Canada (Commissaire à l'information) c. Bureau canadien d'enquêtes sur les accidents de transports et de la sécurité des transports

Canada (Commissaire à l'information) c. Bureau canadien d'enquêtes sur les accidents de transports et de la sécurité des transports
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-03-18
Référence neutre
2005 CF 384
Numéro de dossier
T-465-01, T-650-02, T-888-02, T-889-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20050318
Dossiers : T-465-01, T-650-02, T-888-02, T-889-02
Référence : 2005 CF 384
Ottawa (Ontario), le 18 mars 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE SNIDER
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
demandeur
et
LE DIRECTEUR EXÉCUTIF DU BUREAU CANADIEN
D'ENQUÊTE SUR LES ACCIDENTS DE TRANSPORT ET
DE LA SÉCURITÉ DES TRANSPORTS
intimé
et
NAV CANADA
intimée
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LA JUGE SNIDER
[1] Dans chacune des quatre demandes déposées devant la Cour, le demandeur, commissaire à l'information du Canada (le commissaire), sollicite, en vertu de l'alinéa 42(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la LAI), le contrôle judiciaire de la décision par laquelle l'intimé, le directeur exécutif du Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports (le BST), a refusé de communiquer les renseignements qui lui étaient demandés. Le commissaire sollicite en outre de la Cour une ordonnance déclarant que le paragraphe 9(2) de la Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, ch. R-2, est contraire à l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).
[2] Les renseignements dont le commissariat demande la communication se composent d'enregistrements et de transcriptions de conversations entre le contrôle de la circulation aérienne (ATC) et le personnel de vol (les communications ATC). Les demandes portées devant la Cour ont pour origine quatre accidents d'avion, collisions ou écrasements. Suit une brève description des incidents en cause, des demandes de renseignements et des décisions rendues à cet égard par le BST :
1. L'incident de Clarenville
Le dossier T-465-01 a trait à la demande déposée auprès du BST par M. Peter Walsh, collaborateur de CBC TV, qui sollicite l'accès à :
[traduction]
Tous les documents concernant l'enquête sur l'écrasement d'un appareil Pilatus PC-12 de la Kelner Airways près de Clarenville (T.-N.), le 19 mai 1998, y compris le rapport final comprenant les notes d'information à l'intention du ministre, la déclaration du témoin et la copie audio des conversations avec le contrôle de la circulation aérienne, telles que captées par l'enregistreur de conversations du poste de pilotage.
Par une décision définitive en date du 11 décembre 2000, le BST rejetait la demande de renseignements et confirmait la position exposée par le BST, le 20 septembre 2000, dans une lettre au commissaire.
2. L'incident de Penticton
Le dossier T-650-02 a trait à une demande déposée par Mme Anna M. Feglerska, avocate des assureurs intervenant au nom de la succession du pilote du Mooney M20 qui est mort dans l'accident. Le BST a refusé la demande d'accès qui lui était adressée et qui visait :
[traduction]
Les bandes et transcriptions des communications en phonie entre Nav Canada et les pilotes des deux avions [le Cessna 177RG (C-GWYY) et le Mooney M20 C (C-GAR)] qui se sont heurtés en vol près de Penticton (Colombie-Britannique) le 20 août 1999.
Les motifs du refus que le BST a opposé à cette demande, ainsi que le texte des demandes déposées dans le cadre des dossiers T-888-02 et T-889-02 sont exposés dans une lettre du BST en date du 31 janvier 2002.
3. L'incident de Fredericton
Le dossier T-888-02 a trait à la demande transmise au BST par un journaliste, M. Dean Beeby. Le BST a refusé de donner accès aux :
[traduction]
Enregistrements des communications radio en rapport avec l'enquête sur l'atterrissage d'un Fokker 28 de la compagnie Air Canada-Canadian à l'aéroport de Fredericton le 28 novembre 2000, y compris les communications entre l'ATC Moncton, la tour de contrôle de Fredericton et les pilotes.
Encore une fois, les motifs du refus opposé par le BST sont exposés dans une lettre du BST en date du 31 janvier 2002. La position du Bureau concernant cet incident ainsi que l'incident visé dans le dossier T-889-02 a été confirmée par une lettre du refus de BST en date du 14 mars 2002.
