Renvoi relatif à la sécession du Québec

Renvoi relatif à la sécession du Québec
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-08-20
Recueil
[1998] 2 RCS 217
Numéro de dossier
25506
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Canada
Sujets
Droit constitutionnel
Droit international
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25506
Contenu de la décision
Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217
DANS L’AFFAIRE DE l’article 53 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26 ;
ET DANS L’AFFAIRE D’UN renvoi par le Gouverneur en conseil au sujet de certaines questions ayant trait à la sécession du Québec du reste du Canada formulées dans le décret C.P. 1996-1497 en date du 30 septembre 1996
Répertorié: Renvoi relatif à la sécession du Québec
No du greffe: 25506.
1998: 16, 17, 18, 19 février; 1998: 20 août.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.
renvoi par le gouverneur en conseil
Droit constitutionnel -- Cour suprême du Canada -- Compétence en matière de renvoi -- La compétence de la Cour suprême en matière de renvoi est-elle constitutionnelle? -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 101 -- Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26, art. 53 .
Tribunaux -- Cour suprême du Canada -- Compétence en matière de renvoi -- Trois questions relatives à la sécession du Québec du Canada soumises par le gouverneur en conseil à la Cour suprême -- Les questions soumises relèvent-elles de la compétence de la Cour suprême en matière de renvoi? -- Les questions sont-elles justiciables? -- Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26, art. 53 .
Droit constitutionnel -- Sécession d’une province -- Sécession unilatérale -- Le Québec peut-il, en vertu de la Constitution, procéder unilatéralement à la sécession?
Droit international -- Sécession d’une province de la fédération canadienne -- Droit à l’autodétermination -- Principe de l'effectivité -- Le Québec a‑t‑il, en vertu du droit international, le droit de procéder unilatéralement à la sécession?
Le gouverneur en conseil a soumis à la Cour, en vertu de l’art. 53 de la Loi sur la Cour suprême , les questions suivantes:
1. L’Assemblée nationale, la législature, ou le gouvernement du Québec peut-il, en vertu de la Constitution du Canada, procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada?
2. L’Assemblée nationale, la législature, ou le gouvernement du Québec possède-t-il, en vertu du droit international, le droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada? À cet égard, en vertu du droit international, existe-t-il un droit à l’autodétermination qui procurerait à l’Assemblée nationale, la législature, ou le gouvernement du Québec le droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada?
3. Lequel du droit interne ou du droit international aurait préséance au Canada dans l’éventualité d’un conflit entre eux quant au droit de l’Assemblée nationale, de la législature ou du gouvernement du Québec de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada?
L'amicus curiae a soulevé des questions concernant la compétence de la Cour en matière de renvoi, plaidant que l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême est inconstitutionnel; que, même si la compétence de la Cour en matière de renvoi est constitutionnellement valide, les questions soumises ne relèvent pas du champ d'application de l'art. 53 ; et enfin que les questions ne sont pas justiciables.
Arrêt: L'article 53 de la Loi sur la Cour suprême est constitutionnel et la Cour doit répondre aux questions du renvoi.
(1) La compétence de la Cour suprême en matière de renvoi
L'article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 donne au Parlement le pouvoir de conférer à la Cour la compétence en matière de renvoi prévue à l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême . Les mots «cour générale d'appel» à l'art. 101 indiquent le rang de la Cour au sein de l'organisation judiciaire nationale et ne doivent pas être considérés comme une définition restrictive de ses fonctions. Même si, dans la plupart des cas, la Cour exerce le rôle de juridiction d'appel suprême et exclusive au pays, une cour d'appel peut, à titre exceptionnel, se voir attribuer une compétence de première instance qui n'est pas incompatible avec sa compétence en appel. Même si la compétence de la Cour en matière de renvoi entrait en conflit avec la compétence des cours supérieures provinciales en première instance, un tel conflit devrait être résolu en faveur de l'exercice par le Parlement de son pouvoir plein et entier de créer une «cour générale d'appel». Une «cour générale d'appel» peut également exercer à bon droit d'autres fonctions juridiques, comme donner des avis consultatifs. Rien dans la Constitution n'empêche la Cour de se voir attribuer le pouvoir d'exercer un rôle consultatif.
