Canada (Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées) c. Canada (Procureur général)

Canada (Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-05-27
Référence neutre
2019 CF 741
Numéro de dossier
T-502-19
Contenu de la décision
Date : 20190527
Dossier : T-502-19
Référence : 2019 CF 741
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 27 mai 2019
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
L’ENQUÊTE NATIONALE SUR LES FEMMES ET LES FILLES AUTOCHTONES DISPARUES ET ASSASSINÉES
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA pour le compte de LA GRC, LE SOUS-COMMISSAIRE CURTIS ZABLOCKI et LE SURINTENDANT PRINCIPAL JAMES ZETTLER
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS (VERSION CAVIARDÉE)
I. Introduction
[1] On ne saurait trop insister sur les raisons d’intérêt public qui justifient les travaux de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées (l’Enquête nationale ou la Commission), compte tenu du caractère épouvantable et tragique de la violence et des autres sévices dont les femmes et les filles autochtones sont victimes depuis de nombreuses années. L’importance de ces travaux est mise en évidence par le fait que, pour la toute première fois, les 14 gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada ont uni leurs efforts en vue d’autoriser par voie de décrets, sous le régime de leurs lois respectives en matière d’enquêtes publiques, la tenue de l’Enquête nationale.
[2] Les questions que la Cour est appelée à trancher dans la présente demande ne remettent pas en cause l’importance de l’Enquête nationale. Elles visent plutôt à savoir si, dans le contexte particulier dans lequel ces questions ont pris naissance, l’intérêt du public à l’égard des travaux de l’Enquête nationale l’emporte sur l’intérêt du public à l’égard de la protection de deux enquêtes criminelles en cours contre le risque de divulgation de renseignements susceptibles de compromettre ces enquêtes et les poursuites qui pourraient en résulter.
[3] Les deux enquêtes en question – l’une portant sur une femme autochtone assassinée et l’autre sur une femme autochtone disparue – ont été l’objet de certificats délivrés par des commandants divisionnaires de la Gendarmerie Royale du Canada (la GRC) en application de l’article 37 de la Loi sur la preuve au Canada, LRC (1985), c C‑5, dans le but de s’opposer à la divulgation de renseignements à l’Enquête nationale pour des raisons d’intérêt public déterminées. Les deux commandants divisionnaires en question ont attesté que la communication des dossiers connexes porterait préjudice à des enquêtes criminelles en cours sur la mort et la disparition de deux femmes autochtones.
[4] Il est important de signaler au départ que, pour soutenir les travaux de l’Enquête nationale, la GRC a communiqué 119 dossiers d’enquête, dont 23 dossiers actifs. Rien dans le dossier soumis à la Cour n’indique que la délivrance des certificats relatifs aux deux affaires en question avait pour but d’entraver les travaux de l’Enquête nationale, ou qu’ils ont été délivrés de mauvaise foi pour éviter de mettre la GRC dans l’embarras. La Cour est convaincue que les deux certificats visaient à éviter que l’on porte préjudice à un intérêt public légitime.
[5] Compte tenu des éléments de preuve ainsi que des observations orales et écrites des avocats des deux parties, de même que pour les motifs qui suivent, la Cour conclut que les certificats doivent être confirmés.
[6] La présente demande a été l’objet dès le départ d’une ordonnance de confidentialité, et une ordonnance de confidentialité supplémentaire a été rendue en vue de régir l’audience publique tenue à Vancouver les 13 et 14 mai 2019. Les présents motifs ont été rédigés pour être rendus publics. La Cour a décidé de ne pas nommer la femme autochtone qui a été assassinée et celle qui a disparu, ni les endroits où leurs dossiers font l’objet d’une enquête. Il ne serait pas difficile de connaître leur nom à partir d’informations faisant partie du domaine public, mais la Cour estime qu’il convient de continuer de cacher leur identité par respect pour leur vie privée ainsi que pour celle de leur famille, de même que pour protéger les enquêtes. Pour les mêmes raisons, certains documents déposés dans le cadre de la présente instance seront gardés sous scellés et, dans les présents motifs, certains renseignements ont été caviardés.
II. Le contexte
[7] L’Enquête nationale a été constituée le 1er septembre 2016 par le décret CP 2016‑737, (2016) Gaz C II, 3425 (publié le 24 août 2016). Comme je l’ai indiqué, toutes les provinces et tous les territoires ont également décidé d’y participer. Les conditions des décrets provinciaux et territoriaux reflètent celles de l’instrument fédéral, et elles présentent quelques différences qui s’appliquent à la province ou au territoire en question. Les cinq mêmes commissaires ont été désignés dans chaque décret, et l’un d’eux a par la suite démissionné.
