Assoc. des résidents du vieux St-Boniface inc. c. Winnipeg (Ville)

Assoc. des résidents du vieux St-Boniface inc. c. Winnipeg (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-12-20
Recueil
[1990] 3 RCS 1170
Numéro de dossier
21428
Juges
Dickson, Robert George Brian; Lamer, Antonio; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Manitoba
Sujets
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21428
Contenu de la décision
Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170
L'Association des résidents du Vieux
St‑Boniface Inc. Appelante
c.
La ville de Winnipeg et le comité municipal
de St‑Boniface‑St‑Vital Intimés
répertorié: assoc. des résidents du vieux st‑boniface inc. c. winnipeg (ville)
No du greffe: 21428.
1990: 1er mai; 1990: 20 décembre.
Présents: Le juge en chef Dickson*, le juge en chef Lamer** et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel du manitoba
Droit municipal ‑‑ Municipalités ‑‑ Demandes de règlements de zonage ‑‑ Partialité ou crainte de partialité ‑‑ Un conseiller municipal a appuyé en privé une demande de modification de zonage et a subséquemment voté en faveur de la demande sans révéler sa participation antérieure ‑‑ La conduite du conseiller soulève‑t‑elle une crainte raisonnable de partialité?
Droit municipal ‑‑ Urbanisme ‑‑ Plan officiel ‑‑ Effet ‑‑ Aménagement résidentiel et parc prévus dans les plans de la ville et du district ‑‑ Nouveau zonage permettant l'aménagement de condominiums ‑‑ L'aménagement proposé contrevient‑il aux plans? ‑‑ City of Winnipeg Act, S.M. 1971, ch. 105, art. 599, 609.
Droit municipal ‑‑ Zonage ‑‑ Modification ‑‑ Procédure ‑‑ L'auteur d'une demande de modification de zonage négocie avec la municipalité l'acquisition de biens‑fonds municipaux et de rues destinées à être fermées ‑‑ Vente au requérant approuvée par la municipalité avant l'adoption du nouveau zonage ‑‑ Régularité du nouveau zonage ‑‑ City of Winnipeg Act, S.M. 1971, ch. 105, art. 609(1).
Droit municipal ‑‑ Règlements de zonage ‑‑ Validité ‑‑Demande de modification de zonage présentée par l'acquéreur prévu de biens‑fonds municipaux sans autorisation de la ville ‑‑ Le règlement portant modification de zonage est‑il invalide pour cause de non‑respect de la loi et de la procédure? ‑‑ City of Winnipeg Act, S.M. 1971, ch. 105, art. 609(1).
Winnipeg a approuvé un projet d'aménagement immobilier dans le Vieux St‑Boniface et a adopté les recommandations du comité des finances, du comité municipal, du comité de l'urbanisme et des services communautaires et, finalement, du conseil municipal que les biens‑fonds en question fassent l'objet d'un nouveau zonage de façon à permettre la construction de deux tours de condominiums, que certaines rues soient fermées et que les rues ainsi que d'autres biens‑fonds appartenant à la ville soient vendus au promoteur. Avant que des audiences publiques soient tenues devant le comité municipal relativement à la demande de modification de zonage présentée par l'acquéreur prévu des biens‑fonds, un conseiller municipal avait participé personnellement à la planification du projet d'aménagement et avait appuyé la demande dans des réunions à huis clos et privées du comité des finances. Durant la période comprise entre les réunions publiques, il y a eu une élection à laquelle le conseiller a participé et où il a été réélu. Lors des réunions publiques, il n'a pas révélé sa participation antérieure relativement à la demande.
Avant l'adoption du nouveau règlement de zonage, l'appelante a attaqué cette façon de procéder par voie d'avis de requête introductive d'instance déposé auprès de la Cour du Banc de la Reine. Le juge des requêtes a annulé la décision du comité, interdit l'adoption du règlement portant modification de zonage et ajourné l'audition de la demande de l'appelante visant l'annulation du règlement portant fermeture de rues. De plus, il a interdit à la ville d'appliquer ou d'utiliser le règlement de fermeture de rues jusqu'à nouvel ordre de la cour. La Cour d'appel du Manitoba a accueilli l'appel des intimés et rejeté l'appel incident de l'appelante relativement au règlement portant fermeture de rues.
Les questions soulevées dans ce pourvoi sont de savoir (1) si le conseiller municipal était, pour cause de partialité, inhabile à participer aux procédures du comité municipal, (2) si la demande de modification de zonage, présentée par une autre personne que le propriétaire du bien‑fonds visé, est conforme au par. 609(1) de la City of Winnipeg Act, (3) si le règlement de zonage est conforme au plan directeur de la ville de Winnipeg (le "plan de la ville de Winnipeg"), et (4) si le comité municipal a agi de mauvaise foi ou sans respecter une expectative raisonnable de consultation.
