Commission hydro-électrique de Kenora (Ville) c. Vacationland Dairy Co-operative Ltd.

Commission hydro-électrique de Kenora (Ville) c. Vacationland Dairy Co-operative Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1994-01-27
Recueil
[1994] 1 RCS 80
Numéro de dossier
22947
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Ontario
Sujets
Services publics
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22947
Contenu de la décision
Commission hydro-électrique de Kenora (ville) c. Vacationland Dairy Co‑operative Ltd., [1994] 1 R.C.S. 80
La Commission hydro-électrique de
la ville de Kenora et la municipalité
de Kenora Appelantes
c.
Vacationland Dairy Co‑operative Ltd. Intimée
Répertorié: Commission hydro-électrique de Kenora (ville) c. Vacationland Dairy Co‑operative Ltd.
No du greffe: 22947.
1993: 6 octobre; 1994: 27 janvier.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Services publics ‑‑ Actions ‑‑ Quantum meruit ‑‑ Irrecevabilité en equity ‑‑ Facturation insuffisante de l'électricité fournie à un client par une entreprise de service public ‑‑ Prétention du client que l'entreprise est, en raison de sa négligence, irrecevable à effectuer un recouvrement ‑‑ Impossibilité d'invoquer comme moyen de défense l'irrecevabilité en equity lorsqu'elle aurait pour effet d'empêcher des autorités publiques de s'acquitter d'une obligation légale positive ‑‑ La loi ontarienne sur les services publics impose‑t‑elle une obligation positive? ‑‑ Power Corporation Act, R.S.O. 1980, ch. 384, art. 99.
Vacationland achète l'électricité de Kenora Hydro qui, en 1979, a amélioré son approvisionnement en électricité et installé un nouveau compteur. Ce nouveau compteur était marqué d'un facteur de multiplication par 2 qui devait être utilisé dans la facturation de l'électricité consommée. Kenora Hydro a avisé de ce multiplicateur la ville de Kenora qui a la responsabilité de facturer et de recouvrer les comptes recevables mais, en raison d'une erreur d'écriture, le multiplicateur n'a pas été inscrit sur la fiche de facturation. Par conséquent, seule la moitié de l'électricité réellement consommée fut facturée à Vacationland. En 1986, lors d'une inspection de l'usine demandée par Vacationland pour des fins d'agrandissement, Kenora Hydro a découvert que le multiplicateur n'était pas utilisé pour calculer les factures. Le juge de première instance a rejeté l'action intentée par Kenora Hydro et la ville en vue de recouvrer le montant qui n'avait pas été facturé à Vacationland entre 1979 et 1986. Il a conclu qu'il n'existait pas de contrat de fourniture d'électricité entre Vacationland et Kenora Hydro et que, même si Kenora Hydro avait établi la validité de sa demande fondée sur le quantum meruit, Vacationland avait le droit d'opposer une fin de non‑recevoir comme moyen de défense. La Cour d'appel a confirmé ce jugement.
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges La Forest, McLachlin et Iacobucci sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et Major: Le présent pourvoi peut se distinguer de l'affaire Maritime Electric Co. c. General Dairies Ltd. dans laquelle le Conseil privé a statué que la fin de non‑recevoir ne pouvait être opposée lorsqu'elle aurait pour effet d'annuler une disposition législative exigeant d'une entreprise de service public qu'elle perçoive les sommes qui lui sont dues. À l'instar de la loi en cause dans cette affaire, l'art. 99 de la Power Corporation Act de l'Ontario prévoit que commet une infraction l'entreprise de service public qui impose un tarif non autorisé. Toutefois, en vertu de la loi ontarienne, aucune peine n'est imposée aux membres du conseil municipal lorsqu'en raison d'une erreur commise par inadvertance par un employé, un client reçoit effectivement l'électricité à de meilleures conditions; de plus, la loi n'impose aux clients aucune obligation expresse de payer et elle ne prescrit pas non plus l'imposition aux consommateurs d'une amende pour paiement insuffisant. La loi ontarienne est donc destinée à prévenir l'établissement délibéré et non autorisé de distinctions entre les clients qui achètent l'électricité et ne vise pas les simples erreurs commises par négligence. Une loi peut uniquement modifier l'application des principes de common law en matière de restitution et écarter, comme moyen de défense, une fin de non‑recevoir et un changement de situation de fait lorsque l'entreprise de service public est assujettie à une obligation positive claire qui est incompatible avec l'application de ces principes. En l'espèce, la Power Corporation Act n'établit pas une politique de non‑discrimination en matière de tarifs de nature à écarter le moyen de la fin de non‑recevoir ou du changement de situation de fait. Obliger les consommateurs d'électricité à payer pour corriger une erreur dans de telles circonstances créerait chez eux une incertitude onéreuse et ferait assumer à chacun d'eux le fardeau de l'erreur des appelantes. Une politique générale aussi stricte devrait être clairement spécifiée dans la loi, ce qui n'est pas le cas dans la Power Corporation Act.