Fortune Dairy Products Limited c. Canada (Procureur général)

Fortune Dairy Products Limited c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-04-22
Référence neutre
2020 CF 540
Numéro de dossier
T-290-19
Contenu de la décision
Date : 20200422
Dossier : T-290-19
Référence : 2020 CF 540
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 22 avril 2020
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
FORTUNE DAIRY PRODUCTS LIMITED ET
VERKA FOOD PRODUCTS LIMITED
demanderesses
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les demanderesses sont des producteurs de ghee, entre autres, qu’elles décrivent comme une huile de beurre au goût et à la texture uniques. Le ghee est couramment utilisé dans la cuisine sud‑asiatique et est de plus en plus populaire au Canada. Les demanderesses contestent les mesures prises par l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA] en appliquant un seuil de tolérance de 1 mg/100 g de bêta-sitostérol dans leur ghee. Elles font valoir que ce seuil n’est établi dans aucun règlement ni aucune politique. Elles soutiennent qu’elles se sont fondées sur les normes de l’industrie, y compris les normes américaines, et sur le Fichier canadien sur les éléments nutritifs pour produire leur ghee à une concentration de 4 mg/100 g pendant plus de 14 ans et qu’elles pouvaient légitimement s’attendre à continuer de le produire ainsi. Elles font valoir que, en raison du seuil de 1 mg/100 g appliqué par l’ACIA, elles ont dû suspendre leurs activités et acheter leur matière première à un coût plus élevé auprès d’un fournisseur canadien, ce qui a occasionné une perte de revenu. Les demanderesses soutiennent que les mesures prises par l’ACIA sont déraisonnables et inéquitables sur le plan procédural. Elles demandent une série de réparation, notamment des jugements déclaratoires et une injonction qui leur permettraient de continuer à produire leur ghee à des seuils de tolérance plus élevés.
[2] Les lois et les règlements qui confèrent un mandat à l’ACIA et régissent la production et la vente d’aliments au Canada sont touffus, entremêlés et très complexes pour les non-initiés. Les déposants pour le compte du défendeur ont fourni des renseignements sur le rôle de l’ACIA et de Santé Canada dans la mise en œuvre et l’application des lois, des règlements et des politiques. Les demanderesses se sont exprimées sur la production du ghee et leur compréhension des normes de l’industrie.
[3] Les arguments des demanderesses sont incohérents à certains égards. Elles soutiennent qu’elles contestent une [traduction] « question », et non une décision, mais affirment également que la [traduction] « décision » de l’ACIA d’appliquer un seuil de 1 mg/100 g pour le bêta-sitostérol est déraisonnable.
[4] Les demanderesses affirment qu’elles ne contestent pas le caractère raisonnable des règlements et des politiques, car il n’y en a pas. Par contre, elles soutiennent que le seuil de tolérance de 1 mg/100 g est déraisonnable parce qu’il est injustifié et ne respecte pas les normes internationales.
[5] Les demanderesses ont affirmé à maintes reprises qu’elles ne [traduction] « contestent pas la science » à l’origine du seuil de tolérance de 1 mg/100 g pour le bêta-sitostérol. Cependant, le déposant pour le compte des demanderesses, M. Gary Matta, a exprimé son point de vue sur certaines questions d’ordre scientifique.
[6] Les demanderesses font valoir que l’ACIA ne les a jamais aiguillés vers un règlement ou une politique concernant la concentration de bêta-sitostérol. Toutefois, elles soutiennent avoir respecté les normes de l’industrie, particulièrement les seuils de tolérance du département de l’Agriculture des États-Unis [USDA], et qu’elles se sont fondées sur le Fichier canadien sur les éléments nutritifs, ce qui démontre qu’elles connaissent les règlements canadiens applicables. Elles font également référence à d’autres règlements (concernant le beurre, par exemple) pour justifier l’application d’une concentration de 4 mg/100 g.
[7] Les demanderesses font principalement valoir que l’ACIA a violé les règles d’équité procédurale en appliquant une [traduction] « nouvelle politique », car elles pouvaient légitimement s’attendre à ce que la méthode qu’elles utilisent depuis plus de 14 ans pour produire leur ghee avec du bêta-sitostérol à une concentration de 4 mg/100 g était acceptable. Les demanderesses confondent la doctrine de l’attente légitime avec la notion courante consistant à s’attendre à pouvoir continuer de faire ce qu’elles ont toujours fait, soit parce que l’ACIA n’avait pas régulièrement analysé leurs produits, soit parce qu’elle n’avait jamais détecté la non‑conformité des produits.
[8] Contrairement à ce qu’affirment les demanderesses, les lois et les règlements applicables interdisent la falsification de produits alimentaires et, plus particulièrement, l’ajout de gras d’origine non laitière à des produits laitiers. Il existe une méthode pour détecter le bêta‑sitostérol dans les produits laitiers, y compris le ghee, qui démontre la présence de gras d’origine non laitière et la falsification. L’ACIA n’a ni imposé un nouveau règlement ou une nouvelle politique ni agi sans pouvoir en appliquant le seuil de 1 mg/100 g. Les mesures prises par l’ACIA étaient raisonnables et équitables sur le plan procédural.