Arrêt (les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Cory sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, Sopinka, Gonthier et McLachlin: Une distinction est faite d'avec l'arrêt Wiswell v. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg. Il convient d'adopter une approche souple fondée sur le contexte en ce qui concerne le critère à appliquer pour conclure à l'inhabilité pour cause de partialité. Il ne serait pas approprié en l'espèce d'appliquer le critère d'une crainte raisonnable de préjugé dans toute sa rigueur simplement parce que le conseiller a défendu le projet d'aménagement devant le comité des finances. Le législateur ne peut pas avoir voulu que la règle qui exige qu'un tribunal soit exempt de toute apparence de partialité s'applique aux membres d'un conseil municipal avec la même rigueur qu'à d'autres tribunaux administratifs dont le caractère et les fonctions ressemblent davantage à ceux d'une cour de justice. Un certain degré de préjugé est inhérent au rôle de conseiller municipal. Le législateur ne pouvait cependant pas non plus avoir voulu d'une audience devant un organisme qui a déjà pris une décision irrévocable.
Le critère applicable est que les tenants de l'un ou l'autre point de vue doivent être entendus par des membres du conseil qu'il est possible de convaincre. Ce critère est compatible avec les fonctions d'un conseiller municipal et lui permet de remplir ses fonctions politiques et législatives. La partie qui allègue l'existence d'un préjugé qui rend inhabile doit établir qu'il ne servirait à rien de présenter des arguments contredisant le point de vue adopté. Bien qu'elles puissent créer une apparence de partialité, les déclarations de conseillers individuels ne satisfont au critère que si la cour conclut qu'elles sont l'expression d'une opinion finale sur la question.
Par contre, il n'y a rien d'inhérent aux fonctions hybrides des conseillers qui rendrait obligatoire ou souhaitable de les soustraire à l'obligation de ne pas intervenir dans des affaires dans lesquelles ils ont un intérêt personnel ou autre. Quant on conclut à l'existence d'un tel intérêt, tant en vertu de la common law que de la loi, un conseiller devient inhabile si l'intérêt est à ce point lié à l'exercice d'une fonction publique qu'une personne raisonnablement bien informée conclurait que cet intérêt risquerait d'influer sur l'exercice de la fonction en question. Le juge des requêtes a commis une erreur en appliquant le critère de la crainte raisonnable de partialité après qu'il eut conclu que le conseiller dont l'impartialité était mise en doute n'avait aucun intérêt personnel dans le projet d'aménagement, que ce soit sur le plan pécuniaire ou sur celui de ses rapports avec le promoteur.
Le juge en chef Lamer: Le juge en chef souscrit aux motifs du juge La Forest dans l'affaire Save Richmond Farmland Society c. Richmond (Canton). En appliquant son critère aux faits de l'espèce, on conclut au rejet du pourvoi.
Quand à la question du respect du plan de la ville de Winnipeg, le juge en chef Lamer souscrit aux motifs du juge Sopinka.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Cory (dissidents): La ville ne pouvait pas adopter le règlement de zonage en cause sans d'abord modifier le plan de la ville de Winnipeg. Le pouvoir de zonage du conseil est limité par le plan d'urbanisme dont la modification nécessite la consultation de comités municipaux et exige que le conseil au complet, et non simplement le comité exécutif, délibère sur le règlement relatif au plan. En adoptant un règlement non conforme au plan, le conseil outrepasse le pouvoir que lui confère la Loi.
Le projet de condominiums constitue une dérogation au plan de la ville de Winnipeg. Si la ville désirait autoriser un aménagement qui ne respectait pas la politique du plan, elle devait d'abord demander la modification du plan lui-même. Les procédures de modification prévoient la participation du public à toutes les étapes de la conception d'une politique et il n'était pas loisible au conseil de se soustraire au processus public par la simple adoption d'un règlement de zonage.
Le contrôle judiciaire n'est pas inopportun en l'espèce. Le commissaire désigné, qui détermine si un règlement est conforme au plan, n'est pas indépendant du conseil; au contraire, il est nommé et peut être démis de ses fonctions par le conseil. En outre, il n'y a aucune clause privative. Les tribunaux peuvent donc infirmer une décision qui est mauvaise du point de vue légal. Le bien‑fonds en cause était clairement désigné comme parc sur la carte établie conformémement à la politique du plan et on ne pouvait dire que l'aménagement de condominiums était conforme au plan.
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Distinction d'avec l'arrêt Wiswell v. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1965] R.C.S. 512; arrêts mentionnés: R. ex rel Ellerby v. Winnipeg, [1930] 1 W.W.R. 914; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Oley and Moffatt v. Fredericton (1984), 57 R.N.-B. (2e) 361; Re McGill and City of Brantford (1980), 111 D.L.R. (3d) 405; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Re Cadillac Development Corp. Ltd. and City of Toronto (1973), 1 O.R. (2d) 20; Re Blustein and Borough of North York, [1967] 1 O.R. 604; Re Moll and Fisher (1979), 23 O.R. (2d) 609; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service, [1984] 3 All E.R. 935; Attorney General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu, [1983] 2 All E.R. 346; R. v. Hull Prison Board of Visitors, ex parte St. Germain, [1979] 1 All E.R. 701; Re Multi‑Malls Inc. and Minister of Transportation and Communications (1976), 14 O.R. (2d) 49; Re Canadian Occidental Petroleum Ltd. and District of North Vancouver (1983), 148 D.L.R. (3d) 255; Gaw v. Commissioner of Corrections (1986), 2 F.T.R. 122; Re Bruhn‑Mou and College of Dental Surgeons of British Columbia (1975), 59 D.L.R. (3d) 152; Save Richmond Farmland Society c. Richmond (Canton), [1990] 3 R.C.S. 000.