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, McLachlin et Iacobucci (dissidents): La présente affaire relève directement de la règle, énoncée dans l'arrêt Maritime Electric, selon laquelle la fin de non‑recevoir ne peut avoir pour effet d'empêcher une entreprise de service public de s'acquitter d'une obligation légale de percevoir les sommes qui lui sont dues. L'obligation peut être explicite ou implicite. Par ailleurs, une obligation légale explicite existe ici à l'art. 99 de la Power Corporation Act qui paraît clairement interdire l'imposition de tarifs préférentiels ou discriminatoires. En facturant par négligence à Vacationland seulement la moitié de l'électricité qu'elle a consommée pendant la période en cause de six ans, Kenora Hydro a réduit le coût de son électricité de sorte qu'elle l'a en fait approvisionnée à un tarif inférieur ou à de meilleures conditions. Le défaut de percevoir le montant non facturé est contraire à la prescription de tarifs non discriminatoires contenue dans la Loi. Ni la nature de la peine prévue pour l'infraction ni le tort qu'elle vise à redresser ne sont pertinents lorsqu'il s'agit de déterminer s'il existe une obligation légale positive. L'article 99 n'écarte pas non plus la peine dans un cas d'erreur commise par inadvertance ou de négligence. En raison de son statut d'entreprise publique, Kenora Hydro ne peut imposer à un client un tarif inférieur à celui imposé à d'autres clients de la même catégorie. Il y a manquement à cette exigence de la Loi peu importe qu'il s'agisse d'une erreur commise par négligence ou d'une préférence intentionnelle. Le public a intérêt à veiller à ce qu'une ressource publique essentielle, fortement réglementée, soit distribuée également dans une certaine mesure. On ne saurait ignorer cette politique d'égalité simplement parce qu'elle est une source de difficultés pour un consommateur donné. Les aspects négatifs de l'imposition de ces coûts au consommateur ayant fait l'objet d'une facturation insuffisante doivent être soupesés en fonction de l'aubaine dont ce client se trouverait à profiter aux dépens d'une société exploitée pour l'avantage de l'ensemble du public.
Jurisprudence
Citée par le juge Major
Distinction d'avec l'arrêt: Maritime Electric Co. c. General Dairies Ltd., [1937] 1 D.L.R. 609.
Citée par le juge Iacobucci (dissident)
Maritime Electric Co. c. General Dairies Ltd., [1937] 1 D.L.R. 609 (C.P.), inf. [1935] R.C.S. 519, inf. [1934] 4 D.L.R. 436 (Div. app. C.S.N.‑B.); Re Inter‑City Gas Utilities Ltd. and Ebner (1977), 76 D.L.R. (3d) 708; Roma Electric Light and Power Co. c. Hair, [1955] St.R.Qd. 311; Chesapeake and Potomac Telephone Co. of Virginia c. Bles, 243 S.E.2d 473 (1978); Corp. de Gestion Ste‑Foy, Inc. c. Florida Power and Light Co., 385 So.2d 124 (1980); Boone County Sand & Gravel Co. c. Owen County Rural Electric Cooperative Corp., 779 S.W.2d 224 (1989); Memphis Light, Gas & Water Division c. Auburndale School System, 705 S.W.2d 652 (1986); Sigal c. City of Detroit, 362 N.W.2d 886 (1985); Capital Properties Co. c. Public Service Commission, 457 N.Y.S.2d 635 (1982); Goddard c. Public Service Co. of Colorado, 599 P.2d 278 (1979); Laclede Gas Co. c. Solon Gershman, Inc., 539 S.W.2d 574 (1976); Illinois Power Co. c. Champaign Asphalt Co., 310 N.E.2d 463 (1974); Taranaki Electric-Power Board c. Proprietors of Puketapu 3A Block, Inc., [1958] N.Z.L.R. 297; Ontario Hydro c. Ram's Horn Holding Ltd., C. dist. Ont., no 256034/85, 25 juin 1987.
Lois et règlements cités
Loi sur la Société de l'électricité, L.R.O. 1990, ch. P.18, art. 113, 117, 118.
Loi sur les services publics, L.R.O. 1990, ch. P.52, art. 28(2), (3).
Power Corporation Act, R.S.O. 1980, ch. 384, art. 95, 98, 99.
Public Utilities Act, R.S.O. 1980, ch. 423, art. 27(2), (3), (6).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1992), 7 O.R. (3d) 385, 88 D.L.R. (4th) 725, 53 O.A.C. 192, qui a confirmé un jugement du juge Kinsman de la Cour de district qui avait rejeté l'action des appelantes. Pourvoi rejeté, le juge en chef Lamer et les juges La Forest, McLachlin et Iacobucci sont dissidents.
Alan H. Mark et Joe Conforti, pour les appelantes.
Maurice J. Neirinck, pour l'intimée.
