Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Radio-Canada

Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Radio-Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-09-08
Référence neutre
2014 CF 849
Numéro de dossier
T-1288-10
Notes
Une correction fut apportée ce 10 juin, 2015.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20140908
Dossier : T-1288-10
Référence : 2014 CF 849
Ottawa (Ontario), le 8 septembre 2014
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA ET
DR KARIM AMELLAL
demandeurs
et
CBC/RADIO-CANADA
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Le présent jugement fait suite à la suspension des procédures qui a été décrétée provisoirement par la Cour le 29 mai 2012 : Canada (Commissaire aux Langues officielles) c CBC/Radio-Canada, 2012 CF 650, [2014] 1 RCF 142 [décision interlocutoire].
[2] Dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour, deux questions se posent aujourd’hui :
1. Y a-t-il lieu de rendre un jugement final sur les questions d’application de la loi et de compétence qui sont traitées dans la décision interlocutoire?
2. Est-il opportun de lever la suspension et de reprendre les procédures à la lumière des développements survenus depuis la décision interlocutoire?
[3] Pour les motifs qui suivent, la Cour a décidé de rendre un jugement final sur les questions d’application de la loi et de compétence traitées dans la décision interlocutoire. Estimant par contre qu’il n’est pas opportun, à la lumière des développements survenus depuis la décision interlocutoire, de lever la suspension et de reprendre les procédures, la Cour prononce la suspension permanente des procédures.
Toile de fond [4] Les faits à l’origine du présent recours institué en 2010 par le Commissaire aux langues officielles du Canada [Commissaire] en vertu de la partie X de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, ch 31 (4e suppl) [LLO] ont déjà fait l’objet d’un examen minutieux dans la décision interlocutoire. Pour les fins des présentes, je ne reprendrai que certains éléments généraux.
[5] En 2009, la Société Radio-Canada/Canadian Broadcasting Corporation [Société] procède à d’importantes coupures budgétaires à travers le pays. Dans le cas qui nous occupe ici, des francophones de la région du Sud-Ouest de l’Ontario, incluant le docteur Karim Amellal, se plaignent, tant au Commissaire qu’au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [CRTC], de l’impact négatif de la diminution du contenu local de la programmation de la station de radio CBEF 540 de Windsor [CBEF Windsor], la seule station de radio de langue française dans le Sud-Ouest de l’Ontario. Mais l’enjeu ne s’arrête pas à CBEF Windsor. Des milliers d’auditeurs et téléspectateurs du radiodiffuseur public national, partout au pays, posent la même question : où s’en va la Société? En particulier, du côté des communautés de langue officielle en situation minoritaire [CLOSM], on se sent menacé, car chaque nouvelle vague de compressions de la Société – celles de 2009 ne sont pas les premières ni les dernières – laisse un goût amer. Pour plusieurs, c’est un désengagement inacceptable de la part d’une institution fédérale ayant acquis au fil des années une réputation emblématique du point de vue de la promotion de la dualité linguistique et du développement des groupes linguistiques de langue officielle.
[6] C’est que, à son corps dépendant, la Société doit réduire ses dépenses d'opération suite à un manque à gagner de 171 millions de dollars pour le seul exercice financier 2009-2010. La Société adopte alors un Plan de redressement qui éliminera, à terme, quelque 800 postes, dont 336 employés dans les services français. Entre autres, CBEF Windsor perd sept de ses dix employés et les trois émissions qui étaient encore produites localement. Le résultat net dans le Sud-Ouest de l’Ontario : une diminution du contenu local ou régional de la programmation, passant approximativement de 36,5 heures (avant les compressions) à quelque cinq heures par semaine en juillet 2009. C’est bien peu, trop peu pour des milliers d’auditeurs fidèles qui se mobilisent pour sauver la station locale et créent le Comité SOS CBEF.
[7] Tandis que le CRTC tarde à agir et que la Cour supérieure de l’Ontario se déclare incompétente en la matière, le Commissaire entreprend une enquête en vertu de l’article 56 de la LLO. Mais le Commissaire se heurte à un mur. La Société lui refuse toute collaboration à ce chapitre : elle estime n’avoir aucun compte à rendre au Commissaire, ni aucune obligation linguistique en vertu de la LLO pour ce qui est de ses activités de programmation qui sont déjà réglementées par le CRTC. Qu’à cela ne tienne, dans son rapport final, le Commissaire constate que la Société n’a pas préalablement tenu de consultations et n’a procédé à aucune analyse d’impact de sa décision. Les effets pernicieux des coupures pour le développement de la petite communauté francophone de Windsor sont vivement dénoncés par le Commissaire. Le Commissaire conclut en l’espèce qu’il y a eu manquement au paragraphe 41(2) de la LLO, qui oblige les institutions fédérales à prendre des « mesures positives » pour favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et appuyer leur développement. Le Commissaire presse la Société d’agir et de réviser sa décision. La Société fait la sourde oreille. En 2010, le Commissaire institue le présent recours.
