Colombie-Britannique (Procureur général) c. Alberta (Procureur général)

Colombie-Britannique (Procureur général) c. Alberta (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-09-24
Référence neutre
2019 CF 1195
Numéro de dossier
T-982-19
Notes
Une correction fut apportée le 30 octobre, 2020.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20190924
Dossier : T-982-19
Référence : 2019 CF 1195
Ottawa (Ontario), le 24 septembre 2019
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ALBERTA
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
I. Contexte 5
A. Origine de la loi 5
B. Contenu de la loi 6
C. Instances en Alberta 8
D. Instance devant la Cour fédérale 9
II. Requête en radiation de l’Alberta 10
A. Critère applicable 10
B. Compétence 11
(1) Historique législatif et objet de l’article 19 14
(2) Libellé et limites implicites 23
(3) Immunité de la Couronne 28
C. Qualité pour agir 32
D. Prématurité 35
III. Requête en injonction interlocutoire de la Colombie-Britannique 39
A. Grille d’analyse 39
B. Question sérieuse à juger 42
(1) Processus de qualification des lois 43
(2) Le partage des compétences en matière de commerce interprovincial et de ressources naturelles 45
(3) Analyse 48
C. Préjudice irréparable 56
(1) Principes et fardeau de la preuve 57
(2) Éléments de preuve 58
(3) Analyse 61
D. Prépondérance des inconvénients 68
(1) Intérêt public 68
(2) Inconvénients pour le défendeur 71
(3) Solidité des arguments du demandeur 72
(4) Résumé 75
E. Conditions de l’injonction 75
IV. Dispositif et dépens 76
[1]
L’Alberta a adopté la Preserving Canada’s Economic Prosperity Act (Loi visant à préserver la prospérité économique du Canada), SA 2018, c P-21.5 [la Loi]. Cette Loi habilite la ministre de l’Énergie de l’Alberta [la ministre] à rendre obligatoire l’obtention d’un permis afin d’exporter depuis l’Alberta du gaz naturel, du pétrole brut ou des combustibles raffinés et à imposer des modalités et conditions quant à ces exportations, y compris leur quantité et leur destination. Un des facteurs que la ministre doit prendre en compte avant d’imposer ces exigences est [traduction] « la question de savoir s’il existe des oléoducs ayant une capacité adéquate pour maximiser le rendement économique du pétrole brut et du bitume dilué produit en Alberta ».
[2] La Colombie-Britannique cherche à obtenir un jugement déclarant la Loi inconstitutionnelle. Elle a d’abord intenté son action devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta qui a suspendu l’action au motif que la Cour fédérale serait compétente pour la juger. La Colombie-Britannique a ensuite intenté une action devant notre Cour. Elle soutient que la Loi réglemente le commerce interprovincial, un domaine de compétence fédérale exclusive, et que sa validité n’est pas assurée par les exceptions prévues à l’article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867. De plus, elle fait valoir que la Loi contrevient à l’interdiction de droits de douane interprovinciaux prévue à l’article 121 de la Loi constitutionnelle de 1867. Selon la Colombie-Britannique, l’unique objet de la Loi est de permettre à l’Alberta de tarir la source principale de produits pétroliers de la Colombie-Britannique, en représailles de son opposition présumée au projet d’expansion de l’oléoduc Trans Mountain.
[3] Les présents motifs portent sur deux requêtes présentées dans le contexte de l’action.
[4] Premièrement, l’Alberta a présenté une requête en radiation de l’action de la Colombie-Britannique pour le motif qu’elle ne relève pas de la compétence de la Cour fédérale et qu’elle est prématurée.
[5] Deuxièmement, la Colombie-Britannique a présenté une requête en injonction interlocutoire visant à empêcher la ministre d’exercer ses pouvoirs en vertu de la Loi. Subsidiairement, elle souhaite obtenir une injonction interlocutoire qui obligerait la ministre à donner un préavis de 42 jours avant d’exercer ces pouvoirs.
[6] Je rejette la requête en radiation de l’Alberta. En application de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, notre Cour possède une compétence facultative pour juger les différends interprovinciaux. Par le biais d’une loi, les deux provinces en cause ont accepté cette compétence. L’Alberta n’a pas expliqué de manière convaincante pourquoi cette compétence ne comprendrait pas les litiges liés à la validité constitutionnelle des lois provinciales. En outre, il n’est pas prématuré de saisir notre Cour de la question à ce stade, puisque la Colombie-Britannique conteste la Loi elle-même et non une mesure précise prise en vertu de la Loi.