[9] Pour les motifs qui suivent, la demande est rejetée. Les présents motifs ne visent pas à rédiger un traité sur la production de ghee ni à interpréter la réglementation de produits non visés par la présente demande. La Cour s’est penchée sur trois questions fondamentales : la nature de la [traduction] « question » visée par la présente demande, l’admissibilité de l’affidavit du déposant des demanderesses, ainsi que le caractère raisonnable et équitable sur le plan procédural des mesures prises par l’ACIA.
II. Contexte
[10] Les demanderesses, Fortune Dairy Products Limited [Fortune Dairy] et Verka Food Products Limited [Verka] sont des producteurs de ghee. Verka a commencé à produire du ghee au Canada en 2004, et Fortune Dairy a récemment repris sa production de ghee.
A. L’analyse du ghee des demanderesses en 2018
[11] En réponse à une plainte, l’ACIA a mené une enquête et analysé des échantillons de ghee produit par les demanderesses. En mars 2018, l’ACIA les a avisées que trois des quatre échantillons analysés ne respectaient pas le seuil de tolérance minimal de 1 mg/100 g de bêta‑sitostérol. Quatre autres échantillons analysés ultérieurement ont donné des résultats similaires. Les résultats des analyses révèlent que, dans l’ensemble, six des huit échantillons dépassaient le seuil de tolérance de 1 mg/100 g de bêta-sitostérol et présentaient des concentrations variant de 2 mg/100 g à 8 mg/100 g.
[12] Selon les demanderesses, l’ACIA a appliqué une nouvelle politique qui va à l’encontre de son ancienne pratique autorisant une concentration de 4 mg/100 g de bêta-sitostérol dans le ghee. Elles font valoir que, avant 2018, l’ACIA ne leur avait jamais mentionné qu’elles devaient respecter une certaine concentration de bêta-sitostérol. Elles ajoutent qu’elles n’étaient pas au courant de cette limite et qu’elles n’auraient pas pu l’être puisqu’elle n’est prescrite dans aucun règlement.
B. La réponse du Bureau de traitement des plaintes et des appels de l’ACIA, juillet 2018
[13] Après les résultats d’analyse de mars 2018, les demanderesses ont entamé une longue correspondance avec l’ACIA au sujet du seuil de tolérance pour le bêta-sitostérol. M. Gary Matta (M. Matta), directeur et copropriétaire de Verka et directeur d’installation de Fortune Dairy, a déposé une plainte auprès du Bureau de traitement des plaintes et des appels de l’ACIA, dans laquelle il contestait le seuil de tolérance de 1 mg/100 g et faisait notamment valoir que le Fichier canadien sur les éléments nutritifs autorisait une concentration de 4 mg/100 g dans le beurre et une concentration de 5 mg/100 g dans l’huile de beurre. Mme Janine Lowry du Bureau de traitement des plaintes et des appels a fourni une réponse exhaustive le 23 juillet 2018, dans laquelle elle répondait aux questions soulevées par M. Matta et citait, entre autres, les lois et les règlements applicables, la Liste des additifs alimentaires autorisés, les normes Codex pour les graisses et les huiles de sources végétales, ainsi que le Fichier canadien sur les éléments nutritifs.
[14] Mme Lowry a indiqué que le Bureau de traitement des plaintes et des appels a examiné les préoccupations de M. Matta et les documents qu’il avait fournis, ainsi que la documentation de la Direction générale des opérations, de la Direction générale des sciences et de la Direction générale des politiques et des programmes de l’ACIA. Elle a mentionné le rôle de l’ACIA dans la réglementation des produits laitiers. Mme Lowry a cité l’article B.08.002 du Règlement sur les aliments et drogues, CRC, c 870, et l’article 2 de l’ancien Règlement sur les produits laitiers DORS/79-840, qui prévoient que le gras contenu dans les produits laitiers doit uniquement provenir du lait et que les produits laitiers contenant du gras autre que du gras de lait sont considérés comme falsifiés. Elle a également cité l’article 48 du Règlement sur les produits laitiers, où l’huile de beurre est définie comme « le produit obtenu à partir du beurre ou de la crème une fois que la matière sèche dégraissée et la plus grande partie de l’eau ont été extraites et [qui] doit contenir au moins 99,3 pour cent de matière grasse du lait et au plus 0,5 pour cent d’eau ».
