Nunez c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Gonzalez Nunez c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-12-03
Référence neutre
2024 CF 1948
Numéro de dossier
IMM-5169-23
Contenu de la décision
Date : 20241203
Dossier : IMM-5169-23
Référence : 2024 CF 1948
Ottawa (Ontario), le 3 décembre 2024
En présence de l'honorable madame la juge Ngo
ENTRE :
HELBERT NICK GONZALEZ NUNEZ
Partie demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
Partie défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Le demandeur, Helbert Nick Gonzalez Nunez [demandeur] sollicite le contrôle judiciaire de la décision d’une agente [Agente] d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada [IRCC] rejetant sa demande de résidence permanente au motif qu’il est interdit de territoire au Canada en vertu de l'alinéa 34(1)f) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [LIPR].
[2] Dans la décision faisant l’objet du présent contrôle judiciaire, l’Agente a conclu que le demandeur était membre du Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional [SEBIN], et que le SEBIN se livrerait à des actes d’espionnage contraire aux intérêts du Canada, tel que décrit à l’alinéa 34(1)a) de la LIPR [Décision]. Le demandeur allègue un manquement à l’équité procédurale découlant de la non-divulgation des documents considérés par le décideur. De surcroit, le demandeur allègue que la Décision est déraisonnable.
[3] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire est accueillie puisqu’il y a eu un manquement à l’équité procédurale.
I. Faits [4] Le demandeur est citoyen du Venezuela. Le 12 octobre 2014, le demandeur est arrivé au Canada avec son épouse. À son arrivée, il a demandé l’asile en raison de sa crainte de persécution aux mains de son ancien employeur au Venezuela, le SEBIN, l’agence nationale de renseignement du Venezuela. Dans son formulaire Fondement de la demande d’asile, le demandeur a indiqué avoir travaillé au SEBIN en tant qu’étudiant de janvier à août 2011 puis comme détective d’août 2011 à septembre 2014.
[5] Le 6 janvier 2016, la Section de protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [SPR] a reconnu le demandeur et son épouse comme réfugiés au sens de la Convention en vertu de l’article 96 de la LIPR.
[6] Le 18 janvier 2016, l’IRCC a reçu la demande de résidence permanente du demandeur.
[7] Le 10 mars 2021, le demandeur a reçu une lettre d’équité procédurale d’une première agente l’informant que sa demande de résidence permanente pourrait être refusée sur la base d’une interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR [LEP]. Le demandeur déclare qu’étant donné que la SPR lui avait déjà reconnu le statut de réfugié, il dit avoir été pris par surprise lorsque l’IRCC a soulevé l’interdiction de territoire pour la première fois cinq ans après l’accueil de sa demande de réfugié.
[8] La LEP soutient qu’il y a des motifs raisonnables de croire que le SEBIN se livre à des actes d’espionnage contre le Canada ou contraires aux intérêts canadiens en raison des actes illégaux perpétués par l’ancienne consule générale du Venezuela basée à Miami en Floride, Madame Livia Acosta Noguera. Pour étayer cette conclusion, l’agente s’est appuyée sur des preuves documentaires ainsi que sur le témoignage du demandeur devant la SPR d’avoir refusé « d’espionner pour le compte du SEBIN ». L’agente s’est référée à de la documentation qui décrivait les activités de Madame Acosta Noguera en 2008 pendant qu’elle œuvrait en tant que diplomate à l’ambassade du Venezuela au Mexique. On allègue qu’elle aurait discuté de possibles cyberattaques dirigées contre les États-Unis et tenté d’obtenir les codes d’accès liés à des installations nucléaires américaines. En janvier 2012, Madame Acosta Noguera a été jugée « persona non grata » par le Département d’État américain puis expulsée du pays. La LEP explique que les États-Unis représentent un important allié du Canada et que les deux pays entretiennent des relations bilatérales privilégiées. Ainsi, d’après la LEP, le SEBIN par l’intermédiaire de Madame Acosta Noguera a commis des actes contraires aux intérêts du Canada.
[9] Le 7 avril 2021, le demandeur a répondu à la LEP en réfutant les allégations. Le demandeur ne conteste pas le fait qu’il était membre du SEBIN, mais il allègue plutôt que le SEBIN ne s’est pas livré à des actes d’espionnage contre le Canada ou contraires à ses intérêts. Il conteste aussi la caractérisation de l’agente de son témoignage devant la SPR comme une admission d’espionnage. Il allègue que les actes commis par Madame Acosta Noguera en 2008 n’étaient pas commis par le SEBIN puisque celui-ci a seulement été créé en 2010 et qu’il n’y a pas de preuve digne de foi que Madame Acosta Noguera était membre du SEBIN lorsqu’elle a été expulsée des États-Unis en 2012 pour les actes commis en 2008. Il ajoute également que la preuve est silencieuse quant à l’appartenance de Madame Acosta Noguera à une organisation en 2008.