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges La Forest, McLachlin et Iacobucci rendus par
Le juge Iacobucci (dissident) ‑‑ J'ai pris connaissance des motifs de mon collègue le juge Major, mais je ne puis souscrire à la façon dont il tranche le pourvoi ni aux motifs qu'il invoque à l'appui de sa décision. Bien que je ne sois pas en désaccord avec la description que donne mon collègue des faits et des événements qui ont abouti au présent pourvoi, je préfère, en raison des opinions que j'ai sur les questions soulevées en l'espèce, faire un bref exposé du contexte et d'autres questions connexes.
I. Le contexte
Le présent pourvoi porte sur la validité du moyen de défense de la fin de non‑recevoir ou de l'irrecevabilité en equity relativement à une demande fondée sur le quantum meruit présentée par une entreprise de service public en vue de recouvrer des montants non perçus à cause d'une erreur de facturation. Plus particulièrement, le présent pourvoi touche l'application de l'arrêt du Conseil privé Maritime Electric Co. c. General Dairies Ltd., [1937] 1 D.L.R. 609, dans lequel on a statué que l'on ne peut invoquer le moyen de défense de la fin de non‑recevoir en equity lorsqu'il aurait pour effet d'empêcher des autorités publiques de s'acquitter d'une obligation légale de percevoir des sommes dues par un contribuable. En l'espèce, la Cour d'appel de l'Ontario a rejeté à l'unanimité un appel interjeté par les appelantes, la Commission hydro‑électrique de la ville de Kenora («Kenora Hydro») et la municipalité de Kenora («la ville»), contre la décision du juge de première instance qui avait statué que Kenora Hydro était irrecevable à recouvrer les sommes non payées par l'intimée, la Vacationland Dairy Co‑operative Ltd. («la Coop»), à cause de sa propre négligence dans le calcul des montants dus. Je prends le temps de préciser que la ville appelante a la responsabilité de facturer et de recouvrer les comptes recevables pour le compte de Kenora Hydro, et c'est pourquoi elle est partie au présent pourvoi.
Les parties ont reconnu l'existence des éléments d'une demande fondée sur le quantum meruit et du moyen de défense de la fin de non‑recevoir en equity. La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si l'absence d'une obligation légale explicite de «percevoir et de recevoir» tous les montants dus devrait signifier que le principe formulé dans l'arrêt Maritime Electric est inapplicable.
Les faits de la présente affaire sont résumés dans les motifs de mon collègue qui conclut que les dispositions législatives permettent d'opposer la fin de non‑recevoir comme moyen de défense en l'absence d'une obligation explicite de percevoir des arriérés de paiement. Toutefois, comme nous le verrons, je n'arrive pas à la même conclusion en ce qui concerne l'application, aux faits de la présente affaire, des principes formulés par le Conseil privé dans l'arrêt Maritime Electric. À mon avis, la présente affaire relève directement de la règle, énoncée dans l'arrêt Maritime Electric, selon laquelle la fin de non‑recevoir ne peut avoir pour effet d'empêcher une entreprise de service public de s'acquitter d'une obligation légale de percevoir les sommes qui lui sont dues.
II. Les textes législatifs pertinents
Public Utilities Act, R.S.O. 1980, ch. 423
[traduction] 27. . . .
(2) La municipalité peut, à sa discrétion, fixer les loyers, redevances ou prix à payer pour la fourniture d'un service public, selon les catégories de consommateurs et selon les fins d'utilisation du service.
(3) La municipalité peut interrompre le service d'une personne qui est en défaut dans ses paiements, tout en conservant le droit de percevoir les arrérages de loyer ou de redevance.
. . .
(6) Le montant payable à une municipalité [par ex., la ville de Kenora], à une commission municipale de services publics, à une commission hydro‑électrique municipale [par ex., Kenora Hydro] ou à Ontario Hydro, constitue une créance recouvrable par action intentée devant le tribunal compétent.
(Maintenant Loi sur les services publics, L.R.O. 1990, ch. P.52, art. 28(2), (3) et (6).)
Power Corporation Act, R.S.O. 1980, ch. 384
[traduction] 95. (1) Les tarifs et frais d'approvisionnement en électricité ainsi que les loyers et frais destinés à financer le coût de travaux ou services, exécutés ou rendus en vue de l'approvisionnement en électricité, qu'imposent les municipalités produisant ou recevant et distribuant de l'électricité, sont assujettis en permanence à l'approbation et au contrôle de la Société; il en est de même des tarifs, loyers et frais qu'impose toute compagnie ou personne physique distribuant de l'électricité provenant de la Société.
(2) Malgré la présente loi, la Société peut, lorsqu'elle estime qu'il y a lieu de le faire dans l'intérêt des municipalités ayant conclu des contrats avec elle, fixer, par ordre, les tarifs imposés par la municipalité ou la commission municipale [. . .] pour l'électricité fournie par la Société.
. . .