[8] Conformément au Cadre de référence fédéral, dont une copie est jointe ci‑après en tant qu’annexe A, le rapport final de l’Enquête nationale devait être déposé le 1er novembre 2018, et le mandat de cette dernière était censé expirer le 31 décembre 2018. En juin 2018, le délai de production du rapport final a été reporté au 30 avril 2019. En avril 2019, le Canada a prolongé le délai au 30 mai 2019. L’Enquête nationale disposait d’un délai d’un mois par la suite pour régler certaines questions, comme le transfert de ses dossiers au Bureau du Conseil privé de façon à ce qu’ils soient conservés et stockés aux Archives nationales.
[9] Le Cadre de référence, notamment, prescrivait aux commissaires d’enquêter et de faire rapport sur :
les causes systémiques de toutes formes de violence — y compris la violence sexuelle — à l’égard des femmes et des filles autochtones au Canada, notamment les causes sociales, économiques, culturelles, institutionnelles et historiques sous-jacentes qui contribuent à perpétuer la violence et les vulnérabilités particulières de ces femmes et de ces filles,
les politiques et les pratiques institutionnelles mises en place en réponse à la violence à l’égard des femmes et des filles autochtones au Canada, y compris le recensement et l’examen des pratiques éprouvées de réduction de la violence et de renforcement de la sécurité,
[10] Les commissaires ont également eu pour instruction de mener l’Enquête nationale de la manière qu’ils jugeaient indiquée et de formuler des recommandations sur les mesures pratiques et concrètes qui pouvaient être prises pour éradiquer les causes systémiques de la violence et renforcer la sécurité des femmes et des filles autochtones au Canada. Les commissaires ont également été chargés de remplir leurs fonctions sans formuler de conclusions ou de recommandations sur la responsabilité civile ou criminelle de quelque personne ou organisme que ce soit et de procéder de manière à ce que l’Enquête nationale ne nuise à aucune enquête criminelle ou instance pénale en cours.
[11] Si les commissaires avaient des motifs raisonnables de croire que des renseignements obtenus dans le cadre de l’Enquête nationale pouvaient être utilisés lors d’une enquête ou d’une poursuite relative à une infraction prévue au Code criminel, LRC 1985, c C‑46, ils étaient autorisés à transmettre ces renseignements aux autorités compétentes. Ils étaient en outre autorisés à transmettre à ces dernières tous les renseignements obtenus au cours de l’Enquête nationale s’ils avaient des motifs raisonnables de croire que ces renseignements avaient trait à une inconduite.
[12] Pour mener l’Enquête nationale, les commissaires étaient autorisés à retenir les services de spécialistes et d’autres personnes mentionnées à l’article 11 de la Loi sur les enquêtes, LRC 1985, c I‑11, dont des experts techniques et des avocats. En vertu de ce pouvoir, l’Enquête nationale a créé une Équipe d’analyse judiciaire des documents (EAJD).
[13] Selon une Déclaration de transparence publiée par l’Enquête nationale, le mandat de l’EAJD consistait à procéder à l’examen judiciaire des dossiers des services de police et des documents institutionnels connexes en vue de :
relever d’éventuels obstacles ou problèmes systémiques et des lacunes concernant la protection des femmes et des filles autochtones et des membres de la communauté 2SLGBTQ autochtone;
tirer des conclusions et formuler des recommandations sur les causes systémiques de la disparition et de l’assassinat de femmes et de filles autochtones et de membres de la communauté 2SLGBTQ autochtone, y compris les actes de violence à leur encontre.
[14] Comme il a été décrit, l’EAJD exercerait ses fonctions sous la supervision du directeur de la recherche de l’Enquête nationale et serait conseillée par le Cercle conseil national des familles et le Cercle consultatif des Grands-mères. L’Enquête nationale orienterait vers l’EAJD un certain nombre d’affaires tirées des dossiers relatifs aux plus de 1 700 personnes ou familles qui étaient entrées en contact avec l’Enquête nationale, ou s’étaient inscrites pour le faire, dans le cadre de ses audiences communautaires et de ses activités de séance de consignation des déclarations. L’objectif était d’obtenir et d’analyser des dossiers connexes de services de police, de coroners et d’avocats du ministère public, de même que des dossiers judiciaires et d’autres informations auprès d’institutions pertinentes.
[15] Les renseignements reçus devaient demeurer strictement confidentiels et servir aux analyses et aux recommandations de l’EAJD, conformément au Cadre de référence de l’Enquête nationale ainsi qu’à un document intitulé Orientation juridique : règles de pratiques respectueuses.
[16] Le dossier de la présente instance n’indique pas quels dossiers ont été demandés à des organismes d’application de la loi autres que la GRC ou à des coroners, des avocats du ministère public ou des tribunaux, ou reçus de ces derniers.
