Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net

Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-04-09
Recueil
[1998] 1 RCS 626
Numéro de dossier
25228
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25228
Contenu de la décision
Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626
Commission canadienne des droits de la personne Appelante
c.
Canadian Liberty Net et Tony McAleer
(alias Derek J. Peterson) Intimés
et entre
Canadian Liberty Net et Tony McAleer
(alias Derek J. Peterson) Appelants
c.
Commission canadienne des droits de la personne Intimée
et
Le procureur général du Canada et la
Ligue des droits de la personne B’Nai Brith Canada Intervenants
Répertorié: Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net
No du greffe: 25228.
1997: 10 décembre; 1998: 9 avril.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin, Major et Bastarache.
en appel de la cour d’appel fédérale
Tribunaux -- Compétence -- Injonctions interlocutoires -- Cour fédérale du Canada -- Tribunal des droits de la personne constitué pour décider si certains messages téléphoniques enregistrés violaient la Loi canadienne sur les droits de la personne -- Injonction demandée par la Commission canadienne des droits de la personne pour interdire les messages jusqu’à ce que le tribunal ait prononcé son ordonnance finale -- La Cour fédérale avait-elle compétence pour accorder l’injonction demandée? -- Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 3 , 44 -- Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, art. 13(1) .
Outrage au tribunal -- Injonction -- Violation -- Ordonnance de la Cour fédérale interdisant aux intéressés de donner accès à certains messages téléphoniques jusqu’à ce que le tribunal des droits de la personne ait décidé de façon définitive si ces messages violaient la Loi canadienne sur les droits de la personne -- Les intéressés ont-ils à bon droit été déclarés coupables d’outrage au tribunal pour avoir violé les conditions de l’injonction?
La Commission canadienne des droits de la personne a reçu plusieurs plaintes concernant des messages téléphoniques transmis par une organisation s’annonçant sous le nom de «Canadian Liberty Net». Les personnes qui composaient le numéro de Liberty Net se faisaient offrir un menu de messages présentés par sujet, y compris des messages de nature raciste. Après avoir fait enquête sur la teneur des messages, la Commission a demandé qu’un tribunal des droits de la personne soit constitué pour décider si les messages constituaient l’acte discriminatoire prévu au par. 13(1) de la Loi canadienne sur les droits de la personne . La Commission a ensuite demandé à la Section de première instance de la Cour fédérale une injonction interdisant à Liberty Net et à Tony McAleer de permettre la communication de tels messages téléphoniques jusqu’à ce que le tribunal des droits de la personne rende son ordonnance définitive. L’injonction a été accordée. Par la suite, un enquêteur de la Commission a composé le numéro de Liberty Net et a entendu un message invitant les intéressés à composer un nouveau numéro de téléphone, aux États‑Unis, donnant accès à des messages dont la teneur était interdite par l’ordonnance. Liberty Net et Tony McAleer ont été reconnus coupables d’outrage au tribunal pour avoir contrevenu à l’injonction. La Cour d’appel fédérale, dans deux arrêts distincts, a confirmé la condamnation pour outrage au tribunal, mais a annulé l’injonction interlocutoire au motif que la Section de première instance n’avait pas compétence pour l’accorder.
Arrêt (les juges McLachlin et Major sont dissidents à l’égard du pourvoi relatif à la compétence): Le pourvoi contre l’arrêt de la Cour d’appel fédérale concernant la compétence est accueilli. Le pourvoi contre l’arrêt de la Cour d’appel fédérale concernant la déclaration de culpabilité pour outrage au tribunal est rejeté.
1. Le pourvoi relatif à l’injonction: compétence de la Cour fédérale
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache: La Cour fédérale a compétence pour accorder une injonction visant à faire respecter les interdictions énoncées par la Loi canadienne sur les droits de la personne . En vertu de l’art. 44 de la Loi sur la Cour fédérale , la cour peut accorder une injonction «[i]ndépendamment de toute autre forme de réparation», même s’il incombe à une autre juridiction de statuer sur le fond du litige. Les premiers mots de l’art. 44 n’ont pas pour effet de limiter la portée de cet article. Il ressort de l’énoncé général de l’art. 3 de la Loi sur la Cour fédérale sur le statut de la Cour fédérale, qui décrit celle‑ci comme «une cour supérieure d’archives ayant compétence en matière civile et pénale», conjugué aux nombreux pouvoirs de surveillance, de contrôle et d’exécution dont elle est investie à l’égard du Tribunal et de maints autres tribunaux, que l’art. 44 est un article attributif de compétence.
