Canada (Procureur général) c. Société de soutien à l'enfance et à la famille des Premières Nations du Canada

Canada (Procureur général) c. Société de soutien à l'enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-09-29
Référence neutre
2021 CF 969
Numéro de dossier
T-1559-20, T-1621-19
Notes
Décision rapportée
Une correction fut apportée le 5 mars 2024
Contenu de la décision
Date : 20210929
Dossiers : T-1559-20
T-1621-19
Référence : 2021 CF 969
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 septembre 2021
En présence de monsieur le juge Favel
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
SOCIÉTÉ DE SOUTIEN À L’ENFANCE ET À LA FAMILLE DES PREMIÈRES NATIONS DU CANADA, ASSEMBLÉE DES PREMIÈRES NATIONS, COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE, CHEFS DE L’ONTARIO, AMNISTIE INTERNATIONALE ET LA NATION NISHNAWBE ASKI
défendeurs
et
CONGRÈS DES PEUPLES AUTOCHTONES
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
I. Nature de l’affaire 5
(1) La décision du 6 septembre 2019 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 39 [décision sur l’indemnisation]. Il s’agit de la décision en cause dans le dossier de la Cour fédérale T-1621-19. Les décisions suivantes du Tribunal ont modifié la décision sur l’indemnisation : 5
(2) La décision du 17 juillet 2020 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2020 TCDP 20 [décision sur l’admissibilité]. Il s’agit de la décision en cause dans le dossier de la Cour fédérale T-1559-20. Les décisions suivantes du Tribunal ont modifié et confirmé la décision sur l’admissibilité : 6
II. Faits et procédures 7
A. La plainte 8
B. Programme des SEFPN 8
C. Le principe de Jordan 10
D. Parties devant le Tribunal 11
III. Historique des procédures 12
A. La requête du Canada en radiation de la plainte 12
B. Représailles 12
C. La décision sur le fond 13
D. Décisions subséquentes à la décision sur le fond 17
(1) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 10 (2016 TCDP 10). 17
(2) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 16 (2016 TCDP 16). 18
(3) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2017 TCDP 14 (2017 TCDP 14). 19
(4) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien, 2017 TCDP 35 (2017 TCDP 35). 21
(5) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2018 TCDP 4 (2018 TCDP 4). 22
(6) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 7 [décision provisoire sur l’admissibilité] 23
E. Décisions sur l’indemnisation 25
(1) La décision sur l’indemnisation : T-1621-19 25
(2) Décision supplémentaire sur l’indemnisation 27
(3) La décision sur les définitions 28
(4) La décision sur la fiducie 28
(5) La décision sur le cadre 28
F. Décisions relatives à l’admissibilité en vertu du principe de Jordan 29
(1) Décision provisoire sur l’admissibilité 29
(2) Décision sur l’admissibilité : T-1559-20 30
(3) 2020 TCDP 36 33
(4) La décision sur le cadre 33
IV. Questions en litige et norme de contrôle 34
V. Positions des parties 37
A. Décision sur l’indemnisation 37
(1) Position du demandeur 37
(2) Position de la Société de soutien 39
(3) Position de l’APN 40
(4) Position de la Commission 40
(5) Position des CDO 41
(6) Position de la NNA 41
(7) Position d’Amnistie 42
(8) Position du CPA 42
B. Décision sur l’admissibilité 42
(1) Position du demandeur 43
(2) Position de la Société de soutien 43
(3) Position de l’APN 44
(4) Position de la Commission 45
(5) Position des CDO 46
(6) Position de la NNA 46
(7) Position d’Amnistie 47
(8) Position du CPA 47
C. Équité procédurale 47
(1) Position du demandeur 47
(2) Position des défendeurs et de l’intervenant 48
VI. Analyse 48
A. Question préliminaire — Requête 48
B. La décision sur l’indemnisation 50
(1) Caractère raisonnable 50
(2) Conclusion de la décision sur l’indemnisation 91
C. Décision sur l’admissibilité 92
(1) Caractère raisonnable 96
(2) Conclusion de la décision sur l’admissibilité 111
D. Équité procédurale 112
VII. Quelques réflexions sur la réconciliation 118
VIII. Conclusion 121
I. Nature de l’affaire [1] Notre Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur, le procureur général du Canada représentant le ministre des Services aux Autochtones (Canada). Il est demandé qu’un certain nombre de décisions du Tribunal canadien des droits de la personne (Tribunal), qui sont toutes énumérées ci-dessous, soient annulées et renvoyées à une autre formation. Les demandes de contrôle judiciaire, telles que modifiées, portent sur les décisions suivantes du Tribunal :