[15] Mme Lowry a expliqué que le bêta-sitostérol est un stérol d’origine végétale qui ne se trouve ni dans les graisses animales ni dans le lait et que l’ACIA a établi des protocoles pour mesurer le bêta-sitostérol afin de détecter les produits laitiers falsifiés, comme le beurre et le fromage, par la présence d’huiles végétales. Elle a aussi expliqué la méthode pour analyser la présence de bêta‑sitostérol. Mme Lowry a indiqué que [traduction] « le seuil de tolérance de 1 mg/100 g appliqué par l’ACIA à la teneur en B-sitostérol, qui sert d’indicateur de falsification du beurre, tient compte des concentrations maximales d’additifs alimentaires qui peuvent être utilisés et des limites de détection en laboratoire ».
[16] La réponse de Mme Lowry répond également à l’observation de M. Matta selon laquelle une concentration de 4 mg/100 g est autorisée dans le Fichier canadien sur les éléments nutritifs. Mme Lowry a confirmé que cette information était associée au beurre et au beurre sans sel et qu’elle était erronée. Elle a aussi fait remarquer que le Fichier canadien sur les éléments nutritifs contient un avis de non-responsabilité quant aux erreurs liées à la saisie de données, entre autres.
[17] En conclusion, Mme Lowry a affirmé que les produits laitiers doivent satisfaire aux exigences énoncées dans le Règlement sur les produits laitiers et le Règlement sur les aliments et drogues. Elle a ajouté que l’ACIA avait confirmé que son évaluation des produits des demanderesses est conforme à la politique et aux autres évaluations de conformité de produits laitiers semblables précédemment effectuées.
[18] M. Matta a contesté les conclusions de Mme Lowry. Il a reconnu que le ghee des demanderesses contenait du bêta-carotène ajouté, tel qu’il est indiqué sur l’étiquette, mais a nié que cet ajout entraînerait une concentration de bêta-sitostérol non conforme.
III. Les observations des demanderesses
A. Les observations juridiques des demanderesses
[19] Les demanderesses soutiennent que la [traduction] « question » de l’application par l’ACIA d’un seuil de bêta-sitostérol de 1 mg/100 g est susceptible de contrôle judiciaire.
[20] Les demanderesses expliquent qu’elles sollicitent le contrôle judiciaire non pas d’une décision distincte, mais bien de la [traduction] « question » qui les concerne, à savoir l’application continue d’une norme non réglementée ou d’une politique inexistante au sujet du bêta-sitostérol et les répercussions négatives de cette application.
[21] Bien qu’elles fassent valoir qu’il s’agit du contrôle d’une [traduction] « question », les demanderesses affirment également que la [traduction] « décision » de l’ACIA était déraisonnable et devrait être annulée et que l’affaire devrait être renvoyée pour nouvelle décision. Les demanderesses soutiennent que, comme elles produisent leur ghee depuis 14 ans, la décision de l’ACIA d’appliquer un seuil de tolérance de 1 mg/100 g au lieu de 4 mg/100 g pour le bêta-sitostérol dans le ghee manque de justification, de transparence et d’intelligibilité.
[22] Les demanderesses font valoir qu’elles pouvaient légitimement s’attendre à continuer de produire leur ghee comme elles l’ont toujours fait. Elles affirment également qu’aucun règlement n’impose une certaine concentration de bêta-sitostérol dans le ghee.
[23] Dans leur avis de demande, les demanderesses réclament un large éventail de réparations, notamment une ordonnance annulant la décision et les mesures prises par l’ACIA, qui a saisi les produits des demanderesses et les a obligées à cesser leur production et à respecter le seuil de 1 mg/100 g de bêta-sitostérol dans leur ghee.
[24] Se fondant sur leur argument selon lequel l’ACIA a agi de manière inéquitable et déraisonnable en appliquant un seuil de tolérance sans en avoir le pouvoir réglementaire, les demanderesses exigent que la [traduction] « question » soit tranchée à nouveau en fonction des principes juridiques et scientifiques applicables.
[25] Les demanderesses sollicitent également un jugement déclarant que les mesures prises par l’ACIA étaient arbitraires, subjectives et contraires aux principes d’équité procédurale et de justice naturelle, que la réglementation en vigueur, telle qu’elle est appliquée par l’ACIA, leur permet de produire du ghee à une concentration de 4 mg/100 g de bêta-sitostérol comme elles le font depuis longtemps, et qu’aucune politique, loi ou pratique ni aucun règlement ne leur interdit de produire du ghee à une concentration de 4 mg/100 g.
[26] À titre subsidiaire, les demanderesses réclament une injonction empêchant l’ACIA d’imposer arbitrairement une limite de 1 mg/100 g de bêta-sitostérol dans leur ghee, interdisant à l’ACIA de s’ingérer dans leurs activités de production uniquement parce que leur ghee présente une concentration de 4 mg/100 g, obligeant l’ACIA à les autoriser à continuer de produire du ghee à cette concentration et obligeant l’ACIA à retourner les produits saisis en attendant le réexamen de la question de savoir si l’ACIA a un pouvoir réglementaire et si les demanderesses peuvent s’entendre avec l’ACIA sur la façon de continuer à produire leur ghee.