La théorie de la compétence inhérente a pour effet de garantir qu’il y aura toujours un tribunal habilité à statuer sur un droit, indépendamment de toute attribution législative de compétence. Le tribunal qui jouit de cette compétence inhérente est la juridiction de droit commun, c’est‑à‑dire la cour supérieure de la province. Toutefois, rien dans la notion -- par ailleurs essentiellement réparatrice -- de compétence inhérente ne peut être invoqué pour justifier une interprétation étroite des lois fédérales qui confèrent compétence à la Cour fédérale. La proposition légitime -- selon laquelle la situation institutionnelle et constitutionnelle des cours supérieures provinciales justifie de leur reconnaître une compétence résiduelle sur toute matière fédérale en cas de «lacune» dans l’attribution législative des compétences -- est entièrement différente de l’argument selon lequel il faut conclure à l’existence d’une «lacune» dans une loi fédérale à moins que le texte de cette loi ne comble explicitement la lacune en question. Comme l’indique clairement le texte de la Loi sur la Cour fédérale et le confirme le rôle additionnel qui est confié à cette cour par d’autres lois fédérales, le Parlement a voulu conférer à la Cour fédérale une compétence administrative générale sur les tribunaux administratifs fédéraux. Pour ce qui concerne son rôle de surveillance des décideurs administratifs, les pouvoirs confiés par une loi à la Cour fédérale à cet égard doivent recevoir une interprétation juste et libérale. Lorsqu’une question relève clairement de son rôle de surveillance d’un organisme administratif, ce qui inclut la prise de mesures provisoires visant à régir des différends dont l’issue finale est laissée au décideur administratif concerné, la Cour fédérale peut être considérée comme ayant plénitude de compétence.
Dans le présent cas, il ressort clairement de l’objet de la Loi sur la Cour fédérale et de la Loi canadienne sur les droits de la personne que l’art. 44 confère à la Cour fédérale la compétence d’accorder une injonction dans le cadre de l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne . La Cour fédérale a le pouvoir d’accorder toute «autre forme de réparation» dans les affaires soumises au Tribunal des droits de la personne, et ce pouvoir n’est pas altéré du seul fait que le Parlement a confié à un décideur administratif spécialisé le rôle de statuer sur le fond de ces affaires. Les décisions et le fonctionnement du Tribunal sont assujettis de façon étroite aux pouvoirs de surveillance et de contrôle de la Cour fédérale, y compris son pouvoir de transformer les ordonnances du tribunal en ordonnances de la cour. Ces pouvoirs équivalent à une «autre forme de réparation» pour l’application de l’art. 44 . Cette compétence d’origine législative est une compétence concurrente par rapport à la compétence inhérente des cours supérieures des provinces. Le paragraphe 13(1) de la Loi canadienne sur les droits de la personne permet de satisfaire la condition relative à l’existence d’une règle de droit fédérale constituant le fondement de l’attribution législative de compétence.
Il n’y a pas d’attribution implicite de compétence dans la Loi canadienne sur les droits de la personne . L’existence du pouvoir d’accorder une injonction n’a été inférée que dans les cas où ce pouvoir était vraiment nécessaire à l’application du texte de loi concerné; la cohérence, ainsi que le caractère logique et souhaitable ne suffisent pas. Le pouvoir d’accorder des injonctions pour interdire les violations du par. 13(1) n’est pas un accessoire nécessaire à l’exercice de quelque fonction ou pouvoir du tribunal.
Pour décider si la compétence a été exercée de façon appropriée, le critère établi dans l’arrêt Cyanamid ne doit pas être appliqué dans les affaires de liberté d’expression seulement. Le pourvoi relatif à l’injonction est devenu théorique puisque le Tribunal des droits de la personne a rendu une décision définitive sur la question de fond de la violation du par. 13(1) et rendu une ordonnance écartant l’injonction interlocutoire. Il n’est donc pas nécessaire d’appliquer les principes appropriés en l’espèce.
Les juges McLachlin et Major (dissidents): Ni la Loi canadienne sur les droits de la personne ni la Loi sur la Cour fédérale ne confèrent à la Cour fédérale le pouvoir de prononcer une injonction en faveur de la Commission des droits de la personne pendant qu’un tribunal des droits de la personne statue sur une plainte. L’économie de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne prévoit pas que la Cour fédérale a le pouvoir d’accorder une injonction dans le cadre d’une plainte pour violation de la Loi. Les articles attributifs de compétence de la Loi sur la Cour fédérale énumèrent de façon exhaustive tous les cas relevant de la compétence de la Section de première instance de la Cour fédérale. Aucune de ces dispositions ne confère à la Cour fédérale le pouvoir de prononcer l’injonction. L’article 25 n’a pour effet que de conférer une compétence limitée, en première instance, sur les affaires dont aucun autre tribunal ne peut être saisi, mais la cour supérieure de la province a compétence pour prononcer l’injonction en cause. Bien que la Cour fédérale et les cours supérieures des provinces exercent une compétence concurrente dans certaines circonstances limitées, les interprétations reconnaissant l’existence d’une compétence concurrente ne sont pas souhaitables, car non seulement dérogent‑elles à notre système judiciaire unitaire, mais elles donnent en plus inévitablement lieu à la recherche d’un tribunal favorable. En ce qui concerne l’art. 44 de la Loi sur la Cour fédérale , les mots «[i]ndépendamment de toute autre forme de réparation qu’elle peut accorder» indiquent qu’il s’agit d’une disposition accessoire qui n’est pas elle‑même attributive de compétence à la Cour fédérale. Cette dernière n’a pas compétence pour connaître des plaintes fondées sur la Loi canadienne sur les droits de la personne , car cette tâche est confiée en exclusivité à la Commission canadienne des droits de la personne.