4. L'incident de St. John's
Dans le dossier T-889-02, la demande est déposée devant la Cour avec le consentement de M. Dean Beeby, auteur de la demande d'accès initiale. Le BST a refusé à celui-ci l'accès à :
[traduction]
L'ensemble des enregistrements du contrôle de la circulation aérienne remis au Bureau dans le cadre de l'enquête sur l'accident survenu le 1er août 1999 à l'aéroport de St. John's (Terre-Neuve), lorsqu'un appareil Fokker 28 des lignes InterCanadian, s'est présenté trop long sur la piste d'atterrissage.
Dans chacune de ces affaires, les motifs invoqués par le BST sont les mêmes. D'abord, le BST estime que les communications de l'ATC constituent des renseignements personnels au sens de l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Deuxièmement, le BST estime que la communication des renseignements demandés ne se justifie pas au regard du paragraphe 19(2) de la LAI.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[3] Voici les questions soulevées dans le cadre de ces demandes :
1. Les communications ATC constituent-elles des « renseignements personnels » au sens de l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, 1980-81-82-83, ch. 111, annexe II « 1 » (la Loi sur la protection des renseignements personnels), dont la divulgation est interdite par le paragraphe 19(1) de la LAI?
2. Est-ce à tort que le BST a jugé que la divulgation des communications ATC ne se justifie pas au regard du paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels de la LAI?
3. Le paragraphe 20(1) de la LAI interdit-il la divulgation des communications ATC?
4. Les renseignements personnels figurant dans les communications ATC peuvent-ils, sans problème sérieux, être prélevés des autres informations comme l'article 25 de la LAI en prévoit la possibilité?
5. Le paragraphe 9(2) de la Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, ch. R-2, porte-t-il atteinte à l'alinéa 2b) de la Charte qui garantit la liberté d'expression et, si oui, une telle atteinte est-elle justifiée au sens de l'article premier de la Charte?
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[4] Le litige porte essentiellement sur le point de savoir si les communications ATC contiennent des « renseignements personnels » selon la définition qu'en donne l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et si ces renseignements bénéficient d'une exemption au titre du paragraphe 19(1) de la LAI. Selon la définition qu'en donne l'article 3, il faut entendre par « renseignements personnels » :
art. 3 « renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable [...]
[5] Voici le texte du paragraphe 19(1) de la LAI :
Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains personal information as defined in section 3 of the Privacy Act.
[6] Le paragraphe 19(2) de la LAI prévoit les circonstances dans lesquelles le responsable d'une institution fédérale peut communiquer des renseignements contenant des renseignements personnels :
(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où :
a) l'individu qu'ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
(2) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act that contains personal information if
(a) the individual to whom it relates consents to the disclosure;
(b) the information is publicly available; or
(c) the disclosure is in accordance with section 8 of the Privacy Act.
[7] Selon le sous-alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, des renseignements personnels peuvent être communiqués si, « de l'avis du responsable de l'institution, des raisons d'intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée » .
[8] Et enfin, l'article 25 de la LAI, qui prévoit que les renseignements visés peuvent être scindés en deux catégories, celle des renseignements personnels et celle des autres renseignements, ce qui permet de communiquer les renseignements ne revêtant aucun caractère personnel.
25. Le responsable d'une institution fédérale, dans les cas où il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le document demandé, s'autoriser de la présente loi pour refuser la communication du document, est cependant tenu, nonobstant les autres dispositions de la présente loi, d'en communiquer les parties dépourvues des renseignements en cause, à condition que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux.
25. Notwithstanding any other provision of this Act, where a request is made to a government institution for access to a record that the head of the institution is authorized to refuse to disclose under this Act by reason of information or other material contained in the record, the head of the institution shall disclose any part of the record that does not contain, and can reasonably be severed from any part that contains, any such information or material.
ANALYSE
Question no 1 : Les communications ATC constituent-elles des « renseignements personnels » au sens de l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels?
[9] Les parties conviennent que la question essentielle en l'espèce est celle de savoir si les renseignements en cause constituent effectivement des renseignements personnels. Elles conviennent également que la norme applicable à l'examen de la décision du BST est celle de son caractère correct (Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (GRC), [2003] 1 R.C.S. 66, aux par. 14 à 19).
[10] Le BST et NAV Canada font tous deux valoir que les communications ATC constituent des renseignements personnels. Le commissaire estime par contre que ce n'est pas le cas. Aucune disposition de la LAI ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s'applique de manière précise à ce genre de renseignements. Ajoutons qu'on ne trouve, dans la jurisprudence citée en l'espèce, rien qui porte directement sur la question. Par conséquent, la question de savoir si les communications ATC sont des renseignements personnels au sens de l'article 3 devra être tranchée au regard des principes généraux et d'une pointe de bon sens.