[10] Le 7 décembre 2022, une deuxième agente a envoyé une seconde lettre au demandeur faisant suite à la LEP du 10 mars 2021 [Lettre de sources supplémentaires]. Celle-ci indique qu’elle est maintenant l’Agente assignée au dossier. Cette lettre présentait une liste de sources supplémentaires sur lesquelles l’Agente comptait s’appuyer dans sa Décision. Cette liste comprenait des articles qui identifiaient le SEBIN comme organisme successeur du Direccion de Servicios de Inteligencia y Prevencion. Le 3 février 2023, l’avocate du demandeur a répondu à la Lettre de sources supplémentaires en réitérant que le demandeur n’est pas interdit de territoire sous l’article 34(1)f) de la LIPR en relation avec l’article 34(1)a) de la LIPR.
[11] Le 6 avril 2023, la demande de résidence permanente du demandeur a été refusée. L’IRCC a conclu qu'il existe des motifs raisonnables de croire que le demandeur est interdit de territoire au Canada au sens de l'alinéa 34(1)f) de la LIPR. Ce refus est justifié par la preuve qui démontre que le demandeur a été membre d’une organisation qui s’est livrée, se livre ou se livrera à des actes d’espionnage décrits à l’alinéa 34(1)a) de la LIPR.
[12] Le 3 octobre 2023, après avoir reçu le dossier certifié du tribunal suivant l’accueil de sa demande d’autorisation de la demande en contrôle judiciaire, le demandeur a découvert un rapport de la Division du filtrage de la sécurité nationale de l’Agence des services frontaliers du Canada [Rapport] qui recommande l’interdiction du territoire du demandeur parce qu’il était un membre du SEBIN. Ce Rapport n’avait pas été mentionné dans la Décision ni dans aucune communication précédente avec le demandeur. Il découvre aussi de nombreuses citations à l’appui de la Décision qui ne lui avait jamais été divulguées ni dans la LEP ni dans la Lettre de sources supplémentaires.
II. Questions en litige et normes de contrôle [13] Les questions en litige sont celles de savoir s’il y a eu un manquement à l’équité procédurale et si la Décision est déraisonnable.
[14] Une allégation d’équité procédurale est déterminée sur la base ressemblant à la décision correcte. La Cour doit analyser si la procédure était équitable en considérant toutes les circonstances (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 aux para 54-56; Lipskaia c Canada (Procureur général), 2019 CAF 267 au para 14).
[15] La question fondamentale demeure celle de savoir si le demandeur connaissait la preuve à réfuter et s’il a eu la possibilité complète et équitable d’y répondre. L'obligation d'agir équitablement comporte deux volets: 1) le droit à une audience équitable et impartiale devant un décideur indépendant et 2) le droit d'être entendu (Fortier c Canada (Procureur général), 2022 CF 374 au para 14; Therrien (Re), 2001 CSC 35 au para 82). Chacun a droit à une possibilité complète et équitable de présenter sa cause (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 1999 CanLII 699 (CSC), [1999] 2 RCS 817 au para 28 [Baker]).
[16] La nature et l’étendue de l’obligation sont éminemment variables. C’est ainsi que la question de savoir si une décision respecte les principes d’équité procédurale doit être tranchée au cas par cas (Baron c Canada (Procureur Général), 2023 CF 1177 aux para 22-24).
[17] S’il ne s’agit pas d’une question d’équité procédurale, les parties s’entendent que la Cour doit réviser le bien-fondé de la Décision en appliquant la norme de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 aux para 10, 16-17, 25 [Vavilov]). Je suis d’avis que la norme de la décision raisonnable s’applique dans le contexte de la présente demande de contrôle judiciaire quant aux motifs de la Décision.
[18] En contrôle judiciaire, la Cour doit faire l’analyse et déterminer si une décision fait preuve des caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité (Vavilov au para 99). Une décision raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur la décision faisant l'objet du contrôle (Vavilov au para 90). Une décision pourrait se qualifier de déraisonnable, si le décideur administratif a mal interprété la preuve au dossier (Vavilov aux para 125, 126). La partie qui conteste la décision a le fardeau de démontrer que la décision est déraisonnable (Vavilov au para 100).