98. Lorsque, à l'examen des comptes de la municipalité ou commission municipale qui reçoit de l'électricité de la Société en vertu d'un contrat conclu entre les deux parties en vertu de la présente loi, la Société constate qu'il y a un arriéré de paiement pour l'électricité fournie par cette municipalité ou commission municipale, ou pour les loyers, taxes, coûts et frais relatifs à l'approvisionnement en électricité ou à l'installation des ouvrages qui y sont afférents, et que cette municipalité ou commission municipale n'a pas engagé la procédure nécessaire pour recouvrer l'arriéré, la Société peut donner les directives qu'elle estime indiquées, par écrit et portant la signature du président du conseil d'administration ou du secrétaire, pour le recouvrement de cet arriéré par toutes les méthodes possibles, auquel cas il incombe à la municipalité ou commission municipale intéressée d'engager sans délai, dès la réception des directives, la procédure nécessaire pour y donner suite.
99. La municipalité ou commission municipale recevant de l'électricité provenant de la Société en vertu d'un contrat conclu avec cette dernière en vertu de la présente loi, et qui:
a)pourvoit à l'approvisionnement en électricité de quiconque à des conditions et prix différents de ceux qui ont été approuvés par la Société;
b)accorde à quiconque est approvisionné en électricité par la municipalité ou commission municipale, des conditions spéciales à l'égard des tarifs d'électricité, notamment sous forme de primes, ou à l'égard des conditions d'approvisionnement;
c)néglige ou refuse d'exécuter une directive donnée par la Société en vertu de l'article 98;
d)réduit directement ou indirectement, par quelque moyen que ce soit, le coût de l'électricité fournie à une personne, de manière que l'électricité soit fournie à cette personne à un tarif inférieur à celui qui est établi par la Société ou à de meilleures conditions que celles approuvées par cette dernière;
e)omet de tenir des comptes de la manière prescrite par la Société, y fait des inscriptions incorrectes ou impute à un compte des articles qu'il n'y a pas lieu d'y imputer,
est coupable d'une infraction, par suite de laquelle chaque membre du conseil de cette municipalité ou de cette commission municipale n'est plus admissible, selon le cas, à siéger au conseil, à voter ou à y être élu, à agir à titre de membre de la commission municipale ou à y être nommé, ou à occuper une fonction municipale pendant les cinq ans qui suivent la date du jugement ou de l'ordonnance portant inadmissibilité, auquel cas des procédures peuvent être intentées contre ce membre au même titre qu'un conseiller municipal frappé d'inadmissibilité ou déchu de sa charge en vertu de la Municipal Act. L'inadmissibilité ne peut cependant être prononcée contre le membre du conseil municipal ou de la commission municipale, selon le cas, qui prouve de façon convaincante au tribunal ou au juge saisi d'une requête en vue d'obtenir une déclaration d'inadmissibilité, qu'il n'était pas partie à l'infraction et qu'il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour en empêcher la perpétration.
(Maintenant Loi sur la Société de l'électricité, L.R.O. 1990, ch. P.18, art. 113(1) et (2), 117 et 118.)
III. Les juridictions inférieures
A. Cour de district de l'Ontario (le juge Kinsman)
Le juge de première instance a conclu que la demande initiale de prestation de services d'approvisionnement en électricité à la Coop par la ville, qui avait été signée en 1954, était un contrat, mais que ce contrat avait pris fin, en 1966, avec la création de la Commission hydro‑électrique de Kenora, puisque la ville n'était alors plus autorisée à fournir l'électricité. En définitive, Kenora Hydro ne pouvait intenter une action fondée sur une violation de contrat.
Toutefois, le juge de première instance a conclu que les faits justifiaient une demande fondée sur le quantum meruit, étant donné qu'il y avait eu demande de services et prestation de ces services dans des circonstances où il était raisonnable de s'attendre à un remboursement. La Coop a soutenu que Kenora Hydro était, en raison de sa propre négligence, irrecevable à effectuer des recouvrements pour ce motif. Le juge de première instance a retenu cet argument, concluant que Kenora Hydro avait fait preuve de négligence en échangeant par téléphone des renseignements en matière de facturation sans aucune confirmation écrite, et en n'appliquant pas une politique de vérification de l'exactitude des factures. Puisque les prix des produits laitiers étaient fixés par l'office de commercialisation du lait, la Coop ne pouvait majorer ses prix pour compenser cette créance. Ce serait imposer un fardeau injuste à la Coop que d'exiger qu'elle rembourse Kenora Hydro à la suite d'une erreur due à la propre incurie de cette dernière.
Le juge de première instance a rejeté l'argument de Kenora Hydro, selon lequel la Coop ne pouvait, à la suite de l'arrêt Maritime Electric, précité, invoquer la fin de non‑recevoir puisque Kenora Hydro avait une obligation positive légale de percevoir les montants non facturés par erreur. Le juge de première instance a fait remarquer que la présente affaire pouvait être distinguée de l'affaire Maritime Electric en ce que, dans ce dernier cas, on n'avait ni allégué la négligence ni conclu à son existence. Par ailleurs, les lois ontariennes pertinentes en l'espèce ne renfermaient aucune exigence dont on pouvait dire qu'elle imposait [traduction] «une obligation absolue de faire payer toute l'électricité fournie, indépendamment de toute erreur humaine dans le calcul du compte». Même si toute commission municipale qui fournissait de l'électricité à un tarif moins élevé que celui approuvé par Ontario Hydro se rendait coupable d'une infraction, on ne pouvait affirmer que Kenora Hydro avait délibérément exigé un tarif moins élevé que ceux prescrits. C'était le multiplicateur utilisé pour déterminer le niveau de consommation qui était incorrect, non pas le montant exigé par kilowattheure d'électricité consommé. En définitive, le juge de première instance a rejeté l'action de l'appelante.