[17] Pour l’examen prévu des deux dossiers en question, l’EAJD serait formée de deux avocats, d’un enquêteur et d’un membre du personnel de soutien, lesquels auraient tous reçu du Bureau du conseil privé des attestations de sécurité de niveau « secret ». La Cour a été informée qu’en raison de la taille des dossiers, l’EAJD avait l’intention de recourir aux services d’une équipe de gestion documentaire relevant du cabinet d’avocats McCarthy Tétrault en vue de les examiner, en se servant d’une liste de contrôle établie par l’enquêteur de l’EAJD.
[18] Au début de l’Enquête nationale, la GRC a affecté une équipe d’agents et d’employés civils en poste à la Direction générale, à Ottawa, pour gérer la production des documents de la GRC qui étaient destinés à l’enquête. L’agent des opérations qui a été nommé à titre intérimaire et, par la suite, désigné pour superviser ce travail était l’inspecteur Kurtis Kamotzki. Dans l’affidavit qu’il a souscrit le 9 avril 2019, l’inspecteur Kamotzki affirme que la GRC a demandé à l’Enquête nationale de délivrer des ordonnances pour les dossiers qu’elle souhaitait voir produire de manière à ce que la GRC soit autorisée, sous le régime de la Loi sur la protection des renseignements personnels, à divulguer tous les renseignements personnels pertinents qui figuraient dans les dossiers.
[19] La GRC a transmis un premier bloc de 10 dossiers d’enquête en juillet 2017 à titre de projet pilote en vue d’informer le personnel de la Commission. La GRC et les avocats du Service des poursuites pénales du Canada ont également facilité le travail d’examen des dossiers d’homicides pour le compte de la Commission.
[20] Pour chaque dossier d’enquête de la GRC que l’Enquête nationale ou l’EAJD voulaient avoir, on a demandé à la division chargée de l’enquête de confirmer si le dossier était actif ou classé. Si l’enquête avait pris fin, a déclaré l’inspecteur Kamotzki, le dossier était produit. Si le dossier s’appliquait à une enquête en cours, on demandait à la division qui en était chargée d’évaluer si la communication de ce dossier à l’Enquête nationale nuirait à l’enquête, au dépôt d’accusations ou à la poursuite de l’affaire. Cette évaluation a été faite au cas par cas par un enquêteur chargé des crimes graves de la division. Les dossiers actifs qui pouvaient être communiqués sans nuire à une enquête en cours ont ensuite été produits, selon l’inspecteur Kamotzki.
[21] L’affidavit de l’inspecteur Kamotzki comporte une chronologie des faits liés aux demandes de dossiers et à la production de ces derniers à l’Enquête nationale, et cette chronologie est étayée par diverses pièces, dont des lettres échangées entre les avocats de la Commission et ceux de la GRC.
[22] L’Enquête nationale a demandé que l’on produise les deux dossiers qui sont en litige en l’espèce le 22 décembre 2017, en même temps que 25 autres dossiers. L’équipe en poste à la Direction générale n’a pas examiné le contenu de ces deux dossiers, sinon pour déterminer leur [traduction] « empreinte numérique » ou leur taille. Il a été conclu que le dossier concernant la femme autochtone disparue comportait environ 29 000 pages et que celui qui avait trait à la femme autochtone assassinée en comptait 25 800.
[23] Le 4 janvier 2018, les avocats de la GRC ont informé ceux de la Commission que les deux dossiers étaient liés à des enquêtes en cours et que la GRC examinait quels renseignements, s’il y en avait, pouvaient être communiqués à la Commission sans nuire aux enquêtes en cours. Le 9 janvier 2018, les avocats de la GRC ont transmis aux avocats de la Commission, à titre informatif, un résumé de cas concernant la femme disparue.
[24] Le 30 janvier 2018, les avocats de la GRC ont confirmé que l’autre dossier en litige – celui qui avait trait à la femme assassinée – était lié à une enquête en cours et qu’il ne serait pas produit pour cause de privilège d’intérêt public. Le 19 avril 2018, l’Enquête nationale a demandé la production de |||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| à un détachement de la GRC en lien avec cette enquête. L’Enquête nationale a été orientée vers |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| pour qu’elle demande le |||||||||||||||||||||||||||||, qui a été produit.
[25] Le 20 septembre 2018, l’EAJD a délivré une ordonnance en vue de la production, avant le 12 octobre 2018, de tous les documents que la GRC avait en sa possession au sujet de 70 personnes. Le 26 septembre 2018, les avocats de la GRC ont écrit à ceux de la Commission et ont indiqué que les deux dossiers d’enquête qui sont en litige dans la présente demande étaient des dossiers pour lesquels l’Enquête nationale avait été informée antérieurement que la GRC revendiquait un privilège d’intérêt public.