[11] Selon l'article 3, les renseignements personnels sont des « renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable » . Cette définition comporte trois éléments :
· les renseignements en question doivent « concerner » un individu;
· cet individu doit être identifiable; et
· l'information en question doit être consignée sous une forme ou sous une autre.
[12] Se prononçant au nom de la minorité de la Cour, mais soutenu dans son interprétation de l'article 3 par la majorité de la Cour suprême du Canada, dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, aux paragraphes 68 et 69, le juge La Forest s'est exprimé en ces termes au sujet de la définition :
[...] Selon son sens clair, cette définition est indéniablement large. En particulier, elle précise que la liste des exemples particuliers qui suit la définition générale n'a pas pour effet d'en limiter la portée. Comme l'a récemment jugé notre Cour, cette phraséologie indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d'interprétation. L'énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale; voir Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254, aux pp. 289 à 291. En conséquence, si un document de l'administration fédérale est visé par cette disposition liminaire, il importe peu qu'il ne relève d'aucun des exemples donnés.
Comme l'a souligné le juge en chef adjoint Jerome dans Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Solliciteur général), précité, à la p. 557, la formulation de cet article est « délibérément large » et « illustre tout à fait les efforts considérables qui ont été déployés pour protéger l'identité des individus » . Elle semble destinée à viser tout renseignement sur une personne donnée, sous la seule réserve d'exceptions précises; voir J. Alan Leadbeater, « How Much Privacy for Public Officials? » , allocution prononcée devant l'Association du Barreau canadien (Ontario), le 25 mars 1994, à la p. 17. Une telle interprétation s'accorde avec le texte clair de la Loi, avec son historique législatif et avec le statut privilégié et fondamental du droit à la vie privée dans notre culture sociale et juridique. [Non souligné dans l'original.]
[13] Cette opinion du juge La Forest a été citée avec approbation par la Cour suprême du Canada dans son récent arrêt Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (GRC), [2003] 1 R.C.S. 66, au paragraphe 23.
[14] Je relève en outre qu'au paragraphe 94 de l'arrêt Dagg, le juge La Forest précise que :
[L]es renseignements qui concernent principalement des personnes elles-mêmes ou la manière dont elles choisissent d'accomplir les tâches qui leur sont confiées sont des « renseignements personnels » . [Non souligné dans l'original.]
[15] L'interprétation large de l'article 3 n'entraîne pas nécessairement que la Loi sur la protection des renseignements personnels s'oppose à la communication du moindre propos tenu par un individu. Même si dans un cas précis le renseignement en question correspond à la définition de renseignements personnels, il se peut néanmoins qu'il ne soit pas protégé en raison de diverses dispositions tant de la Loi sur la protection des renseignements personnels que de la LAI. Ainsi, les renseignements qui relèvent de la description figurant aux alinéas 3j), k), l) ou m) de la définition (qui ne nous concernent pas en l'espèce) ne sont pas, au regard de certaines dispositions de la LAI, considérés comme des renseignements personnels. Ajoutons que bien qu'ils soient personnels, certains renseignements peuvent néanmoins être communiqués en vertu de l'article 19 de la LAI.
[16] Je considère que les dispositions législatives applicables établissent à un équilibre qui est à la fois judicieux et pratique. Le législateur a reconnu le besoin de protéger la vie privée des personnes, définissant en même temps un certain nombre d'éléments permettant de parvenir à un équilibre entre le souci de protéger la vie privée et le besoin, parfois important, d'autoriser dans certains cas la communication des renseignements en question. L'intérêt public est bien servi si l'on interprète largement ce qu'il convient d'entendre par « renseignements personnels » et que l'on s'interroge, avec une même largeur de vue, sur la question de savoir si le renseignement en question devrait néanmoins être communiqué.
[17] C'est en tenant compte de ces principes que j'en arrive maintenant aux faits de l'affaire. Il n'y a aucun doute que les communications ATC ont fait l'objet d'enregistrements. Les parties s'opposent sur les deux autres éléments de la définition. Je vais les examiner tour à tour.
Les communications ATC concernent-elles un individu?