Les questions du renvoi entrent dans le champ d'application de l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême . La question 1 touche, du moins en partie, l'interprétation des Lois constitutionnelles dont il est fait mention à l'al. 53(1) a). Les questions 1 et 2 relèvent l'une et l'autre de l'al. 53(1) d), puisqu'elles se rapportent aux pouvoirs de la législature ou du gouvernement d'une province canadienne. Enfin, chacune des trois questions est une «question importante de droit ou de fait touchant toute autre matière» et est, de ce fait, visée au par. 53(2) . En répondant à la question 2, la Cour n'outrepasse pas sa compétence en prétendant agir en tant que tribunal international. La Cour donne au gouverneur en conseil, en sa qualité de tribunal national, un avis consultatif sur des questions juridiques qui touchent l'avenir de la fédération canadienne. En outre, on ne peut pas dire que la question 2 échappe à la compétence de la Cour, en tant que tribunal interne, parce qu'elle l'oblige à examiner le droit international plutôt que le droit interne. Plus important, la question 2 n'est pas une question abstraite de droit international «pur» mais vise à déterminer les droits et obligations juridiques de la législature ou du gouvernement du Québec, institutions qui font partie de l'ordre juridique canadien. Enfin il faut traiter du droit international puisqu'on a plaidé qu'il fallait le prendre en considération dans le contexte du renvoi.
Les questions du renvoi sont justiciables et doivent recevoir une réponse. Elles ne demandent pas à la Cour d'usurper un pouvoir de décision démocratique que la population du Québec peut être appelée à exercer. Suivant l'interprétation de la Cour, les questions se limitent strictement au cadre juridique dans lequel cette décision démocratique doit être prise. Les questions peuvent clairement être considérées comme visant des questions juridiques et, de ce fait, la Cour est en mesure d'y répondre. La Cour ne peut pas exercer son pouvoir discrétionnaire et refuser d'y répondre pour des raisons d'ordre pragmatique. Les questions revêtent une importance fondamentale pour le public et ne sont pas trop imprécises ou ambiguës pour qu'il soit possible d'y répondre correctement en droit. On ne peut pas dire non plus que la Cour n'a pas reçu suffisamment d'information sur le contexte actuel dans lequel les questions sont soulevées. En dernier lieu, la Cour peut, dans un renvoi, examiner des questions qui pourraient autrement ne pas être considérées «mûres» pour une décision judiciaire.
(2) Question 1
La Constitution n'est pas uniquement un texte écrit. Elle englobe tout le système des règles et principes qui régissent l'exercice du pouvoir constitutionnel. Une lecture superficielle de certaines dispositions spécifiques du texte de la Constitution, sans plus, pourrait induire en erreur. Il faut faire un examen plus approfondi des principes sous‑jacents qui animent l'ensemble de notre Constitution, dont le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit, ainsi que le respect des minorités. Ces principes doivent guider notre appréciation globale des droits et obligations constitutionnels qui entreraient en jeu si une majorité claire de Québécois, en réponse à une question claire, votaient pour la sécession.
Le renvoi demande à la Cour de déterminer si le Québec a le droit de faire sécession unilatéralement. Les arguments à l'appui de l'existence d'un tel droit étaient fondés avant tout sur le principe de la démocratie. La démocratie, toutefois, signifie davantage que la simple règle de la majorité. La jurisprudence constitutionnelle montre que la démocratie existe dans le contexte plus large d'autres valeurs constitutionnelles. Depuis la Confédération, les habitants des provinces et territoires ont noué d'étroits liens d'interdépendance (économique, sociale, politique et culturelle) basés sur des valeurs communes qui comprennent le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit, ainsi que le respect des minorités. Une décision démocratique des Québécois en faveur de la sécession compromettrait ces liens. La Constitution assure l'ordre et la stabilité et, en conséquence, la sécession d'une province ne peut être réalisée unilatéralement «en vertu de la Constitution», c'est‑à‑dire sans négociations, fondées sur des principes, avec les autres participants à la Confédération, dans le cadre constitutionnel existant.