Citée par le juge en chef Lamer
Save Richmond Farmland Society c. Richmond (Canton), [1990] 3 R.C.S. 000.
Citée par le juge La Forest
Christie v. City of Winnipeg (1981), 16 M.P.L.R. 128.
Lois et règlements cités
City of Winnipeg Act, S.M. 1971, ch. 105, art. 1 (p. 2) "comité désigné" [aj. 1977, ch. 64, art. 2], 2(5), 20(1)e) [ad. 1977, ch. 64, art. 10], 495(3), 569f), 597.1(1) [aj. 1977, ch. 64, art. 82], 599 [mod. 1974, ch. 74, art. 33; 1977, ch. 64, art. 84], 609(1), (2) [mod. 1972, ch. 93, art. 79; 1974, ch. 73, s. 54; 1977, ch. 64, art. 88; 1982‑83‑84, ch. 96, art. 45], (2.1) [aj. 1974, ch. 73, art. 54; mod. 1975, ch. 50, art. 14; 1977, ch. 64, art. 88; 1982‑83‑84, ch. 96, art. 46], 610(1) [mod. 1974, ch. 73, art. 57], 611(1), 612(1) [mod. 1974, ch. 73, art. 58; ch. 74, art. 37], (2) [mod. 1977, ch. 64, art. 91], 614(1) [ad. 1982‑83‑84, ch. 96, art. 49], 615(1.1) [ad. 1978, ch. 53, art. 31; mod. 1982‑83‑84, ch. 96, art. 51], (3) [ad. 1978, ch. 53, art. 31; mod. 1982‑83‑84, ch. 96, art. 53], (4) [ad. 1978, ch. 53, art. 31].
Loi sur l'urbanisme, L.R.N.‑B. 1973, ch. C‑12, art. 68.
Loi sur les conflits d'intérêts au sein des conseil municipaux, L.R.M. 1987, ch. 255, art. 4, 5, 8.
Loi sur l'Office national de l'énergie, S.R.C. 1970, ch. N‑6, art. 44.
Ville de Winnipeg, règlements 965/75, 2960/81, 3336/82, 3829/84.
Doctrine citée
Rogers, Ian MacFee. Canadian Law of Planning and Zoning. Toronto: Carswells, 1973. (feuilles mobiles)
Rogers, Ian MacFee. The Law of Canadian Municipal Corporations, 2nd ed., vol. 1. Toronto: Carswells, 1971.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba (1989), 58 Man. R. (2d) 255, [1989] 4 W.W.R. 708, 43 M.P.L.R. 101, 58 D.L.R. (4th) 138, qui a accueilli l'appel interjeté par les intimés contre un jugement du juge Schwartz (1988), 54 Man. R. (2d) 252, 39 M.P.L.R. 271, qui avait annulé une décision de l'intimé, le comité municipal de St-Boniface‑St-Vital, et accordé un bref de certiorari et de prohibition. Pourvoi rejeté, les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Cory sont dissidents.
Arne Peltz et M. B. Nepon, pour l'appelante.
C. Gillespie et D. McCaffrey, c.r., pour les intimés.
//Le juge Sopinka//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges Wilson, Sopinka, Gonthier et McLachlin rendu par
LE JUGE SOPINKA ‑‑ Le présent pourvoi et le pourvoi Save Richmond Farmland Society c. Richmond (Canton), [1990] 3 R.C.S. 000, ont été entendus ensemble et les motifs de jugement sont rendus simultanément. Ils soulèvent l'un et l'autre la question de l'application des règles de justice naturelle ou de l'équité aux conseillers municipaux appelés à prendre une décision après avoir entendu les observations des parties intéressées. Se pose en particulier dans ces pourvois la question de l'application aux conseillers municipaux de la règle imposant à un membre d'un tribunal administratif l'obligation de se récuser lorsqu'il existe une crainte raisonnable de partialité ou de préjugé.
Outre la partialité, l'appelante soulève en l'espèce les questions suivantes: la ville avait‑elle compétence pour procéder à la modification du zonage sans en avoir reçu par écrit l'autorisation expresse de tous les propriétaires fonciers du site proposé? Le règlement de zonage est‑il entaché de nullité pour cause de non‑conformité avec le plan de la ville de Winnipeg? L'engagement qui aurait été pris de faire participer l'association des résidents à la conception d'un plan de réaménagement conférait‑il à celle‑ci le droit d'être consultée et la violation de cet engagement constituait‑elle de la mauvaise foi?