[18] Selon le commissaire, les communications ATC ne sont qu'un simple échange de renseignements concernant une prestation de services. Il s'agit, d'après lui, de « transactions » enregistrées dans un système conçu pour que l'on puisse les retrouver. Les communications ATC assurées par NAV Canada sont, quant à leur contenu, réglementées par la Loi sur l'aéronautique, ainsi que par l'article 6 du Règlement sur la radiocommunication, DORS/96-484. Les communications elles-mêmes doivent se limiter à la sécurité et à la navigation de l'aéronef, aux activités de l'appareil et à l'échange de messages pour le compte du public. Ces messages sont très strictement réglementés et transmis sur des fréquences réservées au service aéronautique. Ceux qui utilisent ces fréquences ont tenus, aux termes de la Loi, de ne pas s'identifier nommément. Tout cela est exact.
[19] Le commissaire fait remarquer que les documents en cause contiennent des renseignements relatifs à la situation de l'aéronef, aux conditions météorologiques, à diverses questions concernant le contrôle de la circulation aérienne, les propos tenus par les pilotes et les contrôleurs. Dans l'une des communications en cause, quelques lignes seulement comportent la mention de noms ou d'autres renseignements qui, de l'aveu du commissaire, revêtent effectivement un caractère personnel.
[20] J'estime, comme le commissaire, que les enregistrements sont effectivement des « transactions » et que les renseignements en cause sont de nature presque exclusivement technique. Je considère, cependant, que les communications ATC, prises dans le contexte qui leur est propre, ne se limitent cependant pas à cela. Le fait qu'il s'agisse de transactions, et que les communications contiennent des données factuelles, n'exclut pas qu'il puisse s'agir de renseignements personnels ou de renseignements concernant des individus.
[21] En l'occurrence, deux catégories d'individus sont en cause : l'équipe des contrôleurs de la circulation aérienne et les spécialistes de l'information de vol qui travaillent à terre, et le personnel naviguant. Afin de préciser la nature des communications en question, je me suis penchée sur leur objet.
[22] Le Canada est signataire de la Convention relative à l'aviation civile internationale signée à Chicago (Illinois) le 7 décembre 1944 (la Convention de l'OACI). L'on trouve à l'annexe 10, volume II de la Convention de l'OACI, une disposition qui prévoit la consignation des communications ATC. Ces normes sont reprises à la partie VIII - sous-partie 2 du Règlement de l'aviation canadien, DORS /96-433.
[23] La plupart du temps - heureusement - les vols se déroulent sans incident. Dans ces cas, les enregistrements sont conservés pendant 30 jours, puis détruits. Dans de très rares cas, cependant, il peut se produire un « événement aéronautique » c'est-à-dire, selon la définition prévue à l'article 2 de la Loi sur le BST :
Tout accident ou incident lié à l'utilisation d'un aéronef. Y est assimilée toute situation dont le Bureau a des motifs raisonnables de croire qu'elle pourrait, à défaut de mesure corrective, provoquer un tel accident ou incident.
(a) any accident or incident associated with the operation of an aircraft, and
(b) any situation or condition that the Board has reasonable grounds to believe could, if left unattended, induce an accident or incident described in paragraph (a).
[24] En pareilles circonstances, les communications ATC revêtent une très grande importance. NAV Canada signale l'incident au BST. Le BST peut alors entamer une enquête au sujet de l'incident, ce qui est effectivement le cas pour chacun des incidents en cause dans la présente affaire. Les enregistrements ATC ayant trait à ces incidents sont alors remis aux enquêteurs du BST. Aux mains du BST, ces enregistrements deviennent quelque chose de plus que de simples « transactions » ; ils sont en effet utilisés par le BST aux fins de son enquête. Aux termes mêmes de la Loi sur le BST :
7. (1) Le Bureau a pour mission de promouvoir la sécurité des transports :
a) en procédant à des enquêtes indépendantes, y compris des enquêtes publiques au besoin, sur les accidents de transport choisis, afin d'en dégager les causes et les facteurs;
b) en constatant les manquements à la sécurité mis en évidence par de tels accidents;
c) en faisant des recommandations sur les moyens d'éliminer ou de réduire ces manquements;
d) en publiant des rapports rendant compte de ses enquêtes et présentant les conclusions qu'il en tire.
(2) Dans ses conclusions, le Bureau n'est pas habilité à attribuer ni à déterminer les responsabilités civiles ou pénales; ses conclusions doivent toutefois être complètes, quelles que soient les inférences qu'on puisse en tirer à cet égard. [Non souligné dans l'original.]
7. (1) The object of the Board is to advance transportation safety by
(a) conducting independent investigations, including, when necessary, public inquiries, into selected transportation occurrences in order to make findings as to their causes and contributing factors;
(b) identifying safety deficiencies as evidenced by transportation occurrences;
(c) making recommendations designed to eliminate or reduce any such safety deficiencies; and,
(d) reporting publicly on its investigations and on the findings in relation thereto.