[8] En bref, par son avis de demande modifié, le Commissaire recherche de la Cour diverses déclarations en vertu de l’article 77 de la LLO – et de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985 ch F-7 [LCF], si nécessaire – à l’effet que : la défenderesse est assujettie à la LLO, notamment à la partie VII; le Commissaire avait compétence pour enquêter sur les plaintes dénonçant les compressions budgétaires; la défenderesse a contrevenu à l’article 41 de la LLO; elle doit réviser sa décision concernant CBEF Windsor et prendre les moyens nécessaires pour pallier l’impact négatif des compressions budgétaires sur la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario. De son côté, le docteur Amellal, à titre de réparation additionnelle, recherche une injonction permanente obligeant la défenderesse à revenir au nombre antérieur d’heures de production locale et régionale, à défaut de reprendre la diffusion des émissions antérieurement diffusées à l’antenne de CBEF Windsor qui ont été supprimées suite aux compressions budgétaires.
[9] À l’hiver 2012, la Cour accepte d’entendre la requête en rejet sommaire du présent recours formulée par la défenderesse. De part et d’autre, les parties disputent l’exclusivité des compétences attribuées au Commissaire et à la Cour fédérale d’une part, et au CRTC, d’autre part. Bien qu’elle admette être assujettie à la LLO au niveau de ses activités « hors programmation », la défenderesse fait alors valoir que ses services de programmation – radio et télévision – sont assujettis à la Loi sur la radiodiffusion, LC 1991, ch 11 [LR], alors qu’en vertu des articles 3, 12, 18, 19, 23 à 25 de la LR, le CRTC a compétence exclusive en la matière. De leur côté, les demandeurs s’opposent à la requête en rejet et font alors valoir qu’il n’y a aucun conflit entre la LR et la LLO, que le Commissaire a compétence exclusive en vertu de l’article 56 de la LLO pour enquêter sur toute violation à la LLO, tandis que la Cour fédérale a compétence exclusive en vertu de l’article 77 de la LLO pour accorder la réparation qu’elle estime convenable et juste dans le cas de tout manquement à l’obligation énoncée au paragraphe 41(2) de la LLO.
[10] Le 29 mai 2012, étant alors d’opinion que la Société est assujettie à la LLO dans toutes ses activités et ayant opté pour le modèle de compétence concurrente, la Cour ordonne que les procédures dans le présent dossier soient suspendues provisoirement. Les motifs pour lesquels la Cour décide d’exercer ainsi sa discrétion judiciaire tiennent principalement au fait que la Cour considère, à ce stade, que le CRTC constitue un forum approprié, et qu’il « est mieux placé que la Cour fédérale pour trancher le fond du litige et accorder une réparation appropriée, le cas échéant » (décision interlocutoire para 92).
[11] Aux paragraphes 99 à 103 de sa décision interlocutoire, la Cour note :
99 Compte tenu du climat d'incertitude qui règne actuellement et du souhait de la Cour d'éviter des frais supplémentaires ou inutiles aux parties en les forçant à poursuivre des procédures judiciaires longues et coûteuses dont le résultat final sera toujours incertain, et plutôt que de rejeter aujourd'hui sommairement le présent recours judiciaire, dans l'exercice de ma discrétion judiciaire, il m'apparaît plus juste et équitable d'ordonner la suspension des procédures dans ce dossier, tout en préservant les droits des parties.
100 Comme le soulignait Mme la juge Abella de la Cour suprême du Canada (qui parlait également aux noms des juges LeBel, Deschamps, Charron et Rothstein) dans l'arrêt Colombie-Britannique (Workers' Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52, [2011] 3 R.C.S. 422 (Figliola), au paragraphe 1:
Quiconque est partie à un litige souhaite que les questions juridiques en cause soient tranchées le plus équitablement et rapidement possible par un décideur faisant autorité et, par souci d'équité, veut l'assurance que la décision rendue sera définitive et exécutoire, exception faite du droit d'en demander le contrôle judiciaire ou d'interjeter appel. Personne ne s'attend à ce que les mêmes questions soient réexaminées devant un autre forum à la demande d'une partie déboutée cherchant à obtenir un résultat différent. Il y a cependant des cas où la justice impose de reprendre le litige. [Non souligné dans l'original.]