[26] Le 30 octobre 2018, les avocats de la GRC ont présenté une requête aux commissaires de l’Enquête nationale en vue d’obtenir une ordonnance annulant ou modifiant les conditions de l’ordonnance de production délivrée par l’EAJD le 20 septembre 2018, ainsi que celles d’une autre ordonnance de production de l’EAJD, datée du 27 septembre 2018, qui avait été signifiée le 1er octobre 2018. Cette dernière ordonnance concernait la production de tous les documents que possédait la GRC en lien avec 89 personnes, et ce, là aussi, avant le 12 octobre 2018.
[27] La requête a été entendue les 7 et 14 novembre 2018 à huis clos et ex parte. D’autres parties ayant qualité pour agir devant l’Enquête nationale n’ont pas pris part à l’audition. Dans le cadre de la mesure ordonnée, la GRC a été tenue de fournir par écrit à l’EAJD, avant le 5 décembre 2018, les raisons pour lesquelles elle invoquait le privilège de l’intérêt public dans 12 dossiers, dont ceux qui sont en litige en l’espèce. Ces raisons ont été transmises le même jour, à titre confidentiel, aux avocats de la Commission.
[28] Les 10 et 11 janvier 2019, six enquêteurs chargés des crimes graves à la GRC se sont entretenus avec des avocats de la Commission et ils ont été interrogés sur ce qui justifiait la revendication du privilège de l’intérêt public. Cette rencontre a eu lieu dans le cadre d’un processus que les avocats de la Commission avaient suggéré et auquel la GRC avait convenu de participer. Les entretiens ont eu lieu à huis clos et ex parte. À la suite de ces derniers, les avocats de la Commission ont voulu obtenir des décisions concernant la production de 10 des 12 dossiers (l’Enquête nationale a retiré son opposition à la revendication du privilège d’intérêt public concernant l’un des dossiers, et la GRC en a fait autant pour un autre). Des ordonnances relatives à la production de neuf des dossiers d’enquête ont été rendues, et au nombre de ces derniers figuraient les deux dossiers qui sont en litige en l’espèce. La GRC a retiré sa revendication de privilège concernant l’un des autres dossiers et elle a produit les dossiers concernant les six affaires restantes, conformément aux ordonnances de la Commission.
[29] Le 13 février 2019, les avocats des défendeurs ont écrit à ceux de la Commission pour leur faire savoir que la GRC allait invoquer l’article 37 de la Loi sur la preuve au Canada au sujet des deux dossiers qui sont en litige dans la présente demande. Après avoir été informée, le 14 mars 2019, que les avocats de la Commission avaient été mandatés pour contester les demandes fondées sur l’article 37, la GRC a délivré les certificats le même jour. L’Enquête nationale a ensuite déposé la présente demande le 22 mars 2019.
[30] L’inspecteur Kamotzki a été contre-interrogé sur son affidavit le 15 avril 2019. Ce contre‑interrogatoire a essentiellement porté sur la nature et l’étendue de la collaboration de la GRC avec l’Enquête nationale, dont les niveaux de dotation employés. L’inspecteur Kamotzki a déclaré que ces niveaux avaient atteint un sommet de 30 membres réguliers et civils et que, à la date de son interrogatoire, ce chiffre avait baissé à 18. De plus, quand on prenait la décision de communiquer un dossier, des employés de l’Équipe de gestion de la preuve du ministère de la Justice aidaient à relever et à caviarder les renseignements faisant l’objet d’un privilège générique.
[31] Le |||||||||||||||||||||||||| relatif à l’enquête sur la femme assassinée a été produit et utilisé en vue du contre-interrogatoire de l’inspecteur Kamotzki. Le rapport a également été inclus dans le dossier relatif à la présente demande. Des parties du |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| par la famille |||||||||||||||||||||||||||||||||||||| de la femme assassinée et ont été présentés à l’inspecteur Kamotzki à titre de pièces lors de son contre‑interrogatoire. Ont également été produites des informations de presse datées de juin 2015 et portant sur la publication d’une partie de |||||||||||||||||||||||||||||||||||||| et des pages Internet de la GRC qui nommaient la victime et demandaient l’aide du public dans le cadre de l’enquête.
[32] A également été soumis à l’inspecteur Kamotzki un reportage datant de 2017 au sujet de la femme autochtone disparue. Ce reportage comportait une déclaration de ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
III. L’historique procédural
[33] La présente demande a été instruite de manière accélérée. L’avis de demande initial a été retiré du dossier public pour des raisons de confidentialité, et les parties ont convenu que la demande ferait l’objet d’une gestion spéciale. Une conférence de gestion d’instance a eu lieu le 1er avril 2019. À la suite de directives de la Cour, un avis de requête visant à obtenir une ordonnance de confidentialité sur consentement a été déposé le 4 avril 2019.