2. Le pourvoi relatif à l’outrage au tribunal
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache: Liberty Net et Tony McAleer ont sciemment contrevenu à l’injonction prononcée et ont, à juste titre, été condamnés pour outrage au tribunal. On a annoncé un message contrevenant aux conditions de l’ordonnance, annonce qui a été faite au Canada au moyen de la ligne téléphonique même par laquelle les messages offensants étaient communiqués. Cette annonce a été faite en toute connaissance de la teneur de ces messages et du fait que ceux-ci violaient les conditions de l’ordonnance. Comme la Cour fédérale avait compétence pour rendre l’ordonnance, on pouvait tout au plus prétendre que cette compétence avait été mal exercée. Une telle ordonnance n’est ni nulle ni futile, et toute violation de ses conditions constitue un outrage au tribunal.
Les juges McLachlin et Major: Même si l’injonction a été accordée par une cour incompétente, Liberty Net et Tony McAleer ont à juste titre été condamnés pour outrage au tribunal.
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts mentionnés: ITO--International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752; Fraternité des préposés à l’entretien des voies -- Fédération du réseau Canadien Pacifique c. Canadien Pacifique Ltée, [1996] 2 R.C.S. 495; Rhine c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 442; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892; Commission d’énergie électrique du Nouveau-Brunswick c. Maritime Electric Co., [1985] 2 C.F. 13; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; Banque nationale du Canada c. Granda (1984), 60 N.R. 201; Parti de la loi naturelle du Canada c. Société Radio-Canada, [1994] 1 C.F. 580; Channel Tunnel Group Ltd. c. Balfour Beatty Construction Ltd., [1993] A.C. 334; Siskina (Cargo Owners) c. Distos Compania Naviera S.A., [1979] A.C. 210; Roberts c. Canada, [1989] 1 R.C.S. 322; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; McEvoy c. Procureur général (Nouveau-Brunswick), [1983] 1 R.C.S. 704; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1; Ontario (Procureur général) c. Pembina Exploration Canada Ltd., [1989] 1 R.C.S. 206; Board c. Board, [1919] A.C. 956; Idziak c. Canada (Ministre de la Justice), [1992] 3 R.C.S. 631; Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821; American Cyanamid Co. c. Ethicon Ltd., [1975] A.C. 396; Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110; RJR -- MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311; Herbage c. Pressdram Ltd., [1984] 1 W.L.R. 1160; Rapp c. McClelland & Stewart Ltd. (1981), 34 O.R. (2d) 452; Champagne c. Collège d’enseignement général et professionnel (CEGEP) de Jonquière, [1997] R.J.Q. 2395; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Libman c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 178.
Citée par les juges McLachlin et Major (dissidents en partie)
ITO--International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752; Fraternité des préposés à l’entretien des voies -- Fédération du réseau Canadien Pacifique c. Canadien Pacifique Ltée, [1996] 2 R.C.S. 495; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Commission d’énergie électrique du Nouveau-Brunswick c. Maritime Electric Co., [1985] 2 C.F. 13; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892; Syndicat canadien de la Fonction publique c. Société Radio-Canada, [1991] 2 C.F. 455; Roberts c. Canada, [1989] 1 R.C.S. 322; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1; Board c. Board, [1919] A.C. 956; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307.
Lois et règlements cités
Acte à l’effet de modifier l’Acte des cours Suprême et de l’Échiquier, et d’établir de meilleures dispositions pour l’instruction des réclamations contre la Couronne, S.C. 1887, ch. 16.
Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, S.C. 1875, ch. 11, art. 58.
Acte modificatif de la cour de l’Échiquier, 1891, S.C. 1891, ch. 26, art. 4.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) .
Colonial Courts of Admiralty Act, 1890 (R.-U.), 53 & 54 Vict., ch. 27.
Law and Equity Act, R.S.B.C. 1979, ch. 224, art. 36.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, art. 2 , 3 , 13(1) , 57 , 58 .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(14) , 96 , 101 , 129 .