101 Rappelons simplement que les décisions et ordonnances finales du CRTC sont susceptibles d'appel, sur une question de droit ou de compétence, devant la Cour d'appel fédérale - c'est-à-dire sur permission (paragraphe 31(2) de la LR), de sorte que la "justesse" de la décision que rendra éventuellement le CRTC quant au fond "ne saurait servir d'appât pour d'autres tribunaux administratifs exerçant une compétence concurrente" (Figliola, précité, au paragraphe 38).
102 Bien que la Cour fédérale ne soit pas un "tribunal administratif", c'est néanmoins le "tribunal" [page183] désigné par le Parlement pour entendre une plainte en vertu de la partie X de la LLO. Or, aucune décision n'a encore été rendue par le CRTC. Prudence oblige, il est donc préférable de réserver compétence dans l'intérim.
103 Aussi, l'intérêt de la justice exige ici qu'une ordonnance de suspension des procédures soit rendue par la Cour en vertu du paragraphe 50(1) [mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 46] de la LCF, le temps que le CRTC se prononce, dans le cadre du processus de renouvellement des licences de la Société, sur toute plainte ou intervention relativement à la réduction des heures de programmation locale et/ou régionale diffusée à l'antenne de CBEF Windsor.
[12] Par son ordonnance du 29 mai 2012, la Cour suspend du même coup la poursuite des interrogatoires des représentants de la défenderesse et ajourne sine die l’audition au mérite du présent recours – qui était prévue à partir du 15 octobre 2012. La Cour prescrit qu’une fois que le CRTC aura rendu sa décision à l’égard des demandes de renouvellement de licences de la Société, toute partie aux présentes pourra demander à la Cour de prolonger ou de mettre fin à la suspension des procédures, de reprendre l’étude du dossier ou de rejeter le présent recours, compte tenu des lois en vigueur et de tout principe de droit applicable en l’espèce.
[13] Entre-temps, les audiences publiques concernant le renouvellement des licences de la Société débutent en novembre 2012. Y participent activement : le Commissaire, le docteur Amellal, des membres de la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario, des associations de défense des droits des francophones et le comité SOS CBEF Windsor. Le 28 mai 2013, le CRTC rend sa décision finale renouvelant les licences de radiodiffusion des services de programmation de la Société pour une période de cinq ans, du 1er septembre 2013 au 31 août 2018, incluant CBEF Windsor et ses émetteurs : décision de radiodiffusion CRTC 2013-263 et ordonnances de radiodiffusion CRTC 2013-264 et 2013-265 [décision de 2013 du CRTC]. Il n’y a aucune demande de contrôle judiciaire ou appel devant la Cour d’appel fédérale à l’encontre de la décision de 2013 du CRTC.
Demandes respectives de rejet sommaire et de reprise des procédures [14] Le temps probatoire qui a été offert aux parties pour régler leur différend et mettre volontairement un terme à ces procédures est expiré. En août 2013, suite à une conférence de gestion d’instance, la Cour a invité les parties à soumettre des représentations écrites concernant la poursuite ou le rejet des procédures, incluant toute demande de jugement final (ordonnance de directives, le 12 août 2013). Des extraits pertinents du dossier du CRTC ont été déposés avec l’accord des parties en septembre 2013 (Volumes 1 à 24). Le Commissaire et la Société ont déposé leurs représentations écrites respectives en octobre, puis en novembre 2013 (en réponse). Une audience publique a été tenue les 19 et 20 juin 2014. À cette occasion, les parties ont accepté que le Rapport du Comité sénatorial permanent des langues officielles, Les obligations linguistiques de CBC/Radio-Canada, publié en avril 2014 [rapport sénatorial], soit déposé au dossier de la Cour.
[15] La Société renouvelle ses objections antérieures et m’invite aujourd’hui, à titre de juge du fond, de déclarer que le CRTC a compétence exclusive en la matière, de rejeter sommairement le présent recours judiciaire et de rendre toute autre ordonnance que la Cour pourra juger opportune et juste, faisant valoir alternativement qu’il n’est pas nécessaire d’entendre l’affaire au mérite, puisque le CRTC a déjà considéré les obligations linguistiques du radiodiffuseur public national et a prescrit des remèdes appropriés tant au niveau des heures de programmation locale de la station CBEF Windsor, qu’en ce qui concerne la consultation des représentants des CLOSM (sous forme de conditions de licence, d’attentes ou de souhaits).
[16] Étant au contraire d’opinion que la réponse apportée ou les remèdes prescrits dans la décision du CRTC de 2013 ne règlent pas le litige ou ne vont pas assez loin, les demandeurs s’opposent à ce que le présent recours soit rejeté sommairement et que la Cour déclare que le CRTC a compétence exclusive. Les demandeurs désirent plutôt que la Cour lève l’ordonnance de suspension des procédures, leur permette de reprendre les interrogatoires des représentants de la défenderesse, fixe un échéancier pour la poursuite des interrogatoires et le dépôt des mémoires, et tienne une audition au mérite dans les plus brefs délais sur les questions encore en suspend, soit celles de la violation de la LLO et de la réparation appropriée dans les circonstances.