[27] Les demanderesses soutiennent également que la Cour devrait ordonner à l’ACIA d’édicter des règlements précis qui s’appliqueraient au ghee à l’avenir.
[28] Dans leurs observations orales, les demanderesses ont fait valoir qu’au moins une des réparations demandées pourrait remédier au manquement à l’équité procédurale qu’a commis l’ACIA en continuant d’appliquer un seuil de tolérance de 1 mg/100 g pour leur ghee.
B. Les observations des demanderesses quant aux faits
[29] Selon les demanderesses, l’ACIA n’a jamais appliqué un seuil de tolérance dans le cas du bêta‑sitostérol pendant leurs 14 années d’exploitation et a soudainement appliqué en mars 2018 le seuil de 1 mg/100 g sans les aviser et sans les aiguiller vers la réglementation applicable.
[30] Les demanderesses allèguent que, en raison des mesures d’application de l’ACIA, celle‑ci a saisi les stocks de ghee dans leurs installations de production et sur les étagères des commerces et elles ont été obligées de cesser la production. Elles ont déclaré que leur chiffre d’affaires a chuté de plus de cinq millions de dollars. Les demanderesses reconnaissent qu’elles ont pu reprendre leur production par la suite, mais seulement après avoir trouvé un fournisseur canadien offrant un prix plus élevé que l’ancien, ce qui a occasionné d’autres pertes de revenus.
[31] Les demanderesses reconnaissent que le ghee est un produit laitier, mais elles le considèrent comme un produit laitier non normalisé. Elles affirment que le ghee ne figure pas comme tel dans la réglementation sur laquelle s’est fondée l’ACIA. Elles ajoutent que, contrairement aux autres produits laitiers, aucune norme n’a été établie pour le ghee dans les Normes d’identité canadiennes et sa composition n’est pas normalisée.
[32] D’après les demanderesses, le Fichier canadien sur les éléments nutritifs indique un seuil de tolérance de 4 mg/100 g pour le beurre et le beurre sans sel. Elles font remarquer que le déposant de Santé Canada a déclaré que le seuil indiqué dans la version en ligne du Fichier canadien sur les éléments nutritifs est erroné et ne sera pas corrigé avant la publication de la nouvelle version. Les demanderesses affirment que, en l’absence d’une réglementation canadienne, elles se sont fiées au Fichier canadien sur les éléments nutritifs, qui concorde avec la Nutrient Database for Standard Reference des États-Unis et les normes de l’industrie.
[33] Les demanderesses indiquent que M. Matta a demandé plusieurs fois à l’ACIA de lui fournir la politique ou le règlement sur lequel elle s’est fondée pour appliquer la limite de 1 mg/100 g et que l’ACIA lui a fourni des réponses évasives. Elles ont ajouté que la déposante de l’ACIA a seulement indiqué qu’aucune falsification n’était autorisée et que cette exigence était établie depuis 20 ans.
[34] Les demanderesses affirment que la réglementation sur laquelle se fonde maintenant le défendeur ne traite que de la falsification, c’est‑à‑dire l’ajout de gras autre que du gras de lait à un produit laitier. Selon les demanderesses, il incombait au défendeur de prouver que leur produit a été falsifié, et il ne l’a pas fait.
[35] Les demanderesses font également valoir que le défendeur a mal lu les règlements ou a seulement lu les passages qui lui convenaient et qu’il n’a pas tenu compte du fait que l’ACIA a commis une erreur en imposant un seuil de tolérance de 1 mg/100 g pour le ghee. Elles affirment que l’article B.08.002 du Règlement sur les aliments et drogues, selon lequel un produit laitier qui contient du gras autre que du gras de lait est falsifié, peut faire l’objet d’exceptions. Les demanderesses se demandent pourquoi une concentration de 4 mg/100 g est autorisée pour le fromage fondu, mais pas pour le ghee. Elles indiquent que le beurre est un ingrédient du ghee, que l’article B.08.056 du Règlement sur les aliments et drogues permet d’y ajouter du colorant alimentaire et que cet ajout pourrait modifier la concentration de bêta-sitostérol.
[36] Les demanderesses font également valoir que l’étiquette de leur produit indique aux consommateurs que du bêta-carotène, qui est d’origine végétale, est ajouté comme colorant. Elles affirment que puisque les ingrédients de leur ghee sont clairement indiqués sur l’étiquette et que le ghee ne figure dans aucune réglementation, elles n’ont commis aucune violation.
[37] Les demanderesses contestent l’affidavit de Mme Fournier, fourni pour le compte de l’ACIA, dans lequel elle affirme que même si le beurre peut contenir du colorant alimentaire, il est interdit d’ajouter du colorant alimentaire supplémentaire dans le ghee et que le colorant alimentaire dans le beurre ne hausserait pas la concentration de bêta-sitostérol dans le ghee au‑delà de 1 mg/100 g, sauf si l’on en ajoute davantage. Elles indiquent que l’affirmation de Mme Fournier est sans fondement.