(1) La décision du 6 septembre 2019 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 39 [décision sur l’indemnisation]. Il s’agit de la décision en cause dans le dossier de la Cour fédérale T-1621-19. Les décisions suivantes du Tribunal ont modifié la décision sur l’indemnisation :
(i) La décision du 16 avril 2020 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2020 TCDP 7 (décision sur l’indemnisation supplémentaire); (ii) La décision du 28 mai 2020 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2020 TCDP 15 (décision sur les définitions); (iii) La décision du 11 février 2021 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2021 TCDP 6 (décision sur la fiducie); (iv) La décision du 12 février 2021 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2021 TCDP 7 (décision sur le cadre). (2) La décision du 17 juillet 2020 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2020 TCDP 20 [décision sur l’admissibilité]. Il s’agit de la décision en cause dans le dossier de la Cour fédérale T-1559-20. Les décisions suivantes du Tribunal ont modifié et confirmé la décision sur l’admissibilité : (i) La décision du 25 novembre 2020 dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2020 TCDP 36 (2020 TCDP 36), telle qu’incorporée dans la décision sur le cadre. [2] Les décisions sur l’indemnisation et l’admissibilité découlent d’une décision du Tribunal rendue le 26 janvier 2016 (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (décision sur le fond)). La décision sur le fond portait sur une plainte en matière de droits de la personne (la plainte) déposée le 23 février 2007 par la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada (Société de soutien) et l’Assemblée des Premières Nations (APN). Le Tribunal a conclu que la preuve lui permettait d’établir à première vue qu’il y avait eu discrimination au sens de l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H-6 (LCDP). Dans la décision sur le fond, la Société de soutien et l’APN ont établi que les enfants et les familles issus des Premières Nations vivant dans les réserves et au Yukon se sont vu refuser des services à l’enfance et à la famille équitables au sens de l’alinéa 5a) de la LCDP ou ont été victimes de discrimination au sens de l’alinéa 5b) de la LCDP. La conclusion de discrimination du Tribunal concerne le financement par le Canada du Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (PSEFPN) et le financement du principe de Jordan visant à permettre aux enfants des Premières Nations à accéder aux services de santé connexes.
[3] L’article 5 de la LCDP dispose que « Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d’installations ou de moyens d’hébergement destinés au public : a) d’en priver un individu; b) de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture ».
[4] La demande de contrôle judiciaire de la décision sur l’indemnisation est rejetée.
[5] La demande de contrôle judiciaire de la décision sur l’admissibilité est rejetée.
II. Faits et procédures [6] Les faits et l’historique de la procédure qui ont abouti aux présentes demandes de contrôle judiciaire sont pour le moins complexes. Les questions sous-jacentes à la présente demande sont controversées depuis plus d’une décennie. Les observations et le dossier relatif aux présentes demandes étaient vastes. Bien que seulement deux séries de décisions fassent l’objet de la présente procédure de contrôle judiciaire, il est utile de donner un aperçu de certains concepts clés et des décisions connexes du Tribunal pour établir le contexte approprié.
A. La plainte [7] En 2007, la Société de soutien et l’APN ont déposé la plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne (Commission). Elles alléguaient que le Canada violait la LCDP en faisant preuve de discrimination envers des enfants et des familles des Premières Nations qui vivent dans des réserves, en sous-finançant la prestation des services à l’enfance et à la famille. Elles ont fait valoir que cette discrimination était fondée sur la race et l’origine nationale ou ethnique. La plainte soulignait la surreprésentation dramatique des enfants des Premières Nations dans les foyers d’accueil, la nécessité d’une mise en œuvre adéquate du principe de Jordan (davantage discuté ci-dessous), et la nature systémique et continue de la discrimination. La plainte exposait également les efforts déployés par le passé par la Société de soutien, l’APN et d’autres organismes, pour réclamer une réforme du programme et un financement supplémentaire. La Commission a exercé son pouvoir discrétionnaire et a renvoyé la plainte au Tribunal pour audition.
