Fondation David Suzuki c. Canada (Santé)

Fondation David Suzuki c. Canada (Santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-04-10
Référence neutre
2018 CF 380
Numéro de dossier
T-1070-16, T-1071-16
Contenu de la décision
Date : 20180410
Dossiers : T-1070-16
T-1071-16
Référence : 2018 CF 380
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 10 avril 2018
En présence de madame la juge Kane
Dossier : T-1070-16
ENTRE :
FONDATION DAVID SUZUKI, LES AMI(E)S DE LA TERRE CANADA, ONTARIO NATURE et WILDERNESS COMMITTEE
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA SANTÉ, SUMITOMO CHEMICAL COMPANY LIMITED, BAYER CROPSCIENCE et VALENT CANADA
défendeurs
Dossier : T-1071-16
ET ENTRE :
FONDATION DAVID SUZUKI, LES AMI(E)S DE LA TERRE CANADA, ONTARIO NATURE et WILDERNESS COMMITTEE
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE MINISTRE DE LA SANTÉ et SYNGENTA CANADA INC.
défendeurs
ORDONNANCE ET MOTIFS
Table des matières
I. Aperçu 4
II. La requête en recevabilité de nouveaux éléments de preuve 9
III. Le contexte factuel 10
IV. La décision de la protonotaire 11
V. La thèse globale des défendeurs (appelants) 16
A. Les observations du procureur général du Canada à titre de défendeur 17
1) Aperçu 17
2) Qualification erronée des avis de demande 17
3) La ligne de conduite – le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles 20
4) Autres recours appropriés 21
B. Les observations de Bayer à titre de défenderesse 22
1) Qualification erronée des avis de demande 22
2) La ligne de conduite – le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles 24
3) Autres recours appropriés 28
C. Les observations de Sumitomo et Valent à titre de défenderesses 28
1) Qualification erronée des avis de demande 29
2) La ligne de conduite – le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles 30
3) Autres recours appropriés 31
D. Les observations de Syngenta à titre de défenderesse 32
1) Qualification erronée des avis de demande 32
2) La ligne de conduite – le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles 34
3) Autres recours appropriés 35
VI. Les observations des demandeurs 36
1) Aperçu 36
2) Aucune qualification erronée des avis de demande 40
3) La ligne de conduite – le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles 42
4) Autres recours appropriés 44
VII. Les questions en litige 47
VIII. La norme de contrôle 48
IX. La protonotaire a-t-elle commis une erreur dans sa compréhension et son application du critère pour radier une demande de contrôle judiciaire? 52
X. La protonotaire a-t-elle commis une erreur dans sa compréhension du régime législatif et a-t-elle confondu l’objet et l’effet de l’article 8 et de l’article 12? 55
XI. La protonotaire a-t-elle commis une erreur dans la qualification des demandes des demandeurs? 56
XII. La protonotaire a-t-elle commis une erreur dans sa compréhension de la jurisprudence régissant le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles et dans sa conclusion portant qu’il y avait lieu de se demander si les avis de demande alléguaient une ligne de conduite? 61
A. Les dispositions législatives pertinentes 62
B. Les principes tirés de la jurisprudence 63
1) Paragraphe 18.1(2) 63
2) Article 302 des Règles 68
3) L’article 302 des Règles et le paragraphe 18.1(2) 70
4) Résumé 72
C. La protonotaire n’a commis aucune erreur en associant l’article 302 des Règles au paragraphe 18.1(2) ou en déterminant qu’il y avait lieu de se demander s’il y existait une ligne de conduite. 74
1) La protonotaire n’a pas associé l’analyse du paragraphe 18.1(2) à celle de l’article 302 des Règles. 74
2) La protonotaire n’a commis aucune erreur en n’effectuant qu’une partie de l’analyse relative à l’article 302 des Règles; elle a procédé à une analyse complète. 78
3) La protonotaire n’a commis aucune erreur à d’autres égards. 80
XIII. La protonotaire a-t-elle commis une erreur en concluant qu’il y avait lieu de se demander s’il existait un autre recours approprié pour les demandeurs? 88
A. Les principes tirés de la jurisprudence 88
B. La protonotaire n’a commis aucune erreur en concluant qu’il y avait lieu de se demander s’il existait un autre recours approprié pour les demandeurs 91
XIV. Conclusion 99
I. Aperçu
[1] Les défendeurs interjettent appel de l’ordonnance de la protonotaire Mandy Aylen (la protonotaire), datée du 13 juillet 2017, qui rejetait leurs requêtes en radiation des demandes de contrôle judiciaire des demandeurs (publiées dans la décision David Suzuki Foundation c Canada (Santé), 2017 CF 682).