[38] Les demanderesses font aussi référence à l’affidavit de M. Matta selon lequel le ghee peut naturellement contenir du bêta-sitostérol à une concentration supérieure au seuil appliqué puisque la matière première est le lait de vache et que les vaches mangent des végétaux.
[39] En outre, les demanderesses affirment que l’article B.08.006, qui indique que le gras de lait ou le gras de beurre doit être la matière grasse du lait de vache et qui établit d’autres critères, ne fait pas état du bêta-sitostérol. Selon elles, si le bêta-sitostérol n’est pas autorisé, la réglementation devrait le mentionner expressément.
[40] Les demanderesses affirment qu’elles ne contestent pas la réglementation ou les politiques actuelles ni la science qui sous‑tend la réglementation. Elles ne cherchent pas à obtenir une exemption, mais demandent plutôt qu’un seuil de 4 mg/100 g soit appliqué à tous les producteurs de ghee.
IV. Les observations du défendeur
A. Les observations du défendeur concernant les questions juridiques
[41] Le défendeur soutient que les arguments des demanderesses font penser à ceux d’une personne qui fait souvent des excès de vitesse sans jamais se faire prendre. La personne qui va trop vite et se fait prendre ne peut alléguer que la limite de vitesse ne s’applique pas à elle ou qu’elle s’attendait à pouvoir la dépasser. Le défendeur soutient que, en l’espèce, les demanderesses semblent faire valoir que, parce qu’elles n’ont pas été informées expressément du seuil de tolérance de 1 mg/100 g de bêta-sitostérol dans le ghee ou parce qu’aucune mesure d’application n’avait été prise par le passé, elles devraient être autorisées à continuer de produire du ghee à une concentration de 4 mg/100 g, selon leur propre interprétation des normes de l’industrie.
[42] Le défendeur affirme que l’ignorance de la loi ne peut constituer une excuse pour ne pas se conformer à la réglementation. En tant que fabricants de produits laitiers, les demanderesses auraient dû s’informer.
[43] Le défendeur met aussi en doute la [traduction] « question » à l’égard de laquelle les demanderesses sollicitent le contrôle judiciaire.
[44] Le défendeur fait remarquer que les demanderesses affirment ne pas contester la réglementation, alors que c’est exactement ce qu’elles font. Selon lui, le caractère raisonnable de la réglementation en vigueur depuis que les demanderesses ont commencé leurs activités n’est pas une question justiciable.
[45] Le défendeur affirme que seule la légalité d’une politique peut être contestée; « la sagesse ou le bien-fondé » d’une politique gouvernementale ou d’un règlement ne peut l’être (Moresby Explorers Ltd. c Canada (Procureur général), 2007 CAF 273, au par. 24, [2008] 2 RCF 341 [Moresby]; Maple Lodge Farms Ltd. c Gouvernement du Canada [1982] 2 RCS 2, aux p. 7‑8, 15 ACWS (2d) 215 [Maple Lodge]).
[46] Le défendeur ajoute que, dans tous les cas, la politique en matière d’analyse de concentration de bêta‑sitostérol est raisonnable, tout comme l’est la réglementation, puisqu’il n’y a aucune allégation ni preuve de mauvaise foi ou d’irrationalité et que le gouvernement est habilité à les édicter et l’ACIA est habilitée à les appliquer.
[47] Le défendeur indique que la présente demande devrait se limiter aux allégations des demanderesses selon lesquelles les mesures d’application de l’ACIA sont inéquitables sur le plan procédural.
[48] Le défendeur reconnaît que les demanderesses ont peut‑être produit du ghee présentant une concentration plus élevée en bêta‑sitostérol et que l’ACIA n’était pas au courant ou ne l’avait pas détecté. Cela ne donne toutefois pas lieu à une attente légitime.
[49] D’après le défendeur, le fait que les demanderesses se sont fondées sur la doctrine de l’attente légitime démontre une mauvaise compréhension de cette doctrine, qui ne constitue qu’un facteur parmi d’autres pour déterminer la nature de l’obligation d’équité procédurale. La doctrine ne constitue pas la source de droits matériels, mais seulement de droits procéduraux (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, aux par. 94‑97, [2013] 2 RCS 559 [Agraira]).
[50] En ce qui a trait aux réparations sollicitées par les demanderesses, le défendeur affirme que la seule réparation possible serait de nature procédurale puisque la seule [traduction] « question » qui peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire est leurs allégations de manquement à l’équité procédurale dans l’application de la réglementation et de la politique, que le défendeur nie. La demande de nouvel examen sollicitée par les demanderesses n’est pas une option, puisque le présent contrôle judiciaire concerne une [traduction] « question », et non une décision. La Cour ne peut pas non plus rendre un jugement déclaratoire puisqu’elle ne peut déclarer une concentration en bêta‑sitostérol différente de celle actuellement autorisée par la réglementation. La Cour ne peut pas non plus accorder une injonction, puisqu’aucune question grave n’est soulevée, que les demanderesses n’ont pas subi de préjudice irréparable et que la prépondérance des inconvénients milite en faveur de la structure réglementaire de l’ACIA.