[8] Le Canada a déposé une demande de contrôle judiciaire par laquelle elle invitait la Cour à annuler la décision de renvoi de la Commission et à interdire au Tribunal d’entendre la plainte. En novembre 2009, la demande a été suspendue (Canada (Procureur général) c Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada [24 nov. 2009], Ottawa T‑1753-08 [CF]). Le Canada a demandé le contrôle judiciaire de la décision de suspension et la Cour a rejeté la demande (Canada (Procureur général) c Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada, 2010 CF 343).
B. Programme des SEFPN [9] Au Canada, chaque province et territoire a ses propres lois qui régissent la prestation de services aux enfants et aux familles dans le besoin. Cependant, les enfants des Premières Nations vivant dans les réserves et au Yukon reçoivent des services à l’enfance et à la famille du gouvernement fédéral par le biais du PSEFPN. Cela s’explique par le fait que le gouvernement fédéral a une « autorité législative » sur « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens » en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, (R.-U.), 30 & 31 Vict, c 3, reproduite dans LRC 1985, annexe II, no 5. La séparation des pouvoirs est la force motrice qui sous-tend les types de conflits de compétence discutés dans cette décision.
[10] Au moment où la plainte a été déposée, les organismes responsables du Programme des SEFPN étaient financés par le gouvernement canadien selon une formule de financement connue sous le nom de Directive 20-1 ou d’Approche améliorée axée sur la prévention. En Ontario, le financement est fourni aux organismes responsables du PSEFPN en vertu de l’accord de protection de l’enfance de 1965. Lorsqu’il n’y a pas d’organismes chargés de la prestation du Programme des SEFPN dans une province, celle-ci fournit le service et peut être remboursée par le gouvernement canadien.
[11] Le Programme des SEFPN a pour but de veiller à ce que les enfants et les familles des Premières Nations vivant dans les réserves et au Yukon reçoivent une aide ou des prestations adaptées à leur culture et raisonnablement comparables aux services offerts aux résidents des autres provinces. Les enfants et les familles des Premières Nations vivant dans les réserves et au Yukon reçoivent également d’autres types de services et de produits sociaux du gouvernement fédéral.
C. Le principe de Jordan [12] Le principe de Jordan porte le nom de Jordan River Anderson, qui était originaire de la nation crie de Norway House, au Manitoba. Jordan avait des besoins médicaux complexes. Ses parents l’ont confié aux services de santé provinciaux pour qu’il puisse recevoir les traitements nécessaires. Jordan aurait pu être placé dans un foyer d’accueil spécialisé, mais le Canada et le Manitoba ne se sont pas entendus sur la question de savoir qui devait payer les frais de placement en famille d’accueil. Jordan est mort à l’âge de cinq ans sans avoir jamais vécu en dehors de l’hôpital. C’est à partir de ces circonstances que le principe de Jordan a été établi. Le principe de Jordan est défini comme suit dans la décision sur le fond :
Le principe de Jordan est un principe qui place l’intérêt de l’enfant en premier. Il prévoit que lorsqu’un service gouvernemental est offert à tous les autres enfants et qu’un conflit de compétences surgit entre le Canada et une province ou un territoire, ou entre des ministères du même gouvernement, au sujet de services offerts à l’enfant d’une Première Nation, le ministère contacté en premier doit payer pour les services. Il peut demander à être remboursé par l’autre ministère ou gouvernement, après que l’enfant ait reçu le service. Ce principe vise à empêcher que les enfants des Premières Nations se voient refuser des services publics essentiels ou qu’ils soient laissés en attente de services (au paragraphe 351).
[Souligné dans l’original.]
[13] La motion d’initiative parlementaire 296 a été adoptée à l’unanimité à la Chambre des communes le 12 décembre 2007 pour appuyer l’application du principe de Jordan :
Que, de l’avis de la Chambre, le gouvernement devrait immédiatement adopter le principe de l’enfant d’abord, d’après le principe de Jordan, afin de résoudre les conflits de compétence en matière de services aux enfants des Premières Nations.
[14] Un protocole d’entente (PE) sur le principe de Jordan a été signé entre Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) et Santé Canada en 2009. Le protocole d’entente indiquait que le rôle que joue AADNC pour faire respecter le principe de Jordan consiste à fournir divers programmes sociaux aux Premières Nations, notamment sous forme de programmes d’éducation spécialisée, d’aide à la vie autonome, de soutien du revenu et, enfin, du PSEFPN. Le protocole d’entente a été renouvelé en 2013.