B. Cour d'appel de l'Ontario (1992), 7 O.R. (3d) 385 (les juges Robins, McKinlay et Arbour)
Le juge Arbour, s'exprimant au nom de la cour, a fait remarquer que l'appelante Kenora Hydro avait reconnu que l'application de la règle établie dans l'arrêt Maritime Electric constituait la seule façon d'empêcher la Coop intimée d'invoquer la théorie de la fin de non‑recevoir. Voici comment le juge Arbour a formulé la question qui se posait alors (à la p. 390):
[traduction] Il s'agit donc, en l'espèce, de déterminer si la loi en question énonce une politique générale de non‑discrimination en matière de tarifs, qui impose à l'appelante une obligation de percevoir les mêmes montants de tous les clients de la même catégorie. En d'autres termes, l'application de la théorie de la fin de non‑recevoir en faveur de l'intimée aurait‑elle indirectement pour effet d'exiger de celle‑ci un tarif différent de celui imposé aux autres consommateurs de la même catégorie et, dans l'affirmative, cela irait‑il à l'encontre de la politique générale qui ressort de l'effet conjugué de la Public Utilities Act, R.S.O. 1980, ch. 423 (maintenant Loi sur les services publics, L.R.O. 1990, ch. P.52) et de la Power Corporation Act, R.S.O. 1980, ch. 384 (maintenant Loi sur la Société de l'électricité, L.R.O. 1990, ch. P.18)?
Le juge Arbour a fait également remarquer que la jurisprudence qui avait suivi l'arrêt Maritime Electric avait confirmé la proposition qu'un défendeur ne puisse opposer la fin de non‑recevoir comme moyen de défense lorsque cela aurait pour effet de contrecarrer une obligation légale positive ou de produire des résultats contraires à une politique générale. Après avoir exposé les dispositions législatives pertinentes, madame le juge Arbour a conclu que l'exigence de n'imposer que les tarifs approuvés par Ontario Hydro n'avait rien à voir avec l'affaire dont elle était saisie puisque Kenora Hydro n'avait pas voulu imposer à la Coop un tarif différent de ceux approuvés.
Le juge Arbour a conclu que les dispositions législatives pertinentes étaient celles qui portaient non pas sur la demande de paiement de l'électricité fournie, mais bien sur la perception d'arriérés de paiement. Le juge Arbour a décidé que Kenora Hydro n'avait aucune obligation légale de percevoir tous les arriérés de paiement et que le défaut de le faire ne constituait pas une infraction. Constituait seulement une infraction le fait de ne pas se conformer aux directives qu'Ontario Hydro pourrait donner en matière de recouvrement. Elle conclut ceci, aux pp. 393 et 394:
[traduction] Il s'ensuit alors nécessairement que le défaut de percevoir des arriérés de paiement, à moins que cette perception n'ait été ordonnée par Ontario Hydro, n'équivaut pas à la fourniture d'électricité à «un tarif inférieur à celui qui est établi par [Ontario Hydro] ou à de meilleures conditions que celles approuvées par cette dernière». À mon avis, le défaut de recouvrer le montant impayé d'un client qui a été facturé insuffisamment par erreur n'équivaut pas à consentir à ce client un tarif inférieur ou de meilleures conditions qu'aux autres clients de la même catégorie, dans le cadre d'un ensemble législatif qui laisse la perception d'arriérés de paiement, qui sont exigibles en vertu du par. 27(3) de la Public Utilities Act, à la discrétion de l'organisme habilité à superviser et à approuver les tarifs et les prix exigés.
L'appel a été rejeté.
IV. Analyse
Au Canada, les entreprises de service public sont des monopoles fortement réglementés qui sont exploités pour l'avantage du public. En conséquence, le fait que le présent pourvoi concerne une telle entité, plutôt que deux parties privées, influe sur l'examen des considérations de principe qui sous‑tendent les principes juridiques applicables. En d'autres termes, il existe en l'espèce un régime législatif qui imprègne le litige privé d'un élément d'intérêt public.
À mon avis, un examen de la jurisprudence pertinente permet de confirmer à la fois que l'obligation légale est prépondérante et que l'intérêt public sera mieux servi si on donne à la loi en question une interprétation qui reconnaît la nature et le rôle d'une entreprise de service public. L'arrêt du Conseil privé Maritime Electric, précité, constitue le point de départ de cet examen.