[34] L’ordonnance a été rendue le 5 avril 2019; elle énumérait les documents à déposer à titre confidentiel et autorisait le dépôt d’un avis de demande modifié, exempt de renseignements susceptibles d’identifier les victimes et leurs familles. Un nombre considérable de documents ont par la suite été déposés sous scellés avec l’autorisation de la Cour.
[35] Le 12 avril 2019, d’autres directives ont été données sur les prochaines mesures à prendre. Le même jour, une ordonnance a été rendue au sujet du dépôt de la preuve par affidavits publics et confidentiels des défendeurs ainsi que du contre-interrogatoire sur ces derniers, qui devait avoir lieu avant le 15 avril 2019. Une audience ex parte, devant le juge des requêtes, a été prévue pour le 26 avril 2019 à Ottawa, et l’audition de la demande a été inscrite pour les 13 et 14 mai 2019, à Vancouver.
[36] Outre les affidavits publics et confidentiels de l’inspecteur Kamotzki, les défendeurs ont déposé les affidavits confidentiels de deux chefs de l’équipe des enquêteurs de la GRC. La demanderesse a déposé trois affidavits assortis de nombreuses pièces en vue de produire des documents, dont des lettres échangées entre les parties.
[37] Comme il a été signalé plus tôt, le 26 avril 2019 la Cour a présidé une audience à huis clos et ex parte au cours de laquelle les deux chefs de l’équipe des enquêteurs de la GRC ont témoigné au sujet de l’état des deux dossiers en question. Les notes d’examen de dossier des agents ont été fournies à la Cour. Après que les avocats des défendeurs eurent brièvement interrogé chacun des agents, ceux-ci ont été interrogés en détail par la Cour, qui s’est fondée, en partie, sur des documents émanant de la demanderesse, dont une liste de questions destinées à chaque agent. Cette audience a duré plus de six heures. Conformément à la directive de la Cour, un sommaire de l’audience tenue à huis clos et ex parte a été établi par les avocats des défendeurs, approuvé par la Cour et transmis aux avocats de la demanderesse.
[38] Lors de la conférence de gestion d’instance tenue le 12 avril 2019, la Cour avait informé les avocats qu’il serait peut-être nécessaire de tenir à huis clos au moins une partie de l’audience relative à la demande, de façon à préserver la confidentialité de certains renseignements en attendant que l’on se prononce sur les certificats délivrés en vertu de l’article 37, tout en respectant le plus possible, dans les circonstances de l’espèce, le principe de la publicité des débats.
[39] Dans les observations écrites ainsi qu’au cours d’une conférence de gestion d’instance tenue le 7 mai 2019, les défendeurs ont exprimé l’avis qu’il fallait que l’audience relative à la demande ait lieu principalement, sinon entièrement, à huis clos, compte tenu de la difficulté de traiter des questions en litige sans parler des renseignements assujettis à l’ordonnance de confidentialité. La demanderesse a fait valoir que la majeure partie de l’audience devrait être publique. La Cour a ordonné que l’audience ait d’abord lieu en public et que, à ce moment‑là, les personnes présentes, dont n’importe quel membre du public, seraient invitées à présenter des observations sur l’opportunité d’instruire l’affaire à huis clos. Le 9 mai 2019, les défendeurs ont informé la Cour qu’ils avaient changé d’avis au sujet de la possibilité de tenir une audience publique et qu’ils pensaient que la majeure partie de l’audience pouvait avoir lieu en public. Lors d’une conférence de gestion d’instance tenue le 10 mai 2019, la Cour a indiqué que l’audience débuterait le 13 mai 2019 dans une salle d’audience publique et qu’elle se poursuivrait, au besoin, sous la forme d’une instance à huis clos.
[40] À l’ouverture de l’audience, le 13 mai 2019, les avocats de la Société Radio-Canada (SRC) ont demandé à être entendus et ils ont obtenu la qualité pour agir à seule fin de présenter des observations sur l’opportunité de tenir une partie de l’audience à huis clos. Les avocats de la SRC ont fourni des observations écrites et de la jurisprudence et ils ont présenté des observations orales. La Cour a également entendu les avocats de la demanderesse, qui ont appuyé la position de la SRC, de même que les avocats des défendeurs, qui ont maintenu leur position.