[7] J’accueille la requête en injonction interlocutoire de la Colombie-Britannique. La Colombie-Britannique a satisfait le critère que les tribunaux appliquent habituellement pour émettre une telle injonction. Elle a montré que la validité de la Loi soulève une question sérieuse. Elle a montré qu’un embargo, de la nature de celui évoqué par les membres de l’Assemblée législative de l’Alberta lors des débats sur la Loi, causerait un préjudice irréparable aux résidents de la Colombie-Britannique. Je rejette l’argument de l’Alberta selon lequel ce préjudice est spéculatif, car il est raisonnablement certain et son déclenchement dépend entièrement de la volonté de l’Alberta. Enfin, la Colombie-Britannique a démontré que la prépondérance des inconvénients milite en sa faveur, compte tenu de la solidité de ses arguments et de l’absence de conséquences négatives claires et précises pour l’Alberta si l’injonction était accordée.
I. Contexte
[8] Pour situer ces deux requêtes dans leur contexte, je dois d’abord décrire les circonstances qui ont donné lieu à l’adoption de la Loi et résumer ce que la Loi prétend accomplir. Je présenterai ensuite les démarches entreprises par la Colombie-Britannique devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta et notre Cour pour contester la Loi.
A. Origine de la loi
[9] L’oléoduc Trans Mountain a été construit dans les années 1950 et relie Edmonton (Alberta) à Burnaby (Colombie-Britannique). C’est le principal oléoduc au moyen duquel les produits pétroliers sont transportés de l’Alberta à la Colombie-Britannique. Le propriétaire de l’oléoduc, Kinder Morgan Canada Ltd. [Kinder Morgan], a proposé d’agrandir sa capacité en construisant une conduite supplémentaire le long de la conduite initiale. Ce projet, que j’appellerai simplement projet Trans Mountain, ou TMX, a suscité un vif débat public et engendré plusieurs poursuites judiciaires. Il n’est pas nécessaire de donner une description complète de ces débats et poursuites. Il suffit de souligner l’événement qui a précipité l’adoption de la Loi : la décision de Kinder Morgan, annoncée le 8 avril 2018, de suspendre tous les travaux non essentiels liés au projet Trans Mountain.
[10] Le lendemain, à l’Assemblée législative de l’Alberta, la ministre de l’Énergie a indiqué que le gouvernement déposerait sous peu un projet de loi à cet égard. Le projet de loi 12, qui est devenu la Loi, a ensuite été déposé le 16 avril 2018. Lors des débats à l’Assemblée législative, des députés des deux principaux partis politiques ont fait des déclarations selon lesquelles cette Loi vise à faire souffrir la Colombie-Britannique sur le plan économique en raison de son opposition au projet Trans Mountain. J’examinerai ces déclarations plus en détail un peu plus loin.
[11] La Loi a été adoptée et a reçu la sanction royale le 18 mai 2018. Elle est entrée en vigueur près d’un an plus tard, le 30 avril 2019, après l’entrée en fonction d’un nouveau gouvernement.
B. Contenu de la loi
[12] La disposition principale de la Loi est l’article 2, qui habilite la ministre à exiger que les exportateurs de produits pétroliers obtiennent un permis. Elle est rédigée ainsi :
[traduction]
2(1) Nul ne doit, sans permis, exporter de l’Alberta une quelconque quantité de gaz naturel, de pétrole brut ou de combustibles raffinés.
(2) Le paragraphe (1) s’applique seulement lorsque le ministre exige, par arrêté, qu’une personne ou une catégorie de personne obtienne un permis.
(3) Avant de rendre un arrêté aux termes du paragraphe (2), le ministre doit déterminer s’il est dans l’intérêt public de l’Alberta de la faire, en ce qui a trait à
a) la question de savoir s’il existe des oléoducs ayant une capacité adéquate pour maximiser le rendement économique du pétrole brut et du bitume dilué produit en Alberta,
b) la question de savoir s’il y aura une offre et des réserves adéquates de gaz naturel, de pétrole brut et de combustibles raffinés pour répondre aux besoins actuels et futurs de l’Alberta,
c) toute autre question jugée pertinente par le ministre.
[13] L’article 4 habilite la ministre de l’Énergie à établir les modalités et conditions liées aux permis d’exportation, y compris [traduction] « à quel endroit un titulaire de permis peut exporter de l’Alberta une quelconque quantité de gaz naturel, de pétrole brut ou de combustibles raffinés », ainsi que des restrictions relatives aux quantités maximales et aux modes d’exportation. Aux termes de l’article 7, enfreindre les dispositions de la Loi ou les conditions d’un permis constitue une infraction. Un particulier contrevenant est passible d’une amende journalière jusqu’à concurrence de 1 000 000 $ et une entreprise contrevenante est passible d’une amende journalière pouvant s’élever à 10 000 000 $. L’article 10 prévoit une immunité contre les poursuites qui pourraient être intentées contre la ministre, la Couronne ou ses fonctionnaires en raison de gestes posés en vertu de la Loi. Aux termes de l’article 11, le lieutenant gouverneur en conseil est habilité à prendre des règlements sur plusieurs sujets, y compris les demandes de permis et les modalités et conditions des permis.