[2] Les demandeurs (qui étaient les défendeurs dans la requête et qui sont les défendeurs dans le présent appel) forment un groupe d’organisations non gouvernementales œuvrant à la défense de l’environnement. Dans leurs demandes de contrôle judiciaire, ils allèguent que l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (l’ARLA), une direction générale de Santé Canada qui applique la Loi sur les produits antiparasitaires, LC 2002, c 28 (la Loi ou la LPA), ainsi que le Règlement sur les produits antiparasitaires, DORS/2006-124 (le Règlement) et rend des décisions en tant qu’autorité déléguée du ministre de la Santé, a adopté une ligne de conduite illégale échelonnée sur plusieurs années en homologuant ou en modifiant successivement l’homologation de certains produits antiparasitaires (PA) en l’absence des renseignements nécessaires concernant les risques environnementaux posés, plus précisément en ce qui concerne les risques de toxicité à long terme pour les insectes pollinisateurs, principalement les abeilles.
[3] La protonotaire a énoncé les allégations des demandeurs dans le premier paragraphe de son ordonnance, comme suit :
Selon les demandeurs, les abeilles du Canada pourraient être vulnérables en raison de leur exposition aux pesticides que sont la clothianidine et le thiaméthoxame. Dans les présentes demandes, les demandeurs font valoir que l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (l’ARLA) a adopté une ligne de conduite illégale en homologuant successivement ces pesticides et leurs préparations commerciales, ou en modifiant l’homologation de ceux-ci, malgré le fait que les sociétés défenderesses n’ont pas fourni les renseignements scientifiques qu’elles devaient fournir, comme condition préalable à leur homologation, pour démontrer que les risques environnementaux liés aux produits sont acceptables pour les insectes pollinisateurs.
[4] Deux demandes ont été regroupées, car elles soulèvent les mêmes questions. Le dossier T-1070-16 concerne le produit clothianidine. Les défendeurs sont : le procureur général du Canada, Bayer Cropscience Inc. (Bayer), Sumitomo Chemical Company Limited et Valent Canada Inc. (Sumitomo). Sumitomo est la titulaire de la clothianidine active. Valent est la mandataire canadienne de Sumitomo aux fins de la gestion de l’homologation de la clothianidine active et est elle-même la titulaire de cinq [traduction] « préparations commerciales ». Bayer est également titulaire de préparations commerciales de clothianidine.
[5] Le dossier T-1071-16 concerne le produit thiaméthoxame (TMX). Les défendeurs sont le procureur général du Canada et Syngenta Canada Inc. (Syngenta). Syngenta est la titulaire de l’ensemble des produits TMX.
[6] Les demandeurs allèguent que l’ARLA a systématiquement fait mauvais usage des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi. L’ARLA est tenue par la loi de recueillir certains renseignements avant d’homologuer des PA, afin de s’assurer que les risques posés par les produits sont acceptables, conformément à l’article 8 de la LPA. Les demandeurs font toutefois valoir que l’ARLA a comme pratique courante d’homologuer les produits et de demander, par l’intermédiaire d’un avis délivré en application de l’article 12 de la LPA, que les renseignements à propos des risques soient fournis après l’homologation. Selon les demandeurs, cela a entraîné l’homologation continue de PA malgré l’absence d’études nécessaires concernant les risques à long terme que ces PA posent pour les insectes pollinisateurs.
[7] À l’occasion de la requête en radiation devant la protonotaire, en qualité de juge chargée de la gestion de l’instance, les défendeurs ont affirmé que les demandes de contrôle judiciaire ne visaient pas une même série d’actes, mais qu’elles constituaient plutôt une tentative d’obtenir le contrôle judiciaire de 79 décisions d’homologation distinctes. Les défendeurs ont affirmé que cela contrevenait à l’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (les Règles), qui dispose qu’une demande de contrôle judiciaire est limitée à une seule décision, sauf ordonnance contraire de la Cour, ainsi qu’au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F-7 (Loi sur les Cours fédérales), lequel ordonne un délai de prescription de 30 jours pour présenter un avis de demande de contrôle judiciaire. Ils ont également affirmé que d’autres recours appropriés s’offraient aux demandeurs, à savoir les processus d’examen permanents lancés par l’ARLA en 2012.
[8] En réponse, les demandeurs ont affirmé qu’ils ne demandaient pas l’examen de décisions d’homologation distinctes, mais plutôt de la pratique courante de l’ARLA de recourir à l’article 12 de la Loi pour homologuer des PA au moyen d’homologations conditionnelles, tout en reportant la réception et l’examen des études nécessaires à propos de leurs risques pour les abeilles, lesquels auraient dû être examinés avant l’homologation du PA en application de l’article 8. Ils ont affirmé qu’il s’agissait d’une contestation d’une même série d’actes, plutôt que de décisions individuelles, et que, à ce titre, la demande n’était pas assujettie à l’article 302 des Règles ni au délai de prescription énoncé au paragraphe 18.1(2). Les demandeurs ont également fait valoir que les processus d’examen de l’ARLA ne constitueraient pas un recours de rechange approprié, car, entre autres choses, ils ne permettraient pas l’examen de la légalité de la conduite de l’ARLA jusqu’à ce jour et ils ne seraient pas expéditifs.