D. Parties devant le Tribunal [15] La Société de soutien et l’APN étaient coplaignantes devant le Tribunal. La Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations (la Société de soutien) est un organisme sans but lucratif qui se consacre à la recherche, à l’élaboration de politiques et à la défense des intérêts des organismes des Premières Nations œuvrant au bien-être des enfants, des jeunes et des familles autochtones. L’Assemblée des Premières Nations est une organisme national qui défend les intérêts de plus de 600 Premières Nations. La Commission représentait l’intérêt public. Le Canada était le défendeur. Après avoir demandé l’ouverture d’une enquête sur la plainte, le Tribunal a accordé le statut de partie intéressée aux Chefs de l’Ontario [CDO], qui défendent les intérêts de 133 Premières Nations en Ontario, et à Amnistie internationale [Amnistie], un organisme non gouvernemental international qui se consacre à la défense des droits de la personne partout dans le monde. La nation Nishnawbe Aski (NNA), qui représente les intérêts de 49 Premières Nations du Nord de l’Ontario, et le Congrès des peuples autochtones (CPA), qui représente les Premières Nations hors réserve, les Métis et les Inuits, ont été ajoutés comme parties intéressées après la décision sur le fond.
III. Historique des procédures [16] Bien qu’il ne soit pas possible de résumer chaque argument juridique ou observation invoqué par les parties dans chaque procédure, je résumerai les principales décisions ou ordonnances du Tribunal et les principales observations qui sont pertinentes pour statuer sur les demandes dont la Cour est saisie.
A. La requête du Canada en radiation de la plainte [17] En décembre 2009, le demandeur a présenté au Tribunal une requête préliminaire en radiation de la plainte. Il a fait valoir que sa responsabilité de financer le Programme des SEFPN et le principe de Jordan ne constituait pas un « service » au sens de la LCDP. Il a également qualifié la plainte de comparaison de services entre différentes administrations et a fait valoir que de telles comparaisons ne permettent pas d’établir une discrimination.
[18] En mars 2011, le Tribunal a accueilli la requête en radiation du demandeur, fondée sur la question de la comparaison. Toutefois, en avril 2012, la Cour a annulé cette décision et rétabli la plainte (Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2012 CF 445). En mars 2013, la Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel du demandeur dirigé contre cette décision (Canada (Procureur général) c Commission canadienne des droits de la personne, 2013 CAF 75).
B. Représailles [19] En 2013, le Tribunal a tenu une audience sur les allégations selon lesquelles le demandeur avait exercé des représailles contre la directrice générale de la Société de soutien, la Dre Blackstock. Le Tribunal a conclu que le demandeur avait exercé ces représailles à l’encontre de la Dre Blackstock en lui interdisant de participer à une réunion des COO tenue au cabinet ministériel. Le Tribunal a enjoint au demandeur de verser 10 000 $ pour ces représailles et 10 000 $ pour préjudice moral (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2). Le demandeur n’a pas demandé le contrôle judiciaire de cette décision.
C. La décision sur le fond [20] L’audition de la plainte s’est échelonnée sur environ 70 jours, de février à octobre 2013. Il y a eu 25 témoins et 500 pièces documentaires ont été déposées. Au milieu de l’audience, un retard de trois mois a été accusé lorsque la Société de soutien a découvert que le demandeur avait sciemment omis de divulguer 100 000 documents (décision sur le fond, paragraphes 14 à 16). Bon nombre de ces documents ont par la suite été jugés « préjudiciables à sa cause et très pertinents » (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 1, au para 13 [2019 TCDP 1]). Le Tribunal a rendu une ordonnance sur consentement, exigeant que le demandeur dédommage la Société de soutien, l’APN et les COO pour « manque de transparence du Canada et son mépris flagrant » pour sa procédure et en raison « des graves répercussions que cela a eues sur les procédures » (2019 TCDP 1, au para 30).