(2) In making its findings as to the causes and contributing factors of a transportation occurrence, it is not the function of the Board to assign fault or determine civil or criminal liability, but the Board shall not refrain from fully reporting on the causes and contributing factors merely because fault or liability might be inferred from the Board's findings. [emphasis added]
[25] Dans le cadre de la mission qui lui est confiée, le BST doit se pencher sur la manière dont les individus en cause ont accompli les tâches qui leur incombent. Quelle est la cause de l'accident? Y a-t-il eu des manquements à la sécurité? Plus précisément, les actions des contrôleurs ou des pilotes en cause ont-elles contribué à l'accident? Les communications ATC sont un des moyens importants d'évaluer le comportement individuel des personnes concernées. Les communications ATC servent à évaluer la manière dont les contrôleurs de la circulation aérienne et le personnel naviguant ont choisi d'accomplir les tâches qui leur sont confiées. Très simplement, on peut dire que l'unique raison d'être des communications ATC est de permettre, justement, d'évaluer, en cas d'incident, le comportement ou l'action des personnes ayant pris part à ces communications.
[26] Pour ces motifs, je conclus que ces communications « concernent » les individus en cause.
Les individus en cause sont-ils identifiables?
[27] Le commissaire fait valoir que les contrôleurs ne peuvent pas être identifiés à moins que quelqu'un ait accès aux registres de NAV Canada dans lesquels sont consignés les postes de travail et le nom des personnes qui les assurent. Cela, cependant, n'est confirmé ni par le bon sens ni par les éléments de preuve produits devant la Cour. Ce n'est qu'en cas d'incident malencontreux que le BST se penche sur les communications ATC. Lorsqu'un avion s'écrase ou évite de peu une collision, la presse et le public s'intéressent en général de près à l'incident. Il est peu réaliste de penser qu'en pareil cas personne ne fera le lien entre les pilotes ou, dans certains cas, les contrôleurs de l'air et l'accident.
[28] Selon la pratique en cours, les contrôleurs de l'air n'utilisent pas, dans leurs communications, de noms propres. Mais le nom n'est pas la seule manière d'identifier quelqu'un. Mme Kathleen Fox, vice-présidente adjointe des services de la circulation aérienne à NAV Canada, travaille depuis 30 ans dans le domaine du contrôle de la circulation aérienne. Dans son affidavit et lors de son contre-interrogatoire sur cet affidavit, elle a déclaré que l'écoute des bandes ATC permettrait d'identifier l'aéronef, ainsi que le lieu de travail et le sigle professionnel du contrôleur en question. Rappelons que les voix du contrôleur et du pilote peuvent également être entendues, et donc identifiées. Lors du contre-interrogatoire sur son affidavit, on lui a demandé si d'autres indices permettraient d'identifier ou de situer les personnes en cause. Mme Fox a répondu que :
[traduction] D'abord, il y a l'identification de l'avion. Son numéro d'immatriculation ou le numéro du vol. Il y a également la manière dont l'interlocuteur s'identifie en tant que [le nom de la tour de contrôle]. Puis il y a également les initiales du contrôleur ou du spécialiste qui communique par interphone. Il y a, bien sûr, la voix, et ceux qui connaissent la personne vont reconnaître sa voix. Cela est particulièrement vrai si les gens savent où la personne en cause travaillait et quel jour et à quelle date l'incident a eu lieu. Tous ces éléments peuvent permettre d'identifier les individus concernés.
[29] À l'occasion d'une demande de renseignements ayant trait aux communications ATC lors d'un accident antérieur, en l'occurrence la perte tragique du vol 111 de la Swiss Air au large des côtes de la Nouvelle-Écosse, le commissaire avait lui-même déclaré :
[traduction] Je considère que les voix, ainsi que les traits caractéristiques liés au ton et à l'émotion des communications constituent des renseignements en ce qui concerne les trois contrôleurs de la circulation aérienne et les deux pilotes. La divulgation de ces renseignements établirait un lien entre les renseignements et des individus identifiables. Cela établirait également un lien entre le contenu du compte rendu qui a été publié et des individus identifiables. [Non souligné dans l'original.]
[30] Le fait que les contrôleurs peuvent être identifiés a été confirmé par M. Ron Brown, dont le père a été tué lors de l'écrasement d'un petit avion en Colombie-Britannique (dans un accident n'ayant rien à voir avec les quatre dont il s'agit ici). Dans une lettre écrite à NAV Canada pour demander accès aux enregistrements, M. Brown a identifié le contrôleur en service au moment de l'accident.