[9] La protonotaire a conclu que ces deux questions étaient discutables et qu’elles devaient donc être tranchées par le juge saisi des demandes de contrôle judiciaire, plutôt qu’à l’occasion d’une requête préliminaire.
[10] On a présenté à la protonotaire un dossier volumineux, ce qui n’est pas la norme lors de la présentation d’une requête en radiation d’une demande de contrôle judiciaire. Les demandeurs ont présenté des éléments de preuve à propos des similitudes entre les dossiers d’homologation des PA en cause, en soulignant ce qu’ils allèguent être une pratique systématique et continue (c.-à-d. une ligne de conduite) du recours abusif à l’article 12 de la Loi. À leur tour, les défendeurs ont présenté des éléments de preuve concernant de multiples différences dans les homologations en cause, qui, selon eux, font ressortir le fait qu’il n’existe aucune ligne de conduite, mais plutôt que les demandeurs sollicitent le contrôle de plusieurs décisions hautement distinctes qui ont été rendues par l’ARLA à différents moments et dans différents contextes, et qui sont fondées sur des renseignements différents.
[11] Le point de départ est que les faits allégués sont vrais. Il n’incombe pas à la Cour, lors de la présentation d’une requête en radiation ou du présent appel, d’examiner le dossier de manière plus approfondie pour déterminer la description qui correspond à la réalité.
[12] Dans le présent appel, les défendeurs soutiennent que la protonotaire a commis plusieurs erreurs et que, en raison de celles-ci, elle a commis une erreur en concluant finalement qu’il y avait lieu de se demander s’il existait une même série d’actes et un autre recours approprié. Les défendeurs réitèrent que, manifestement, il n’existait pas de ligne de conduite et qu’il existe un autre recours.
[13] Les défendeurs font valoir, notamment, que la protonotaire a omis de traiter certains arguments, certaines affaires citées et des éléments de divers critères. Cependant, la jurisprudence a établi qu’un décideur n’a pas à mentionner chaque argument et chaque affaire citée par une partie, et que les motifs doivent être interprétés dans leur contexte (Mahjoub c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CAF 157, aux paragraphes 68 et 69, [2017] ACF no 728 (Mahjoub)). À mon avis, la protonotaire a formulé de manière succincte les principes clés de la jurisprudence, les principales questions et les principaux faits. La présente décision, à titre comparatif, sera critiquée comme étant inutilement longue dans sa tentative de couvrir l’ensemble des arguments nuancés des cinq défendeurs et des demandeurs collectifs.
[14] Pour les motifs qui suivent, je juge que la protonotaire n’a commis aucune erreur en concluant que les questions soulevées dans la requête étaient discutables et, par conséquent, en refusant de radier les demandes de contrôle judiciaire.
II. La requête en recevabilité de nouveaux éléments de preuve
[15] À la suite de l’audition du présent appel et pendant que la décision était en délibéré, les défendeurs ont demandé des directives relativement à leur intention de présenter une requête pour demander l’autorisation de faire admettre de nouveaux éléments de preuve. Les nouveaux éléments de preuve proposés comprennent des décisions d’homologation proposées découlant des demandes des défendeurs de convertir des homologations conditionnelles en homologations complètes, qualifiées de PDH (projet de décision d’homologation), et la décision préliminaire de l’ARLA à l’occasion de la réévaluation des néonicotinoïdes, lancée en 2012, qualifiée de PDR (projet de décision de réévaluation). Ces décisions ont toutes été publiées le 19 décembre 2017. Les défendeurs ont affirmé que cet élément de preuve appuie leur allégation selon laquelle ces processus présentent un autre recours approprié pour traiter ces demandes, ainsi que leur allégation voulant que ces demandes ne visent pas une même série d’actes. Par conséquent, la décision dans le présent appel et le prononcé de la présente décision ont été suspendus en attendant l’inscription au rôle et la décision à l’égard de la requête des défendeurs.
[16] La requête en recevabilité de nouveaux éléments de preuve présentée par les défendeurs a été entendue le 7 février 2018 et elle a été rejetée. L’ordonnance et les motifs ont été publiés séparément dans la décision Fondation David Suzuki c Canada (Santé), 2018 CF 379 (Suzuki 1).