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 3 [mod. 1993, ch. 34, art. 68], 17(6) [abr. & rempl. 1990, ch. 8, art. 3], 18(1)a) [abr. & rempl. idem, art. 4 ], 18.1 [aj. idem., art. 5 ], 23c), 25, 26, 44.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663, r. 469(3).
Doctrine
Bushnell, Ian. The Federal Court of Canada: A History, 1875-1992. Toronto: University of Toronto Press, 1997.
Cromwell, T. A. «Aspects of Constitutional Judicial Review in Canada» (1995), 46 S.C. L. Rev. 1027.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose-leaf ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (updated 1997, release 1).
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Sharpe, Robert J. Injunctions and Specific Performance, 2nd ed. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1992 (loose-leaf updated December 1997, release 5).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1996] 1 C.F. 804, 192 N.R. 298, 132 D.L.R. (4th) 95, 38 Admin. L.R. (2d) 27, [1996] A.C.F. no 104 (QL), qui a infirmé une décision du juge Muldoon, [1992] 3 C.F. 155, 48 F.T.R. 285, 90 D.L.R. (4th) 190, 14 Admin. L.R. (2d) 294, 9 C.R.R. (2d) 330, [1992] A.C.F. no 207 (QL), accordant une injonction interlocutoire. Pourvoi accueilli, les juges McLachlin et Major sont dissidents.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1996] 1 C.F. 787, 192 N.R. 313, [1996] A.C.F. no 100 (QL), qui a confirmé la déclaration de culpabilité pour outrage au tribunal prononcée par le juge Teitelbaum, [1992] 3 C.F. 504, 56 F.T.R. 42. Pourvoi rejeté.
William F. Pentney et Eddie Taylor, pour l’appelante/intimée la Commission canadienne des droits de la personne.
Douglas H. Christie, pour les intimés/appelants Canadian Liberty Net et Tony McAleer.
David Sgayias, c.r., et Brian Saunders, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
David Matas, pour l’intervenante la Ligue des droits de la personne B’Nai Brith Canada.
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache rendu par
//Le juge Bastarache//
1 Le juge Bastarache -- Le présent pourvoi soulève la question de l’existence et de l’exercice approprié du pouvoir de la Cour fédérale d’accorder des injonctions dans le cadre de l’application d’une loi fédérale, en l’occurrence la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H‑6 (la «Loi sur les droits de la personne»). Comme l’injonction demandée dans la présente affaire interdirait un certain discours, elle soulève aussi d’importantes questions relatives à la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés . Finalement, se pose la question de savoir si la personne qui désobéit à une injonction peut, en tant que moyen de défense à une poursuite pour outrage au tribunal, invoquer que la cour ayant prononcé l’injonction n’avait pas compétence pour le faire ou qu’elle a mal exercé sa compétence à cet égard.
Les faits
2 Au mois de décembre 1991, la Commission canadienne des droits de la personne (la «Commission») a reçu cinq plaintes concernant des messages téléphoniques transmis par une organisation s’annonçant sous le nom de «Canadian Liberty Net». Les personnes qui composaient le numéro de Liberty Net se faisaient offrir un menu de messages, présentés par sujet. Certains de ces messages niaient l’existence ou l’ampleur de l’Holocauste, affirmaient que les «étrangers» non blancs apportent avec eux au Canada la criminalité et d’autres problèmes, et suggéraient implicitement que le recours à la violence pourrait être utile pour [traduction] «rectifier la situation». Ils critiquaient une prétendue [traduction] «taxe kasher» qui serait appliquée pour garantir qu’un pourcentage de certains aliments soit kasher, protestaient contre la prétendue domination de l’industrie du divertissement par les Juifs et s’indignaient de la prétendue persécution de dirigeants bien connus du mouvement d’affirmation de la suprématie blanche. Après avoir fait enquête sur la teneur des messages, la Commission a demandé, le 20 janvier 1992, qu’un tribunal des droits de la personne soit constitué (le «Tribunal») pour décider si les messages contrevenaient au par. 13(1) de la Loi sur les droits de la personne, aux termes duquel «[c]onstitue un acte discriminatoire le fait [. . .] d’utiliser ou de faire utiliser un téléphone [. . .] pour aborder ou faire aborder des questions susceptibles d’exposer à la haine ou au mépris des personnes [. . .] sur la base des critères énoncés à l’article 3 ». Sont compris parmi les motifs de distinction illicite prévus à l’art. 3 la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur et la religion.