Dans l'affaire Maritime Electric, la laiterie défenderesse achetait l'électricité de l'entreprise de service public demanderesse. En raison de l'omission de l'entreprise de service public d'inclure, dans le calcul de la facture de la défenderesse, le facteur de multiplication par 10, gravé sur le compteur, la laiterie a été facturée pour seulement un dixième de l'électricité qu'elle avait consommée. L'erreur est passée inaperçue pendant 29 mois. Je suis d'accord avec mon collègue pour dire que les faits de l'affaire Maritime Electric sont, sous tous rapports importants, identiques à ceux de l'espèce, sauf en ce qui concerne le texte des lois régissant les actions de l'entreprise de service public et de ses clients.
En première instance, le juge Richards de la Cour suprême du Nouveau‑Brunswick a accueilli l'action de l'entreprise de service public, statuant que l'existence de l'obligation légale empêchait d'opposer la fin de non‑recevoir comme moyen de défense. La Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick a accepté la conclusion du juge de première instance quant à l'effet de la loi en cause: [1934] 4 D.L.R. 436.
La Cour suprême du Canada a accueilli à l'unanimité le pourvoi formé par la laiterie: [1935] R.C.S. 519. Notre Cour a examiné l'incidence de l'ensemble législatif et a conclu qu'il n'avait pas pour effet de faire obstacle à l'efficacité du moyen de défense de la fin de non‑recevoir. L'article 16 de The Public Utilities Act, R.S.N.B. 1927, ch. 127, était conçu ainsi:
[traduction] 16. Aucune entreprise de service public ne doit imputer, exiger, percevoir ni recevoir, pour un service, une indemnité supérieure ou inférieure à l'indemnité prescrite dans les indicateurs établis à l'époque, ni exiger, percevoir ni recevoir des tarifs, droits ou frais non spécifiés dans de tels indicateurs.
En vertu de l'art. 18 de la même loi, était coupable de discrimination et passible d'une peine toute entreprise de service public qui exigeait ou recevait une indemnité supérieure ou inférieure à celle prescrite. L'article 19 prévoyait que commettait une infraction le client qui recevait sciemment l'électricité à un tarif inférieur.
Le juge Dysart, s'exprimant au nom de la Cour, conclut que rien dans l'objet ou dans le texte de la Loi n'empêche d'invoquer le moyen de défense de la fin de non‑recevoir à titre de règle de preuve (à la p. 527):
[traduction] La jurisprudence qui précède montre que, si impérative que puisse être une obligation légale, la preuve qu'on y a manqué doit être faite conformément aux règles de preuve établies, et qu'en vertu de l'une d'elles, la fin de non‑recevoir, il est possible que des actions par ailleurs bien fondées ne puissent faire l'objet d'aucune preuve.
Il souligne ensuite, à la p. 529:
[traduction] [L'article 16 de la Loi] impose une obligation qui ne peut être contournée «par contrat» ou «par tout moyen». À notre avis, cette disposition vise à empêcher toute «discrimination» et toute dérobade malhonnête. En même temps, rien n'indique qu'elle ne devrait pas être interprétée en fonction de la loi du pays et être appliquée par les tribunaux conformément au droit en vigueur en matière de preuve et de procédure. Vue sous cet angle, cette disposition n'empêche pas d'invoquer la fin de non‑recevoir qui, comme nous l'avons vu, est seulement une règle de preuve susceptible d'être utilisée devant les tribunaux, et lorsqu'elle est appliquée, elle peut aider à s'assurer que les exigences de la loi ont été pleinement respectées et non contournées. [En italique dans l'original.]
Lors de l'appel devant le Conseil privé, lord Maugham, en accueillant l'appel, rejette ce point de vue et statue que le facteur pertinent est la nature de l'obligation imposée par la loi (à la p. 613):
[traduction] Les articles de la Public Utilities Act dont il est question en l'espèce ont été adoptés à l'avantage d'une partie du public, c'est‑à‑dire pour des motifs d'intérêt public au sens large. En pareil cas [. . .], comme en l'espèce, si la loi impose une obligation positive, à laquelle on ne peut pas se soustraire par l'exécution d'une formalité, pour l'accomplissement de l'acte que la demanderesse veut justement accomplir, il n'est pas loisible à la défenderesse d'invoquer une fin de non‑recevoir pour l'en empêcher. Cette conclusion s'impose du fait que la fin de non‑recevoir n'est qu'une règle de preuve [. . .]; par conséquent, elle ne peut servir en pareil cas à libérer la demanderesse de l'obligation de se conformer à une loi de cette nature ni à permettre à la défenderesse de se soustraire à une telle obligation légale.
Il s'agit alors de déterminer si ce qui doit être considéré comme prépondérant est l'obligation légale ou le moyen de défense de la fin de non‑recevoir. Je souscris au raisonnement du Conseil privé que c'est la loi qui doit avoir priorité. Le droit en cette matière est établi depuis un certain temps et, à mon avis, les préoccupations qui sous-tendent son évolution en ce sens sont, pourrait‑on soutenir, tout autant valables aujourd'hui qu'elles l'étaient à l'époque de l'arrêt Maritime Electric. Comme je l'ai déjà fait remarquer, on ne peut ignorer le fait que les entreprises de service public sont des monopoles fortement réglementés qui visent à procurer un avantage égal à tous les citoyens de manière à fournir les services essentiels à des conditions raisonnables.
