'information qui a pris la décision relative à la divulgation.
[55] Selon la preuve fournie, le coordonnateur, après une brève discussion, a accepté la recommandation de l'adjoint principal et a donc pris la décision de divulguer les renseignements. La Loi n'exige pas que le coordonnateur examine personnellement chacun des documents et arrive à une conclusion au sujet de sa communication. Une telle interprétation paralyserait l'application de la Loi.
[56] En outre, le fait que la décision de divulgation a été nettement influencée par les recommandations de la DEISP ne nuit pas à la décision. La Loi ne pouvait s'appliquer, notamment dans les domaines scientifique et technique, que si les personnes l'appliquant pour le compte d'un ministère particulier étaient capables d'obtenir des conseils et des recommandations spécialisés.
[57] Il aurait peut-être été préférable, d'un point de vue procédural, de créer un second document décisionnel, purement interne celui-là, mais la loi ne l'exige pas. Une telle procédure éliminerait tout problème de délégation irrégulière du pouvoir décisionnel.
[58] Cette objection est donc rejetée.
DIVULGATION DE RENSEIGNEMENTS NON PERTINENTS
[59] AstraZeneca soulève une autre objection de compétence, à savoir que le ministre envisageait de divulguer des renseignements qui n'étaient pas pertinents pour la demande. AstraZeneca se fonde sur la décision qu'a rendue la Cour dans l'affaire Cistel Technology Inc. c. Canada (Service correctionnel), [2002] CFPI 253.
[60] Dans Cistel, la Cour n'a fait qu'un seul commentaire au sujet de la pertinence et a traité ensuite du bien-fondé des exceptions au droit d'accès. La présente Cour a eu l'occasion, dans la décision Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du Revenu national), [2003] CF 1037, d'analyser de plus près l'article 6 de la Loi.
[61] Ni l'article 6 ni l'article 7 ne comportent un critère de pertinence. Y lire une obligation d'examiner la question de la pertinence irait à l'encontre de la disposition de déclaration d'objet figurant au paragraphe 2(1), ainsi que du droit fondamental figurant à l'article 4. Y lire un critère de pertinence à l'égard de la divulgation ajouterait une autre exemption qui n'est pas énoncée dans la Loi. Les seuls motifs sur lesquels AstraZeneca peut se fonder sont ceux qui figurent à l'article 20 de la Loi. Il n'est pas question ici d'une situation où les documents ne sont manifestement pas [traduction] « un document demandé en vertu de la Loi » .
AUTRE DÉCISION DU MINISTRE
[62] La Cour a accueilli une requête en réexamen pour traiter de la question (qui, selon ce que la Cour avait compris au départ, n'était plus en litige) de savoir si le ministre avait compétence pour « annuler le prélèvement » de renseignements (divulguer des renseignements) qui, selon une décision antérieure du ministre, devraient être prélevés (ne pas être divulgués). Il s'agit de savoir si le ministre peut changer d'avis et divulguer des renseignements qui, selon une décision antérieure du ministre, étaient visés par une ou plusieurs des exceptions à la divulgation prévues au paragraphe 20(1) de la Loi.
[63] Dans le cadre du présent litige en vertu de l'article 44 de la Loi, le défendeur a, après avoir examiné l'affidavit d'un dirigeant de la demanderesse, décidé que certains renseignements devraient maintenant être divulgués. Cette décision annule la décision antérieure du défendeur selon laquelle lesdits renseignements étaient soustraits à la divulgation.
[64] La demanderesse fait valoir que les renseignements en cause sont visés par une ou plusieurs des dix (10) catégories descriptives de documents auxquelles s'applique le paragraphe 20(1).
[65] La demanderesse soutient que le ministre n'a pas compétence pour rendre une deuxième décision, à savoir celle de divulguer les renseignements, et que la décision initiale ne peut être modifiée lors de l'examen de la décision. En termes succincts, elle prétend qu'on ne peut faire une « cible mobile » de la décision du ministre de divulguer les renseignements. Elle se fonde sur l'arrêt Matol Botanical International Inc. c. Canada (Ministre de la Santénationale et du Bien-être social) (1998), 84 F.T.R. 168 (C.F. 1re inst.).
[66] Pour les motifs rendus par le juge Noël dans l'arrêt Matol, je conviens que le ministre ne peut entreprendre un autre processus de divulgation après avoir décidé de ne pas divulguer certains des renseignements demandés. La divulgation supplémentaire n'est possible que s'il existe un autre événement déclencheur prévu par la Loi.
[67] La Loi prévoit un processus détaillé pour traiter des renseignements de tiers. La Loi crée un tiraillement entre le droit de savoir du public et le droit d'un tiers à la confidentialité de ses activités. La Loi prévoit deux cas où le ministre peut modifier la décision initiale ou, à tout le moins, prendre une position incompatible avec la décision initiale.
[68] Le premier cas est prévu à l'article 29, lequel porte que le ministre peut, sur la recommandation du commissaire à l'information, décider de divulguer des renseignements qui, selon la décision initiale du ministre, étaient soustraits à la divulgation.