3 Le 27 janvier 1992, une semaine après le dépôt de la demande auprès du Tribunal, la Commission a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada un avis de requête introductive d’instance dans lequel elle sollicitait une injonction interdisant à Liberty Net ainsi qu’à Tony McAleer et à toute autre personne associée à l’organisation visée de permettre la communication de messages téléphoniques «susceptibles d’exposer à la haine ou au mépris des personnes appartenant à un groupe identifiable du fait de la race, de l’origine nationale ou ethnique, de la couleur ou de la religion» jusqu’à ce que le Tribunal rende son ordonnance définitive. La requête a été débattue les 5 et 6 février et, le 3 mars 1992, le juge Muldoon a accordé l’injonction demandée: [1992] 3 C.F. 155. Après avoir entendu des observations supplémentaires des parties, le juge a modifié quelque peu la teneur de son ordonnance, mais ces changements ne concernent aucune des questions en litige dans le présent pourvoi.
4 Un tribunal des droits de la personne a été constitué à la suite de la demande de la Commission et a siégé pendant cinq jours en tout, en mai et en août 1992. Le Tribunal a pris l’affaire en délibéré pendant plus d’un an et a finalement rendu sa décision le 9 septembre 1993. L’injonction du juge Muldoon a donc été en vigueur pendant presque 18 mois, soit du 3 mars 1992 au 9 septembre 1993.
5 Le 5 juin 1992, un enquêteur de la Commission a composé le numéro de Liberty Net et a entendu un message enregistré indiquant que Canadian Liberty Net pouvait être rejoint [traduction] «en exil» à un nouveau numéro de téléphone, à un endroit où l’organisation pouvait «dire exactement ce qu’elle voulait sans critiques ni sanctions importunes». Ce nouveau numéro était fourni par une entreprise téléphonique de l’État de Washington aux États‑Unis. Les personnes composant ce numéro avaient accès à un menu de messages analogues à ceux disponibles avant l’injonction accordée par le juge Muldoon le 3 mars. De fait, Liberty Net a admis, devant la Cour d’appel, que certains de ces messages étaient expressément visés par l’ordonnance, mais a prétendu qu’ils n’enfreignaient pas l’injonction parce qu’ils étaient diffusés de l’extérieur du Canada, donc hors du ressort de la Cour fédérale.
Les questions litigieuses
6 Deux affaires distinctes entendues par la Cour fédérale ont été réunies dans le cadre du pourvoi devant notre Cour. Dans un cas, il s’agit de l’appel de l’ordonnance initiale du juge Muldoon accordant l’injonction (que je vais appeler le «pourvoi relatif à l’injonction»), dans l’autre, il s’agit de l’appel de la condamnation pour outrage au tribunal prononcée par le juge Teitelbaum ([1992] 3 C.F. 504), découlant du message diffusé au moyen de la ligne téléphonique du Canadian Liberty Net qui invitait les intéressés à composer le nouveau numéro de téléphone aux États‑Unis qui donnait accès à des messages dont la teneur était interdite par l’ordonnance (le «pourvoi relatif à l’outrage au tribunal»). Le pourvoi relatif à l’injonction soulève deux questions. Premièrement, la Cour fédérale avait‑elle compétence pour accorder l’injonction? Deuxièmement, si elle avait compétence pour accorder l’injonction demandée, était-il approprié d’accorder une injonction en l’espèce? Le pourvoi relatif à l’outrage au tribunal a été inextricablement lié à l’essence du pourvoi relatif à l’injonction par les défendeurs dans la présente affaire. La troisième question que notre Cour doit trancher, qui découle du pourvoi relatif à l’outrage au tribunal, est la suivante: si l’injonction a été accordée à tort pour l’une ou l’autre des raisons susmentionnées, les défendeurs peuvent-ils être condamnés d’outrage au tribunal pour avoir enfreint l’ordonnance?
7 À strictement parler, le pourvoi relatif à l’injonction est devenu théorique puisque le Tribunal a rendu une décision définitive sur la question de fond de la violation du par. 13(1) et qu’il a rendu une ordonnance écartant celle du juge Muldoon. Toutefois, vu la façon dont les questions ont été soumises à notre Cour, il est impossible d’aborder la question de l’outrage au tribunal sans examiner, dans une certaine mesure, celle de l’injonction. Comme il serait difficile et peu pratique de distinguer dès le départ les principes relatifs à l’injonction qui sont nécessaires à la solution du pourvoi relatif à l’outrage au tribunal de ceux qui ne le sont pas, je me propose d’exposer ces principes de la façon la plus complète possible compte tenu des faits de la présente espèce, et d’examiner ensuite le pourvoi relatif à l’outrage au tribunal. À mon avis, cette démarche est particulièrement importante, car les tribunaux de juridiction inférieure semblent avoir eu beaucoup de mal à distinguer les critères permettant de statuer sur l’existence de la compétence de ceux qui permettent d’apprécier l’opportunité de l’exercice de cette compétence dans une affaire donnée. Cependant, une fois que ces principes auront été énoncés et distingués, je suis d’avis qu’il ne sera pas nécessaire d’appliquer les principes ayant trait à l’opportunité de l’injonction accordée en l’espèce, car le pourvoi relatif à l’outrage au tribunal ne porte aucunement sur cette question, qui a indiscutablement un caractère théorique. Je propose donc de remettre à une affaire ultérieure l’examen de la question de l’application de ces principes à des faits particuliers.