[51] Le défendeur ajoute que la mise en œuvre d’un règlement établissant la concentration permise de bêta‑sitostérol que réclament les demanderesses a des répercussions plus larges, comme le fait que le bêta‑sitostérol n’est qu’un élément parmi d’autres qui peut constituer un agent de falsification. De plus, la Cour n’a pas pour rôle d’établir des politiques.
[52] À titre préliminaire, le défendeur soutient que l’affidavit de M. Matta, le déposant des demanderesses, comprend des passages qui contreviennent à l’article 81 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, et qui devraient être radiés. De plus, les observations des demanderesses fondées sur les passages inadmissibles devraient être rejetées.
B. Les observations du défendeur quant aux faits
[53] Le défendeur indique que, en novembre 2017, l’ACIA a reçu une plainte de l’industrie (distincte d’une plainte de consommateur) selon laquelle le ghee des demanderesses était falsifié. En mars 2018, l’ACIA a fourni les résultats d’analyse aux demanderesses, et celles‑ci ont pris des mesures correctives, mais ont également correspondu avec l’ACIA pour contester le seuil de 1 mg/100 g.
[54] Le défendeur fait valoir que l’ACIA n’a jamais rendu de [traduction] « décision » ni ordonné aux demanderesses de cesser leur production. L’ACIA et les demanderesses ont plutôt discuté du plan d’action proposé par les demanderesses pour régler le problème. Les demanderesses ont suspendu temporairement leur production de plein gré.
[55] Le défendeur soutient également que l’ACIA n’a rendu aucune [traduction] « décision » en 2018 ni appliqué une nouvelle politique concernant la concentration permise de bêta‑sitostérol dans le ghee.
[56] Le défendeur explique que la loi et les règlements doivent être interprétés conjointement. Il est clairement indiqué à l’article 11 de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, LC 1997, c 6, que l’ACIA a un rôle d’application de la loi, dont les dispositions de la Loi sur les aliments et drogues, LRC 1985, c F-27, en ce qui a trait aux aliments.
[57] L’alinéa 4(1)d) de la Loi sur les aliments et drogues interdit la vente d’un aliment falsifié. Le Règlement sur les aliments et drogues s’applique dans le cas des produits laitiers. Le défendeur renvoie à l’article B.08.002, qui indique qu’un produit laitier qui contient du gras autre que du gras de lait est falsifié.
[58] Le défendeur fait aussi observer que, dans le Règlement sur les aliments et drogues, l’huile de beurre est considérée comme un produit du lait dans la catégorie des produits laitiers.
[59] Le défendeur fait remarquer que nul ne conteste que le ghee est un produit laitier. Les demanderesses reconnaissent qu’il s’agit d’une [traduction] « huile de beurre », soit un gras de lait concentré.
[60] Le défendeur affirme que l’article 9 du Règlement sur la salubrité des aliments au Canada, DORS/2018-108, incorpore les Normes d’identité canadiennes, dont le volume 1 dresse la liste des produits laitiers. L’article 39 des Normes d’identité canadiennes définit l’huile de beurre et précise qu’elle doit contenir au moins 99,3 % de matière grasse du lait.
[61] Le défendeur affirme que le bêta‑sitostérol est d’origine végétale. La présence de bêta‑sitostérol dans un produit laitier dénote une falsification.
[62] Le défendeur soutient que le Règlement sur les aliments et drogues ne prévoit aucune exception pour le ghee qui permettrait d’ajouter des gras d’origine végétale à ce produit laitier. En réponse à l’argument des demanderesses selon lequel un seuil de tolérance plus élevé est accepté dans le cas du fromage fondu, le défendeur indique qu’une exception est expressément prévue dans le Règlement pour le fromage fondu.
[63] Le défendeur ajoute que l’article B.08.002 du Règlement sur les aliments et drogues énonce une politique de « tolérance zéro » pour les produits laitiers falsifiés par l’ajout de gras d’origine non laitière et que les demanderesses auraient dû le savoir. Le défendeur explique que l’ACIA a adopté un seuil de tolérance de 1 mg/100 g parce que la méthode utilisée ne permet pas de détecter une concentration nulle et détecte seulement à partir de 0,53 mg/100 g. Vu l’incertitude quant aux résultats d’analyse, le seuil de tolérance a été établi à 1 mg/100 g de bêta‑sitostérol dans un contexte de tolérance zéro. Le défendeur fait remarquer que cette méthode est appliquée depuis 1999.