[69] Le deuxième cas est inhérent au processus de révision de la Cour prévu à l'article 44. Dans les arrêts Air Atonabee, 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l'Industrie), [2001] C.A.F. 254 et Wyeth-Ayerst Canada Inc. c. Canada (Procureur général), [2003] A.C.F. no 916, il a été décidé que la révision que la Cour doit effectuer est une révision de novo au cours de laquelle la norme de révision est celle de la décision correcte.
[70] À mon sens, dans le cadre d'une telle révision, le ministre n'est pas tenu de confirmer tout ou partie d'une décision qui, de l'avis du ministre, ne peut plus être confirmée. Le ministre est libre de soutenir que l'exception à la divulgation ne s'applique plus aux renseignements visés. Un tiers peut faire ce qu'il veut de la nouvelle position du ministre : à n'en pas douter, il affirmera que le ministre avait rendu la bonne décision au départ et qu'il n'y a pas de motif de fait ou de droit justifiant le changement d'avis.
[71] Il revient à la Cour de décider si l'exception à la divulgation s'applique véritablement et si l'auteur de la demande a droit aux renseignements.
[72] Par conséquent, le ministre ne peut, de sa propre initiative, annuler sa décision et reprendre le processus de divulgation depuis le début avec les avis, observations et autres mesures procédurales nécessaires. Toutefois, le ministre ne peut être contraint à défendre devant la Cour une position qu'il considère maintenant comme indéfendable en ce qui concerne les renseignements visés.
[73] En l'espèce, le ministre avait le droit de modifier sa position et de soutenir que les renseignements devraient être divulgués. Le ministre n'est ni functus officio ni empêché par préclusion, et les renseignements ne peuvent être soustraits à la divulgation au seul motif que le ministre a rendu une décision antérieure différente. Selon la preuve présentée à la Cour, soit les renseignements sont visés par l'exception prévue à l'article 20, soit ils ne le sont pas.
[74] Les renseignements dont le prélèvement peut être annulé, selon les dires du ministre, ont été évalués en fonction des critères énoncés à l'article 20, tel qu'il est décrit plus en détail dans d'autres parties des motifs.
REVENDICATIONS VISÉES À L'ALIÉNA 20(1)a)
[75] Dans la décision Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d'État) (1994), 79 FTR 42, le juge Strayer (tel était alors son titre) a décrété que l'expression « secret industriel » doit être interprétée plutôt restrictivement. Un secret industriel doit être quelque chose de nature technique que l'on garde de très près et qui présente une telle valeur particulière pour le propriétaire du secret industriel que l'on présumerait que sa simple divulgation lui causerait un préjudice.
[76] Il ne s'agit pas tant d'une question d'interprétation restrictive ou large que de la question de déterminer si les renseignements correspondent au sens donné en common law à un secret industriel. Le législateur envisageait de protéger les secrets industriels véritables.
[77] Une publication de Santé Canada intitulée Loi sur l'accès à l'information - Renseignements de tiers - Lignes directrices opérationnelles énonce les critères auxquels il est nécessaire de satisfaire, selon le Ministère :
- l'information doit être secrète dans un sens absolu ou relatif (c'est-à-dire qu'elle est connue seulement d'une ou de quelques personnes);
- le détenteur de l'information doit démontrer qu'il a agi avec l'intention de traiter l'information comme si elle était secrète;
- l'information doit avoir une application pratique dans le secteur industriel ou commercial;
- le détenteur doit avoir un intérêt (par exemple, un intérêt économique) digne d'être protégé par la loi.
[78] Le genre de renseignements qui est susceptible de tomber dans cette catégorie inclut la composition chimique d'un produit et les procédés de fabrication utilisés. Toutefois, ce ne sont pas tous les procédés ou tous les essais qui se rangeraient dans cette catégorie, surtout lorsque, dans une industrie particulière, le procédé ou l'essai en question est répandu.
REVENDICATIONS VISÉES À L'ALINÉA 20(1)b)
[79] Dans la décision Air Atonabee, la Cour a décrit les conditions qu'il est nécessaire d'établir pour que les renseignements soient exemptés de divulgation. Ces derniers doivent être :
a) de nature financière, commerciale, scientifique ou technique, au sens courant de ces termes;
b) être de nature confidentielle suivant un critère objectif qui tienne compte du contenu des renseignements, de leur but et des conditions dans lesquelles ils ont été préparés et communiqués;
c) fournis au gouvernement par un tiers;
d) traités comme des renseignements confidentiels de façon constante par ce tiers.
[80] Bien que le fait que le gouvernement et les tiers ont tenu les renseignements confidentiels jusque-là soit l'un des aspects du critère, ce fait n'est pas déterminant, pas plus que celui que les documents sont assortis d'une note indiquant qu'ils ne doivent pas être communiqués sans l'accord du tiers.
[81] Dans Air Atonabee et des décisions ultérieures, la Cour a reconnu que les communications entre un tiers et le gouvernement peuvent être considérées comme c