Y a-t-il lieu de rendre un jugement final sur les questions d’application de la loi et de compétence qui sont traitées dans la décision interlocutoire? [17] Les parties conviennent que les questions d’application de la loi (LLO et LR) et de compétence constituent essentiellement des questions de droit et que celles-ci ont déjà été traitées par la Cour dans la décision interlocutoire. Mais forte du fait que la décision qui a été rendue par la Cour en mai 2012 était seulement « interlocutoire », la défenderesse me prie aujourd’hui de rendre un jugement final concluant que la LR s’applique aux activités de radiodiffusion de la Société et que le CRTC a compétence exclusive pour statuer sur toute plainte du Commissaire et des membres d’une CLOSM à l’effet que la Société ne respecte pas ses obligations linguistiques. La défenderesse m’invite à réviser mon raisonnement antérieur à la lumière d’une plaidoirie qui, succinctement, s’articule autour de l’intention générale du législateur et du caractère complet de la décision de 2013 du CRTC.
[18] D’une part, s’appuyant sur l’affaire Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c Québec (Procureur général), [2004] 2 RCS 185, 2004 CSC 39 [Morin], la défenderesse réitère que le Parlement désirait que les questions portant sur la réglementation et la surveillance de l’offre de programmation du radiodiffuseur public soient assujetties à la compétence exclusive du CRTC, ce qui inclut le respect des obligations linguistiques mentionnées dans la LR et dans la LLO, de manière implicite. En particulier, les alinéas 3(1)i) et m), les paragraphes 3(2) et 5(1) de la LR sont invoqués. Quant à savoir si le sous-alinéa 3(1)m)(iv) de la LR incorpore les obligations trouvées dans l’article 41 de la LLO relativement à la programmation, le savant procureur de la défenderesse a suggéré à l’audience que cette disposition démontrait la « préoccupation » du législateur envers les CLOSM. Or, les besoins des CLOSM constituent des critères enchâssés dans la LR, tandis que le CRTC a pour pratique d’intégrer les objectifs de la LLO dans la réalisation de ses activités de programmation. À preuve, les valeurs quasi constitutionnelles de protection des minorités se reflètent dans la LR et la décision de 2013 du CRTC.
[19] D’un autre côté, la défenderesse soumet que le statut quasi constitutionnel d’une loi comme la LLO n’est pas un facteur qui devrait être utilisé pour déterminer le choix du modèle de compétence entre deux tribunaux différents susceptibles d’être saisis du même litige (Charrette c R, [1980] 1 RCS 785). D’ailleurs, le paragraphe 41(2) de la LLO n’est pas mentionné dans l’article 82 qui accorde la primauté à certaines parties de cette loi. Il est clair que le Parlement ne voulait pas que le Commissaire et la Cour fédérale s’immiscent, en vertu des Parties VII et X de la LLO, dans les secteurs qui sont déjà réglementés par d’autres autorités fédérales. Enfin, la défenderesse est d’avis que l’adoption du modèle de la compétence concurrente entraînera des incertitudes quant à la détermination du forum approprié et des risques de décisions contradictoires.
[20] De son côté, le Commissaire est catégorique : la Cour s’est déjà prononcée dans sa décision interlocutoire sur les questions d’application de la loi et de compétence. Il serait donc contraire à l’intérêt de la justice de revenir sur les motifs sous-tendant le modèle de compétence concurrente accepté par la Cour en mai 2012. Au contraire, la reprise des procédures doit plutôt servir à résoudre de façon définitive deux questions qui n’ont pas encore été résolues : i) la violation de la partie VII de la LLO; ii) la réparation que peut accorder la Cour en vertu de l’article 77 de la LLO. Dans le jugement final, qui disposera des autres questions touchant au mérite, la Cour aura le loisir d’insérer les conclusions déclaratoires sur les questions d’application de la loi et de compétence.
[21] Il est dans le meilleur intérêt de la justice et des parties de rendre aujourd’hui un jugement final sur les questions d’application de la loi et de compétence. Le pacte de confiance entre le Commissaire et la Société – des institutions fédérales de première importance qui sont toutes deux reconnues pour leur intégrité et respectées de l’ensemble de la population canadienne – a été rompu. C’est regrettable. Il n’est pas question cependant d’éluder les choix brutaux qui sont présentés à la Cour par des parties demeurant jusqu’ici campées sur leurs positions.