Nos institutions démocratiques permettent nécessairement un processus continu de discussion et d'évolution, comme en témoigne le droit reconnu par la Constitution à chacun des participants à la fédération de prendre l'initiative de modifications constitutionnelles. Ce droit emporte l'obligation réciproque des autres participants d'engager des discussions sur tout projet légitime de modification de l'ordre constitutionnel. Un vote qui aboutirait à une majorité claire au Québec en faveur de la sécession, en réponse à une question claire, conférerait au projet de sécession une légitimité démocratique que tous les autres participants à la Confédération auraient l'obligation de reconnaître.
Le Québec ne pourrait, malgré un résultat référendaire clair, invoquer un droit à l'autodétermination pour dicter aux autres parties à la fédération les conditions d'un projet de sécession. Le vote démocratique, quelle que soit l'ampleur de la majorité, n'aurait en soi aucun effet juridique et ne pourrait écarter les principes du fédéralisme et de la primauté du droit, les droits de la personne et des minorités, non plus que le fonctionnement de la démocratie dans les autres provinces ou dans l'ensemble du Canada. Les droits démocratiques fondés sur la Constitution ne peuvent être dissociés des obligations constitutionnelles. La proposition inverse n'est pas acceptable non plus: l'ordre constitutionnel canadien existant ne pourrait pas demeurer indifférent devant l'expression claire, par une majorité claire de Québécois, de leur volonté de ne plus faire partie du Canada. Les autres provinces et le gouvernement fédéral n'auraient aucune raison valable de nier au gouvernement du Québec le droit de chercher à réaliser la sécession, si une majorité claire de la population du Québec choisissait cette voie, tant et aussi longtemps que, dans cette poursuite, le Québec respecterait les droits des autres. Les négociations qui suivraient un tel vote porteraient sur l'acte potentiel de sécession et sur ses conditions éventuelles si elle devait effectivement être réalisée. Il n'y aurait aucune conclusion prédéterminée en droit sur quelque aspect que ce soit. Les négociations devraient traiter des intérêts des autres provinces, du gouvernement fédéral, du Québec et, en fait, des droits de tous les Canadiens à l'intérieur et à l'extérieur du Québec, et plus particulièrement des droits des minorités.
Le processus de négociation exigerait la conciliation de divers droits et obligations par voie de négociation entre deux majorités légitimes, soit la majorité de la population du Québec et celle de l'ensemble du Canada. Une majorité politique, à l'un ou l'autre niveau, qui n'agirait pas en accord avec les principes sous‑jacents de la Constitution mettrait en péril la légitimité de l'exercice de ses droits et ultimement l'acceptation du résultat par la communauté internationale.
La tâche de la Cour était de clarifier le cadre juridique dans lequel des décisions politiques doivent être prises «en vertu de la Constitution», et non d'usurper les prérogatives des forces politiques qui agissent à l'intérieur de ce cadre. Les obligations dégagées par la Cour sont des obligations impératives en vertu de la Constitution. Toutefois, il reviendra aux acteurs politiques de déterminer en quoi consiste «une majorité claire en réponse à une question claire», suivant les circonstances dans lesquelles un futur référendum pourrait être tenu. De même, si un appui majoritaire était exprimé en faveur de la sécession du Québec, il incomberait aux acteurs politiques de déterminer le contenu des négociations et le processus à suivre. La conciliation des divers intérêts constitutionnels légitimes relève nécessairement du domaine politique plutôt que du domaine judiciaire, précisément parce que cette conciliation ne peut être réalisée que par le jeu des concessions réciproques qui caractérise les négociations politiques. Dans la mesure où les questions abordées au cours des négociations seraient politiques, les tribunaux, conscients du rôle qui leur revient dans le régime constitutionnel, n'auraient aucun rôle de surveillance à jouer.