[17] Dans la décision Suzuki 1, la Cour a conclu que les nouveaux éléments de preuve ne répondaient pas aux critères établis dans la jurisprudence pour l’admission de nouveaux éléments de preuve, car ils n’auraient aucune incidence sur la décision de l’appel. Les nouveaux éléments de preuve n’offrent aucune certitude qu’un autre recours serait approprié et que les allégations des demandeurs ne sont pas liées à une même série d’actes. Cependant, comme il est indiqué dans l’ordonnance, la Cour était tenue d’examiner les nouveaux éléments de preuve pour décider de leur recevabilité. Malgré le fait que les nouveaux éléments de preuve n’ont pas été admis, la présente décision contient des mentions de leur contenu.
III. Le contexte factuel
[18] De manière générale, il est constant que les libellés de la Loi et de son Règlement sont clairs. Il est constant qu’il n’existe pas de jurisprudence sur l’interprétation des dispositions en litige. Cependant, les demandeurs font valoir que la façon dont la Loi est censée fonctionner diffère de la façon dont elle fonctionne en pratique à l’heure actuelle.
[19] Un aperçu plus détaillé de la Loi et du Règlement est présenté à l’annexe A pour préciser le contexte. En résumé, pour homologuer un PA en application de l’article 8 de la LPA, l’ARLA exige une certitude raisonnable que le PA ne pose aucun risque pour la sécurité, y compris pour l’environnement. En même temps que l’homologation en application de l’article 8, l’ARLA peut demander des données supplémentaires auprès du titulaire en délivrant un avis visé à l’article 12. Si un avis visé à l’article 12 est délivré, l’homologation du PA est réputée être conditionnelle, conformément au Règlement, à la réception des renseignements demandés.
[20] Les demandeurs allèguent que l’ARLA a systématiquement fait une utilisation erronée des avis visés à l’article 12 pour reporter la réception et l’examen des études qui sont nécessaires pour avoir une certitude raisonnable que les PA en cause ne posent pas un risque inacceptable. Ils allèguent que, depuis au moins 2006, l’ARLA a maintenu les homologations conditionnelles des PA en cause malgré l’absence de ces données nécessaires en délivrant des avis visés à l’article 12.
[21] Les défendeurs nient que l’ARLA a fait une utilisation erronée des avis visés à l’article 12. Ils font valoir que toutes les homologations ont été faites en application de l’article 8 et que l’ARLA était convaincue que les PA ne posaient aucun risque inacceptable.
IV. La décision de la protonotaire
[22] Tel qu’il a été susmentionné, la protonotaire a rejeté la requête en radiation des demandes de contrôle judiciaire présentée par les défendeurs compte tenu de sa conclusion selon laquelle il y avait lieu de se demander si les demandes portent sur le contrôle d’une même série d’actes et si les demandeurs disposent d’un autre recours approprié. Elle a conclu que ces deux questions litigieuses devaient être tranchées par le juge saisi des demandes de contrôle judiciaire.
[23] La protonotaire a résumé le régime législatif, les arguments des parties et les principes tirés de la jurisprudence. D’autres précisions tirées de la décision de la protonotaire sont présentées ci-dessous en référence aux questions soulevées dans le présent appel.
[24] La protonotaire a renvoyé aux principes applicables dans la jurisprudence. Elle a fait remarquer que, pour accueillir la requête en radiation, une demande doit être « manifestement irrégulièr[e] au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli[e] » (David Bull Laboratories (Canada) Inc. c Pharmacia Inc., [1994] ACF no 1629, au paragraphe 15, [1995] 1 RCF 588 (CA) (David Bull)). La protonotaire a également fait remarquer qu’il doit exister un « moye[n] exceptionne[l] », à savoir un vice fondamental et manifeste (Canada (Revenu national) c JP Morgan Asset Management (Canada) Inc., 2013 CAF 250, au paragraphe 47, [2014] 2 RCF 557 (JP Morgan)). La protonotaire a ajouté que si une question est discutable, elle devrait être tranchée par le juge à l’étape de la demande (David Bull, aux paragraphes 12 et 13).
[25] La protonotaire a reconnu la nécessité de lire l’avis de demande de manière à saisir la véritable nature de la demande et de « faire une “appréciation réaliste” de la “nature essentielle” de la demande en s’employant à en faire une lecture globale et pratique, sans s’attacher aux questions de forme » (au paragraphe 6, citant l’arrêt JP Morgan, aux paragraphes 49 et 50).