[64] Le défendeur fait valoir que les demanderesses ont mal interprété le Fichier canadien sur les éléments nutritifs, qui n’établit pas de normes réglementaires. Il ajoute que les demanderesses se sont également fondées sur la concentration en bêta‑sitostérol établie pour un autre aliment, soit le beurre, et non l’huile de beurre.
[65] Le défendeur indique que, dans sa lettre de juillet 2018 adressée aux demanderesses, Mme Lowry (Bureau de traitement des plaintes et des appels de l’ACIA) a confirmé qu’elles doivent respecter le seuil de 1 mg/100 g de bêta‑sitostérol et les a renvoyées à l’article B.08.002 du Règlement. Selon le défendeur, les demanderesses ont été clairement avisées de la réglementation applicable, mais l’ont rejetée du revers de la main et ont continué de contester que les règles s’appliquent à elles.
[66] Le défendeur fait également référence au paragraphe 38 de l’affidavit de Mme Fournier, où elle a confirmé que l’ACIA a analysé les produits des demanderesses en 2008 à l’aide de la même méthode que celle utilisée en 2018. En 2008, tous les échantillons analysés des demanderesses respectaient le seuil de 1 mg/100 g.
V. Les questions en litige
[67] Les demanderesses soulèvent deux questions :
Les mesures prises par l’ACIA en appliquant le seuil de 1 mg/100 g de bêta‑sitostérol dans le ghee étaient‑elles raisonnables?
L’ACIA a‑t‑elle manqué à son obligation d’équité procédurale en appliquant le seuil de 1 mg/100 g de bêta‑sitostérol?
[68] Le défendeur soulève deux questions préliminaires :
Les demanderesses ont‑elles soulevé une [traduction] « question » justiciable? Autrement dit, les questions soulevées par les demanderesses peuvent‑elles faire l’objet d’un contrôle judiciaire?
La Cour devrait‑elle radier certaines parties de l’affidavit de M. Matta, le déposant des demanderesses?
VI. La norme de contrôle
[69] Les règlements et politiques en matière d’analyse de la concentration de bêta‑sitostérol dans les produits laitiers et les mesures prises par l’ACIA pour les appliquer sont assujettis à la norme de la décision raisonnable. Dans l’arrêt Canada (Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] ACS no 65 [Vavilov], la Cour suprême du Canada fournit des directives quant à l’évaluation du caractère raisonnable de la question faisant l’objet du contrôle.
[70] L’arrêt Vavilov portait sur le contrôle d’une décision, mais les mêmes principes s’appliqueraient, en les adaptant, au contrôle d’une question. La décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable si elle est justifiée, transparente et intelligible et si elle est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur elle (Vavilov, au par. 99).
[71] Les questions d’équité procédurale sont assujetties à la norme de la décision correcte (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au par. 43, [2009] 1 RCS 339). Tel qu’il est indiqué au paragraphe 34 de l’arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, [2018] ACF no 382 (QL), la norme de la décision correcte renvoie davantage à une conclusion selon laquelle lorsqu’il y a manquement à l’équité procédurale, il n’est pas nécessaire de faire preuve de déférence. S’agissant de l’allégation selon laquelle l’ACIA a violé les règles d’équité procédurale en appliquant le Règlement sur les aliments et drogues et le seuil de 1 mg/100 g de bêta‑sitostérol, la Cour doit évaluer la portée de l’obligation d’équité procédurale envers les demanderesses et se demander s’il y a eu manquement à cette obligation.
VII. Question préliminaire : Les demanderesses ont‑elles soulevé une question justiciable, c’est‑à‑dire une question qui peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire?
[72] Le défendeur affirme que les demanderesses n’ont soulevé aucune question pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable, mais reconnaît qu’elles pouvaient contester l’application par l’ACIA de la politique du 1 mg/100 g à leur production.
[73] Selon le défendeur, bien que les demanderesses tentent de qualifier leur demande de [traduction] « question » liée à l’application d’une politique sans fondement réglementaire, elles allèguent essentiellement que le seuil de tolérance de 1 mg/100 g est déraisonnable, ce qui revient à contester les règlements et la politique sous‑jacents. Le défendeur soutient que la Cour ne peut se prononcer sur le caractère raisonnable du seuil de tolérance du bêta‑sitostérol dans le ghee, qui est une question de politique, et non une [traduction] « question » pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7.
[74] Dans leur avis de demande déposé le 11 février 2019, les demanderesses affirment que [traduction] « la présente demande de contrôle judiciaire concerne : a) une “question” s’inscrivant dans le cadre de l’article 18.1 [...] qui est justiciable, soit la façon dont l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) a appliqué ce qu’elle prétend être une “politique” sur la réglementation de la production alimentaire [...] ». Dans leur avis de demande, les demanderesses sollicitent plusieurs réparations, dont les suivantes : un jugement déclarant que les mesures prises par l’ACIA sont arbitraires, un jugement déclarant qu’il n’existe aucune politique, une ordonnance [traduction] « de certiorari annulant les mesures prises par l’ACIA », une ordonnance renvoyant la [traduction] « question » à l’ACIA pour qu’elle rende une nouvelle décision, ainsi qu’une injonction.