(3) Question 2
Il est également demandé à la Cour s'il existe, en vertu du droit international, un droit de sécession unilatérale. Certains de ceux qui apportent une réponse affirmative se fondent sur le droit reconnu à l'autodétermination qui appartient à tous les «peuples». Même s'il est certain que la majeure partie de la population du Québec partage bon nombre des traits qui caractérisent un peuple, il n'est pas nécessaire de trancher la question de l'existence d'un «peuple», quelle que soit la réponse exacte à cette question dans le contexte du Québec, puisqu'un droit de sécession ne prend naissance en vertu du principe de l'autodétermination des peuples en droit international que dans le cas d'«un peuple» gouverné en tant que partie d'un empire colonial, dans le cas d'«un peuple» soumis à la subjugation, à la domination ou à l'exploitation étrangères, et aussi, peut‑être, dans le cas d'«un peuple» empêché d'exercer utilement son droit à l'autodétermination à l'intérieur de l'État dont il fait partie. Dans d'autres circonstances, les peuples sont censés réaliser leur autodétermination dans le cadre de l'État existant auquel ils appartiennent. L'État dont le gouvernement représente l'ensemble du peuple ou des peuples résidant sur son territoire, dans l'égalité et sans discrimination, et qui respecte les principes de l'autodétermination dans ses arrangements internes, a droit au maintien de son intégrité territoriale en vertu du droit international et à la reconnaissance de cette intégrité territoriale par les autres États. Le Québec ne constitue pas un peuple colonisé ou opprimé, et on ne peut pas prétendre non plus que les Québécois se voient refuser un accès réel au gouvernement pour assurer leur développement politique, économique, culturel et social. Dans ces circonstances, «l'Assemblée nationale, la législature ou le gouvernement du Québec» ne possèdent pas, en vertu du droit international, le droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada.
Même s'il n'existe pas de droit de sécession unilatérale en vertu de la Constitution ou du droit international, cela n'écarte pas la possibilité d'une déclaration inconstitutionnelle de sécession conduisant à une sécession de facto. Le succès ultime d'une telle sécession dépendrait de sa reconnaissance par la communauté internationale qui, pour décider d'accorder ou non cette reconnaissance, prendrait vraisemblablement en considération la légalité et la légitimité de la sécession eu égard, notamment, à la conduite du Québec et du Canada. Même si elle était accordée, une telle reconnaissance ne fournirait toutefois aucune justification rétroactive à l'acte de sécession, en vertu de la Constitution ou du droit international.
(4) Question 3
Compte tenu des réponses aux questions 1 et 2, il n'existe, entre le droit interne et le droit international, aucun conflit à examiner dans le contexte du renvoi.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Re References by Governor-General in Council (1910), 43 R.C.S. 536, conf. par [1912] A.C. 571; Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054; De Demko c. Home Secretary, [1959] A.C. 654; Re Forest and Registrar of Court of Appeal of Manitoba (1977), 77 D.L.R. (3d) 445; Attorney‑General for Ontario c. Attorney-General for Canada, [1947] A.C. 127; Muskrat c. United States, 219 U.S. 346 (1911); Reference re Powers to Levy Rates on Foreign Legations and High Commissioners’ Residences, [1943] R.C.S. 208; Reference re Ownership of Offshore Mineral Rights of British Columbia, [1967] R.C.S. 792; Renvoi relatif au plateau continental de Terre‑Neuve, [1984] 1 R.C.S. 86; Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; McEvoy c. Procureur général du Nouveau‑Brunswick, [1983] 1 R.C.S. 704; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Reference re Education System in Island of Montreal, [1926] R.C.S. 246; Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Edwards c. Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Liquidators of the Maritime Bank of Canada c. Receiver-General of New Brunswick, [1892] A.C. 437; Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; Re the Initiative and Referendum Act, [1919] A.C. 935; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; R. c. S. (S.), [1990] 2 R.C.S. 254; Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Boucher c. The King, [1951] R.C.S. 265; Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Renvoi relatif aux circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness in Education, [1986] 1 R.C.S. 549; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49.
Lois et règlements cités
Acte d'Union, 1840 (R.-U.), 3-4 Vict., ch. 35 [publié aux L.R.C. (1985), App. II, no 4].
Ala. Code 1975 § 12-2-10.
Bill of Rights de 1689 (Angl.), 1 Will. & Mar. sess. 2, ch. 2.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2 , 3 , 4 , 7 à 14 , 15 , 25 , 33 .
Charte des Nations Unis, R.T. Can. 1945 no 7, art. 1(2), 55.
Constitution des États-Unis, art. III, § 2.
Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, Protocole no 2, S.T. Europ. no 5, p. 37.
Del. Code Ann. tit. 10, § 141 (1996 Supp.).
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 91 , 92(14) , 96 , 101 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 25 , 35 , 52(1) , (2) .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26, art. 3 [abr. & rempl. 1993, ch. 34, art. 115], 53(1)a), d), (2).
Magna Carta (1215).
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 1.
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 993 R.T.N.U. 3, art. 1.