[26] La protonotaire a rejeté l’argument préliminaire des défendeurs voulant que les demandeurs aient qualifié différemment leurs actes de procédure dans une tentative de résister à la requête en radiation. Les défendeurs avaient fait valoir que les avis de demande avaient manifestement pour objet de contester les 79 demandes d’homologation individuelles en application de l’article 8 et que la ligne de conduite alléguée concernant l’utilisation des avis visés à l’article 12 n’avait pas été invoquée. La protonotaire était en désaccord, concluant que la réponse des demandeurs à la requête qualifiait avec exactitude leurs actes de procédure. Elle a conclu qu’une ligne de conduite était contestée et elle l’a décrite au paragraphe 20 de sa décision :
[20] En conséquence, je conclus que ce qui est contesté dans les présentes demandes, et ce que les demandeurs ont décrit comme une ligne de conduite, réside dans la pratique apparemment illégale à laquelle l’ARLA se serait livrée en remettant des avis visés à l’article 12 qui ont eu pour effet de reporter la réception et l’examen des études nécessaires sur le risque de toxicité chronique que présentent la clothianidine, le thiaméthoxame et leurs préparations commerciales pour les insectes pollinisateurs, maintenant de ce fait en vigueur pendant plus d’une décennie les homologations conditionnelles de ces pesticides et de leurs préparations commerciales malgré l’absence d’études valides ou suffisantes.
[27] La protonotaire s’est ensuite penchée sur les principaux arguments des défendeurs. Les défendeurs ont fait valoir que, peu importe la qualification- des actes de procédure, les demandes des demandeurs portaient réellement sur le contrôle de 79 décisions distinctes de l’ARLA, au-delà du délai de prescription de 30 jours, ce qui contrevenait à l’article 302 des Règles des Cours fédérales et au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales. En outre, les défendeurs ont soutenu que la réévaluation des PA par l’ARLA en application de l’article 16 de la Loi (désormais qualifiée de PDR) et les demandes de conversion en suspens concernant les PA en question (désormais qualifiées de PDH) offraient un autre recours approprié par rapport au contrôle judiciaire.
[28] La protonotaire a fait remarquer que, en application de l’article 302 des Règles, les demandes de contrôle judiciaire ne peuvent porter que sur une seule décision, à moins que l’on parvienne à démontrer que les décisions en litige constituent une même série d’actes. La protonotaire a également souligné que, en application du paragraphe 18.1(2), les contrôles d’une décision ou d’une ordonnance étaient assujettis à un délai de prescription de 30 jours, mais que cette règle ne s’appliquait pas lorsque l’objet du contrôle judiciaire est une question qui fait partie d’une même série d’actes. La protonotaire a mentionné les considérations pertinentes énoncées dans la jurisprudence, faisant remarquer que la décision à savoir si une même série d’actes est en litige, par opposition à des décisions multiples et distinctes, est une décision qui repose en grande partie sur les faits.
[29] La protonotaire a examiné la jurisprudence pertinente, a traité les arguments des défendeurs et, entre autres choses, a relevé les multiples différences dans les décisions d’homologation recensées par les défendeurs ainsi que les similitudes indiquées par les demandeurs. Elle est arrivée à la conclusion que la question de savoir si les demandeurs tentaient de contester une ligne de conduite était discutable et qu’elle devait être tranchée par le juge saisi des demandes de contrôle judiciaire.
[30] La protonotaire s’est également penchée sur l’argument des défendeurs selon lequel la réévaluation continue entreprise par l’ARLA (le PDR) et les demandes existantes en vue de convertir les homologations conditionnelles en homologations complètes (le PDH) offraient un autre recours approprié.
[31] Les défendeurs avaient soutenu que, si l’objectif premier des demandeurs consistait à corriger l’absence de données concernant les risques que posent les PA pour les insectes pollinisateurs, ces processus constitueraient un recours approprié. Ils ont également fait remarquer que ces processus pouvaient entraîner le refus de l’homologation des PA. À titre de défendeur, le procureur général du Canada a également soutenu que l’instruction des demandes de contrôle judiciaire représenterait un gaspillage des ressources judiciaires, car, même si ces demandes étaient accueillies, il est probable que, en guise de sanction, la Cour renverrait l’affaire à l’ARLA en vue d’une nouvelle décision, ce qui cadre avec ce qu’accompliraient les réévaluations. La protonotaire a fait part de son désaccord, soulignant que les demandeurs ne sollicitaient pas un réexamen des décisions. La protonotaire n’était pas convaincue que l’issue probable des demandes, si elles étaient accueillies, serait de les renvoyer à l’ARLA pour nouvelle détermination.
[32] La protonotaire a souligné qu’il y a plusieurs considérations pertinentes pour déterminer si l’autre recours est approprié, citant l’arrêt Strickland c Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 RCS 713 (Strickland). Plus particulièrement, elle a exprimé sa préoccupation voulant que les autres procédures n’accordent pas aux demandeurs la principale sanction qu’ils sollicitent, à savoir une déclaration portant que la conduite de l’ARLA est illégale, et qu’elles ne seraient pas expéditives étant donné que la consultation publique ne commencerait qu’après la décision définitive de l’ARLA, qui était prévue le 31 décembre 2018. Elle a également souligné que, dans le passé, il n’avait pas été démontré que les processus de consultation publique et d’opposition étaient expéditifs pour les demandeurs. La protonotaire a conclu qu’il y avait lieu d’examiner si les réévaluations offriraient une sanction appropriée et efficace, comparativement aux demandes de contrôle judiciaire.