Première question: La Cour fédérale a-t-elle compétence?
8 La Cour fédérale a-t‑elle compétence pour accorder une injonction visant à faire respecter les interdictions énoncées par la Loi sur les droits de la personne? C’est dans les motifs du juge McIntyre dans l’arrêt ITO--International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc., [1986] 1 R.C.S. 752, qu’on trouve dans la jurisprudence contemporaine l’énoncé classique concernant la compétence de la Cour fédérale. Le juge a énuméré trois exigences, à la p. 766:
1. Il doit y avoir attribution de compétence par une loi du Parlement fédéral.
2. Il doit exister un ensemble de règles de droit fédérales qui soit essentiel à la solution du litige et constitue le fondement de l’attribution légale de compétence.
3. La loi invoquée dans l’affaire doit être «une loi du Canada» au sens où cette expression est employée à l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
À mon avis, c’est la première de ces trois conditions qui présente l’obstacle le plus sérieux pour la Commission. Elle a tenté de fonder l’attribution législative de compétence sur trois motifs découlant de l’interrelation entre la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 , et la Loi sur les droits de la personne.
(i) L’article 25 de la Loi sur la Cour fédérale
9 25. La Section de première instance a compétence, en première instance, dans tous les cas -- opposant notamment des administrés -- de demande de réparation ou de recours exercé en vertu du droit canadien ne ressortissant pas à un tribunal constitué ou maintenu sous le régime d’une des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982.
Le juge Muldoon a conclu qu’aucun autre tribunal n’avait compétence pour rendre une ordonnance interlocutoire visant à donner effet à la Loi sur les droits de la personne (à la p. 168) et que l’article en question attribuait donc compétence à la Cour fédérale. Le Tribunal n’était pas compétent pour rendre des ordonnances interlocutoires, mais seulement des ordonnances finales. Par contraste, le juge Strayer, dans les motifs qu’il a exposés au nom des juges majoritaires de la Cour d’appel ([1996] 1 C.F. 804), a analysé en profondeur les dispositions de la Loi sur les droits de la personne, et a conclu que le Parlement avait implicitement voulu que le Tribunal dispose d’un ensemble exhaustif de mesures réparatrices. Par conséquent, un autre tribunal (le Tribunal) avait, de fait, été investi d’une compétence qui supplantait celle dont dispose la Cour fédérale en vertu de l’art. 25. Le juge Strayer a également affirmé, dans une remarque incidente, qu’une cour supérieure provinciale n’avait pas compétence pour accorder l’injonction.
10 Devant notre Cour, l’appelante a abandonné son argument fondé sur l’art. 25. Elle a agi ainsi en raison de l’arrêt récent de notre Cour Fraternité des préposés à l’entretien des voies -- Fédération du réseau Canadien Pacifique c. Canadien Pacifique Ltée, [1996] 2 R.C.S. 495, dans lequel la Cour a statué qu’une cour supérieure provinciale créée en vertu de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 a effectivement compétence pour accorder une injonction pour donner effet au Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2 , malgré le caractère détaillé des dispositions de ce texte de loi. Le juge McLachlin a présenté succinctement le droit applicable (aux par. 5 et 7):
Le principe directeur dans le présent litige est celui suivant lequel, nonobstant l’existence d’un code détaillé conçu pour le règlement des conflits de travail, les cours de justice conservent, en «l’absence de tout autre recours», leur pouvoir discrétionnaire résiduel d’accorder un redressement interlocutoire tel que les injonctions, pouvoir qui découle de la compétence inhérente des cours en matière de recours interlocutoires . . .
. . . [l]a retenue à l’égard des tribunaux du travail et l’exclusivité des compétences de l’arbitre ne sont pas incompatibles avec la compétence résiduelle des cours de justice pour accorder un redressement qui n’est pas prévu par la loi régissant les relations du travail. Il n’a aucunement été contesté en l’espèce qu’il revient à l’arbitre, et à l’arbitre seul, de régler le conflit entre l’employeur et les employés.