[31] Je suis convaincue que les individus ayant pris part aux communications ATC sont identifiables. Ils ne peuvent peut-être pas être identifiés avec une parfaite précision, mais de manière suffisamment précise pour répondre à la définition de l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Les individus en question avaient-ils une expectative raisonnable de confidentialité?
[32] Le commissaire affirme que, selon la démarche retenue par le juge La Forest dans l'arrêt Dagg, pour que des renseignements soient considérés comme personnels, il faut que les individus qui ont tenu les propos en cause aient eu une expectative raisonnable de confidentialité. Partant de cette idée, le commissaire fait valoir que les contrôleurs ne sauraient avoir d'expectative de confidentialité étant donné qu'ils savent sûrement que : a) le BST pourra utiliser et rendre publics les renseignements contenus dans les communications ATC, soit dans le cadre de son enquête soit dans le rapport d'accident; et que b) les personnes équipées de scanners peuvent, de manière parfaitement licite, capter en temps réel les communications qui ont lieu.
[33] Sur ce point, il convient d'écarter les arguments avancés par le commissaire, et cela pour deux raisons. La première est que le commissaire ajoute, tant à son interprétation de l'article 3 qu'à celle de son analyse des propos du juge La Forest, des mots qui ne s'y trouvent pas. En effet, la définition que la Loi donne de « renseignements personnels » ne prévoit aucunement l'exigence que les parties aient, en matière de vie privée, une attente raisonnable. De plus, au paragraphe 71 de l'arrêt Dagg, le juge La Forest déclare, au sujet de cette « attente raisonnable en matière de vie privée » , que ce concept n'est pas un élément strictement nécessaire à son analyse. La question de savoir si quelqu'un entretient, en ce qui concerne des renseignements qui lui sont personnels, certaines attentes concernant le respect de ce caractère personnel, peut très bien être prise en compte subséquemment, lorsqu'il s'agit de décider si, malgré le caractère personnel des renseignements en cause, ceux-ci devraient néanmoins être communiqués au titre du paragraphe 19(2) de la LAI. Il n'est cependant pas nécessaire d'en tenir compte pour décider si un renseignement donné est effectivement un « renseignement personnel » au sens de l'article 3.
[34] La seconde raison d'écarter l'argument est que, même si cette attente raisonnable constituait une exigence en l'espèce, j'estime que les contrôleurs de la circulation aérienne et les pilotes - c'est-à-dire les parties aux communications en cause - ne s'attendraient aucunement à ce que des étrangers aient accès aux communications ATC comme le souhaite le commissaire. Il est clair que tant les contrôleurs que les pilotes savent et acceptent que tout incident va faire l'objet d'une enquête, que les communications ATC vont, dans le cadre de cette enquête, être examinées de près et que les résultats de l'enquête pourraient faire allusion aux communications ATC, et même les citer. Mais on est loin d'admettre ainsi l'absence de toute attente au niveau de la confidentialité de ces communications.
[35] Une telle utilisation des communications ATC relève du genre de renseignements évoqués par le juge La Forest dans l'arrêt Dagg, au paragraphe 75 :
Pour déterminer si un particulier a une attente raisonnable en matière de vie privée relativement à un renseignement donné, il est important de tenir compte du but dans lequel ce renseignement a été divulgué; voir Dyment, précité, aux pp. 429 et 430, le juge La Forest; R. c. Plant, [1993] 3 R.C.S. 281, aux pp. 292 et 293. En général, lorsqu'une personne divulgue des renseignements la concernant, elle le fait pour des raisons précises. Dans certains cas, on le fait pour recevoir un service ou bénéficier d'un avantage. Dans d'autres cas, on le fait parce qu'on est légalement tenu de le faire. Dans aucun de ces cas ne s'attend-on à ce que les renseignements divulgués soient rendus publics ou communiqués à des tiers sans qu'on y consente. Comme je l'ai fait remarquer dans Dyment, précité, aux pp. 429 et 430, « les cas abondent où on se doit de protéger les attentes raisonnables de l'individu que ces renseignements seront gardés confidentiellement par ceux à qui ils sont divulgués, et qu'ils ne seront utilisés que pour les fins pour lesquelles ils ont été divulgués » .
[Non souligné dans l'original.]