Les faits
L'appelante est une association des résidents du secteur connu sous le nom de Vieux St‑Boniface. Elle existe depuis 1977. En 1979, elle a été constituée en personne morale dans le cadre du programme d'amélioration de quartier qui était une initiative conjointe des gouvernements fédéral, provincial et municipal. Depuis la fin de ce programme, l'appelante continue, par la consultation avec le comité municipal notamment, à participer aux projets d'urbanisme pour le secteur en question.
Il est utile de souligner au départ la différence entre les règlements d'urbanisme et les règlements de zonage. La City of Winnipeg Act, S.M. 1971, ch. 105, et ses modifications, prévoit divers plans présentant différents degrés de précision. Le plus général de ces plans est le plan directeur de la ville de Winnipeg (le "plan de la ville de Winnipeg"), qui vise l'ensemble de la ville. La Loi crée dans les limites de la ville six "secteurs" devant avoir chacun son propre plan de secteur. Ce sont les plans d'action de secteur, établis ou modifiés par voie de règlement, qui sont les plus précis. Or, les règlements d'urbanisme ne touchent pas le zonage, qui, pour chaque parcelle de terrain, doit être établi par un règlement de zonage. Aux termes de la Loi, les différents plans doivent être compatibles les uns avec les autres et le zonage doit être conforme à ces plans.
Les biens‑fonds en cause sont situés dans le Vieux St‑Boniface, en face du centre de la ville de Winnipeg, de l'autre côté de la rivière Rouge. Ce secteur est bordé au nord et à l'ouest par la rivière Rouge. À l'est, il y a un secteur inoccupé appelé Whittier Park. Au sud, s'étend la voie principale du CN, que l'on appelle la Highline. Antérieurement à 1976, des terres attenantes à la Highline ont été affectées à un projet de couloir de transport rapide. Le secteur en question se trouve quelque peu isolé du reste de St‑Boniface par la Highline. En 1976, on a adopté le plan du district de St‑Boniface nord (règlement 965/75), qui affectait à un [TRADUCTION] "projet de parc" les terres situées au nord de la Highline. Ce plan constituait alors et constitue encore le plan d'action de secteur de St‑Boniface nord. En exécution de ce plan, la ville a commencé à faire l'acquisition de bien‑fonds dans le secteur situé au nord de la Highline.
En décembre 1979, l'appelante a amorcé une révision du plan d'action de secteur en vue de faire changer l'affectation des terres se trouvant au nord de la Highline, à l'exception de celles longeant la rivière, de manière à ce qu'elles soient destinées à l'habitation. Il semble être généralement reconnu depuis 1979 qu'il faut encourager les gens à s'installer dans le secteur situé au nord de la Highline. La conversion en parcs, effectuée par la ville, de terres affectées alors à l'habitation a eu pour effet de réduire la population et le nombre de familles au niveau requis pour assurer à St‑Boniface nord une solide base démographique. Guy Savoie, conseiller municipal du secteur en question, a participé à cette révision.
Par suite des règlements municipaux 3336/82 et 3829/84, qui sont venus en changer l'affectation urbaniste, les terres visées devaient constituer un futur quartier résidentiel. En particulier, le règlement 3829/84 affectait à l'habitation un territoire englobant les biens‑fonds en cause en l'espèce. Ce règlement ne précisait toutefois pas l'étendue ni la densité de l'aménagement aux fins d'habitation. À ce qu'il paraît, l'appelante savait que l'affectation à la construction d'habitations unifamiliales ne permettrait peut‑être pas d'obtenir une population suffisante pour justifier les coûts de viabilisation d'un lotissement à usage d'habitation et que l'affectation à des usages multiples pourrait s'imposer pour assurer la réalisation de ses objectifs. L'appelante s'opposait cependant à la construction de tours.
Le 9 avril 1986, la ville a adopté le règlement no 2960/81, connu sous le nom de plan de la ville de Winnipeg. C'était là l'aboutissement d'un processus entamé plusieurs années auparavant. Sur le plan, une partie des biens‑fonds faisant l'objet du litige figurent comme [TRADUCTION] "parc régional", tandis que le reste de ces terres sont désignées comme [TRADUCTION] "vieux quartier résidentiel".
Comme je l'ai déjà indiqué, les règlements d'urbanisme n'ont aucune incidence sur le zonage. Au printemps de 1986, le secteur situé au nord de la Highline se composait de plusieurs terrains ayant différentes affectations de zonage, dont l'affectation M2 (industrie légère).
Voilà qui nous amène au projet immobilier à l'origine de la présente instance. Dès l'été de 1986, Tyrone Enterprises Ltd. (Tyrone) s'était portée acquéreur de plusieurs terrains contigus situés rue Messager dans le Vieux St‑Boniface au nord de la Highline. D'une longueur équivalant à la distance entre deux rues parallèles, cette rue a une orientation est‑ouest. Tyrone était propriétaire de la majeure partie du côté sud du quadrilatère. La partie nord se compose de terrains vagues appartenant à la ville, qui s'étendent jusqu'à la rivière Rouge. Tyrone projetait la construction de deux tours de condominiums de sept étages. Son plan nécessitait le regroupement de ses terrains avec des terrains qu'elle achèterait à la ville, l'acquisition et la fermeture de certaines rues et la modification du zonage existant.