Statut de Westminster de 1931 (R.-U.), 22 & 23 Geo. 5, ch. 4 [publié aux L.R.C. (1985), App. II, no 27].
Statut de la Cour interaméricaine des droits de l’Homme (1979), art. 2 .
Traité instituant la Communauté européenne, art. 228(6).
Doctrine citée
Canada. Législature. Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l'Amérique britannique du Nord, 3e sess., 8e parlement provincial du Canada. Québec: Hunter, Rose & Lemieux, 1865.
Cassese, Antonio. Self-determination of peoples: A legal reappraisal. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
Communauté européenne. Déclaration. Lignes directrices sur la reconnaissance de nouveaux États en Europe orientale et en Union soviétique, 16 décembre 1991, Bull. CE 12-1991, p. 127.
Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe. Acte final, Helsinki 1975. Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1977.
Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe. Document de clôture de la réunion de Vienne 1986, Vienne 1989. Ottawa: Ministère des Affaires extérieures, 1989.
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Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 4th ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1997.
Jennings, Robert Yewdall. The Acquisition of Territory in International Law. Manchester: Manchester University Press, 1963.
MacLauchlan, H. Wade. "Accounting for Democracy and the Rule of Law in the Quebec Secession Reference" (1997), 76 R. du B. can. 155.
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RENVOI par le Gouverneur en conseil, conformément à l’art. 53 de la Loi sur la Cour suprême , concernant la sécession du Québec du reste du Canada.
L. Yves Fortier, c.r., Pierre Bienvenu, Warren J. Newman, Jean-Marc Aubry, c.r., et Mary Dawson, c.r., pour le procureur général du Canada.
André Joli-C{oe}ur, Michel Paradis, Louis Masson, André Binette, Clément Samson, Martin Bédard et Martin St-Amant, pour l' amicus curiae.
Donna J. Miller, c.r., et Deborah L. Carlson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Graeme G. Mitchell et John D. Whyte, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Bernard W. Funston, pour l’intervenant le ministre de la Justice des Territoires du Nord-Ouest.
Stuart J. Whitley, c.r., et Howard L. Kushner, pour l’intervenant le ministre de la Justice pour le gouvernement du territoire du Yukon.
Agnès Laporte et Richard Gaudreau, pour l’intervenante Kitigan Zibi Anishinabeg.
Claude-Armand Sheppard, Paul Joffe et Andrew Orkin, pour l’intervenant le Grand Conseil des Cris (Eeyou Estchee).
Peter W. Hutchins et Carol Hilling, pour l’intervenante la Corporation Makivik.
Michael Sherry, pour l’intervenant Chiefs of Ontario.
Raj Anand et M. Kate Stephenson, pour l’intervenant le Conseil des revendications et des droits des minorités.
Mary Eberts et Anne Bayefsky, pour l’intervenant Ad Hoc Committee of Canadian Women on the Constitution.
Guy Bertrand et Patrick Monahan, pour l’intervenant Guy Bertrand.
Stephen A. Scott, pour les intervenants Roopnarine Singh, Keith Owen Henderson, Claude Leclerc, Kenneth O’Donnell et Van Hoven Petteway.
Vincent Pouliot, en personne.
Le jugement suivant a été rendu par
La Cour --
I. Introduction
1. Nous sommes appelés, dans le présent renvoi, à examiner des questions d'extrême importance, qui touchent au c{oe}ur même de notre système de gouvernement constitutionnel. L'observation que nous avons faite, il y a plus de dix ans, dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, à la p. 728, s'applique tout autant au présent renvoi qui, lui aussi, «allie des questions juridiques et constitutionnelles des plus subtiles et complexes à des questions politiques très délicates». À notre avis, il n'est pas possible de répondre aux questions soumises sans d'abord examiner un certain nombre de principes sous‑jacents. L'étude de la nature et du sens de ces principes ne revêt pas seulement un intérêt théorique, mais est, au contraire, d'une très grande utilité pratique. Ce n'est que lorsque ces principes sous-jacents auront été examinés et circonscrits que nous pourrons donner une réponse valable aux questions auxquelles nous devons répondre.
2. Les questions posées par le gouverneur en conseil dans le décret C.P. 1996‑1497, daté du 30 septembre 1996, sont rédigées ainsi:
1. L’Assemblée nationale, la législature, ou le gouvernement du Québec peut-il, en vertu de la Constitution du Canada, procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada?