[14] La Loi est assujettie à une « clause crépusculaire » : conformément à l’article 14, la Loi sera abrogée deux ans après être entrée en vigueur. Toutefois, l’Assemblée législative peut prolonger cette période par résolution.
[15] À ce jour, la ministre de l’Énergie n’a pas exercé les pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi et le lieutenant gouverneur en conseil n’a pris aucun règlement en vertu de la Loi.
C. Instances en Alberta
[16] Quelques jours après que la Loi a reçu la sanction royale, la Colombie-Britannique a intenté une action devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta en vue d’obtenir un jugement déclarant la Loi inconstitutionnelle. Cette action a été rejetée en raison de son caractère prématuré étant donné que la Loi n’était pas encore entrée en vigueur : British Columbia (Attorney General) c Alberta (Attorney General), 2019 ABQB 121.
[17] Le 1er mai 2019, le lendemain de l’entrée en vigueur de la Loi, la Colombie-Britannique a intenté une nouvelle action devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Elle a également demandé une injonction interlocutoire. L’Alberta, de son côté, a demandé le rejet de l’action pour le motif que la Colombie-Britannique n’avait pas qualité pour agir.
[18] Le 19 juillet 2019, le juge Hall de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a accueilli en partie la requête de l’Alberta et suspendu l’action de la Colombie-Britannique : British Columbia (Attorney General) c Alberta (Attorney General), 2019 ABQB 550. Le juge Hall a conclu qu’aux termes de l’article 25 de la Judicature Act (loi sur l’organisation judiciaire) de l’Alberta, RSA 2000, c J-2, seuls le procureur général du Canada et celui de l’Alberta possèdent la qualité requise pour solliciter un jugement déclaratoire d’inconstitutionnalité devant les tribunaux albertains. Il s’est ensuite demandé si la Cour fédérale aurait compétence en la matière, en application de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales et a tiré la conclusion suivante, aux paragraphes 43 et 44 :
[traduction]
Bien que j’aie retenu l’argument du procureur général de l’Alberta selon lequel seuls le procureur général du Canada et celui de l’Alberta ont compétence pour solliciter un jugement déclaratoire d’invalidité constitutionnelle d’une loi de l’Alberta devant les tribunaux albertains, indépendamment de toute autre forme de réparation, une telle conclusion ne laisse pas le procureur général de la Colombie-Britannique sans recours et ne permet pas au procureur général de l’Alberta de se soustraire à une contestation constitutionnelle de la Loi.
La discussion qui précède montre que le Parlement fédéral et les assemblées législatives provinciales ont adopté les lois nécessaires pour donner compétence à la Cour fédérale dans les contentieux interprovinciaux de cette nature, ce qui tend à démontrer que le procureur général de la Colombie-Britannique a qualité pour intenter son action devant cette Cour.
[19] On m’informe que l’ordonnance du juge Hall n’a pas été portée en appel.
D. Instance devant la Cour fédérale
[20] Le 14 juin 2019, la Colombie-Britannique a déposé la présente action. Je comprends que la déclaration est essentiellement semblable à celle déposée devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Dans une ordonnance rendue par mon collègue, le juge Alan Diner, l’action a été ajournée en attendant que la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta examine la requête en rejet présentée par l’Alberta.
[21] Le 14 août 2019, à la demande des deux parties, ma collègue la protonotaire Kathleen Ring a ordonné la gestion spéciale de l’instance et, le 15 août, le juge en chef m’a désigné en tant que juge chargé de la gestion de l’instance. J’ai ordonné la fin de l’ajournement de l’affaire. La Colombie-Britannique a ensuite déposé sa requête en injonction interlocutoire et l’Alberta, sa requête en radiation, et j’ai établi un calendrier menant à l’audition de ces deux requêtes. Il a été entendu que la preuve présentée au soutien de la requête de la Colombie-Britannique serait la même que celle qui appuyait une requête semblable devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta.
II. Requête en radiation de l’Alberta
[22] L’Alberta demande que l’action de la Colombie-Britannique soit radiée pour deux motifs : elle ne relève pas de la compétence de la Cour fédérale et elle est prématurée. Je rejette la requête en radiation de l’Alberta, car celle-ci n’a fait valoir aucun motif qui écarte la compétence de la Cour et parce que l’affaire n’est pas prématurée.
[23] Dans les pages qui suivent, après avoir expliqué le critère applicable à une requête en radiation, j’analyserai les arguments de l’Alberta quant à la compétence et à la prématurité. Comme je considère que plusieurs arguments de l’Alberta s’apparentent davantage à une contestation de la qualité de la Colombie-Britannique pour intenter la présente action, je les aborderai en tant que telle dans une section distincte.