Lorsque cette question a été examinée dans d'autres ressorts et dans des décisions subséquentes d'autres tribunaux d'instance inférieure canadiens, ces principes ont, à quelques rares exceptions près, été confirmés et appliqués d'une façon libérale et fondée sur l'objet visé. Par exemple, dans l'arrêt Re Inter‑City Gas Utilities Ltd. and Ebner (1977), 76 D.L.R. (3d) 708 (B.R. Man.), le juge Morse a examiné si l'entreprise de service public pouvait recouvrer un montant impayé résultant d'une facturation insuffisante attribuable à la négligence dont son employé avait fait preuve en se fiant à des estimations permanentes de consommation plutôt qu'à des relevés de compteur. En statuant que le défendeur ne pouvait opposer la fin de non‑recevoir comme moyen de défense, le juge Morse a souligné que l'ensemble législatif interdisait toute discrimination ou préférence en matière de tarifs et prévoyait que seuls les tarifs approuvés par la Régie pouvaient être imposés. Plus précisément, la Loi sur la Régie des services publics, L.R.M. 1987, ch. P280 (à l'époque R.S.M. 1970, ch. P280) prévoyait ceci:
82 (1) Le propriétaire d'un service public ne peut:
a) établir, imposer ou percevoir un taux, un taux d'abonnement [. . .] ou autre taux spécial, un tarif, un prix de billets, une charge, un barème de taux individuel ou conjoint, injuste, déraisonnable, injustement discriminatoire ou indûment préférentiel pour un produit fourni ou un service rendu . . .
b) sans l'autorisation écrite de la Régie [. . .] établir, imposer, percevoir ou recevoir un taux, un tarif, un prix de billets, une charge ou un barème de taux . . .
. . .
e) établir ou donner, directement ou indirectement, une préférence indue ou déraisonnable ou un avantage à une personne, une corporation, une localité [. . .] ou soumettre une personne, une corporation, une localité [. . .] à un préjudice ou à un désavantage à quelque titre que ce soit;
Après avoir examiné ces dispositions, le juge Morse conclut ceci, à la p. 711:
[traduction] À mon avis, la Loi exige qu'une entreprise de service public impose les taux fixés ou autorisés par la Régie, et perçoive de ses clients le montant ainsi établi. Il s'ensuit donc que les clients eux‑mêmes sont tenus de payer le montant ainsi établi. Des peines sont prévues en cas de violation des dispositions de la Loi . . .
Bien que le texte de la loi en question n'ait pas été identique à celui de la loi examinée dans l'arrêt Maritime Electric, le juge Morse a conclu qu'il suffisait qu'elle ait un objet et un effet généraux similaires.
Dans l'arrêt Roma Electric Light and Power Co. c. Hair, [1955] St.R.Qd. 311 (C. cir.), le défendeur, propriétaire d'une scierie, soutenait qu'il s'était fié aux factures que lui avait envoyées l'entreprise de service public demanderesse pour fixer les prix qu'il paierait à ses fournisseurs de bois. Le juge Townley a conclu que l'entreprise de service public n'était pas irrecevable à recouvrer les montants non facturés à un client en raison de la négligence dont les employés de la compagnie avaient fait preuve en n'utilisant pas le facteur de multiplication approprié.
La qualification de l'ensemble législatif nécessitait l'examen de nombreux textes de loi. Le juge Townley a fait remarquer que The Electric Light and Power Acts de 1896 à 1946 prévoyaient que le prix maximal à exiger devait être fixé par décret. Il était interdit à l'entreprise de service public de faire preuve d'une préférence indue envers ses clients, mais elle avait le pouvoir discrétionnaire d'imposer le tarif qu'elle voulait à la condition de ne dépasser le prix maximal établi. En outre, les parties pertinentes de The State Electricity Acts de 1937 à 1945 exigeaient que l'entreprise [traduction] «impose ou ait le droit de recevoir» les prix pour l'électricité qui avaient été fixés par la State Electricity Commission.
Le juge Townley a conclu que l'ensemble législatif n'était pas sensiblement différent de celui en cause dans l'affaire Maritime Electric. De l'avis du juge Townley, la conséquence de l'erreur relative au facteur de multiplication pouvait être perçue de deux manières: le défendeur a reçu de l'électricité qu'on ne lui a pas demandé de payer, ou encore il a reçu et payé l'électricité fournie à un tarif inférieur à celui approuvé. L'erreur relative au multiplicateur avait donc engendré de la discrimination. Le juge Townley a accueilli l'action de l'entreprise de service public.
Il est important de signaler que l'absence d'une disposition équivalente à celle examinée dans l'arrêt Maritime Electric, qui prévoyait que commettait une infraction le client qui recevait sciemment de l'électricité à un tarif moindre, n'a pas été déterminante puisque [traduction] «[l]es dispositions des State Electricity Commission Acts, que l'on vient de mentionner, me semblent avoir été adoptées autant à l'avantage du public que celles de la loi examinée par le Conseil privé» (p. 326). De plus, il n'y avait aucune exigence explicite que l'entreprise perçoive les montants auxquels elle avait droit. Cet arrêt appuie donc le point de vue selon lequel la nature de l'obligation légale doit être déterminée en examinant la politique générale qui sous‑tend les dispositions de la loi qui l'impose.