[21] Les observations du demandeur devant le Tribunal comprenaient un aperçu de son engagement à financer le programme des SEFPN, le principe de Jordan et d’autres programmes. Il a soutenu qu’il n’y avait pas suffisamment de preuves pour étayer la plainte et que la preuve documentaire ne devait avoir que peu ou pas de poids. La preuve documentaire comprenait des rapports du vérificateur général, des rapports des organismes provinciaux de protection de l’enfance, le rapport Blue Hills et les rapports Wen:De. Il a également soutenu que le Tribunal n’avait pas compétence pour évaluer les violations du droit international ou pour prononcer des sanctions pour de telles violations alléguées. Le Tribunal outrepassait également sa compétence en s’immisçant dans le rôle de l’organe exécutif du gouvernement et en formulant des politiques et des décisions de financement.
[22] Le demandeur a également fait valoir que le principe de Jordan n’était pas un concept de protection de l’enfance. Par conséquent, il ne s’inscrivait pas dans le cadre de la plainte. La réponse du Canada au principe de Jordan n’a pas démontré qu’il s’agissait à première vue d’un cas de discrimination.
[23] Le demandeur n’a pas soutenu que le Tribunal n’avait pas compétence pour accorder des indemnités financières. Le Canada a plutôt soutenu que les plaignants n’avaient pas présenté suffisamment de preuves pour appuyer la demande d’indemnité financière pour les « victimes » ou les [TRADUCTION] « [enfants] retirés de leur foyer. »
[24] Le Tribunal a conclu que le demandeur avait manqué à l’article 5 de la LCDP de deux manières. Premièrement, le programme des SEFPN était discriminatoire à l’égard des enfants et des familles des Premières Nations vivant dans les réserves et au Yukon. Le Programme des SEFPN a résulté en un financement fixe inadéquat qui a nui à la prestation de services d’aide à l’enfance adaptés à leur culture, a incité les organismes à prendre en charge les enfants des Premières Nations et n’a pas tenu compte des besoins particuliers des enfants et des familles des Premières Nations.
[25] Deuxièmement, le demandeur a fait preuve de discrimination en adoptant une approche trop stricte du principe de Jordan. Cela a résulté en des interruptions, des retards et des refus en matière de service. Le Tribunal a dit ce qui suit au sujet du lien entre le programme des SEFPN et le principe de Jordan :
Selon le Tribunal, bien qu’il ne s’agisse pas à strictement parler d’un concept portant sur le bien-être de l’enfant, le principe de Jordan est pertinent et est souvent indissociable de la fourniture de services à l’enfance et à la famille aux Premières Nations, notamment dans le cas du programme des SEFPN. Le rapport Wen:De no 3 a expressément recommandé la mise en œuvre du principe de Jordan selon les modalités suivantes, à la page 16 :
[traduction]
Les conflits de compétence entre les ministères fédéraux et entre les ministères du gouvernement fédéral et les provinces ont des conséquences négatives importantes sur la sécurité et le bien-être des enfants indiens inscrits […] Le nombre de conflits avec lesquels les organismes sont aux prises chaque année est élevé. À la phase 2, où la question a été explorée plus à fond, les 12 ASEFPN visées par l’échantillon ont signalé avoir vécu 393 conflits de compétences au cours de la seule dernière année. Il a fallu environ 50,25 heures/personne avant que chaque conflit soit résolu, ce qui a drainé sérieusement les ressources humaines déjà limitées (para 362).
[Souligné dans l’original.]
[26] Le Tribunal a conclu que le demandeur était conscient de ce que le Programme des SEFPN créait des inégalités et des disparités pour les enfants des Premières Nations qui tentaient d’avoir accès à des services essentiels. Il a également noté qu’il existait des solutions fondées sur des preuves, comme le mentionnent les rapports de l’examen des politiques nationales de 2000 et les trois rapports Wen:De, auxquels le Canada a participé. Bien qu’il soit conscient du problème et des solutions possibles, le demandeur n’a pas apporté de changements substantiels pour résoudre les problèmes (décision sur le fond, aux para 150 à 185). Cette décision faisait également référence au rapport de la vérificatrice générale de 2008, au rapport du Comité permanent des comptes publics de 2008 et 2010, au rapport d’étape de la vérificatrice générale de 2011 et à divers autres rapports et témoignages (décision sur le fond, aux para 186 à 216).