[41] La Cour a ordonné aux avocats, dont ceux de la SRC, de s’entendre sur les conditions éventuelles d’une autre ordonnance de confidentialité qui permettrait de tenir en public l’audience tout entière, tout en protégeant les renseignements énumérés dans l’ordonnance de confidentialité du 5 avril 2019. Cela a été fait, et l’ordonnance a été rendue avant la reprise de l’audience. Les personnes présentes dans la salle lors de l’audience ont été informées que certains renseignements ne pouvaient pas être publiés, et les avocats ont pris soin de leur rappeler cette restriction lorsqu’il a été nécessaire de faire référence à ces renseignements dans le cadre de leur argumentation. Des représentants des médias sont restés dans la salle d’audience pendant toute la durée de l’audience et ils ont plus tard rendu compte de celle-ci sans divulguer les renseignements sensibles.
IV. Les dispositions législatives applicables
Renseignements d’intérêt public
Specified Public Interest
Opposition à divulgation
Objection to disclosure of information
37 (1) Sous réserve des articles 38 à 38.16, tout ministre fédéral ou tout fonctionnaire peut s’opposer à la divulgation de renseignements auprès d’un tribunal, d’un organisme ou d’une personne ayant le pouvoir de contraindre à la production de renseignements, en attestant verbalement ou par écrit devant eux que, pour des raisons d’intérêt public déterminées, ces renseignements ne devraient pas être divulgués.
37 (1) Subject to sections 38 to 38.16, a Minister of the Crown in right of Canada or other official may object to the disclosure of information before a Court, person or body with jurisdiction to compel the production of information by certifying orally or in writing to the Court, person or body that the information should not be disclosed on the grounds of a specified public interest.
Mesure intérimaire
Obligation of Court, person or body
(1.1) En cas d’opposition, le tribunal, l’organisme ou la personne veille à ce que les renseignements ne soient pas divulgués, sauf en conformité avec la présente loi.
(1.1) If an objection is made under subsection (1), the Court, person or body shall ensure that the information is not disclosed other than in accordance with this Act.
Opposition devant une cour supérieure
Objection made to superior Court
(2) Si l’opposition est portée devant une cour supérieure, celle-ci peut décider la question.
(2) If an objection to the disclosure of information is made before a superior Court, that Court may determine the objection.
Opposition devant une autre instance
Objection not made to superior Court
(3) Si l’opposition est portée devant un tribunal, un organisme ou une personne qui ne constituent pas une cour supérieure, la question peut être décidée, sur demande, par:
(3) If an objection to the disclosure of information is made before a Court, person or body other than a superior Court, the objection may be determined, on application, by
a) la Cour fédérale, dans les cas où l’organisme ou la personne investis du pouvoir de contraindre à la production de renseignements sous le régime d’une loi fédérale ne constituent pas un tribunal régi par le droit d’une province;
(a) the Federal Court, in the case of a person or body vested with power to compel production by or under an Act of Parliament if the person or body is not a Court established under a law of a province; or
b) la division ou le tribunal de première instance de la cour supérieure de la province dans le ressort de laquelle le tribunal, l’organisme ou la personne ont compétence, dans les autres cas.
(b) the trial division or trial Court of the superior Court of the province within which the Court, person or body exercises its jurisdiction, in any other case.
Délai
Limitation period
(4) Le délai dans lequel la demande visée au paragraphe (3) peut être faite est de dix jours suivant l’opposition, mais le tribunal saisi peut modifier ce délai s’il l’estime indiqué dans les circonstances.
(4) An application under subsection (3) shall be made within 10 days after the objection is made or within any further or lesser time that the Court having jurisdiction to hear the application considers appropriate in the circumstances.
Ordonnance de divulgation
Disclosure order
(4.1) Le tribunal saisi peut rendre une ordonnance autorisant la divulgation des renseignements qui ont fait l’objet d’une opposition au titre du paragraphe (1), sauf s’il conclut que leur divulgation est préjudiciable au regard des raisons d’intérêt public déterminées.
(4.1) Unless the Court having jurisdiction to hear the application concludes that the disclosure of the information to which the objection was made under subsection (1) would encroach upon a specified public interest, the Court may authorize by order the disclosure of the information.
Divulgation modifiée
Disclosure order
(5) Si le tribunal saisi conclut que la divulgation des renseignements qui ont fait l’objet d’une opposition au titre du paragraphe (1) est préjudiciable au regard des raisons d’intérêt public déterminées, mais que les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation l’emportent sur les raisons d’intérêt public déterminées, il peut par ordonnance, compte tenu des raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation ainsi que de la forme et des conditions de divulgation les plus susceptibles de limiter le préjudice au regard des raisons d’intérêt public déterminées, autoriser, sous réserve des conditions qu’il estime indiquées, la divulgation de tout ou partie des renseignements, d’un résumé de ceux-ci ou d’un aveu écrit des faits qui y sont liés.