[22] Dans son rapport d’avril 2014, le Comité sénatorial mentionne que la Cour tranchera la question dans l’avenir (page 100) et
[à] l’heure actuelle, les intervenants ne s’entendent pas sur la portée des obligations de CBC/Radio-Canada en vertu de la partie VII de la Loi sur les langues officielles. Ces obligations touchent-elles ou non à la programmation de la Société? La question est jusqu’à maintenant demeurée entre les mains de la Cour fédérale, qui s’est vue saisie à nouveau de la question. Sa décision pourrait être rendue au cours des prochains mois. (Page 90)
[23] Je tiens également compte des indications fournies par la juge Gauthier de la Cour d’appel fédérale à l’effet que la décision du 29 mai 2012 était « interlocutoire » et que « ces questions de compétence feront l’objet d’un jugement final lors de la reprise d’instance » (ordonnance de la Cour d’appel fédérale, 12-A-33, 31 juillet 2012 à la page 2). Dans la même logique, je me dois de le faire à la lumière de toutes les représentations qui m’ont été faites jusqu’ici, ce qui inclut bien entendu les représentations écrites faites par les parties à l’automne 2013 et les représentations orales des procureurs en juin 2014.
[24] En procédant à cet exercice de révision, j’ai porté un nouveau regard sur l’ensemble du dossier et de la jurisprudence. Je ne ferai pas de casuistique en notant que les questions essentielles ont été posées en mai 2012 dans la décision interlocutoire de la Cour. Je ne crois pas non plus que les nouvelles propositions de la défenderesse – autant de variations sur un thème déjà connu – attaquent véritablement la cohérence argumentaire du raisonnement général que l’on retrouve dans la décision interlocutoire de la Cour. En décrétant une suspension provisoire des procédures, tout en optant pour le modèle de compétence concurrente, la Cour s’était déjà prononcée sur les questions d’application de la loi, de compétence, et également, de forum approprié. Pour ne pas alourdir le présent texte, il suffit de se référer aux paragraphes pertinents de la décision interlocutoire. Aussi, plutôt que de me répéter, il est utile de faire un certain nombre d’observations générales ou complémentaires qui viennent éclairer le raisonnement antérieur de la Cour ou qui sont directement en lien avec des prétentions ou des arguments ayant été repris de part et d’autre par les parties dans leurs nouvelles représentations.
Radio-Canada/CBC et les minorités de langues officielles [25] Je commencerai par un constat de nature générale : l’État est au service de la population et ses institutions ne sont rien si elles ne peuvent s’ouvrir sur les diverses communautés composant le tissu social fondant la Nation. La Société n’est pas une institution fédérale ordinaire : le radiodiffuseur public national a l’obligation de diffuser, à la grandeur du pays, dans les deux langues officielles, un service de programmation à la radio et à la télévision. Ce fantastique potentiel de discours en fait un formidable instrument national de communication et d’information.
[26] Ceci dit, la Société n’est pas un organe au service du gouvernement; elle est au service exclusif de la population. Sa place unique tient au fait qu’en vertu de la politique canadienne de radiodiffusion, la Société renseigne et divertit, là souvent où n’osent pas s’aventurer les radiodiffuseurs privés. À ce chapitre, politique publique oblige, la réglementation des activités de radiodiffusion de la Société tombe, en vertu de la LR, dans l’aire de compétence du CRTC. Mais cela suffit-il pour immuniser, de l’application de la LLO, une institution fédérale dont la pérennité dans l’environnement radiophonique et télévisuel est largement tributaire de sa capacité à répondre aux besoins particuliers des deux principales communautés linguistiques qu’elle dessert dans chaque région du pays?
[27] Comment rassurer les Canadiens et les Canadiennes que non seulement dans le discours du gouvernement canadien et les assurances des dirigeants de la Société, mais dans les faits, sur le terrain, loin des grands centres de production, le radiodiffuseur public offre – et surtout ait encore les moyens financiers pour continuer d’offrir – une programmation radiophonique et télévisuelle qui reflète ses obligations linguistiques, tout en répondant aux besoins vitaux des CLOSM qui doivent pouvoir se reconnaître dans les émissions diffusées à travers le pays? Comment réconcilier les obligations linguistiques qu’a la Société en vertu de la Loi, comme institution fédérale et radiodiffuseur public national, avec son mandat et les décisions d’ordre financier et opérationnel qu’elle est appelée à prendre, lorsque, année après année – depuis au moins 1973, alors que tout a augmenté partout ailleurs – elle voit fondre son budget comme neige au soleil?