A. Critère applicable
[24] Selon l’article 221 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, la Cour peut, sur requête, radier un acte de procédure, tel que la déclaration de la Colombie-Britannique, si cet acte de procédure « ne révèle aucune cause d’action ou de défense valable » ou « constitue autrement un abus de procédure ». Dans R c Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, au paragraphe 17, [2011] 3 RCS 45, la Cour suprême du Canada a décrit ainsi le critère qui permet de trancher une requête en radiation :
[...] [L]’action ne sera rejetée que s’il est évident et manifeste, dans l’hypothèse où les faits allégués seraient avérés, que la déclaration ne révèle aucune cause d’action raisonnable [...] Autrement dit, la demande doit n’avoir aucune possibilité raisonnable d’être accueillie. Sinon, il faut lui laisser suivre son cours [...]
B. Compétence
[25] Une requête en radiation peut reposer sur l’absence de compétence de la Cour. Néanmoins, le critère reste le même : l’action sera radiée uniquement s’il est évident et manifeste que la Cour n’a pas compétence : Alberta c Canada [Alberta c Canada], 2018 CAF 83, au paragraphe 20; Apotex Inc. c Ambrose, 2017 CF 487, aux paragraphes 36 à 39, [2017] 4 RCF 510; Windsor (Ville) c Canadian Transit Co., 2016 CSC 54, au paragraphe 24, [2016] 2 RCS 617.
[26] Compte tenu du fait que la question de la compétence a été débattue en long et en large et qu’elle ne dépend d’aucune conclusion de fait, je suis en mesure de la trancher. Je conclus que la Cour a compétence à l’égard de l’action de la Colombie-Britannique.
[27] La Colombie-Britannique fonde la compétence de la Cour pour entendre son action sur l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales et sur des lois provinciales analogues. L’article 19 est rédigé comme suit :
19. Lorsqu’une loi d’une province reconnaît sa compétence en l’espèce, — qu’elle y soit désignée sous le nom de Cour fédérale, Cour fédérale du Canada ou Cour de l’Échiquier du Canada — la Cour fédérale est compétente pour juger les cas de litige entre le Canada et cette province ou entre cette province et une ou plusieurs autres provinces ayant adopté une loi semblable.
19. If the legislature of a province has passed an Act agreeing that the Federal Court, the Federal Court of Canada or the Exchequer Court of Canada has jurisdiction in cases of controversies between Canada and that province, or between that province and any other province or provinces that have passed a like Act, the Federal Court has jurisdiction to determine the controversies.
[28] La majorité des provinces canadiennes ont adopté des lois admettant la compétence de la Cour en ces matières. La Federal Courts Jurisdiction Act (Loi sur la compétence des cours fédérales), RSBC 1996, c 135, art 1, de la Colombie-Britannique reconnaît la compétence de la Cour à l’égard de [traduction] « litiges entre la Colombie-Britannique et toute autre province du Canada qui a adopté une loi semblable à la présente Loi ». Il en va de même concernant l’article 27 de la Judicature Act de l’Alberta, en ce qui a trait aux [traduction] « litiges entre l’Alberta et toute autre province ou tout autre territoire du Canada où une loi semblable à la présente Loi est en vigueur ».
[29] Le concept commun aux trois lois pertinentes est celui de litige, en français, ou « controversy », en anglais. On pourrait penser qu’il existe de toute évidence un litige ou une « controversy » entre la Colombie-Britannique et l’Alberta concernant la validité constitutionnelle de la Loi. Néanmoins, le libellé d’un texte législatif ne doit pas être interprété isolément et peut parfois avoir une signification technique. Ainsi, en s’appuyant sur l’évolution historique de ce qu’est devenu l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales et l’interprétation de son libellé et d’expressions semblables dans la jurisprudence, l’Alberta affirme que le législateur fédéral n’a jamais eu l’intention de permettre à notre Cour de statuer sur la validité constitutionnelle des lois provinciales.
[30] Je souligne que la contestation de l’Alberta n’est pas fondée sur des motifs constitutionnels. L’Alberta ne fait pas valoir que le jugement déclaratoire demandé par la Colombie-Britannique outrepasse les limites de l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui ont été précisées dans des arrêts comme Quebec North Shore Paper c C.P. Ltée, [1977] 2 RCS 1054, et ITO-Int’l Terminal Operators c Miida Electronics, [1986] 1 RCS 752. En effet, lorsque la Cour exerce sa compétence relativement à des litiges interprovinciaux, conformément à l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales et aux lois provinciales correspondantes, la source constitutionnelle de sa compétence ne se trouve pas seulement, et peut-être pas principalement, à l’article 101, mais aussi au paragraphe 92(14), qui confère compétence aux provinces relativement à l’administration de la justice : Alberta c Canada, au paragraphe 34. Il s’agit d’un exemple de fédéralisme coopératif que les tribunaux hésitent à invalider : Fédération des producteurs de volailles du Québec c Pelland, 2005 CSC 20, au paragraphe 38, [2005] 1 RCS 292; Renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières, 2018 CSC 48, au paragraphe 18 [Deuxième renvoi relatif aux valeurs mobilières].