En mai 1986, Tyrone a pressenti la ville relativement à l'achat des biens‑fonds appartenant à cette dernière et des terrains occupés par les rues dont Tyrone envisageait la fermeture. Quelque temps avant le mois d'août 1986, des discussions ont eu lieu entre des représentants de Tyrone et des représentants de la ville, dont le conseiller Guy Savoie, au cours desquelles la proposition a été soumise et examinée. Le 6 août, l'avocat de Tyrone a écrit à la ville, lui signalant l'intention de sa cliente de présenter une demande de modification du zonage des biens‑fonds regroupés. Il a demandé à la ville une lettre autorisant Tyrone à aller de l'avant avec sa demande de modification de zonage.
Le 7 août 1986, Tyrone a présenté la demande. À ce moment‑là, la ville n'avait pas encore accordé l'autorisation écrite de demander la modification du zonage des biens‑fonds lui appartenant.
Le 8 août 1986, le service des levés de terrain et des biens immobiliers de la ville a déposé auprès du comité des finances un rapport résumant les discussions qui avaient eu lieu avec les représentants de Tyrone. Il était recommandé dans ce rapport que l'on accorde à Tyrone une option sur les biens‑fonds appartenant à la ville. Le rapport a été examiné au cours d'une réunion à huis clos du comité des finances tenue le 12 août 1986. En dépit du huis clos, un procès‑verbal complet de la réunion a été dressé et mis à la disposition du public. Le conseiller Savoie, bien qu'il ne fût pas membre du comité des finances, a assisté à la réunion où il s'est prononcé en faveur de l'idée d'accorder à Tyrone une option d'acheter les biens‑fonds nécessaires. Le comité des finances a reporté l'étude de cette question à sa réunion suivante, prévue pour le 9 septembre. Lors de cette réunion, le conseiller Savoie s'est de nouveau prononcé en faveur de l'attribution d'une option à Tyrone. Le comité des finances a approuvé l'option telle qu'elle lui avait été recommandée.
Dans une lettre en date du 17 septembre 1986, le directeur du service des levés de terrain et des biens immobiliers a autorisé Tyrone à aller de l'avant avec la demande de modification de zonage relativement aux biens‑fonds appartenant à la ville. L'autorisation est ainsi formulée:
[TRADUCTION] En autant qu'elle possède maintenant un intérêt dans les biens‑fonds appartenant à la ville situés dans le secteur destiné à l'aménagement envisagé, votre cliente peut maintenant présenter une demande de modification de zonage et de lotissement.
Ainsi que je l'ai déjà fait remarquer, la Loi divise Winnipeg en six "secteurs". Les demandes de modification de zonage sont acheminées d'abord au comité municipal du secteur où se trouvent les biens‑fonds en question. Le comité municipal entend les observations des intéressés et fait ensuite une recommandation concernant la demande. Il se compose des conseillers municipaux représentant un quartier compris dans le secteur. En l'occurrence, il s'agissait notamment des conseillers Savoie, Reese et Ducharme. Les conseillers Reese et Ducharme étaient également membres du comité des finances et avaient voté contre le projet immobilier de Tyrone.
L'audition de la demande de modification de zonage a débuté le 7 octobre 1986. Le conseiller Savoie était l'un des trois membres du conseil municipal présents à la réunion. L'avocat de Tyrone a exposé des arguments en faveur de la modification du zonage tandis qu'un représentant de l'appelante s'y est opposé. L'audition de la demande a été ajournée. Entre‑temps, à la suite d'une requête du conseiller Savoie, le comité municipal a demandé à l'administration de la ville de plus amples renseignements sur les effets de l'aménagement éventuel.
La réunion suivante a été tenue le 18 novembre et présidée par le conseiller Savoie. Pendant la période d'ajournement, une élection municipale a eu lieu. Les conseillers Reese et Ducharme, qui s'étaient opposés au projet, n'ont pas été réélus, tandis que le conseiller Savoie, qui l'appuyait, l'a été. La demande a été longuement discutée et l'affaire a de nouveau été ajournée. Avant la réunion suivante, l'appelante a appris que le conseiller Savoie avait auparavant appuyé la demande de Tyrone devant le comité des finances. Le 5 décembre 1986, l'appelante a écrit au conseiller Savoie pour lui dire que, comme il s'était engagé à appuyer le projet d'aménagement, il ne devrait pas participer à la prise de la décision relative au zonage lors de la réunion du comité municipal. Le 9 décembre 1986, le comité municipal, y compris le conseiller Savoie, a fait droit à la demande de Tyrone sous réserve des conditions d'usage imposées par la ville et, au cours de la même réunion, a approuvé le règlement prévoyant la fermeture de rues.