[36] Les communications ATC ne perdent pas leur caractère personnel du simple fait que la loi prévoit leur enregistrement et la remise des bandes à la demande du BST. Les contrôleurs et les pilotes sont, selon moi, tout à fait en droit de s'attendre à ce que le BST n'utilise les communications ATC qu'aux fins prévues au moment de leur remise. Le BST ne s'est pas procuré les renseignements en question afin de pouvoir les communiquer au public; le BST n'est pas une maison d'édition chargée de publier les communications ATC.
[37] L'examen du dossier fait ressortir de nombreux indices du caractère confidentiel des communications ATC.
· Selon sa politique constante, NAV Canada préserve le caractère confidentiel des communications ATC et n'en permet pas l'accès au public.
· Les conventions collectives régissant les rapports entre les syndicats et NAV Canada contiennent une clause interdisant tout emploi des bandes magnétiques dépassant ce qui est prévu par la loi. Les manuels de formation de NAV Canada exigent le respect du caractère confidentiel de ces communications.
· La politique du BST (comme nous le verrons de manière plus détaillée un peu plus loin, à partir du paragraphe 59) est de maintenir la confidentialité des communications ATC.
· Comme nous l'avons vu, les enquêtes sur les accidents d'avion se déroulent selon la procédure définie par la Convention de l'OACI. Selon l'article 5.12 de la convention, les États procédant à l'enquête ne doivent pas, sauf dans certaines circonstances où l'intérêt public doit l'emporter sur la confidentialité, donner accès aux communications ATC à des fins autres que celles de l'enquête. Dans une large mesure, la mission d'enquête confiée au BST aux termes mêmes de la loi habilitante de cet organisme, reprend les termes des dispositions pertinentes de la Convention de l'OACI.
· Un examen de la pratique internationale en la matière montre que c'est la non-divulgation de ce genre de renseignements qui est la norme.
[38] Le commissaire a beaucoup insisté sur le fait qu'avec un scanner, toute personne peut capter les communications ATC. On trouve des personnes, en effet, qui semblent s'intéresser de près aux conversations entre le personnel au sol et le personnel naviguant. Rappelons cependant qu'aux termes du paragraphe 9(2) de la Loi sur la radiocommunication « il est interdit d'intercepter et soit d'utiliser, soit de communiquer » les communications ATC. Même si j'admets que des tiers peuvent de manière parfaitement licite capter les conversations ATC (hypothèse que j'ai du mal à admettre), tout autre usage de ces communications ou leur divulgation entraînerait une violation du paragraphe 9(2). Cela renforce l'attente que la confidentialité de ces conversations sera préservée.
[39] Disons pour conclure que, à l'inverse de ce qu'affirme le commissaire, il ne s'agit aucunement en l'espèce de « bande sonore de renseignements relatifs à des affaires d'intérêt public » . Au contraire, toute divulgation des communications ATC ne doit se faire que de manière limitée et contrôlée. J'estime par conséquent que les parties aux communications ATC peuvent raisonnablement s'attendre à voir respecter le caractère confidentiel de ces conversations.
Conclusion
[40] Sur ce point, je considère que c'est avec raison que le BST a décidé que les communications ATC constituent des renseignements personnels au sens de l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Question no 2 : Les renseignements personnels en cause devraient-ils être communiqués?
[41] Conclure que les renseignements en cause constituent des renseignements personnels n'épuise cependant l'analyse. Bien que le paragraphe 19(1) de la LAI interdise au responsable d'une institution fédérale de donner communication de documents contenants des renseignements personnels, le paragraphe 19(2) de la LAI prévoit un certain nombre de situations dans lesquelles ce responsable est autorisé à communiquer les renseignements en cause. Voici, en résumé, les exceptions prévues au paragraphe 19(2) :
· l'individu que les renseignements concernent y consent (al. 19(2)a));
· le public a accès aux renseignements en question (al. 19(2)b)); ou
· la divulgation est conforme à l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (al. 19(2)c)).
[42] Dans chacun de ces cas, le paragraphe 19(2) prévoit que le responsable d'une institution fédérale peut donner communication des renseignements en cause. En l'espèce, la première des exceptions prévues ne s'applique pas, et n'a d'ailleurs pas été plaidée devant la Cour.
L'alinéa 19(2)b) est-il applicable en l'espèce?