(5) If the Court having jurisdiction to hear the application concludes that the disclosure of the information to which the objection was made under subsection (1) would encroach upon a specified public interest, but that the public interest in disclosure outweighs in importance the specified public interest, the Court may, by order, after considering both the public interest in disclosure and the form of and conditions to disclosure that are most likely to limit any encroachment upon the specified public interest resulting from disclosure, authorize the disclosure, subject to any conditions that the Court considers appropriate, of all of the information, a part or summary of the information, or a written admission of facts relating to the information.
Ordonnance d’interdiction
Prohibition order
(6) Dans les cas où le tribunal n’autorise pas la divulgation au titre des paragraphes (4.1) ou (5), il rend une ordonnance interdisant la divulgation.
(6) If the Court does not authorize disclosure under subsection (4.1) or (5), the Court shall, by order, prohibit disclosure of the information.
Preuve
Evidence
(6.1) Le tribunal peut recevoir et admettre en preuve tout élément qu’il estime digne de foi et approprié — même si le droit canadien ne prévoit pas par ailleurs son admissibilité — et peut fonder sa décision sur cet élément.
(6.1) The Court may receive into evidence anything that, in the opinion of the Court, is reliable and appropriate, even if it would not otherwise be admissible under Canadian law, and may base its decision on that evidence.
Prise d’effet de la décision
When determination takes effect
(7) L’ordonnance de divulgation prend effet après l’expiration du délai prévu ou accordé pour en appeler ou, en cas d’appel, après sa confirmation et l’épuisement des recours en appel.
(7) An order of the Court that authorizes disclosure does not take effect until the time provided or granted to appeal the order has expired or, if the order is appealed, the time provided or granted to appeal a judgment of an appeal Court that confirms the order has expired and no further appeal from a judgment that confirms the order is available.
Admissibilité en preuve
Introduction into evidence
(8) La personne qui veut faire admettre en preuve ce qui a fait l’objet d’une autorisation de divulgation prévue au paragraphe (5), mais qui ne pourrait peut-être pas le faire à cause des règles d’admissibilité applicables devant le tribunal, l’organisme ou la personne ayant le pouvoir de contraindre à la production de renseignements, peut demander au tribunal saisi au titre des paragraphes (2) ou (3) de rendre une ordonnance autorisant la production en preuve des renseignements, du résumé ou de l’aveu dans la forme ou aux conditions que celui-ci détermine, pourvu que telle forme ou telles conditions soient conformes à l’ordonnance rendue au titre du paragraphe (5).
(8) A person who wishes to introduce into evidence material the disclosure of which is authorized under subsection (5), but who may not be able to do so by reason of the rules of admissibility that apply before the Court, person or body with jurisdiction to compel the production of information, may request from the Court having jurisdiction under subsection (2) or (3) an order permitting the introduction into evidence of the material in a form or subject to any conditions fixed by that Court, as long as that form and those conditions comply with the order made under subsection (5).
Facteurs pertinents
Relevant factors
(9) Pour l’application du paragraphe (8), le tribunal saisi au titre des paragraphes (2) ou (3) prend en compte tous les facteurs qui seraient pertinents pour statuer sur l’admissibilité en preuve devant le tribunal, l’organisme ou la personne.
(9) For the purpose of subsection (8), the Court having jurisdiction under subsection (2) or (3) shall consider all the factors that would be relevant for a determination of admissibility before the Court, person or body.
V. Les questions en litige
[42] La seule question que la Cour doit trancher est celle de savoir si elle doit confirmer les certificats – et ainsi empêcher que les documents relatifs au décès de la femme autochtone assassinée et à la disparition de la femme autochtone disparue soient divulgués à l’Enquête nationale – ou ordonner, sous réserve des conditions qu’elle estime indiquées, la divulgation de tout ou partie des documents, d’un résumé de ceux‑ci ou d’un aveu écrit des faits qui y sont liés.
[43] La Cour confirmera les certificats et empêchera la divulgation des renseignements si elle conclut que cette divulgation est préjudiciable au regard des raisons d’intérêt public déterminées, soit le privilège d’enquête, et que les raisons d’intérêt qui justifient la divulgation ne l’emportent pas sur ces raisons d’intérêt public déterminées.
VI. Analyse
A. Processus
[44] L’article 37 a pour objet de permettre à la Couronne de « s’opposer pour des raisons d’intérêt public à la divulgation de renseignements » : R c Brassington, 2018 CSC 37, par 31. Cette capacité de la Couronne de s’opposer à la divulgation de renseignements pour des raisons d’intérêt public ne se limite pas aux situations dans lesquelles la divulgation est obligatoire et se déroulera en salle d’audience; qu’elle ait lieu à l’extérieur du tribunal ou qu’elle soit faite volontairement, la divulgation peut être tout aussi préjudiciable : Brassington, précité, par 31. La divulgation de renseignements sensibles peut entraîner des conséquences pour des tiers et pour l’administration de la justice : Brassington, précité, par 31.