V. La thèse globale des défendeurs (appelants)
[33] Il semble que les arguments présentés à la protonotaire ont été présentés une fois de plus à la Cour à l’occasion du présent appel. Les défendeurs font valoir qu’en raison des erreurs commises par la protonotaire – qui, selon eux, sont manifestes et dominantes, et comprennent des erreurs de droit isolables – il n’y a pas lieu de faire preuve de retenue, et la Cour devrait prononcer l’ordonnance que la protonotaire aurait dû rendre et rejeter les demandes.
[34] L’ensemble des défendeurs formulent des arguments similaires, avec certaines variations individuelles. La thèse des défendeurs est, en général, que la protonotaire a mal compris le régime législatif pour l’homologation des PA; a mal compris et a mal qualifié la nature des demandes des demandeurs qui, lorsqu’elles sont interprétées correctement, ne peuvent être qualifiées comme visant une ligne de conduite; a confondu et a mal appliqué la jurisprudence régissant le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles et, par conséquent, a commis une erreur en concluant qu’il y avait lieu de se demander s’il existait une même série d’actes qui n’était pas assujettie à l’article 302 des Règles ou au paragraphe 18.1(2); et a commis une erreur en appliquant le critère juridique pour décider s’il existait un autre recours approprié. Chaque défendeur a présenté à la Cour un historique détaillé du statut d’homologation des PA en cause. Les défendeurs insistent une fois de plus sur le fait que ces demandes portent sur plusieurs décisions fortement distinctes rendues par l’ARLA à différents moments, dans différents contextes, et en fonction de renseignements différents, qui ne peuvent pas faire partie d’une même série d’actes.
A. Les observations du procureur général du Canada à titre de défendeur
1) Aperçu
[35] Le procureur général du Canada a présenté un résumé de la LPA et du Règlement et a étayé l’historique des homologations de la clothianidine et du TMX. Le procureur général du Canada a décrit l’historique des décisions d’homologation de la clothianidine et du TMX, et il a mis en évidence les multiples différences, y compris le fait que certains PA ont été homologués aux termes de la loi antérieure et que les PA proposent différentes utilisations et qu’ils sont assujettis à différentes exigences en matière de données.
[36] Le procureur général du Canada a expliqué que le processus de réévaluation concernant les néonicotinoïdes (qui comprennent la clothianidine et le TMX) et les risques qu’ils posent aux insectes pollinisateurs est mené en application de l’article 16 de la Loi, qu’il a été amorcé en 2012 et qu’il devrait être terminé d’ici décembre 2018. Le procureur général du Canada a expliqué qu’il faut habituellement plusieurs années pour réaliser de telles évaluations.
2) Qualification erronée des avis de demande
[37] Le procureur général du Canada fait valoir que la protonotaire a commis une erreur de droit et a commis des erreurs manifestes et dominantes en qualifiant les avis de demande comme une même série d’actes. Plus précisément, le procureur général du Canada soutient que la protonotaire a omis de faire une appréciation réaliste de la nature essentielle des demandes et qu’elle n’a pas compris la différence entre l’article 8 et l’article 12. Invoquant le témoignage de sa déposante, Mme Sterkenburg, le procureur général du Canada explique que l’ARLA n’homologuera un PA que s’il ne présente aucun risque inacceptable, et que la délivrance d’un avis visé à l’article 12 a lieu après qu’il a été conclu qu’il n’existe aucun risque inacceptable. Le procureur général du Canada a affirmé que l’avis visé à l’article 12 a pour objet de fournir des renseignements supplémentaires pour confirmer les résultats de l’évaluation du risque.
[38] Le procureur général du Canada fait valoir que la ligne de conduite relevée par la protonotaire va à l’encontre des avis de demande. Le procureur général du Canada soutient qu’aucun des avis de demande ne sollicite de sanction relativement à la délivrance par l’ARLA des avis visés à l’article 12, et qu’ils ne limitent pas non plus la contestation à l’incidence sur les insectes pollinisateurs. Le procureur général du Canada soutient que même l’accueil d’un contrôle judiciaire à l’égard de la délivrance des avis visés à l’article 12 par l’ARLA et l’annulation des avis visés à l’article 12 n’invalideraient pas les homologations sous-jacentes des PA, qui ont été homologués conformément à l’article 8 et qui étaient fondés sur une décision selon laquelle il n’existait aucun risque inacceptable.