[75] L’éventail de réparations sollicitées dans l’avis de demande et les observations des demanderesses soulève la question de savoir en quoi consiste exactement l’objet de la demande.
[76] Comme l’a indiqué la Cour dans son ordonnance du 3 février 2020, où elle a rejeté la requête des demanderesses en vue de présenter des éléments de preuve et des observations supplémentaires pour répondre notamment à l’argument du défendeur selon lequel la question n’était pas justiciable, l’avis de demande des demanderesses sert de ligne directrice.
[77] Les arguments écrits des demanderesses ajoutent une certaine confusion quant à la nature de la [traduction] « question », puisque celles‑ci allèguent également que [traduction] « la décision de l’ACIA était déraisonnable » et que, [traduction] « après 14 ans, la décision du défendeur d’appliquer un seuil de tolérance de 1 mg/100 g au lieu de 4 mg/100 g pour le bêta‑sitostérol dans le ghee manque totalement de justification, de transparence et d’intelligibilité ». Les demanderesses désignent également la lettre de mars 2018 de l’ACIA en réponse à leur plainte déposée auprès du Bureau de traitement des plaintes et des appels comme la [traduction] « décision » d’appliquer un « nouveau » seuil de tolérance pour le bêta‑sitostérol.
[78] Même si elles font référence à des décisions, les demanderesses soutiennent qu’elles ne contestent aucune décision en particulier. Elles font valoir que l’ACIA a imposé et appliqué un nouveau seuil de tolérance pour le bêta‑sitostérol sans fondement législatif ou scientifique et que cette [traduction] « question » peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
[79] De plus, les demanderesses ont déclaré à maintes reprises qu’elles ne contestent pas le caractère raisonnable d’un règlement ou d’une politique en particulier, car elles sont d’avis qu’aucun règlement ni aucune politique ne justifie les mesures prises par l’ACIA. Cependant, dans leurs observations, elles contestent le caractère raisonnable des règlements et de la méthode ou politique d’analyse (en vertu de l’article B.08.002 du Règlement sur les aliments et drogues et de l’alinéa 4(1)d) de la Loi sur les aliments et drogues) qu’elles sont tenues de respecter.
[80] Le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales prévoit ce qui suit :
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
[81] Dans l’arrêt Air Canada c Administration portuaire de Toronto et al, 2011 CAF 347 [Air Canada], la Cour d’appel fédérale a souligné ce qui suit au paragraphe 24 :
Le paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales énonce qu’une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est « directement touché par l’objet de la demande ». La question qui peut faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire ne comprend pas seulement une « décision ou ordonnance », mais tout objet susceptible de donner droit à une réparation aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales : Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.). Le paragraphe 18.1(3) apporte d’autres précisions à ce sujet, indiquant que la Cour peut accorder une réparation à l’égard d’un « acte », de l’omission ou du refus d’accomplir un « acte », ou du retard mis à exécuter un « acte », une « décision », une « ordonnance » et une « procédure ». Enfin, les règles qui régissent les demandes de contrôle judiciaire s’appliquent aux « demandes de contrôle judiciaire de mesures administratives », et non pas aux seules demandes de contrôle judiciaire de « décisions ou ordonnances » : article 300 des Règles des Cours fédérales.
[82] Dans l’arrêt May c CBC/Radio Canada, 2011 CAF 130, au paragraphe 10, [2011] ACF no 519 (QL) [May], la Cour d’appel fédérale a indiqué qu’il est possible de contester les politiques en vigueur :
Le terme « objet » inclut plus qu’une simple décision ou une ordonnance d’un office fédéral : il s’applique à toute question à l’égard de laquelle il est possible d’obtenir une réparation : Krause c. Canada, [1999] 2 CF 476 (C.A.F.), à la page 491. Les politiques d’application courante qui sont illégales ou inconstitutionnelles peuvent être contestées à tout moment au moyen d’une demande de contrôle judiciaire dans laquelle l’auteur sollicite, comme en l’espèce, une réparation de la nature d’un jugement déclaratoire : Sweet c. Canada [1999] A.C.F. no 1539 (QL) (C.A.F.).
[83] Le terme « objet » au sens du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales est défini en termes généraux dans la jurisprudence et comprend des « mesures administratives » et « toute question à l’égard de laquelle il est possible d’obtenir une réparation ». Ainsi, les décisions politiques et les politiques en vigueur seraient visées par ce terme dans les cas où il est allégué que la politique ou la réglementation est illégale. L’application ou l’exécution d’une politique ou d’un règlement serait également visée dans les cas où un manquement à l’équité pro