III. Analyse
[19] Le demandeur soutient qu’il n’a pas été en mesure de participer au processus décisionnel de façon complète et équitable puisqu’il « a été laissé dans l’ignorance d’une bonne partie des renseignements sur lesquels l’agente s’est fondée pour rendre sa décision ». La non‑divulgation des éléments de preuve lui a empêché de contredire le bien‑fondé de l’information recueillie pour rendre la Décision. De plus, le demandeur soutient que le Rapport aurait dû être divulgué suivant les enseignements établis dans la décision Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Bhagwandass, 2001 CAF 49 aux para 22-23 [Bhagwandass].
[20] De l’autre côté, le défendeur fait valoir que l’Agente n’avait pas à divulguer chaque document consulté, incluant le Rapport, ni à envoyer une troisième correspondance pour divulguer chaque document sur lequel elle comptait s’appuyer. L’obligation d’équité peut être remplie sans qu’il soit toujours nécessaire de procéder à l’entière communication des documents et rapports sur lesquels le décideur s’est fondé (citant Kanagendren c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CAF 86 aux para 35-36; Zhao v Canada (Citizenship and Immigration), 2024 FC 645, au para 16).
[21] Les principes d’équité procédurale exigent que l’agent communique à un demandeur les renseignements sur lesquels il s’appuie pour prendre une décision. La question qu'il faut se poser est celle de savoir si le demandeur en l’espèce a eu connaissance des renseignements de façon à pouvoir corriger les malentendus ou les déclarations inexactes susceptibles de nuire à sa cause (Dasent c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1994 CanLII 3539 (CF), [1995] 1 CF 720 au para 23). La Décision rendue à l’égard de la demande de résidence permanent à titre de réfugié au sens de la Convention a des répercussions importantes sur la vie du demandeur. Ce facteur dans le cas en l’espèce exige un degré plus accru d’équité procédurale (Darwisheh c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2024 CF 98 au para 15 [Darwisheh] citant Ha c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2004 CAF 49 au para 61, citant Baker au para 25).
[22] Je reconnais que l’équité procédurale n’exige pas toujours la divulgation complète des renseignements en possession des autorités de l’immigration si l’essentiel du contenu ou des préoccupations soulevées est communiqué au demandeur. Ce qui importe, c’est de savoir si le demandeur a eu une connaissance suffisante des renseignements sur lesquels la Décision était fondée et s’il a eu la possibilité de participer de façon significative au processus décisionnel (Geng c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CF 773 au para 72 [Geng] citant AB c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2020 CF 461 aux para 30-31).
[23] Néanmoins, je suis d’accord avec les arguments du demandeur vu les circonstances particulières en l’espèce. Je suis d’avis que la LEP et la Lettre de sources supplémentaires ne divulguaient pas suffisamment de renseignements pour permettre au demandeur de corriger les malentendus ou les déclarations inexactes susceptibles de nuire à sa cause. Il n’a pas eu la possibilité de participer de façon significative au processus décisionnel.
[24] Il est vrai que les lettres présentaient les doutes de l’Agente quant à la possible interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR en relation avec l’alinéa 34(1)a) de la LIPR en tentant d’expliquer le lien entre Madame Acosta Noguera et le SEBIN. Par contre, le demandeur ne pouvait anticiper la quantité de sources supplémentaires et l’ampleur du dossier récolté à son détriment. En effet, la LEP s’appuyait sur six sources documentaires (cinq articles de journaux et un lien gouvernemental). Ensuite, la Lettre de sources supplémentaires présente dix sources avec leur lien et une reproduction des passages pertinents. Ces deux lettres ne pouvaient préparer le demandeur pour la soixantaine de sources documentaires citées dans la Décision.
[25] De plus, je suis d’accord avec le demandeur que le fait que l’IRCC lui ait envoyé deux lettres et la façon dont les sources ont été mises de l’avant ont donné une impression qu’il s’agissait de l’entièreté des sources qui pourraient se retrouver dans la Décision. Le demandeur ne pouvait s’attendre à ce qu’un nombre si considérable de sources additionnelles citées dans la Décision soit consulté après sa réponse aux deux lettres de l’IRCC.
[26] Comme le juge Mosley a décrit dans Geng, si j’admets que ce qui a été fourni au demandeur en l’espèce est insuffisant, aucune retenue n’est exigée (Geng au para 71).