[28] Or, si l’on met de côté les revenus que la Société peut tirer de la publicité à la télévision, la qualité de son offre de programmation à la radio et à la télévision dépend principalement des crédits qui sont accordés chaque année par le Parlement. Car, en pratique, en vertu des dispositions financières que l’on retrouve dans la LR, la Société doit remettre au ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles son plan d’entreprise, incluant ses budgets d’investissement et de fonctionnement. En principe, cette forme de paternalisme gouvernemental ne devrait pas tempérer l’autonomie dont la Société jouit, en principe, au niveau de son offre de programmation. Mais, d’un point de vue pratique, c’est sans compter sur le pouvoir extraordinaire d’orientation que confère au gouvernement la faculté de contrôler le financement de la Société. Après tout, c’est le ministre des Finances, voire le président du Conseil du Trésor et la ministre du Patrimoine canadien et les Langues officielles, à qui il incombe de justifier devant le Parlement, les diminutions ou les augmentations de crédits à l’endroit de la Société. C’est à se demander si le présent recours du Commissaire a été entrepris contre le véritable responsable de cette baisse dans la qualité de la programmation qu’ont pu dénoncer plusieurs intervenants à la suite des compressions budgétaires à l’occasion des audiences du CRTC.
[29] Comme on le sait, la logique comptable est implacable. S’il faut couper dans les budgets de programmation, c’est dans ceux de la production interne, où l’on retrouve de fortes dépenses au niveau de la main d’œuvre, qu’on voudra d’abord faire des économies, surtout s’il existe des solutions de remplacement, à un moindre coût. Car, à la télévision, on peut diffuser des émissions achetées, et à la radio, on peut toujours diffuser sur toutes les stations régionales les mêmes émissions réseau produites dans les grands centres de production. Pourtant, ce qui fait la fierté de la Société, ce sont les émissions qu’elle produit elle-même, et pas seulement dans les grands centres de production, mais également dans toutes les régions, là où évoluent les CLOSM.
[30] Depuis sa création en 1936, selon le modèle de la BBC [British Broadcasting Corporation], la Société est l’emblème national et le porte-étendard de la dualité linguistique canadienne et de l’égalité de statut, partout au pays, des deux langues officielles. En mai 2013, le CRTC, en renouvelant les licences de la Société en a profité pour rappeler publiquement que le radiodiffuseur public national : « […] joue un rôle important dans la vie des Canadiens [et] [e]n tant que radiodiffuseur public national, la SRC doit être un service pancanadien qui reflète et répond aux besoins de tous les Canadiens dans les deux langues officielles, quel que soit leur lieu de résidence » (para 15). Dans son rapport d’avril 2014, le Comité sénatorial souligne également que « [l]’un des constats unanimes de cette étude est la reconnaissance du rôle indispensable de CBC/Radio-Canada comme vecteur pour appuyer le développement et favoriser l’épanouissement des [CLOSM] » (page 21). D’ailleurs, en 2009, dans son Rapport à la gouverneure en conseil sur les services de radiodiffusion de langues française et anglaise dans les communautés francophones et anglophones en situation minoritaire au Canada, le CRTC concluait qu’« il est important que la SRC ait les moyens de continuer à desservir les communautés de langue officielle en situation minoritaire » et encourageait le gouvernement canadien « à considérer des solutions qui pourront permettre à la SRC d’assurer le meilleur service possible à ces communautés ».
[31] Dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2010-2011 du Commissariat aux langues officielles, le Commissaire Graham Fraser constate que « [à] titre de haut fonctionnaire du Parlement, j’offre aux parlementaires des conseils impartiaux fondés sur des informations objectives et concrètes pour les aider à jouer leur rôle de premier plan qui consiste à tenir le gouvernement fédéral responsable de la gérance du statut d'égalité du français et de l'anglais au Canada », tout en réaffirmant que « le Commissariat doit maintenir son indépendance afin d’offrir des conseils et des renseignements impartiaux au Parlement. » L’aspect composite des activités de radiodiffusion ne doit pas faire perdre de vue la raison d’être du radiodiffuseur national public et sa composante linguistique indissociable. Les obligations linguistiques du radiodiffuseur public national, notamment en matière de CLOSM, constituent un enjeu fondamental pour le Canada et la survie de la Fédération. Il est légitime pour le Commissaire de poser la question : l’absence de crédits adéquats du Parlement et les compressions budgétaires ont-elles pour résultat d’empêcher la Société de pleinement s’acquitter de son mandat original et de ses obligations linguistiques en vertu de la loi?