2. L’Assemblée nationale, la législature, ou le gouvernement du Québec possède-t-il, en vertu du droit international, le droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada? À cet égard, en vertu du droit international, existe-t-il un droit à l’autodétermination qui procurerait à l’Assemblée nationale, la législature, ou le gouvernement du Québec le droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada?
3. Lequel du droit interne ou du droit international aurait préséance au Canada dans l’éventualité d’un conflit entre eux quant au droit de l’Assemblée nationale, de la législature ou du gouvernement du Québec de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada?
3. Avant d'aborder la question 1, il faut examiner les points soulevés relativement à la compétence de notre Cour en matière de renvoi.
II. Objections préliminaires à la compétence de la Cour en matière de renvoi
4. L'amicus curiae soutient que l'art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne donne pas au Parlement le pouvoir de conférer à notre Cour la compétence prévue à l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26 . Subsidiairement, il affirme que, même si le Parlement était habilité à édicter l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême , le champ d'application de cet article devrait être interprété de manière à en exclure le genre de questions que le gouverneur en conseil a soumises dans le présent renvoi. De façon plus particulière, on prétend que notre Cour ne peut répondre à la question 2 puisqu'il s'agit d'une question de droit international «pur» sur laquelle la Cour n'a pas compétence. Enfin, même si la compétence de notre Cour en matière de renvoi est constitutionnellement valide et même si les questions soumises à la Cour relèvent du champ d'application de l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême , on avance que ces questions sont conjecturales, qu'elles sont de nature politique et que, de toute façon, elles ne sont pas mûres pour décision judiciaire et ne sont donc pas justiciables.
5. Malgré quelques objections formelles soulevées par le procureur général du Canada, nous sommes d'avis que l'amicus curiae était en droit de présenter ces objections préliminaires et que nous devons y répondre.
A. La validité constitutionnelle de l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême
6. Dans l'arrêt Re References by Governor‑General in Council (1910), 43 R.C.S. 536, confirmé en appel par le Conseil privé, [1912] A.C. 571 (sub nom. Attorney‑General for Ontario c. Attorney‑General for Canada), la constitutionnalité de la juridiction spéciale de notre Cour a été confirmée à deux reprises. On nous demande de revoir ces décisions. Compte tenu des changements considérables apportés au rôle de la Cour depuis 1912 et des questions très importantes soulevées dans le présent renvoi, il convient de réexaminer brièvement la validité constitutionnelle de la compétence de la Cour en matière de renvoi.
7. L'article 3 de la Loi sur la Cour suprême établit notre Cour à la fois comme «cour générale d'appel pour l'ensemble du pays» et «tribunal additionnel propre à améliorer l'application du droit canadien». Ces deux rôles reflètent les deux pouvoirs énoncés à l'art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cependant, l'expression «lois du Canada» à l'art. 101 ne vise que les lois et autres règles de droit fédérales: voir Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054, aux pp. 1065 et 1066. En conséquence, l'expression «tribunaux additionnels» figurant à l'art. 101 est une assise insuffisante pour fonder la juridiction spéciale établie à l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême , qui déborde clairement l'examen du seul droit fédéral (voir, par exemple, le par. 53(2) ). L'article 53 doit donc être considéré comme ayant été édicté en application du pouvoir du Parlement de créer une «cour générale d'appel» pour le Canada.
8. L'article 53 de la Loi sur la Cour suprême est intra vires des pouvoirs dont dispose le Parlement en vertu de l'art. 101 si, de par son «caractère véritable», cette disposition législative concerne la création ou l'organisation d'une «cour générale d'appel». L'article 53 comporte deux volets principaux ‑‑ il investit notre Cour d'une compétence de première instance et lui impose l'obligation de donner des avis consultatifs. L'article 53 ne peut donc être constitutionnellement valide que si (1) une «cour générale d'appel» peut à bon droit exercer une compétence de première instance, et si (2) une «cour générale d'appel» peut à bon droit exercer d'autres fonctions juridiques, comme donner des avis consultatifs.
(1) Une cour d'appel peut‑elle exercer une compétence de première instance?