Ensuite, le rapport du comité municipal recommandant la modification du zonage a été soumis au comité de l'urbanisme et des services communautaires (le comité désigné). Le 5 janvier 1987, ce comité, après avoir ajouté des conditions, a exprimé son approbation du nouveau zonage proposé. Cette proposition de modification de zonage a alors été examinée par le comité exécutif lors d'une réunion tenue le 14 janvier 1987.
Le 21 janvier 1987, le rapport du comité de l'urbanisme et des services communautaires, qui recommandait la modification du zonage, sous réserve de certaines conditions, a été déposé lors d'une séance plénière du conseil municipal. À l'issue d'un débat exhaustif, le conseil a approuvé, sous réserve de certaines conditions, le projet de modification de zonage, et a ordonné au procureur de la ville de rédiger le règlement de modification de zonage nécessaire et de le faire tenir au conseil [TRADUCTION] "pour qu'il soit procédé aux trois lectures", une fois remplies les différentes conditions prescrites.
Le comité des finances et de l'administration a reçu le 14 juillet 1987 un rapport sur les négociations relatives à la vente des biens‑fonds en question, qui comprenaient certaines rues de la ville. Le comité a recommandé que tous ces biens‑fonds soient vendus à Tyrone au prix de 152 530 $. Cette recommandation a été examinée et approuvée par le conseil municipal le 19 août 1987. Le même jour, le conseil municipal a également adopté la recommandation du comité des travaux publics de fermer les rues et, le 1er octobre 1987, le conseil a adopté un règlement en ce sens.
Voilà où en étaient les choses lorsque l'appelante a introduit la présente instance. En résumé:
1.Le nouveau zonage avait été approuvé par le comité municipal et par le comité de l'urbanisme et des services communautaires et, finalement, par le conseil municipal lui‑même, mais le règlement portant modification du zonage n'avait pas encore été adopté.
2.Les fermetures de rues qui s'imposaient avaient été effectuées.
3.La vente des biens‑fonds, composés des terrains occupés par les rues fermées ainsi que d'autres terrains appartenant à la ville, a été approuvée, mais la cession de ces biens‑fonds à Tyrone n'avait pas encore eu lieu.
L'appelante a attaqué le processus par voie d'avis de requête introductive d'instance déposé auprès de la Cour du Banc de la Reine. Elle sollicitait une ordonnance annulant la décision du comité municipal, une ordonnance interdisant à la ville de procéder à la troisième lecture du projet de règlement de zonage ainsi qu'une ordonnance annulant le règlement prévoyant la fermeture des rues. Le juge des requêtes a annulé la décision du comité, a interdit l'adoption du règlement portant modification du zonage et a suspendu la demande d'annulation du règlement prévoyant la fermeture des rues: (1988), 54 Man. R. (2d) 252. En outre, la ville s'est vu interdire d'appliquer ou d'utiliser le règlement de fermeture des rues jusqu'à nouvel ordre de la cour. L'appel interjeté par les intimés devant la Cour d'appel du Manitoba a été accueilli et l'appel incident de l'appelante relativement au règlement prévoyant la fermeture des rues a été rejeté: (1989), 58 Man. R. (2d) 255.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
Cour du Banc de la Reine du Manitoba
Le juge Schwartz n'a examiné que deux des moyens invoqués par l'appelante.
La compétence pour procéder en vertu du par. 609(1)
Le paragraphe 609(1) prévoit qu'une demande de modification de zonage doit être présentée par le propriétaire du bien‑fonds visé ou par une personne qui a reçu de ce dernier l'autorisation écrite de le faire. Or, quand Tyrone a fait sa demande le 7 août 1986, elle n'était pas propriétaire de tous les biens‑fonds dont elle cherchait à faire modifier le zonage.
Le juge Schwartz a tenu pour légalement non exécutoire l'option d'acheter les biens‑fonds appartenant à la ville qu'avait consentie le comité des finances. Il a rejeté l'argument de la ville selon lequel l'option constituait l'autorisation requise pour se conformer au par. 609(1). La ville aurait pu donner l'autorisation écrite requise ou encore faire présenter par le commissaire à l'environnement une demande de modification de zonage. Pour ce qui est des rues, le par. 495(3) de la Loi confirme que c'est Sa Majesté du chef de la province qui détient le titre de propriété des terres occupées par une rue. Citant principalement l'ouvrage de Rogers intitulé The Law of Canadian Municipal Corporations, 2e éd., vol. 1, à la p. 379, et la décision R. ex rel Ellerby v. Winnipeg, [1930] 1 W.W.R. 914 (C.A. Man.), le juge Schwartz a invoqué la règle selon laquelle une municipalité est tenue de se conformer rigoureusement aux dispositions de sa loi habilitante. Il a conclu que [TRADUCTION] "l'omission de Tyrone de produire l'autorisation écrite des propriétaires de biens‑fonds dans la ville et des parties de rue visés par sa demande de modification de zonage entraîne l'invalidité du règlement de zonage" (p. 259).