[27] La décision sur le fond reconnaît que les pratiques de financement discriminatoires du demandeur ont fait souffrir les enfants et les familles des Premières Nations vivant dans les réserves et au Yukon. Il a conclu que « […] ces effets préjudiciables perpétuent les désavantages historiques et les traumatismes subis par les peuples autochtones, notamment en raison du système des pensionnats indiens. » (décision sur le fond, au para 459). Le Tribunal a ordonné au demandeur de cesser immédiatement ses pratiques discriminatoires et d’engager toute réforme nécessaire pour se conformer à la décision sur le fond. Il a également ordonné la mise en œuvre immédiate du principe de Jordan dans toute sa signification et sa portée. Enfin, le Tribunal a demandé des observations sur les mesures correctives.
[28] Le Tribunal est resté saisi de la plainte afin de superviser les efforts du demandeur pour se conformer à la décision sur le fond. Il en est également resté saisi pour résoudre les questions en suspens relatives à l’indemnisation financière des victimes. Le demandeur n’a pas demandé le contrôle judiciaire de la décision sur le fond.
D. Décisions subséquentes à la décision sur le fond [29] Après la décision sur le fond, la Commission a déclaré à plusieurs reprises qu’elle conservait sa compétence pour surveiller le dossier afin de s’assurer que la discrimination cesse. La complexité de cette procédure est reflétée dans les résumés de certaines autres décisions, dont les plus pertinentes sont présentées ci-dessous.
(1) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 10 (2016 TCDP 10). [30] En avril 2016, le Tribunal a ordonné au demandeur de prendre des mesures immédiates concernant certaines conclusions de la décision sur le fond et de produire un rapport complet sur les mesures prises. Tout en reconnaissant que le demandeur prenait des mesures immédiates pour mener des consultations sur les moyens de remédier à la discrimination en cause, il a rappelé au demandeur qu’il avait ordonné la cessation immédiate de cette discrimination. Le Tribunal a également expliqué qu’il est de plus en plus nécessaire de conserver sa compétence parce qu’il peut être difficile de mettre en œuvre les ordonnances de réparation suite à une discrimination systémique.
[31] Le Tribunal a indiqué qu’il discuterait les questions en suspens concernant les réparations en trois étapes :
Premièrement, le Tribunal traitera des demandes de réformes immédiates au Programme des SEFPN, à l’Entente de 1965 et au principe de Jordan. La présente décision porte sur ce sujet.
En guise de deuxième étape, il sera statué sur d’autres réformes à moyen et à long termes au Programme des SEFPN et à l’Entente de 1965 ainsi que sur d’autres demandes en matière de formation et de contrôle permanent. Enfin, les parties traiteront des demandes d’indemnisation en vertu de l’alinéa 53(2)e) et du paragraphe 53(3) de la LCDP (2016 TCDP 10, aux para 4 et 5).
[32] Le demandeur n’a pas demandé le contrôle judiciaire de cette décision.
(2) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 16 (2016 TCDP 16). [33] En septembre 2016, le Tribunal a conclu que le demandeur limitait l’application du principe de Jordan aux enfants des Premières Nations vivant dans les réserves, par opposition à tous les enfants des Premières Nations. Le Tribunal a également conclu que le demandeur restreignait de la même manière son application aux enfants des Premières Nations « atteints de problème de santé et ceux qui présentent un problème spécifique à court terme qui nécessite une aide sociale et médicale » (2016 TCDP 16, au para 119). Le Tribunal a précisé que le principe de Jordan s’applique à tous les enfants des Premières Nations, qu’ils vivent sur ou hors réserve (2016 TCDP 16, aux para 118 et 119).
[34] La Commission a prié le demandeur de produire des renseignements supplémentaires sur ses consultations concernant le principe de Jordan et le processus de traitement des demandes. Il a ordonné au Canada de fournir les noms et les coordonnées de tous les points de contact du principe de Jordan à chaque organisme responsable des SEFPN. Le Tribunal a noté que la nouvelle formulation du principe de Jordan par le demandeur semblait une fois encore plus restrictive que celle créée par la motion adoptée unanimement à la Chambre des communes et a ordonné au Canada d’y remédier (2016 TCDP 16, aux para 118 et 119, 160). Le Canada n’a pas demandé le contrôle judiciaire de cette décision.
(3) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2017 TCDP 14 (2017 TCDP 14). [35] En mai 2017, le Tribunal a conclu que le demandeur ne s’était toujours pas conformé aux décisions antérieures portant sur le principe de Jordan. Cette décision portait également sur les observations de la NNA concernant une situation tragique dans la Première Nation Wapekeka [Wapekeka], dont la collectivité est située dans le nord de l’Ontario.