9. Les mots «cour générale d'appel» à l'art. 101 indiquent le rang de la Cour au sein de l'organisation judiciaire nationale et ne doivent pas être considérés comme une définition restrictive de ses fonctions. Dans la plupart des cas, notre Cour exerce le rôle de juridiction d'appel suprême et exclusive au pays et, en tant que telle, elle est à bon droit constituée «cour générale d'appel» pour le Canada. Par ailleurs, il est clair qu'une cour d'appel peut, à titre exceptionnel, se voir attribuer une compétence de première instance qui n'est pas incompatible avec sa compétence en appel.
10. La Cour d'appel d'Angleterre, la Cour suprême des États-Unis et certaines cours d'appel canadiennes exercent une compétence de première instance en plus de leurs fonctions en matière d'appel. Voir De Demko c. Home Secretary, [1959] A.C. 654 (H.L.), à la p. 660; Re Forest and Registrar of Court of Appeal of Manitoba (1977), 77 D.L.R. (3d) 445 (C.A. Man.), à la p. 453; Constitution des États‑Unis, art. III, § 2. Même si ces tribunaux ne sont pas constitués en vertu d'une disposition habilitante analogue à l'art. 101 , ces exemples indiquent certainement qu'il n'y a rien d'intrinsèquement contradictoire au fait qu'une cour d'appel exerce, à titre exceptionnel, une compétence de première instance.
11. On plaide également que la compétence de première instance de notre Cour est inconstitutionnelle parce qu'elle entre en conflit avec la compétence correspondante des cours supérieures provinciales, et qu'elle court‑circuite le processus d'appel normal. Toutefois, le Parlement a pleine compétence pour créer une cour générale d'appel en application de l'art. 101 et cette compétence a préséance sur le pouvoir conféré aux provinces en matière d'administration de la justice par le par. 92(14). Voir Attorney-General for Ontario c. Attorney-General for Canada, [1947] A.C. 127 (C.P.). Par conséquent, même s'il était possible d'affirmer que la compétence de notre Cour en matière de renvoi entre en conflit avec la compétence des cours supérieures provinciales en première instance, un tel conflit doit être résolu en faveur de l'exercice par le Parlement de son pouvoir plein et entier de créer une «cour générale d'appel», pourvu, comme nous l'examinerons ci‑après, que des fonctions consultatives ne soient pas considérées incompatibles avec les fonctions d'une cour générale d'appel.
(2) Une cour d'appel peut‑elle exercer des fonctions consultatives?
12. L'amicus curiae soutient
[o]u bien ce pouvoir constitutionnel [de doter le plus haut tribunal de la fédération de la compétence d'émettre des avis consultatifs] est expressément prévu par la Constitution, comme c'est le cas en Inde, (Constitution de l'Inde, art. 143), ou bien il n'y est pas prévu et alors il n'existe tout simplement pas. C'est ce qu'a reconnu pour elle la Cour suprême des États‑Unis. [Nous soulignons.]
13. Cependant, la Cour suprême des États‑Unis n'a pas conclu qu'elle n'était pas habilitée à donner des avis consultatifs pour le motif qu'aucun pouvoir exprès à cet effet n'était inscrit dans la Constitution américaine. Bien au contraire, elle a fondé cette conclusion sur la limite expresse prévue à l'art. III, § 2 de la Constitution américaine qui restreint la compétence des tribunaux fédéraux aux «causes» («cases») ou «différends» («controversies») concrets. Voir, par exemple, Muskrat c. United States, 219 U.S. 346 (1911), à la p. 362. Cette section témoigne de la stricte séparation des pouvoirs dans le dispositif constitutionnel fédéral aux États‑Unis. Dans les cas où la limite fondée sur les «causes ou différends» n'est pas présente dans la Constitution de leur État, certains tribunaux des États américains exercent effectivement des fonctions consultatives (par exemple, dans deux États au moins ‑‑ l'Alabama et le Delaware ‑‑ la loi autorise les tribunaux à donner, dans certaines circonstances, des avis consultatifs: voir Ala. Code 1975 § 12‑2‑10; Del. Code Ann. tit. 10, § 141 (1996 Supp.)).