[31] Ainsi, l’Alberta conteste la compétence de la Cour en se fondant essentiellement sur un exercice d’interprétation législative. Je vais donc recourir aux méthodes habituelles d’interprétation, c’est-à-dire l’examen du libellé, du contexte et de l’objet de la disposition pertinente. Le contexte comprend d’autres dispositions de la même loi, d’autres lois et des principes constitutionnels généraux. L’objet peut être tiré d’une analyse de la loi elle-même ainsi que des circonstances dans lesquelles elle a été adoptée. Je tiendrai également compte de l’orientation donnée par la Cour suprême du Canada selon laquelle des lois conférant compétence à la Cour fédérale doivent faire l’objet d’une interprétation généreuse et libérale plutôt que d’une interprétation étroite : Canada (Commission des droits de la personne) c Canadian Liberty Net, [1998] 1 RCS 626, au paragraphe 34.
(1) Historique législatif et objet de l’article 19
[32] Je commencerai par examiner les circonstances qui ont mené à l’adoption de ce qui est devenu l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales. Non seulement cela permettra-t-il de mieux cerner l’objet de cette disposition, mais cela fournira aussi une réponse complète à l’argument principal de l’Alberta selon lequel le législateur a précisément envisagé la contestation de la validité des lois provinciales et a choisi de conférer compétence à l’égard de ces contestations uniquement à la Cour suprême et non à la Cour de l’Échiquier, l’ancêtre de la Cour fédérale actuelle.
[33] À l’époque de la Confédération, le concept de contrôle judiciaire était bien compris. Les législatures et les gouvernements coloniaux exerçaient un pouvoir limité. Les tribunaux avaient le pouvoir d’invalider les lois coloniales contraires aux lois impériales, ce qui découle clairement de la Colonial Laws Validity Act, 1865. Barry L. Strayer résume la situation ainsi dans The Canadian Constitution and the Courts, 3e éd., Toronto, Butterworths, 1988, à la page 14 [Strayer, Constitution].
[Traduction] « Nous pouvons ainsi voir que, peu de temps avant la Confédération, les juges et les avocats des colonies de l’Amérique du Nord britannique devaient connaître, dans une certaine mesure, la doctrine britannique du contrôle judiciaire des lois coloniales. Les tribunaux dans d’autres colonies s’étaient prévalus de ce processus, certains tribunaux de l’Amérique du Nord britannique s’étaient prévalus d’un processus analogue et les tribunaux anglais n’avaient pas hésité à statuer sur la validité des lois coloniales lorsque cela était utile aux instances dont ils étaient saisis. Le Comité judiciaire, en tant qu’organisme judiciaire suprême du système colonial, avait donné de nombreux exemples de contrôle judiciaire. Sa pratique aurait porté les tribunaux coloniaux à étudier la question de la validité, au besoin, en prévision du traitement de la question en appel à Londres. »
[34] Une caractéristique de cette forme de contrôle doit être soulignée. Au Canada, chaque juge, quelle que soit l’instance, est habilité à examiner la validité constitutionnelle des lois. En droit constitutionnel comparé, on parle aujourd’hui de contrôle judiciaire « diffus » ou « décentralisé », puisque le mandat d’appliquer la Constitution n’est pas confié à un seul tribunal spécialisé. En s’appuyant sur l’exemple des États-Unis, le professeur Favoreu et ses collègues ont décrit ce concept de la manière suivante, dans Droit constitutionnel, 21e éd., Paris, Dalloz, 2019, à la page 257 [Favoreu, Droit constitutionnel] :
Appliquée au système américain, la qualification de contrôle « diffus » implique que le contrôle de constitutionnalité peut être exercé par n’importe quel juge fédéral ou étatique […] le juge saisi en première instance est compétent pour se prononcer sur l’ensemble des questions soulevées par un litige, qu’elles soient civiles, pénales, administratives ou constitutionnelles.
[35] Bien que le concept de contrôle judiciaire soit bien connu, la structure des institutions judiciaires qui ferait respecter le partage des compétences établi dans la nouvelle Constitution a fait l’objet de vifs débats. Des moyens non judiciaires, comme le pouvoir de désaveu du cabinet fédéral ou l’arbitrage (voir à ce sujet Alberta c Canada, au paragraphe 31), ont été employés pendant un certain temps. Néanmoins, les Pères de la Confédération avaient prévu que les tribunaux joueraient un rôle majeur, même s’ils ne s’entendaient pas quant à savoir si c’était le comité judiciaire du Conseil privé de Londres ou plutôt une cour d’appel générale canadienne qui devait avoir le dernier mot concernant les litiges en matière de partage des compétences : Strayer, Constitution, aux pages 15 à 22. En outre, il existait plusieurs obstacles théoriques à la résolution judiciaire de différends impliquant des gouvernements, y compris l’immunité de la Couronne et le principe d’indivisibilité de la Couronne.