[27] Selon Bhagwandass aux paragraphes 22 et 23, la Cour d’appel fédérale a établi cinq critères à considérer afin de savoir si un document doit être divulgué :
la nature et l’effet de la décision dans le cadre du régime législatif,
la question de savoir si, en raison de l’expertise de l’auteur du rapport ou d’autres circonstances, le rapport aura probablement une influence telle sur le décideur que la communication à l’avance est requise pour « équilibrer les chances »;
le préjudice qui pourrait vraisemblablement découler d’une décision fondée sur une mauvaise compréhension ou un examen erroné des faits pertinents;
la mesure dans laquelle la communication à l’avance du rapport permettrait d’éviter le risque qu’une décision mal fondée soit rendue;
les coûts que la communication à l’avance pourrait entraîner, dont ceux liés aux retards dans le processus de prise de décision.
[28] L’examen de ces facteurs me permet de conclure que l’obligation d’équité exigeait la communication au préalable du Rapport en l’espèce.
[29] Premièrement, au niveau de la nature et l’effet de la Décision, il est clair que l’interdiction de territoire pour raison de sécurité entraîne de répercussions importantes. En effet, elle empêche la possibilité d’appel devant la Section d’appel de l’immigration [SAI] (para 64 (1) de la LIPR), prive les personnes visées par cette catégorie de pouvoir invoquer le pouvoir de la SAI de prendre des mesures spéciales pour des motifs d’ordre humanitaire (alinéa 67(1) c) et para 68(1) de la LIPR) et limite l’évaluation des risques avant renvoi aux menaces à la vie et physique (articles 112 et 113 de la LIPR).
[30] Deuxièmement et plus particulièrement, en analysant l’influence que le Rapport a eue sur le décideur, il est clair que ce dernier a eu un impact indéniable. Le Rapport a été préparé par une division spécialisée de l’Agence des services frontaliers du Canada. Elle possède donc une autorité et une expertise reconnue en matière de question de sécurité. Il aurait été raisonnable que l’Agente se fie sur l’information qui se retrouve dans le Rapport. D’ailleurs, plusieurs conclusions et sources citées dans le Rapport se retrouvent directement dans la Décision. L’Agente a copié l’analyse du Rapport dans sa Décision, sans le mentionner, pour justifier le rejet de la demande de résidence permanente du demandeur. À cet égard, il y a également un manque de transparence. La divulgation du Rapport était requise pour « équilibrer les chances ».
[31] Troisièmement, en considérant le facteur du préjudice qui pourrait vraisemblablement découler d’une décision fondée sur une mauvaise compréhension ou un examen erroné des faits pertinents, la Décision pourrait mener au renvoi du demandeur du Canada et à la séparation de sa famille – son épouse et leur enfant qui habitent au Canada. Le préjudice potentiel en l’espèce est significatif.
[32] Quatrièmement, la communication à l’avance du Rapport aurait permis d’éviter le risque qu’une décision mal fondée soit rendue parce que le demandeur aurait su à l’avance l’analyse et les sources clés menant à cette Décision.
[33] Finalement, il n’y a aucun coût lié à la communication de ce Rapport au demandeur. Je note également que le Rapport n’était pas identifié comme document protégé pour des raisons de sécurité ni de confidentialité de l’information.
[34] En considérant l’effet cumulatif de l’influence du Rapport sur la Décision et les nombreuses citations qui n’ont pas été divulguées, je suis convaincue que le demandeur s’est vu refuser la possibilité de répondre pleinement et équitablement. De ce fait, les sources qui ont été divulguées dans la LEP et la Lettre de sources supplémentaires étaient insuffisantes pour pouvoir corriger les malentendus ou les déclarations inexactes susceptibles de nuire à la cause du demandeur.
[35] Je tiens à noter qu’il n’est pas nécessaire de savoir qui est en faute pour conclure qu’il y a eu un manquement à l’équité procédurale (Sarissky c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2022 CF 1014 au para 58 [Sarissky] citant Gyarchie c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 1063 au para 17).
[36] Le manquement à l’équité procédurale a maintenant été corrigé puisque le demandeur dispose de toutes les sources à l’appui de la Décision. La réparation appropriée serait de permettre au demandeur de fournir des prestations écrites supplémentaires répondant aux citations et au Rapport divulgués dans le dossier certifié.
[37] Enfin, il est à noter que le conseiller juridique du demandeur a demandé une dispense ministérielle pour son client en vertu de l’article 42.1 de la LIPR lors des communications avec l’Agente. Dans la Décision, il est indiqué que les agents principaux de l’immigration n’ont pas le pouvoir délégué d’examiner de telles demandes puisqu’il s’agit du pouvoir attribué au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et non le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté. Le fondement de cette dispense ministérielle ne peut donc pas être analysé en l’espèce. Dans la même veine que l’interrogation faite par juge Kane dans Muradi v Canada (Citizenship and Immigration), 2024 FC 1661 aux paragraphes 59-63, cette analyse ne devrait pas être interprétée comme suggérant que la réparation serait nécessairement accordée, mais seulement qu’il semble que le suivi de ce recours n’a pas été pris auprès du ministère approprié par l’avocate du demandeur.