La partialité
Le juge Schwartz a ensuite examiné l'allégation de partialité. Il a invoqué l'arrêt Wiswell v. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1965] R.C.S. 512, à l'appui du principe voulant que les [TRADUCTION] "règles de justice naturelle s'appliquent à une demande de modification de zonage". Il a mentionné l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, à l'appui de la proposition suivant laquelle [TRADUCTION] "le requérant n'est pas tenu de prouver l'existence de partialité, une crainte raisonnable de partialité étant suffisante, qu'il y ait ou non partialité en fait" (p. 260).
Le juge Schwartz a fait remarquer que [TRADUCTION] "[r]ien n'indique que les gestes du conseiller Savoie aient été motivés par autre chose que sa conviction qu'il agissait au mieux des intérêts de son secteur" et que [TRADUCTION] "[r]ien ne permet de conclure qu'il avait dans le succès de la demande de Tyrone un autre intérêt personnel que l'accomplissement de ce qu'il concevait comme son devoir" (p. 260). Il est arrivé à la conclusion suivante (aux pp. 260 et 261):
[TRADUCTION] Dans ces circonstances, il aurait dû abandonner le rôle d'arbitre impartial et déclarer l'intérêt qu'il avait dans la procédure.
La cour ne prétend pas que le conseiller Savoie n'avait pas le droit ni l'obligation de prêter son concours à la demande de Tyrone. Elle affirme toutefois qu'un conseiller ne saurait être à la fois partisan et juge d'une demande.
Une telle conduite, à supposer que le législateur soit d'avis qu'elle devrait être permise à un conseiller, doit être expressément autorisée par une loi.
Suivant la prépondérance de la jurisprudence, en l'absence d'une disposition législative spéciale en ce sens, le conseiller Savoie n'aurait pas dû participer à la décision.
La recommandation du comité municipal ne saurait donc être retenue et doit être annulée.
Cour d'appel du Manitoba
Le juge Huband, avec l'appui des juges O'Sullivan et Lyon, a exposé les motifs de la cour.
La partialité
Le juge Huband a fait observer que la participation du conseiller aux discussions initiales entre le promoteur et la ville était louable et à encourager à titre d'aspect normal de ses fonctions. Toute personne appuyant une proposition d'aménagement ou s'y opposant devrait se sentir libre d'en discuter avec son conseiller municipal. De même, celui‑ci devrait être libre d'exprimer une première réaction sans courir le risque de se rendre inhabile à participer aux étapes subséquentes du processus décisionnel.
Le juge Huband a décidé en outre qu'il n'y a eu rien d'irrégulier à ce que le conseiller Savoie se présente à la réunion du comité des finances pour inciter la ville à rendre des terres disponibles afin que puisse être examiné un projet d'aménagement viable.
De l'avis du juge Huband, l'appui donné par le conseiller Savoie à la vente des biens‑fonds n'aurait pas dû l'empêcher de participer aux délibérations du comité municipal. Le conseiller Savoie avait manifesté devant le comité des finances son approbation du projet d'aménagement, mais son cas n'était pas différent de celui des conseillers Reese et Ducharme qui, eux, avaient voté contre le projet de vente lors de la réunion de ce comité. D'après le juge Huband, le conseiller Savoie pouvait encore faire preuve d'ouverture d'esprit concernant le bien‑fondé du projet d'aménagement dans son ensemble et les types de conditions à imposer au promoteur préalablement à la modification du zonage.
Le juge Huband a fait remarquer que la City of Winnipeg Act, prévoit qu'un membre du conseil sera appelé à examiner une question donnée dans le cadre des travaux de différents comités avant le vote final du conseil municipal lui‑même. La participation d'un conseiller, soit en tant que membre ayant droit de vote soit en qualité de délégué, aux délibérations d'un comité ne pourrait constituer une preuve de partialité le rendant inhabile à prendre part aux délibérations d'autres comités ou du conseil municipal.
Le juge Huband a fait une distinction d'avec l'arrêt Wiswell, précité, disant que celui‑ci était fondé sur la privation de la possibilité de se faire entendre résultant de l'omission de donner l'avis prévu par la loi. Il a cité, en l'approuvant, l'arrêt Oley and Moffatt v. Fredericton (1984), 57 R.N.‑B. (2e) 361, dans lequel la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick s'est appuyée sur la décision Re McGill and City of Brantford (1980), 111 D.L.R. (3d) 405 (C. dist. Ont.), où il a été décidé qu'un conseil peut former des opinions préliminaires, mais qu'il doit être capable d'entendre et de considérer honnêtement et équitablement les objections. Le juge Huband a conclu, à la p. 264:
[TRADUCTION] Le juge de première instance a expressément conclu que le conseiller Savoie croyait agir "au mieux des intérêts de son secteur". Quant à savoir si les électeurs du Vieux St‑Boniface partagent sa conception du bien public, voilà une question à laquelle ces derniers pourront répondre à la prochaine élection. Il n'appartient toutefois pas aux tribunaux d'empêcher le conseiller Savoie d'assumer ouvertement un rôle de meneur, car c'est là sa fonction en tant que représentant élu, responsable de la croissance et de l'aménagement du secteur urbain. Il lui incombe en outre, évidemment, de prêter une oreille attentive aux arguments des tenants de points de vue contraires au sien lorsque, par la suite, il se penche et vote sur certaines questions en comité ou même en conseil. Rien au dossier n'indique que le conseiller Savoie n'a pas respecté ces attentes légitimes.