[36] En 1875, une étape importante a été franchie en vue d’adapter le système judiciaire à la nouvelle structure fédérale avec l’adoption de l’Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, SC 1875, c 11. Ce qui retient notre attention aux fins du présent débat, ce sont les moyens prévus par le législateur quant au règlement des litiges intergouvernementaux, y compris les litiges relatifs à la validité des lois, qui à cette époque étaient principalement liés au partage des compétences.
[37] Le premier moyen était le pouvoir de renvoi du gouvernement fédéral. Au lieu d’attendre qu’une affaire fasse son chemin devant les différentes instances, le gouvernement pouvait renvoyer une question directement à la Cour suprême, en particulier lorsque la question portait sur la validité d’une loi. Ce pouvoir a été utilisé à de nombreuses reprises depuis. Une part importante de notre droit constitutionnel prend sa source dans les avis consultatifs émis par la Cour suprême dans des renvois.
[38] Deux autres moyens ont aussi été prévus. Comme l’Alberta s’appuie fortement sur le texte de la disposition pertinente de l’Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, il est utile de le reproduire intégralement et de séparer ses divers composants pour en faciliter la lecture :
54. Lorsque la législature d’une province faisant partie du Canada aura passé un acte convenant et décrétant que la Cour Suprême et la Cour de l’Échiquier, ou la Cour Suprême seulement, selon le cas, auront juridiction dans aucun des cas suivants, savoir :
54. When the Legislature of any Province forming part of Canada shall have passed an Act agreeing and providing that the Supreme Court, and the Exchequer Court, or the Supreme Court alone, as the case may be, shall have jurisdiction in any of the following cases, viz.: –
(1.) Les contestations entre la Puissance du Canada et cette province;
(1st) Of controversies between the Dominion of Canada and such Province;
(2.) Les contestations entre cette province et quelque autre province ou quelques autres provinces qui auront passé un acte semblable;
(2nd) Of controversies between such Province and any other Province or Provinces, which may have passed a like Act;
(3.) Les poursuites, actions ou procédures dans lesquelles les parties auront, par leur plaidoyer, soulevé la question de la validité d’un acte du parlement du Canada, lorsque, dans l’opinion d’un juge de la cour devant laquelle elle est pendante, cette question est essentielle;
(3rd) Of suits, actions or, proceedings in which the parties thereto by their pleadings shall have raised the question of the validity of an Act of the Parliament of Canada, when in the opinion of a Judge of the Court in which the same are pending such question is material;
(4.) Les poursuites, actions ou procédures dans lesquelles les parties auront, par leur plaidoyer, soulevé la question de la validité d’un acte de la législature de cette province, lorsque, dans l’opinion d’un juge de la cour devant laquelle elle est pendante, cette question est essentielle;
(4th) Of suits, actions, or proceedings in which the parties thereto by their pleadings shall have raised the question of the validity of an Act of the Legislature of such Province, when in the opinion of a Judge of the Court in which the same are pending such question is material;
alors la présente section et les trois sections immédiatement suivantes du présent acte seront en vigueur dans la catégorie ou les catégories de cas à l’égard desquels tel acte convenant et décrétant comme susdit, pourra avoir été passé.
then this section and the three following sections of this Act shall be in force in the class or classes of cases in respect of which such Act so agreeing and providing, may have been passed.
[39] L’article 55 prévoit que la Cour de l’Échiquier entendra des affaires de la première et de la deuxième catégorie mentionnées à l’article 54, et que ses décisions pourront être portées en appel à la Cour suprême. La procédure applicable à la troisième et à la quatrième catégorie est établie ainsi à l’article 56 :
56. Dans les cas en troisième et quatrième lieux mentionnés dans l’avant-dernière section immédiatement précédente, le juge qui aura décidé que cette question est essentielle ordonnera que la cause soit portée devant la Cour Suprême, afin que cette question y soit décidée, et elle y sera portée en conséquence; et après la décision de la Cour Suprême, la cause sera renvoyée, avec copie du jugement sur la question soulevée, à la cour ou au juge dont elle provient, pour y être alors décidée suivant la justice.
56. In the cases thirdly and fourthly mentioned in the next preceding section but one, the Judge who has decided that such question is material, shall order the case to be removed to the Supreme Court in order to the decision of such question, and it shall be removed accordingly, and after the decision of the Supreme Court, the said case shall be sent back, with a copy of the judgment on the question raised, to the Court or Judge whence it came, to be then and there dealt with as to justice may appertain.