[45] Pour ce qui est des oppositions fondées sur l’article 37, il n’y a aucun processus précis à suivre; la Cour fédérale « a l’entière discrétion de choisir sa propre procédure en fonction des circonstances dont elle est saisie » : Canada (Procureur général) c Chad, 2018 CF 319, par 10 [Chad no 1]. Pour choisir sa procédure, la Cour fédérale doit « tenir compte de la nature de l’intérêt public en jeu, du contexte factuel et législatif dans lequel le demandeur s’oppose à la divulgation des renseignements, ainsi que du caractère délicat des documents caviardés » : R c Pilotte (2002), 156 OAC 1, par 52 et 60, 163 CCC (3d) 225 (CA Ont). La Cour devrait tenir compte des observations de la partie adverse quant au privilège revendiqué : Chad no 1, précitée, par 27. Le juge qui préside l’audience peut tenir une conférence de gestion de l’instance avant et après une audience à huis clos en vue d’obtenir de plus amples observations et de relever les questions que la partie adverse aimerait que l’on pose à la personne qui invoque le privilège de l’intérêt public : Chad no 1, précitée, par 28 et 29.
[46] La Cour peut recevoir et admettre en preuve tout élément qu’elle estime digne de foi et approprié, même si le droit canadien ne prévoit pas par ailleurs son admissibilité, et elle peut fonder sa décision sur cet élément : Loi sur la preuve au Canada, par 37(6.1). Cependant, le ministère public doit fonder sa demande sur des « affirmations précises et concrètes » et il « doit présenter suffisamment d’éléments de preuve pour convaincre la Cour » : Chad no 1, précitée, par 15.
[47] Il se peut que la Couronne doive présenter une preuve qui va plus loin que celle relative au certificat : Chad no 1, précitée, par 16. Ce n’est pas parce qu’elle autorise la partie adverse à examiner des renseignements contestés pour montrer qu’ils ne sont pas pertinents et qu’elle précise que, malgré cet examen, il reste encore des questions de privilège ou d’immunité à trancher, qu’elle renonce au privilège de l’intérêt public qu’elle invoque : Canada (Procureur général) c Tepper, 2016 CF 307, par 11 et 12.
[48] Les tribunaux reconnaissent que le privilège d’enquête fait partie des raisons d’intérêt public déterminées au sens de l’article 37 : PJ et al c The Attorney General of Canada, 2000 BCSC 1780; R c Amer, 2017 ABQB 651. Toutefois, ce privilège n’est pas de nature générique; c’est un moyen limité d’invoquer le secret, et il est accordé au cas par cas : R c Toronto Star Newspaper Ltd, [2005] OTC 1112, par 14, 204 CCC (3d) 397 (C. Sup. Ont.).
[49] La présente instance est nouvelle. Il ne s’agit pas du contrôle judiciaire du caractère raisonnable ou correct des décisions qu’ont prises les commissaires de l’Enquête nationale. Bien que la Cour puisse examiner ces décisions et estimer qu’elles sont convaincantes, elle n’a pas à faire preuve de retenue à leur égard et elle doit rendre ses propres décisions en se fondant sur les faits et sur le droit.
[50] En l’espèce, la Cour a jugé qu’il serait nécessaire de procéder à une audience ex parte et à huis clos en vue de recevoir le témoignage oral des deux chefs de l’équipe d’enquêteurs pour déterminer si les revendications de privilège étaient bien fondées et présentaient un risque de préjudice. Pour ce faire, la Cour a demandé et reçu, à l’avance, des observations écrites de l’Enquête nationale, dont des déclarations sur ce que cette dernière savait sur les deux affaires et les questions qui, proposait-elle, devaient être posées aux deux agents.
[51] La Cour reconnaît que ce processus n’équivaut pas à offrir à l’Enquête nationale la possibilité de contre-interroger les deux agents, mais les observations et les questions proposées ont été utiles. L’un de ces agents et le supérieur de l’autre avaient été interrogés par les avocats de la Commission en lien avec les deux affaires, et leurs réponses se trouvaient dans le dossier. À la conclusion de l’audience à huis clos, la Cour a ordonné qu’un sommaire de la preuve soit établi et remis aux avocats de l’Enquête nationale pour les besoins de l’audience qui aurait lieu les 13 et 14 mai 2019.
B. L’analyse relative à l’article 37
[52] Dans son analyse, si la Cour conclut que la divulgation des renseignements qui ont fait l’objet d’une opposition n’est pas préjudiciable au regard des raisons d’intérêt public déterminées, elle peut rendre une ordonnance autorisant l