[32] Dans la logique de ce que j’ai déjà écrit dans la décision interlocutoire, je rejette toute prétention de la défenderesse voulant que le régulateur des entreprises de radiodiffusion exerce un contrôle exclusif sur le contenu de la programmation produite ou diffusée par le radiodiffuseur public national. C’est ici confondre médium et message. Il s’agit, organiquement, du même objet fractal dont l’essence demeure inaltérable. Car, qu’il s’agisse de programmation radiophonique ou télévisuelle, on parle toujours d’un service de nature linguistique. L’auditeur, le téléspectateur, ne peut décoder ce qu’il entend à la radio, ou ce qu’il voit et entend à la télévision, que si le service du radiodiffuseur (le médium) est fourni dans une langue qu’il peut comprendre ou parler lui-même. Mais il y a plus. La langue a un caractère fortement identitaire, lequel est intimement relié à l’endroit du globe où elle est parlée – pays, province, région, ville ou village – tant le vocabulaire, la façon de s’exprimer, l’accent des uns et des autres, sont infiniment variables d’une place à l’autre, d’autant plus que la langue peut être en compétition avec une autre langue. C’est le cas des deux langues officielles au Canada : le français concurrence l’anglais (Québec) et l’anglais concurrence le français (autres provinces). Or, la Société dit respecter la LLO lorsqu’il s’agit de communiquer en dehors des ondes avec le public, mais elle échapperait aux obligations de la LLO, en particulier celles de la partie VII, dans ses services de radiodiffusion. Je crois fermement que cette façon obstinée de chercher, coûte que coûte, à scinder le « radiodiffuseur » de l’« institution » n’a pas lieu d’être du point de vue de l’application de toute obligation linguistique de nature constitutionnelle, quasi constitutionnelle ou statutaire. Et encore plus lorsque le service de programmation linguistique est diffusé à travers le pays et dans les régions par une institution publique financée en grande partie par l’ensemble des contribuables canadiens et qu’on tient comme un parangon de rectitude politique.
Obligation de prendre des mesures positives à l’endroit des minorités francophones et anglophones [33] Dans le jugement final qui suit, la Cour déclare que la Société est assujettie à la LLO, notamment à la partie VII (articles 41 à 45). Elle a l’obligation de prendre des mesures positives pour favoriser l’épanouissement et appuyer le développement des CLOSM en vertu de la partie VII de la LLO, notamment l’article 41, qui impose également l’obligation d’agir de façon à ne pas nuire au développement et à l’épanouissement des minorités anglophones et francophones du Canada.
[34] Or, le respect des minorités est un principe constitutionnel non écrit : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217 aux paras 79-82; Vriend c Alberta, [1998] 1 RCS 493 au para 176; Lalonde c Ontario (Commission de restructuration des services de santé), 56 OR (3d) 505 aux paras 111-125 [Lalonde]. Cette reconnaissance juridique explicite par la Cour suprême du Canada va au-delà d’un discours apophatique offrant seulement des lumignons d’espérance aux minorités francophones et anglophones du pays. On parle ici d’un principe constitutionnel incontournable, lui-même créateur d’obligations positives. Et, en tant qu’organes indépendants du gouvernement chargés de faire respecter la Constitution, les tribunaux sont les mieux placés pour faire respecter les obligations linguistiques. Et qui plus est, la Cour fédérale, lorsqu’un recours est institué en vertu de la partie X de la LLO.
[35] Comme la Cour suprême l’a bien expliqué dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec :
80 […] Nous soulignons que la protection de ces droits est elle-même un principe distinct qui sous‑tend notre ordre constitutionnel. Ce principe se reflète clairement dans les dispositions de la Charte relatives à la protection des droits des minorités. Voir, par exemple, le Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839, et Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342.
81 Le souci de nos tribunaux et de nos gouvernements de protéger les minorités a été notoire ces dernières années, surtout depuis l'adoption de la Charte. Il ne fait aucun doute que la protection des minorités a été un des facteurs clés qui ont motivé l'adoption de la Charte et le processus de contrôle judiciaire constitutionnel qui en découle. Il ne faut pas oublier pour autant que la protection des droits des minorités a connu une longue histoire avant l'adoption de la Charte. De fait, la protection des droits des minorités a clairement été un facteur essentiel dans l'élaboration de notre structure constitutionnelle même à l'époque de la Confédération : Renvoi relatif au Sénat, précité, à la p. 71. Même si le passé du Canada en matière de défense des droits des minorités n'est pas irréprochable, cela a toujours été, depuis la Confédération, un but auquel ont aspiré les Canadiens dans un cheminement qui n'a pas été dénué de succès. Le principe de la protection des droits des minorités continue d'influencer l'application et l'interprétation de notre Constitution.