Les «cours de justice» auxquelles le juge McLachlin fait allusion sont les cours supérieures des provinces et, dans l’affaire en question, la Cour suprême de la Colombie‑Britannique «[dans l’exercice] de sa compétence inhérente» (au par. 6). Les caractéristiques du Code canadien du travail en litige dans l’arrêt Fraternité sont, dans leurs principaux aspects, identiques à celles de la Loi sur les droits de la personne: un tribunal administratif investi du pouvoir de statuer de façon définitive sur les demandes présentées en vertu d’une loi; l’absence de mention de l’existence d’un recours en injonction dans la loi; un ensemble structuré d’autres recours, qui a été jugé comme n’ayant pas pour effet d’écarter implicitement l’existence du recours en injonction. L’appelante a conclu que ces éléments étaient présents en l’espèce et que, par conséquent, il y avait un «autre tribunal» possédant une compétence faisant obstacle à l’application de l’art. 25.
11 L’article 25 n’a pas été invoqué devant notre Cour dans l’affaire Fraternité, et le rapport entre cet article et la compétence inhérente des cours supérieures des provinces n’était pas l’objet de cet arrêt. La concession faite par l’appelante devant nous concerne ce rapport. Compte tenu des conclusions que je tire plus loin relativement à l’interprétation qu’il faut donner à l’art. 44 de la Loi sur la Cour fédérale , et en l’absence d’argumentation par les parties sur ce point, je préfère faire montre de prudence et m’abstenir d’exprimer quelque opinion à cet égard.
(ii) L’attribution implicite dans la Loi sur les droits de la personne
12 Devant nous, la Commission a invoqué l’arrêt Rhine c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 442, au soutien de l’argument selon lequel il n’est pas nécessaire, pour qu’une compétence existe en vertu d’une loi fédérale, que le texte de cette loi l’attribue expressément. Toutefois, dans cette affaire, la Loi sur la Cour fédérale attribuait clairement compétence, et la question à trancher était celle de savoir si la cause d’action tirait son fondement du droit fédéral existant, pour paraphraser l’arrêt ITO, précité. Les principes formulés dans l’arrêt Rhine ne s’appliquent donc pas lorsqu’il s’agit de statuer sur l’existence d’une attribution implicite de compétence.
13 Même si le juge Muldoon n’a pas examiné la question de l’attribution implicite de compétence dans la Loi sur les droits de la personne, le juge Strayer y consacre une partie importante de son analyse. Il s’inspire des commentaires faits par le juge en chef Dickson dans Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892, à la p. 924, au sujet de la «nature conciliatoire» de la procédure prévue par la Loi, dont l’objectif est d’«encourager le diffuseur de propagande haineuse à s’amender». Il cite également les observations suivantes du juge en chef Dickson: «le par. 13(1) a peu d’effet sur l’imposition de sanctions morales, financières ou d’incarcération, son but premier étant de profiter directement à ceux qui sont susceptibles d’être exposés aux maux de la propagande haineuse» (p. 940). Le juge Strayer affirme ceci (aux pp. 822 et 823):
L’arrêt de la Cour suprême explique, à mon avis, la raison qui sous‑tend l’approche très prudente du Parlement à l’égard de l’article 13 en vue de remédier aux messages haineux dans le contexte des dispositions réparatrices de la Loi canadienne sur les droits de la personne . Il écarte aussi toute idée voulant que la Cour ait implicitement le pouvoir de décerner des injonctions interlocutoires pour mettre fin aux communications incriminées avant qu’un tribunal administratif n’ait pleinement entendu la cause. [. . .] La violation d’une injonction fondée sur pareil témoignage entraîne des sanctions pénales, ce que la Loi n’envisage pas avant qu’un tribunal n’ait pleinement entendu la cause et constaté l’infraction au paragraphe 13(1) , l’émission de l’ordonnance d’interdiction et la violation de celle‑ci.
14 Avec égards, ce raisonnement comporte deux lacunes. Premièrement, il serait possible de tenir compte des préoccupations exprimées dans cet extrait dans les critères servant à décider de l’opportunité d’accorder l’injonction. L’application d’un test rigoureux permettrait de dissiper le souci exprimé par le juge Strayer quant au respect des garanties constitutionnelles dans le cadre de l’exercice du pouvoir judiciaire prévu au par. 13(1). Je suis d’avis que le fait de supposer que ces préoccupations ont une incidence sur la question de la compétence implicite procède d’une confusion entre la question de l’opportunité de l’exercice du pouvoir d’accorder une injonction et celle de l’existence de ce pouvoir.
15 Deuxièmement, le juge Strayer ne mentionne pas les facteurs qu’il considère nécessaires pour conclure à l’existence d’une compétence implicite. Le procureur général du Canada intervenant a préconisé une démarche relativement souple pour décider si l’existence d’une compétence implicite doit être dégagée des dispositions d’un texte de loi fédéral, et il a suggéré que la Loi sur les droits de la personne comporte une telle compétence implicite. De fait, même si le juge Strayer a conclu à l’absence de compétence de la Cour fédérale dans le présent cas, la méthodologie qu’il a suivie étaye en fait l’idée de l’application d’une démarche relativement souple à la question de la compétence implicite.