[36] En juillet 2016, la Première Nation Wapekeka a fait une proposition à Santé Canada pour obtenir un financement relativement à la création d’une équipe de santé mentale dans la communauté. Dans cette proposition, Wapekeka a alerté Santé Canada sur des préoccupations concernant un pacte de suicide parmi un groupe de jeunes filles. En janvier 2017, deux enfants de douze ans ont tragiquement mis fin à leurs jours.
[37] La NNA a modifié son avis de requête pour demander des réparations en ce qui concerne la perte de ces enfants. La NNA a déposé deux affidavits à l’appui de sa requête modifiée. L’un des affidavits était celui du Dr Michael Kirlew, médecin communautaire et médecin de famille à Wapekeka, et coroner enquêteur pour la région nord-ouest de l’Ontario. Le témoignage du Dr Kirlew indiquait qu’un fonctionnaire de Santé Canada lui avait affirmé que le Ministère avait tardé à répondre à la proposition de Wapekeka parce qu’elle arrivait à un [TRADUCTION] « moment difficile » du cycle de financement fédéral.
[38] Le demandeur a déposé un affidavit émanant de Robin Buckland, alors directrice exécutive du Bureau des soins de santé primaires de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits (DGSPNI) de Santé Canada et responsable nationale du principe de Jordan. En contre-interrogatoire, Mme Buckland a reconnu que la proposition de Wapekeka constituait un exemple d’« interruption de service » pour les enfants. Elle n’a pas pu expliquer pourquoi le Canada ne répondait pas aux besoins relevés dans cette proposition.
[39] La NNA a fait valoir qu’il est nécessaire de définir la notion d’« interruption de service » selon le principe de Jordan. Cela permettra de s’assurer que les enfants des Premières Nations reçoivent des services gouvernementaux suffisants. La NNA a également fait valoir qu’un demandeur ne doit pas automatiquement se voir refuser l’admissibilité à l’indemnisation s’il est incapable de démontrer le bien-fondé d’une demande spécifique pour un service ou un soutien. Les observations de la NNA ont servi de base à la définition de l’« interruption de service » incluse dans le cadre d’indemnisation exigé par le Tribunal (Cadre d’indemnisation).
[40] Le Tribunal a donné des directives précises sur la façon de traiter les demandes fondées sur le principe de Jordan, en réitérant deux de ses principaux objectifs. Premièrement, le principe de Jordan consiste à s’assurer que les enfants des Premières Nations ne subissent pas d’interruption de service en raison de conflits de compétences. Deuxièmement, étant donné que les enfants des Premières Nations peuvent avoir des besoins supplémentaires, la prestation de services peut aller au-delà de ce qui n’est par ailleurs pas offert à d’autres personnes. Le Tribunal a noté qu’une caractéristique clé du principe de Jordan est qu’il s’agit d’un principe axé sur l’enfant qui s’applique également à tous les enfants des Premières Nations, qu’ils résident sur ou hors réserve.
(4) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien, 2017 TCDP 35 (2017 TCDP 35). [41] Le demandeur a sollicité le contrôle judiciaire de la décision 2017 TCDP 14 concernant certains détails relatifs aux conférences de cas et aux délais, mais a renoncé à cette demande après la délivrance d’une ordonnance sur consentement par le Tribunal en novembre 2017. Le Tribunal a conclu que le demandeur s’était conformé en grande partie à ses directives concernant le principe de Jordan.
[42] Le Tribunal a exposé des points clés pour éclairer la définition et l’application du principe de Jordan par le demandeur. Premièrement, le demandeur doit éliminer les interruptions de service et suivre une approche axée sur l’enfant qui s’applique également à tous les enfants des Premières Nations, qu’ils vivent ou non dans une réserve. De plus, si un service gouvernemental est disponible pour tous les autres enfants, le premier ministère avec lequel on a communiqué doit payer le service sans entamer au préalable une procédure administrative de financement et d’approbation. En outre, le demandeur ne doit participer à des conférences de cas cliniques qu’avec des professionnels qui ont les compétences et la formation pertinentes. Ces consultations ne sont requises que si elles sont raisonnablement nécessaires pour déterminer les besoins cliniques du demandeur. Le premier ministère avec lequel on a communiqué peut demander un remboursement après l’approbation du service recommandé et du financement.