[40] L’Alberta affirme que la différence fondamentale entre les deux premières catégories de cas, qui relèvent de la compétence de la Cour de l’Échiquier, et les deux dernières, qui relèvent de la compétence exclusive de la Cour suprême, est que les deux dernières catégories de cas portent sur la validité des lois, ce qui n’est pas le cas des deux premières. En d’autres mots, les « contestations » mentionnées dans les deux premiers paragraphes ne peuvent pas porter sur la validité des lois qui n’est mentionnée que dans les deux derniers paragraphes. Lorsqu’une expression est utilisée à un endroit et qu’elle est omise ailleurs, l’omission est importante et la maxime latine inclusio unius, exclusio alterius est souvent utilisée pour exprimer une telle idée. Il s’ensuit, selon l’Alberta, que le législateur fédéral n’a jamais eu l’intention d’accorder à la Cour de l’Échiquier le pouvoir d’invalider une loi. Avec égards, il s’agit d’une mauvaise interprétation de ces dispositions.
[41] L’argumentaire de l’Alberta fait l’impasse sur l’intention du législateur fédéral de prévoir, par ces dispositions, deux procédures totalement différentes en vue de régler les litiges susceptibles de survenir dans le nouveau contexte fédéral. Compte tenu de ces différences, la maxime inclusio unius, exclusio alterius est inapplicable. Voici pourquoi.
[42] À l’époque de la Confédération, en raison de la manière dont on concevait l’immunité et l’indivisibilité de la Couronne, il n’existait aucun forum judiciaire évident pour le règlement des litiges entre les gouvernements au sein d’un système fédéral. Les deux premiers paragraphes de l’article 54, dont l’essentiel se retrouve maintenant à l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales, ont ainsi créé un nouveau type de compétence qui permettrait de surmonter les restrictions découlant de l’immunité et de l’indivisibilité de la Couronne. En ce qui concerne les litiges interprovinciaux, ces dispositions offrent aussi un forum qui n’est pas un tribunal de l’une des provinces touchées. Dans R (Canada) c R (Île-du-Prince-Édouard), [1978] 1 CF 533 (CA), à la page 558 [Canada c IPÉ], le juge en chef Jackett a formulé le commentaire suivant sur l’objet de ces dispositions :
À mon sens, ces dispositions législatives (l’article 19 et la « loi » provinciale) créent une compétence qui diffère par sa nature de la compétence ordinaire conférée aux cours municipales pour trancher les différends entre les personnes ordinaires ou entre le souverain et une personne ordinaire. Elle tranche les différends entre des entités politiques et non pas entre des personnes juridiques reconnues devant les tribunaux municipaux ordinaires.
[43] (Ici, le juge en chef utilise la phrase « cours municipales » comme synonyme de « tribunaux nationaux » en opposition aux tribunaux internationaux.)
[44] Les deux derniers paragraphes de l’article 54 mettent sur pied un mécanisme très différent. On a tenté de mettre en œuvre ce qui est maintenant connu dans d’autres pays comme le contrôle judiciaire « concentré » ou « centralisé » : Favoreu, Droit constitutionnel, à la page 266; Juliane Kokott et Martin Kaspar, « Ensuring Constitutional Efficacy » dans Michel Rosenfeld et András Sajó (dir.), Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (Oxford : Oxford University Press, 2012) 795, aux pages 807 à 815. L’idée était que, contrairement à la situation existante, les tribunaux ordinaires ne statueraient pas sur les questions constitutionnelles soulevées dans les affaires dont ils sont saisis, mais qu’ils les renverraient plutôt à une seule cour constitutionnelle centralisée, soit la Cour suprême : Peter H. Russell, « The Jurisdiction of the Supreme Court of Canada: Present Policies and a Programme for Reform » (1968) 6 Osgoode Hall LJ 1, aux pages 7 et 8. Il y aurait, selon les termes du professeur Favoreu, « une juridiction constitutionnelle spécifique disposant d’un monopole d’interprétation constitutionnelle » : Favoreu, Droit constitutionnel, à la page 266. Le processus établi à l’article 56 fait ressortir l’intention de mettre en œuvre un tel système, même si son utilisation n’était pas obligatoire, mais plutôt laissée à la discrétion du juge saisi de l’affaire.
[45] En rendant le recours à ce processus facultatif, le législateur fédéral avait peut-être envisagé qu’il ne pouvait pas priver les cours supérieures provinciales de leur compétence pour appliquer la Constitution : Canada (Procureur général) c Law Society of British Columbia, [1982] 2 RCS 307. Ce caractère facultatif peut expliquer pourquoi le processus semble n’avoir jamais été utilisé. Quoi qu’il en soit, ce mécanisme a été abrogé en 1974, lors d’une réforme de la compétence de la Cour suprême. Le contrôle judiciaire concentré demeure étranger à notre tradition constitutionnelle.