16 Je suis d’avis que la norme appliquée dans la jurisprudence actuelle pour statuer sur l’existence d’une compétence implicite est en réalité beaucoup plus rigoureuse. L’existence du pouvoir d’accorder une injonction n’a été inférée que dans les cas où ce pouvoir était vraiment nécessaire à l’application du texte de loi concerné; la cohérence, ainsi que le caractère logique et souhaitable ne suffisent pas. Le procureur général a cité deux affaires: Commission d’énergie électrique du Nouveau‑Brunswick c. Maritime Electric Co., [1985] 2 C.F. 13, et Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854. Dans ce dernier arrêt, la question de la «compétence» implicite concernait non pas l’existence d’un recours mais plutôt l’existence du pouvoir de la Commission des droits de la personne de statuer sur la constitutionnalité de sa propre loi constitutive. Analysant cette question, le juge La Forest a écrit, au par. 59, que «[c]es considérations [d’ordre pratique] peuvent, dans un tel examen, servir à mettre en lumière l’intention du législateur, mais elles ne sont pas déterminantes». Toutefois, dans cet arrêt, cet «examen» ne visait pas l’ajout de recours à ceux déjà énumérés dans une loi, mais plutôt l’établissement de la norme de contrôle applicable par une cour de justice à l’égard des décisions d’un organisme administratif. L’ajout, par voie d’interprétation législative, d’un pouvoir de réparation dans une loi diffère radicalement de la détermination de l’intention du législateur quant à la norme de contrôle applicable et quant à la compétence respective d’une cour de justice et d’un organisme administratif de statuer sur la constitutionnalité de dispositions législatives. Dans le dernier cas, la fonction doit être exercée par l’une ou de l’autre des institutions, alors que, dans le premier, la question qui se pose est celle de savoir si le pouvoir lui-même existe lorsque la loi est muette à cet égard. Il ne faut pas inférer du fait que les règles visant à établir l’intention implicite du législateur ont été utilisées dans un cas qu’elles s’appliquent automatiquement dans l’autre.
17 L’arrêt de la Cour fédérale faisant autorité en matière de pouvoir «implicite» de réparation tend à indiquer que des principes d’interprétation beaucoup plus modérés s’appliquent. La Cour d’appel fédérale a conclu, dans Commission d’énergie électrique du Nouveau‑Brunswick, précité, (motifs du juge Stone, auxquels ont souscrit les juges Mahoney et Ryan), à l’existence du droit implicite d’ordonner qu’il soit sursis à l’exécution d’une ordonnance de l’Office national de l’énergie en attendant l’issue d’un appel, lorsqu’un droit d’appel était prévu par la loi. La cour (à la p. 27) a cité les remarques incidentes suivantes formulées par le juge Pratte dans Banque nationale du Canada c. Granda (1984), 60 N.R. 201, à la p. 202:
Il est clair que ces textes n’accordent pas expressément à la Cour le pouvoir de suspendre l’exécution des décisions qu’on lui demande de réviser. On peut prétendre, cependant, que le Parlement a conféré ce pouvoir à la Cour de façon implicite dans la mesure où l’existence et l’exercice de ce pouvoir sont nécessaires pour que la Cour puisse pleinement exercer la compétence que l’article 28 lui confère de façon expresse. Telle est, à mon sens, la seule source possible de pouvoir qu’aurait la Cour d’appel d’ordonner que l’on sursoie à l’exécution d’une décision faisant l’objet d’un pourvoi en vertu de l’article 28. Il s’ensuit logiquement que si la Cour peut ordonner que l’on sursoie à l’exécution de pareilles décisions, elle ne peut le faire que dans les rares cas où l’exercice de ce pouvoir est nécessaire pour lui permettre d’exercer la compétence que lui confère l’article 28. [Je souligne.]
Dans cette affaire, le fait de ne pas ordonner le sursis d’exécution aurait rendu futiles les dispositions autorisant l’appel. Au même effet, et par contraste avec la situation d’un tribunal possédant une compétence inhérente, les observations suivantes ont été formulées dans Parti de la loi naturelle du Canada c. Société Radio-Canada, [1994] 1 C.F. 580 (1re inst.) (le juge McKeown), aux pp. 583 et 584:
Celle‑ci [la Loi sur la radiodiffusion ] ne renferme aucune disposition permettant d’obtenir un redressement de manière urgente. Il ne s’ensuit cependant pas que la Cour fédérale du Canada a compétence à cet égard. L’article 23 de la Loi sur la Cour fédérale [. . .]