[43] Le Tribunal a également déclaré que lorsqu’un service gouvernemental n’est pas nécessairement offert à tous les autres enfants ou qu’il excède la norme en matière de soins, le premier ministère avec lequel on a communiqué doit évaluer les besoins particuliers de l’enfant afin de déterminer si le service demandé devrait lui être offert. Le premier ministère avec lequel on a communiqué doit payer le service demandé pour l’enfant des Premières Nations, sans entamer une procédure administrative pour que le service recommandé soit approuvé et que le financement soit fourni. Il peut également consulter la famille, la communauté des Premières Nations ou les prestataires de services pour financer les services dans les délais fixés.
[44] Enfin, bien que le principe de Jordan puisse s’appliquer aux conflits de compétence entre les gouvernements et au sein d’un même gouvernement, ces conflits ne sont pas une exigence préalable à l’application du principe de Jordan.
(5) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2018 TCDP 4 (2018 TCDP 4). [45] En février 2018, le Tribunal s’est de nouveau penché sur des questions de non-conformité de la part du demandeur. Il a constaté que la discrimination se poursuivait à l’échelle nationale et que l’absence de programmes de prévention résultait en une appréhension disproportionnée chez les enfants des Premières Nations. Le demandeur a été enjoint de payer les coûts réels engagés par les organismes responsables du Programme des SEFPN pour certaines questions et de créer un comité de consultation où toutes les parties se réuniraient pour discuter de la mise en œuvre des ordonnances du Tribunal.
[46] Le demandeur a soulevé des préoccupations quant à l’équité de l’approche du Tribunal concernant la compétence en matière de réparation. Cependant, le Tribunal n’a pas conclu à une injustice et a déclaré qu’il resterait saisi de l’affaire pour veiller à ce que la discrimination soit éliminée. Plus précisément, le Tribunal a conclu que « […] le préjudice subi par les enfants des Premières Nations et leurs familles — qui ont fait l’objet, et continuent de faire l’objet, d’injustice et de discrimination — l’emporte sur tout manquement potentiel à l’équité procédurale envers le Canada. » (2018 TCDP 4, au para 389).
[47] Le Tribunal a réitéré son intention de passer à la question de l’indemnisation (2018 TCDP 4, au para 385). Le demandeur n’a pas demandé le contrôle judiciaire de cette décision.
[48] Bien que cela ne fasse pas partie de la décision, je note en passant que, le 2 mars 2018, les parties ont signé un protocole de consultation qui couvrait des principes importants encadrant les discussions des parties. Il reconnaissait également l’approche en trois étapes du Tribunal à l’égard des mesures de réparation.
(6) Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations et autres c Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 7 [décision provisoire sur l’admissibilité] [49] La Société de soutien a présenté une requête en réparation pour s’assurer que la définition de l’« enfant d’une Première Nation » telle qu’elle est formulée dans les décisions 2016 TCDP 2, 2016 TCDP 10, 2016 TCDP 16 et 2017 TCDP 14 a été fournie. La requête se lisait comme suit :
Une ordonnance selon laquelle, jusqu’à ce qu’il soit statué sur la conformité aux ordonnances de ce Tribunal de la définition donnée par le Canada à un « enfant d’une Première Nation » aux fins de la mise en œuvre du principe de Jordan, et afin de s’assurer que les ordonnances du Tribunal sont efficaces, le Canada fournira aux enfants de Premières Nations vivant hors réserve qui ont des besoins urgents en matière de services — mais n’ont pas (et ne peuvent avoir) le statut prévu à la Loi sur les Indiens — les services nécessaires pour répondre à ces besoins urgents, conformément au principe de Jordan (décision provisoire sur l’admissibilité, au paragraphe 27).
[50] La Société de soutien a présenté la présente requête parce qu’elle avait récemment payé les services médicaux d’un enfant des Premières Nations [SJ]. SJ n’avait pas le statut d’Indien aux termes de la Loi sur les Indiens, LRC (1985), c I-5 (Loi sur les Indiens), mais l’un de ses parents avait le statut d’Indien aux termes du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens. Autrement dit, SJ n’avait pas de statut en raison de la règle de l’exclusion après la deuxième génération. Pour cette raison, et parce que SJ vivait à l’extérieur de la réserve, le Canada a refusé de payer les frais médicaux (Décision