[38] La demande de contrôle judiciaire est accordée, parce qu’il y a eu manquement à l’équité procédurale. Ce manquement étant déterminant, je ne trancherai donc pas les questions concernant le caractère raisonnable de la Décision. Comme l’a décrit le juge Grammond dans Darwisheh, je ne peux pas formuler d’hypothèses sur la façon dont le demandeur aurait présenté sa cause s’il avait eu connaissance de l’information au dossier. Il serait imprudent d’essayer d’apprécier le caractère raisonnable d’une décision réelle en fonction d’observations hypothétiques (Darwisheh au para 30).
[39] Par contre, et en obiter, je souhaite soulever quelques points qui pourraient s’avérer pertinents au sein du réexamen du dossier du demandeur. Cette demande de contrôle judiciaire a soulevé des questions problématiques sur le caractère raisonnable de la Décision : que les renseignements dont disposait l’Agente n’étaient pas tous concluants et dignes de foi.
[40] Bien que le caractère raisonnable de la Décision ne soit pas l’objet de mon analyse, il incombe à la Cour de rappeler que les faits qui constituent l’interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 34(1)f) et des actes visés par l’alinéa 34(1)a) de la LIPR doivent être « appréciés sur la base de motifs raisonnables de croire qu’ils sont survenus, surviennent ou peuvent survenir » (article 33 de la LIPR). Cette norme d’appréciation exige davantage qu’un simple soupçon, mais se situe néanmoins en deçà de la norme de la prépondérance des probabilités applicable en matière civile (Mugesera c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40 au para 114 [Mugesera]).
[41] Suivant cette norme mitoyenne, la croyance que ces faits sont survenus, surviennent ou peuvent survenir « doit essentiellement posséder un fondement objectif reposant sur des renseignements concluants et dignes de foi » (Mugesera au para 114). Dans le contexte d’un contrôle judiciaire, la tâche dont est saisie la Cour ne consiste pas à déterminer s’il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur était interdit de territoire en application de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR, mais plutôt à déterminer si la conclusion de l’Agente, selon laquelle il y avait des motifs raisonnables, était raisonnable en soi (Rahaman c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 947 au para 9).
[42] En somme, les renseignements sur lesquels repose le fondement objectif des faits appréciés doivent être « concluants et dignes de foi » (Mugesera au para 114). Une décision ne peut guère s’appuyer sur un raisonnement ou d’une appréciation de la preuve qui « amène la cour de révision à perdre confiance dans le résultat auquel est arrivé le décideur » (Vavilov au para 122). Bien que la norme d’appréciation sous l’article 33 de la LIPR soit moins rigoureuse que la prépondérance des probabilités, elle n’est pas sans limites.
IV. Conclusion [43] Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est accueillie et l’affaire sera renvoyée à un agent différent pour réexamen selon le processus décrit ci-dessus.
[44] Les parties ne présentent aucune question à certifier.
JUGEMENT dans le dossier IMM-5169-23
LA COUR STATUE que :
La demande de contrôle judiciaire est accueillie. La Décision est annulée et le dossier sera renvoyé à un agent différent qui réexaminera le dossier. Le demandeur peut présenter des prétentions écrites supplémentaires répondant aux citations et rapports divulgués dans le dossier certifié. Sa demande de résidence permanente sera analysée par l’agent sur la base de la preuve déjà au dossier et des prétentions écrites supplémentaires du demandeur. Il n’y a pas de questions à certifier.
« Phuong T.V. Ngo »
Juge
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER :
IMM-5169-23
INTITULÉ :
HELBERT NICK GONZALEZ NUNEZ c LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
LIEU DE L’AUDIENCE :
MONTRÉAL (qUÉBEC)
DATE DE L’AUDIENCE :
LE 7 novembre 2024
JUGEMENT ET MOTIFS :
LA JUGE NGO
DATE DES MOTIFS :
LE 3 DÉCEMBRE 2024
COMPARUTIONS :
Fabiola Ferreya Coral
Pour LA PARTIE DEMANDERESSE
Geneviève Bourbonnais
Pour LA PARTIE DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
ROA Services Juridiques Avocat(e)s Montréal (Québec)
Pour LA PARTIE DEMANDERESSE
Procureur général du Canada Montréal (Québec)
Pour LA PARTIE DÉFENDERESSE