[43] Le second cas où le BST serait autorisé à communiquer des renseignements personnels est lorsque le public y a déjà accès (al. 19(2)b) de la LAI). Les parties conviennent en l'occurrence que la norme de contrôle applicable est celle du caractère correct de la décision, c'est-à-dire que je dois être persuadée que c'est à juste titre que le BST a conclu que le public n'a pas accès aux communications ATC au sens de 19(2)b) de la LAI. Le commissaire affirme au contraire que le public y a accès et qu'on se trouve dans le cas de figure prévu à l'alinéa 19(2)b).
[44] Pour décider si l'alinéa 19(2)b) autorise en l'occurrence le BST à communiquer les renseignements en question, je dois d'abord chercher à savoir si, en ce qui concerne les communications ATC ici en cause, « le public y a accès » .
[45] Considérons d'abord l'argument avancé par le commissaire lorsqu'il affirme que le public a effectivement accès aux communications en question étant donné que certaines personnes sont en mesure de les intercepter ou de les capter. Je vais, encore une fois, faire abstraction de la thèse du commissaire selon laquelle il est parfaitement licite de capter les communications ATC en utilisant des scanners.
[46] Je précise d'abord que j'ignore si quelqu'un a capté les communications en question à l'aide de scanners radio. On a produit devant la Cour des preuves démontrant l'emploi assez répandu de scanners, mais rien ne démontre que les communications ATC ici en cause (autres que les communications ATC de Clarenville, comme nous le verrons un peu plus loin) aient été captées.
[47] J'ajoute que même si en l'espèce les communications ATC avaient été captées, je ne pense pas que le fait qu'un ou plusieurs individus aient écouté ces communications alors même qu'elles se déroulaient, suffise à faire tomber ces communications dans le domaine public. D'après moi, pour que des renseignements appartiennent au domaine public, il faut que le public, justement, y ait un accès permanent. Ainsi, dans l'affaire Bande indienne de Témiscamingue c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1997] A.C.F. no 676 (1re inst.), au paragraphe 34, la Cour a jugé que des documents qui n'avaient jamais été divulgués auparavant appartenaient au domaine public étant donné qu' « ils ont été à la disposition du public qui fréquente le Registre, y effectue des recherches et y présente des demandes précises en vertu du système qui existe depuis l'établissement du Registre » . Or, dans les affaires soumises en l'occurrence à la Cour, il n'est aucunement question de registre ou de dépôt où le public est admis pour examiner ces enregistrements ou la transcription des communications ATC. J'estime donc que des renseignements qui ont été écoutés une seule fois, sans que l'on puisse démontrer qu'ils puissent être écoutés à plusieurs reprises ou en permanence, ne font pas partie du domaine public et que le public n'y a pas accès.
[48] Je relève, ensuite, que l'article en question est rédigé au présent de l'indicatif. En effet, la disposition permet au responsable d'une institution fédérale de communiquer des renseignements si le public y « a » accès. Même si je devais décider que, en ce qui concerne les communications ATC, le public y avait accès à l'époque où elles se sont déroulées, on ne peut pas dire qu'il y ait actuellement accès ou que ces communications soient tombées dans le domaine public. Cela vaut pour l'ensemble des communications ATC, à l'exception peut-être de celles qui concernent l'accident de Clarenville.
[49] Le cas de l'accident de Clarenville est à coup sûr différent. À deux reprises, en effet, le BST, en réponse à une demande déposée en vertu de la LAI, a communiqué les enregistrements audio et la transcription des communications ATC. La demande de communication dont la Cour est saisie en l'espèce était la troisième demande visant la divulgation de communications ATC.
[50] Les parties auxquelles ont été communiqués les renseignements concernant l'accident de Clarenville sont des journalistes. Un des journalistes, producteur et directeur du programme d'actualités W-Five, diffusé par la chaîne CTV, a fondé une séquence d'émission en partie sur les communications ATC et l'autre journaliste a repris certains de ces renseignements dans un livre qu'il a publié. En ce qui concerne les communications ATC de Clarenville, les renseignements figurant dans les bandes magnétiques et la transcription des communications ont fait l'objet d'une large diffusion. Si ni l'un ni l'autre de ces deux journalistes n'a jusqu'ici diffusé dans leur intégralité les bandes magnétiques ou les transcriptions, il est possible qu'ils en aient conservé des copies et que celles-ci puissent à tout moment être divulguées. On ne saurait donc conclure, en ce qui concerne les communications ATC de Clarenville, que le public n'y a pas accès. J'estime pour cela que le public a effectivement accès aux communications ATC de Clarenville et que celles-ci correspondent donc au cas prévu à l'alinéa 19(2)b).
[51] Si mon apprécia