Il appert qu'aux États‑Unis on souscrit également au principe que la fin de non‑recevoir ne saurait être invoquée lorsqu'elle aurait pour effet de contrecarrer l'obligation légale qu'une entreprise de service public a de percevoir en totalité les montants qui lui sont dus. Dans l'arrêt Chesapeake and Potomac Telephone Co. of Virginia c. Bles, 243 S.E.2d 473 (Virginie 1978), la compagnie de téléphone avait demandé un montant insuffisant à un client pour un réacheminement spécial de central local. Le client s'était vu proposer un coût erroné avant de choisir le service et sa facture avait par la suite été établie selon ce tarif inférieur. Le juge Cochran a conclu que, puisque la Loi exigeait d'imposer un tarif uniforme aux clients, l'entreprise de service public ne pouvait, en raison de sa négligence, être irrecevable à percevoir les montants en question. Le juge Cochran a rejeté l'argument que la fin de non‑recevoir pouvait s'appliquer puisque la Loi interdisait la facturation excessive, mais non la perception de montants inférieurs au montant requis. Il a affirmé que la loi en question visait à empêcher la discrimination entre les clients, et permettre le maintien d'une facturation insuffisante irait donc à l'encontre de cette loi.
De même, dans l'arrêt Corp. de Gestion Ste‑Foy, Inc. c. Florida Power and Light Co., 385 So.2d 124 (C.A. dist. Floride 1980), on a statué qu'une compagnie d'électricité qui, pendant trois ans, avait exigé un montant insuffisant du propriétaire d'un immeuble d'appartements parce qu'un employé avait mal lu un compteur général, n'était pas irrecevable à invoquer cette erreur pour recouvrer les montants non facturés. La loi applicable interdisait d'accorder [traduction] «une préférence indue ou déraisonnable . . . à toute personne ou localité . . .» Le juge Schwartz conclut, à la p. 126:
[traduction] La politique générale contenue dans cette disposition et d'autres dispositions législatives similaires empêche une entreprise dont les tarifs sont réglementés par le gouvernement d'accorder un rabais ou un autre traitement préférentiel à un particulier donné. En conséquence, il est universellement reconnu qu'une entreprise de service public ou un transporteur public est non seulement autorisé mais encore tenu de percevoir les montants non facturés selon les tarifs établis . . .
Le tribunal a conclu que la théorie de la fin de non‑recevoir en equity ne devait pas servir à produire des résultats illégaux ou par ailleurs contraires à une politique générale.
La jurisprudence américaine adopte une position qui va encore plus loin en permettant à une entreprise de service public de recouvrer des sommes d'argent pour des motifs de principe généraux qui sous‑tendent l'interdiction légale de discrimination en matière de tarifs: Boone County Sand & Gravel Co. c. Owen County Rural Electric Cooperative Corp., 779 S.W.2d 224 (C.A. Kentucky 1989); Memphis Light, Gas & Water Division c. Auburndale School System, 705 S.W.2d 652 (Tennessee 1986); Sigal c. City of Detroit, 362 N.W.2d 886 (C.A. Michigan 1985); Capital Properties Co. c. Public Service Commission, 457 N.Y.S.2d 635 (Div. app. 1982); Goddard c. Public Service Co. of Colorado, 599 P.2d 278 (C.A. Colorado 1979); Laclede Gas Co. c. Solon Gershman, Inc., 539 S.W.2d 574 (C.A. Missouri 1976); cependant, voir Illinois Power Co. c. Champaign Asphalt Co., 310 N.E.2d 463 (C.A. Illinois 1974).
Le principe selon lequel le moyen de défense de la fin de non‑recevoir n'aura pas pour effet d'annuler une obligation positive imposée par la loi à une société ou à un organisme public est à la fois bien accepté et raisonnable. La théorie de la fin de non‑recevoir en equity est une création des tribunaux et ne devrait pas faire en sorte que l'entreprise de service public, ou le client, soit forcée de tomber dans l'illégalité en contrevenant à une loi.
En l'espèce, la Cour d'appel s'est fondée sur l'arrêt Taranaki Electric‑Power Board c. Proprietors of Puketapu 3A Block, Inc., [1958] N.Z.L.R. 297, dans lequel la Cour suprême de la Nouvelle‑Zélande a statué que l'entreprise de service public en cause était irrecevable à percevoir les montants non facturés par erreur. Dans cet arrêt, la scierie défenderesse s'était vu facturer des montants insuffisants à cause d'une mauvaise connexion de son compteur. Le juge North a appliqué le raisonnement de l'arrêt Maritime Electric à la loi applicable en Nouvelle‑Zélande et il a conclu que l'entreprise de service public n'étai