[39] Le procureur général du Canada souligne en outre que, dans leurs avis de demande, les demandeurs sollicitent une déclaration d’invalidité des homologations accordées aux termes de l’article 8. Le procureur général du Canada fait valoir que cela exigerait le contrôle de 79 décisions distinctes rendues en application de l’article 8 remontant jusqu’à 2006, qui ne peuvent faire l’objet d’un contrôle au motif qu’elles font partie d’une même série d’actes. Le procureur général du Canada fait valoir que la protonotaire a fait fi des éléments de preuve pertinents qui montraient les différences entre les différentes décisions et entre les avis visés à l’article 12 et, par conséquent, qu’elle a commis une erreur en présumant du caractère commun des décisions.
[40] Le procureur général du Canada signale les renseignements fournis par sa déposante, Mme Sterkenburg, qui relèvent les différences entre les décisions d’homologation. Mme Sterkenburg explique que les décisions portent sur différents PA dans différents contextes. Les données nécessaires pour obtenir la certitude raisonnable que le PA ne pose aucun risque varient considérablement selon ces différences. Le procureur général du Canada ajoute que les décisions d’homologation portaient sur différents ingrédients actifs (la clothianidine et le TMX) et 31 préparations commerciales distinctes (33 PA au total). Selon le procureur général du Canada, chacune de ces décisions individuelles concernait une décision de l’ARLA, aux termes de l’article 8, fondée sur des documents distincts, selon laquelle l’homologation, le renouvellement, la continuation ou le rétablissement du produit (selon le cas) ne présentait pas un risque inacceptable pour la santé humaine ou l’environnement.
[41] Le procureur général du Canada ajoute que des avis visés à l’article 12 n’ont pas été délivrés pour l’ensemble des décisions, mais plutôt pour 55 des 79 décisions. Cependant, le procureur général du Canada reconnaît que les 24 autres décisions étaient liées à des homologations pour lesquelles un tel avis avait été délivré en raison de l’application de l’article 15 du Règlement (tel qu’il est expliqué dans l’annexe) et, en conséquence, elles correspondaient également à des homologations conditionnelles.
[42] Relativement à l’observation de la Cour selon laquelle il y avait toujours une demande en suspens découlant d’un avis visé à l’article 12 concernant une étude sur les risques de toxicité pour les abeilles pendant toute la durée de l’historique d’homologation des PA en litige, le procureur général du Canada a répondu que le même avis visé à l’article 12 n’a pas été délivré dans chaque cas; les avis visés à l’article 12 sont propres à chaque décision, ce qui tient compte du fait que la science évolue au fil du temps, tout comme les protocoles pour l’évaluation des risques posés pour les insectes pollinisateurs.
3) La ligne de conduite – le paragraphe 18.1(2) et l’article 302 des Règles
[43] Le procureur général du Canada fait valoir que les avis de demande doivent être radiés parce qu’ils contreviennent au paragraphe 18.1(2) et qu’aucune prorogation du délai n’a été demandée, et qu’une telle prorogation ne serait pas justifiée, car cela compromettrait le principe de l’irrévocabilité.
[44] Le procureur général du Canada fait en outre valoir que les avis de demande contestent plus d’une décision, ce qui contrevient à l’article 302 des Règles et à son objet d’efficacité. Il souligne une fois de plus qu’aucune exemption n’a été demandée et n’aurait été justifiée.
[45] Le procureur général du Canada soutient que les allégations ne constituent pas une ligne de conduite, car elles ne contestent aucune politique, mais visent plutôt à invalider plusieurs homologations individuelles, qui, entre autres différences, ont été délivrées à des moments différents et dans des dossiers différents, et qui auraient toutes pu faire l’objet d’un contrôle judiciaire en temps opportun. De plus, la protonotaire a omis d’examiner s’il était difficile de cerner une décision unique, ce qui constitue un indice pertinent d’une ligne de conduite.
[46] Le procureur général du Canada fait aussi valoir que, contrairement aux présentes circonstances, dans les cas où les Cours fédérales ont accueilli des contestations de lignes de conduite, les demandes portaient sur une contestation distincte de la légalité du processus décisionnel, les distinctions factuelles entre les décisions étaient négligeables, la conclusion recherchée était prospective et le caractère raisonnable des décisions individuelles n’était pas en litige.
4) Autres recours appropriés
[47] Le procureur général du Canada fait valoir que la protonotaire a commis une erreur dans l’application du critère juridique pour décider du caractère approprié des autres recours. La protonotaire a fondé sa conclusion sur sa décision selon laquelle la réévaluation de l’ARLA et la demande de conversion ne permettraient pas d’accorder aux demandeurs la « principale réparation » qu’ils sollicitent, soit des déclarations d’illégalité en matière de conduite. Le procureur général du Canada fait valoir que la mention par la protonotaire de la « principale réparation » est synonyme d’une réparation [traduction] « privilégiée ». Cependant, la question de savoir si un autre recours correspond à la réparation privilégiée d’un demandeur n’atteste pas de son caractère approprié (Strickland, au paragraphe 59). Le procureur général du Canada a fait valoir que la protonotaire a également commis une erreur : en mettant l’accent exclusivement sur la célérité et la capacité de réparation de l’autre recours; en omettant d’appliquer tous les éléments pertinents du critère, par exemple l’examen de l’expertise de l’ARLA, qui est mieux placée pour décider si les décisions contestées ont été rendues sur des renseignements scientifiques insuffisants; et en omettant de considérer que le fait de permettre aux demandes de suivre leur cours constituerait une utilisation inefficace des ressources judiciaires.