[36] Dans l’affaire R c Beaulac, [1999] 1 RCS 768 au para 25 [Beaulac], la Cour suprême affirme également que « [l]es droits linguistiques doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada ». Plus récemment, la Cour suprême a réaffirmé dans l’affaire du Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32 au para 25 que « […] l’interprétation constitutionnelle doit reposer sur les principes de base de la Constitution, tels le fédéralisme, la démocratie, la protection des minorités, ainsi que le constitutionnalisme et la primauté du droit ». [Non souligné dans l’original]
[37] À ce chapitre, la Cour suprême a insisté sur l’importance dans notre ordre juridique de la LLO qui « n’est pas une loi ordinaire » (Beaulac au para 21). Or, la partie VII s’intitule « Promotion du français et de l’anglais ». Les dispositions de la partie VII visent donc des objectifs à long terme dont la réalisation dépend de l’existence d’une volonté politique. Il ne peut en être autrement et, tant que ces dispositions ne seront pas abrogées par le Parlement, le gouvernement doit respecter l’engagement contracté à l’article 41 de la LLO. Car, d’une manière singulière, la partie VII de la LLO exprime la volonté du Parlement de mettre l’appareil fédéral au service d’un projet de société plus large qui l’englobe et le dépasse, à savoir l’avènement d’une société canadienne reconnaissant pleinement l’égalité du français et de l’anglais et permettant l’épanouissement des minorités de langue officielle. La réalisation de cet ambitieux projet suppose une approche globale, coordonnée et nécessairement polycentrique, tel qu’il est ci-après expliqué.
[38] En vertu du paragraphe 41(1) de la LLO, « [l]e gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne » [l’engagement du gouvernement]. Dans la version anglaise, le législateur utilise le verbe « committed ». C’est donc à la faveur de l’engagement du gouvernement qu’il faut comprendre l’obligation corrélative qui est faite aux institutions fédérales visées par la LLO. Cela inclut bien entendu la Société, qui n’est pas au-dessus des lois, et qui ne m’a pas convaincu, en l’espèce, qu’il existe un conflit entre la LR et la LLO.
[39] Dans sa décision interlocutoire, la Cour souligne que « [l]e Parlement a adopté et modifié au fil du temps la politique canadienne de radiodiffusion énoncée au paragraphe 3(1) de la LR. Les éléments de cette politique ont été minutieusement choisis par le législateur après un débat public précédé d'une profonde réflexion et de vastes consultations, qu'il s'agisse de l'ancienne loi de 1968 (SC 1967-68, ch 25) ou dans la nouvelle loi de 1991 » (para 57). Pour cette raison, « [o]n y retrouve aujourd'hui un ensemble d'objectifs politiques, sociaux, économiques et culturels de nature composite qui sont le reflet de la dualité linguistique et du caractère multiculturel et multiracial de la société canadienne » (para 57). Donc, la Cour observe que « [i]l n'y a pas de conflit entre les objectifs de la LLO et ceux de la LR. Dans les deux lois, la volonté générale du Parlement est de favoriser le développement et l'épanouissement des CLOSM, tout en laissant le choix des moyens aux institutions fédérales concernées, d'une part, et aux radiodiffuseurs, incluant le radiodiffuseur public national, d'autre part » (para 58).
[40] En tout état de cause, en ce qui a trait aux obligations linguistiques propres de la Société, la LLO a préséance sur la LR et toute décision ou ordonnance du CRTC. Pour être plus claire encore, l’obligation de prendre des mesures positives et de ne pas nuire au développement des minorités linguistiques n’est pas abolie par la LR. Car, selon le nouveau paragraphe 41(2) de la LLO, ajouté en 2005, « [i]l incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre cet engagement » [l’obligation incombant aux institutions fédérales], et ce, dans le respect des champs de compétence et des pouvoirs des provinces. Dans le texte anglais, le législateur emploie les termes « has the duty » pour rendre la même idée. Ces termes sont plus contraignants que ceux utilisés au paragraphe 41(1). Selon le raisonnement de la Cour d’appel fédérale dans Forum des maires de la Péninsule acadienne c Canada (Agence canadienne de l'inspection des aliments), 2004 CAF 263, [2004] 4 RCF 276 [Forum des maires], on peut donc dire que le paragraphe 41(2) impose une « obligation légale » aux institutions fédérales, qui est susceptible d’être sanctionnée aujourd’hui par les tribunaux. Une obligation légale positive qui incombe également à la Société en tant qu’« institution fédérale ».
[41] Ceci dit, l’expression « mesures positives » n’est pas définie dans la LLO. Le choix des mesures positives les plus aptes à mettre en œuvre l’engagement du gouvernement est, en principe, laissé à chaque institution, sous réserve bien entendu de tout règlement applicable et des pouvoirs de supervision ou de coordination que le ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles et le président du Conseil du Trésor, peuvent posséder en la matière. Or, les coupures décrétées par la Société en 2009 ont soulevé une vive polémique dans la population et chez les pa