La compétence pour procéder en vertu du par. 609(1)
Le juge Huband a rejeté le moyen selon lequel la ville n'avait pas la propriété des rues en cause et ne pouvait en conséquence modifier le zonage des biens‑fonds qu'elles occupaient ni autoriser Tyrone à demander la modification du zonage. Aux termes de la Loi, la province détient le titre de propriété des rues, mais c'est la ville qui en a la possession et le contrôle, ce qui comprend le droit de les fermer, de les vendre ou de les céder à bail. Il s'ensuit donc que la ville est propriétaire en equity des rues et que la province n'a à leur égard que la qualité de simple fiduciaire. Le juge Huband a conclu qu'il n'y a aucune raison de mêler la province à une demande de modification de zonage portant sur des rues de la ville et que cette dernière est investie des pouvoirs nécessaires pour procéder au zonage de ses biens‑fonds, sous réserve de l'obligation d'agir équitablement, de donner avis et d'accorder aux intéressés la possibilité de se faire entendre.
Le juge Huband a fait observer que, quand Tyrone a présenté la demande de modification de zonage, elle n'avait pas reçu l'autorisation écrite de le faire à l'égard des biens‑fonds de la ville. Selon le juge Huband, cette autorisation a été accordée dans la lettre du 17 septembre, soit bien avant que le comité municipal ne se penche pour la première fois sur la demande de modification de zonage. Dans ces circonstances, le juge Huband a décidé que le vice de forme que représentait l'omission d'accorder l'autorisation antérieurement au 17 septembre 1986 ne devait pas entraîner le rejet des recommandations du comité municipal ni l'annulation de la ratification des recommandations faites par le conseil municipal lui‑même. En tout état de cause, les dispositions de l'art. 609 sont de simples directives sans caractère obligatoire.
Le plan de la ville de Winnipeg
Suivant l'art. 599 de la Loi, le conseil doit, en exerçant son pouvoir en matière de zonage, se conformer au plan de la ville de Winnipeg ainsi qu'au plan de secteur et au plan d'action de secteur applicables. Sur le plan de la ville de Winnipeg, une partie des biens‑fonds en cause forment un [TRADUCTION] "vieux quartier résidentiel" et une autre partie un [TRADUCTION] "parc régional". Ces mêmes biens‑fonds figurent sur le plan d'action de secteur à titre de [TRADUCTION] "futur quartier résidentiel".
Le juge Huband a repoussé l'argument selon lequel le règlement portant modification du zonage était entaché de nullité pour cause de non‑conformité avec le plan de la ville de Winnipeg. Il a fait remarquer que le plan de la ville de Winnipeg constitue un énoncé général de politiques et d'objectifs en matière d'urbanisme. Entre son adoption en première et en dernière lecture, environ cinq années se sont écoulées. Ce plan comprend un texte d'environ trente‑trois pages et une carte de la ville. Il énonce comme politique que [TRADUCTION] "la ville doit, autant que possible, encourager le secteur privé à investir dans l'aménagement approprié de vieux quartiers résidentiels" et que la ville doit essayer d'aménager des parcs linéaires le long des rivières. Malgré la difficulté qu'il y a à déterminer si l'on s'est conformé à un document comme le plan de la ville de Winnipeg, le juge Huband était enclin à penser que la demande de modification de zonage y était conforme.
Il a ajouté toutefois qu'il ne croyait pas qu'on ait voulu que pareille question soit tranchée par une cour de justice. La Loi précise que c'est au [TRADUCTION] "commissaire désigné", avec le concours du comité compétent du conseil, de décider si un projet de règlement de zonage est conforme au plan officiel. Il est évident en l'espèce que, de l'avis du commissaire, le projet de modification du zonage s'y conformait.
Les textes législatifs
City of Winnipeg Act
[TRADUCTION]
(1) . . .
(p. 2) "comité désigné" signifie le comité désigné par le conseil pour s'acquitter d'une tâche particulière, mais ne comprend pas un comité municipal.
. . .
Création de secteurs
20. (1) Sont créés dans les limites de la ville les secteurs énumérés ci‑après. Pour chaque secteur, il y a au sein du conseil un comité municipal composé des conseillers représentant un quartier situé à l'intérieur du secteur. Les secteurs comptent le nombre suivant de quartiers:
Secteurs Nombre de quartiers
. . .
e) St‑Boniface‑St‑Vital 4 quartiers
. . .
Demande de règlement de zonage.
609. (1) Une demande d'adoption de règlement de zonage est présentée par le propriétaire du bien‑fonds, de l'édifice ou de la structure, ou par une personne qui en a reçu l'autorisation écrite de ce dernier. La demande revêt la forme et est accompagnée des d