B. Les observations de Bayer à titre de défenderesse
[48] Bayer fait valoir que la protonotaire a commis trois erreurs fondamentales. Premièrement, la protonotaire a confondu les articles 8 et 12 de la Loi, de telle sorte qu’elle a mal qualifié la nature des demandes des demandeurs et de la ligne de conduite alléguée. Cela l’a menée à commettre une erreur en concluant que les décisions d’homologation étaient concernées. Deuxièmement, la protonotaire a commis une erreur en confondant l’analyse relative à une ligne de conduite en application du paragraphe 18.1(2) et de l’article 302 des Règles, et en effectuant uniquement l’analyse aux termes de l’article 302 des Règles, et ce, en partie uniquement. Troisièmement, la protonotaire a commis une erreur en appliquant le critère pour un autre recours approprié, notamment en mettant l’accent uniquement sur l’autre recours et non pas sur le caractère approprié du contrôle judiciaire demandé.
1) Qualification erronée des avis de demande
[49] Bayer fait valoir que l’interprétation des actes de procédure est une détermination juridique et que l’erreur de la protonotaire est donc une erreur de droit. Bayer fait valoir que les avis de demande sont manifestement axés sur les décisions d’homologation rendues en application de l’article 8, et non sur la délivrance d’avis visés à l’article 12.
[50] Bayer fait mention de l’avis de demande portant sur la clothianidine, qui sollicite le contrôle judiciaire de la ligne de conduite de l’ARLA en « homologuant successivement » des PA malgré l’absence des renseignements scientifiques nécessaires pour avoir une certitude raisonnable à l’égard des risques environnementaux et en [traduction] « prorogeant illégalement les périodes de validité » des PA. Bayer fait valoir que ces deux allégations concernent des décisions d’homologation rendues aux termes de l’article 8. En outre, les conclusions recherchées dans l’avis de demande visent à obtenir une déclaration d’invalidité de la ligne de conduite consistant à homologuer successivement des produits de clothianidine et à proroger la durée de leur validité, laquelle porte également sur les décisions fondées sur l’article 8. Bayer ajoute que la déclaration d’invalidité demandée ne viserait que les décisions rendues en application de l’article 8.
[51] Bayer soutient que l’avis de demande vise à faire déclarer illégaux tous les aspects des homologations de la clothianidine active et de ses préparations commerciales, pas seulement les risques que les PA posent pour les insectes pollinisateurs. Bayer ajoute que les avis de demande ne contiennent pratiquement aucune mention des avis visés à l’article 12, ajoutant que l’article 12 n’est même pas mentionné dans le sous-titre [traduction] « La ligne de conduite de l’ARLA est illégale ». Bayer signale d’autres parties des avis de demande et fait valoir que toutes les allégations portent sur le pouvoir décisionnel aux termes de l’article 8, sans aucune mention d’une délivrance illégale ou d’une utilisation inappropriée des avis visés à l’article 12. Bayer soutient que la réparation maintenant demandée et la ligne de conduite désormais alléguée ne sont pas les mêmes que celles invoquées dans les avis de demande.
[52] Bayer fait valoir que les demandeurs ont qualifié différemment leurs avis de demande en réponse à la requête en radiation des défendeurs, puis ont mis l’accent sur la pratique illégale de l’ARLA consistant à délivrer des avis visés à l’article 12 afin de conserver les homologations conditionnelles malgré l’absence d’études suffisantes.
[53] Bayer fait valoir que les allégations des demandeurs concernant une grave lacune dans les données ciblent les décisions rendues aux termes de l’article 8. Cependant, contrairement aux allégations des demandeurs, les éléments de preuve disponibles montrent que pour chaque décision d’homologation, l’ARLA disposait de données suffisantes pour juger que les risques étaient acceptables. Dans les cas où des avis visés à l’article 12 ont été délivrés, les défendeurs se sont conformés et ont fourni les études sur la toxicité chronique demandées, lesquelles ont été évaluées par l’ARLA. Bayer insiste sur le fait que lorsque les produits ont été homologués ou que des demandes ont été présentées en vue de convertir des homologations conditionnelles en homologations complètes, des avis visés à l’article 12 nouveaux et différents ont été délivrés par l’ARLA pour obtenir des renseignements supplémentaires.
[54] Bayer affirme que si la Cour conclut qu’on a fait une utilisation erronée des avis visés à