[46] La différence entre les deux mécanismes prévus à l’article 54 doit être soulignée et constitue la faille de l’argumentaire de l’Alberta. Le premier mécanisme est exclusivement axé sur les litiges entre gouvernements et vise à fournir un forum dans des cas où l’on croyait tout recours impossible. Le deuxième porte sur les questions constitutionnelles soulevées dans des litiges ordinaires, notamment des litiges entre des parties privées. Il est facile de comprendre pourquoi le législateur souhaitait que seules les questions constitutionnelles soient renvoyées à la Cour suprême par d’autres tribunaux. Il ne s’ensuit pas pour autant que la validité constitutionnelle d’une loi provinciale ne pourrait jamais être contestée au titre de la compétence de la Cour de l’Échiquier à l’égard de litiges intergouvernementaux. Les deux mécanismes présentés à la section 54 ne sont tout simplement pas liés et ne s’excluent pas l’un l’autre.
[47] Bien au contraire, les objectifs du législateur en adoptant ce qui est devenu l’article 19 indiquent qu’il faut en faire une interprétation libérale. Comme le juge en chef Jackett l’a souligné, le but était de créer une nouvelle compétence pour instruire les litiges intergouvernementaux. Il aurait été évident pour les députés – plusieurs d’entre eux ayant pris part aux débats sur la Confédération pendant lesquels la question avait expressément été soulevée – que ces litiges comprendraient des questions liées à la conformité des lois avec le partage constitutionnel des compétences. Mis à part dans le contexte de litiges entre des parties privées, il n’existait aucune forum judiciaire évident pour trancher ces questions. Les gouvernements provinciaux n’étaient pas encore habilités à renvoyer des questions à la cour d’appel de leur province et ne pouvaient pas déférer une question directement à la Cour suprême : James L Huffman et MardiLyn Saathoff, « Advisory Opinions and Canadian Constitutional Development: The Supreme Court’s Reference Jurisdiction » (1990) 74 Minn L Rev 1251, à la page 1259.
[48] Ainsi, contrairement aux prétentions de l’Alberta, rien dans l’historique législatif de l’article 19 n’indique que les questions constitutionnelles échappent à son champ d’application. Au contraire, le contexte dans lequel il a été adopté tend à démontrer qu’il devrait recevoir une interprétation généreuse et que ses auteurs avaient compris que les « litiges » que notre Cour doit trancher comprendraient les litiges liés à la validité des lois.
[49] L’Alberta affirme aussi que sans égard à la portée de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales, toute demande formée contre l’Alberta au titre de cette disposition doit aussi relever du champ d’application de l’article 27 de sa Judicature Act. C’est évidemment vrai. Toutefois, comme ces dispositions font partie d’un régime législatif fédéral-provincial imbriqué, j’hésite à leur prêter un sens différent en l’absence d’une indiction explicite à cet égard. L’Alberta affirme qu’une telle indication ressort d’autres dispositions de la Judicature Act. Selon cet argument, l’Assemblée législative de l’Alberta n’aurait pas donné à la Cour fédérale une compétence plus large en matière de questions constitutionnelles qu’aux propres tribunaux de la province. Avec égards, cet argument est spéculatif. En plus d’être fondé sur des hypothèses que je ne souhaite pas aborder ici, cet argument ne tient pas compte du fait qu’il est tout aussi possible que l’Assemblée législative de l’Alberta ait partagé la volonté du Parlement fédéral de prévoir un forum national afin de résoudre les différends intergouvernementaux, y compris ceux touchant à la validité des lois, et visant à combler toute lacune potentielle à cet égard.
(2) Libellé et limites implicites
[50] L’Alberta affirme également qu’il ne faut pas accorder un sens large au terme « litige », mais qu’il devrait plutôt être interprété selon certaines décisions canadiennes ou d’une manière semblable à l’expression [traduction] « causes et différends » qui se trouve dans la Constitution des États-Unis. Bien entendu, je suis tenu par les prononcés des tribunaux d’instance supérieure en ce qui a trait au sens de l’article 19. Un examen attentif de la jurisprudence invoquée par l’Alberta n’indique toutefois aucune intention de restreindre la portée de l’article 19 de la façon proposée. De plus, la jurisprudence américaine concernant les [traduction] « causes et différends » n’a tout simplement pas été appliquée au Canada.
[51] L’Alberta affirme que pour qu’une affaire soit visée par l’article 19, elle doit porter sur « [un] droit, [une] obligation ou [une] responsabilité ». Cette expression est tirée des motifs du juge Le Dain dans Canada c IPÉ, à la page 583. Toutefois, le juge Le Dain ne cherchait pas à définir les limites de l’article 19. Il a utilisé ces termes pour faire valoir que la demande de l’Île-du-Prince-Édouard, dans cette affaire, était clairement visée par l’article 19. Le passage au complet est rédigé ainsi :
Le terme « litige » a un sens assez général pour embrasser tout genre de droit, d’obligation ou de responsabilité qui peut exister entre les gou