14. En outre, le système judiciaire de plusieurs pays européens (tels l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Espagne, le Portugal et la Belgique) compte des tribunaux chargés de l'examen des affaires constitutionnelles. L'existence d'un différend concret mettant en jeu des droits individuels n'est pas nécessaire pour que ces tribunaux examinent la constitutionnalité d'une nouvelle règle de droit, une [traduction] «question abstraite ou objective» suffit. Voir L. Favoreu, «American and European Models of Constitutional Justice», dans D. S. Clark, éd., Comparative and Private International Law (1990), 105, à la p. 113. La Cour européenne de justice, la Cour européenne des droits de l'homme et la Cour interaméricaine des droits de l'homme ont toutes une compétence qui leur est expressément conférée pour donner des avis consultatifs. Voir Traité instituant la Communauté européenne, art. 228(6); Protocole no 2 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, S.T. Europ. no 5, p. 37; Statut de la Cour interaméricaine des droits de l’Homme, art. 2. Il n'existe aucun fondement plausible qui permette de conclure qu'une cour de justice est, de par sa nature, intrinsèquement empêchée d'exercer une fonction juridique autre, en plus de ses fonctions judiciaires.
15. Qui plus est, la Constitution canadienne n'impose pas une séparation stricte des pouvoirs. Le Parlement et les législatures provinciales peuvent à bon droit confier aux tribunaux d'autres fonctions juridiques, et conférer certaines fonctions judiciaires à des organismes qui ne sont pas des tribunaux. L'exception à cette règle touche uniquement les cours visées à l'art. 96. Par conséquent, même si le fait de donner des avis consultatifs est très clairement une fonction accomplie en dehors du cadre des procédures contentieuses, et que l'exécutif obtient habituellement de tels avis des juristes de l'État, rien dans la Constitution n'empêche notre Cour de se voir attribuer le pouvoir d'exercer un tel rôle consultatif. L'attribution législative de compétence en matière de renvoi prévue à l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême est donc constitutionnellement valide.
B. La compétence de la Cour aux termes de l'art. 53
16. Les passages pertinents de l'art. 53 disposent:
53. (1) Le gouverneur en conseil peut soumettre au jugement de la Cour toute question importante de droit ou de fait touchant:
a) l'interprétation des Lois constitutionnelles;
. . .
d) les pouvoirs du Parlement canadien ou des législatures des provinces, ou de leurs gouvernements respectifs, indépendamment de leur exercice passé, présent ou futur.
(2) Le gouverneur en conseil peut en outre, s'il l'estime indiqué, déférer à la Cour toute question importante de droit ou de fait touchant toute autre matière, que celle‑ci soit ou non, selon la Cour, du même ordre que les matières énumérées au paragraphe (1).
(3) Les questions touchant les matières visées aux paragraphes (1) et (2) sont d'office réputées être importantes quand elles sont ainsi déférées à la Cour par le gouverneur en conseil.
17. On plaide que même si le Parlement était habilité à édicter l'art. 53 de la Loi sur la Cour suprême , les questions soumises par le gouverneur en conseil n'entrent pas dans le champ d'application de cet article.
18. Cet argument ne peut être retenu. La question 1 touche, du moins en partie, l'interprétation des Lois constitutionnelles, dont il est fait mention à l'al. 53(1)a). La question 1 et la question 2 relèvent l'une et l'autre de l'al. 53(1)d), puisqu'elles se rapportent aux pouvoirs de la législature ou du gouvernement d'une province canadienne. Enfin, chacune des trois questions est clairement une «question importante de droit ou de fait touchant toute autre matière» et est, de ce fait, visée au par. 53(2).
19. Toutefois, l'amicus curiae a exprimé aussi certaines réserves spécifiques à l'égard du pouvoir de la Cour de répondre à la question 2. À première vue, la question 2 relève du champ d'application de l'art. 53 , mais ses réserves sont plus générales et concernent le pouvoir de la Cour, en tant que tribunal interne, de répondre à ce qu'il décrit comme étant une question de droit international «pur».
20. Le premier argument est que, en répondant à la question 2, la Cour outrepasserait sa compétence en prétendant agir en tant que tribunal international. La réponse évidente à cet argument est que, en donnant un avis consultatif dans un renvoi, la Cour ne prétend pas «agir en tant que» tribunal international ni se substituer à un tel tribunal. Conformément aux principes bien établis du droit international, la réponse de la Cour à la question 2 n'est pas censée lier un autre État ou un tribunal internatio